MASTERTHESIS RECHTSGELEERDHEID Bescherming van de grutto in Nederland R.S. Lameijer Elwin van der Kolk
Bescherming van de grutto in Nederland Voldoet Nederland aan de verplichtingen die zij heeft op grond van internationaal en Europees recht ten aanzien van bescherming van de grutto? Naam : R.S. Lameijer Administratienummer : 784161 Onderwijsinstelling : Tilburg University Afstudeerrichting : Rechtsgeleerdheid accent Recht en Duurzaamheid Datum : 30 mei 2014 Examencommissie : prof. dr. C.J. Bastmeijer mr. dr. F.M. Fleurke mr. H.M. Dotinga
Voorwoord Voor u ligt de masterthesis Bescherming van de grutto in Nederland welke ik, in het kader van het afronden van de master Rechtsgeleerdheid accent Recht en Duurzaamheid aan Tilburg University, heb geschreven. Kort zal ik hieronder schetsen hoe ik op dit onderwerp ben gekomen, aan wie deze thesis is gericht en ik zal een woord van dank uitspreken. Altijd al ben ik mij bewust geweest van mijn groene omgeving en heb hiervoor door de jaren heen, mede door mijn opgroeien in het groen, een affiniteit mee ontwikkelt. Mijn interesse was dan ook snel gewekt door de enthousiaste colleges van dhr. prof. Bastmeijer. Op zijn aanraden heb ik bij Vogelbescherming Nederland het verzoek neergelegd om bij hen stage te lopen en mijn masterthesis te schrijven. Hier werd ik door mijn toenmalige stagebegeleider dhr. mr. Dotinga en alle collega s warm ontvangen. Gedurende deze stage is het onderwerp van deze masterthesis op advies van mijn begeleider vastgesteld. Hiermee ben ik enthousiast aan de slag gegaan en dit heeft geresulteerd in deze masterthesis. Deze masterthesis bevat een analyse van de wijze waarop Nederland met haar internationale en Europese verplichtingen met betrekking tot het beschermen van de grutto omgaat en is dus in feite gericht aan de centrale en decentrale overheden die worden betrokken bij het onderzoek. Met het oog op de staat van instandhouding doet de grutto het op dit moment niet goed, terwijl Nederland wel de verplichtingen heeft om de grutto in leven te houden. Dank gaat uit naar dhr. mr. Dotinga voor de intensieve begeleiding bij het opstarten van mijn afstudeertraject en het bieden van een hele mooie stage-ervaring. Tevens gaat mijn dank uit naar dhr. prof. Bastmeijer voor de verdere begeleiding en de nuttige tips die hebben geleid tot de masterthesis zoals deze nu voor u ligt. Tilburg, mei 2014 Renée Lameijer 3
Inhoudsopgave Voorwoord... 3 Inhoudsopgave... 4 Lijst van afkortingen... 6 1. Inleiding... 7 1.1. Aanleiding... 7 1.2. Onderzoeksvragen... 9 1.3. Methoden van onderzoek... 11 2. Internationale en Europese verplichtingen... 12 2.1. Internationaal recht... 12 2.1.1. Biodiversiteitsverdrag... 12 2.1.2. Verdrag van Bern... 14 2.1.3. Verdrag van Bonn... 16 2.1.4. Overeenkomsten onder het Verdrag van Bonn... 17 2.2. Europees recht... 20 2.2.1. Vogelrichtlijn... 20 2.2.2. Habitatrichtlijn... 24 2.3. Toetsingskader... 26 2.3.1. Internationaal recht... 26 2.3.2. Europees recht... 28 3. Nationale inzet... 29 3.1. Nationale wetgeving... 29 3.1.1. Flora- en faunawet... 29 3.1.2. Natuurbeschermingswet 1998... 32 3.1.3. Overige relevante wetgeving... 34 3.2. Nationaal beleid... 37 3.2.1. Doelsoortenlijst en de leefgebiedenbenadering... 37 3.2.2. Gedragscodes... 37 3.2.3. Instandhoudingsdoelstellingen... 37 3.2.4. Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte... 38 3.2.5. AMvB s... 39 3.2.6. Milieukwaliteitseisen... 39 3.3. Toetsing nationale inzet... 40 3.3.1. Toetsing aan internationale verplichtingen... 40 4
3.3.2. Toetsing aan Europese verplichtingen... 44 3.3.3. Taken voor de provinciën... 45 4. Provinciale inzet... 46 4.1. Beleid in Friesland... 46 4.1.1. Beheerplannen Natura 2000... 47 4.1.2. Provinciale uitvoering leefgebiedenbenadering... 47 4.1.3. Structuurvisie Grutsk op e Romte... 48 4.1.4. Verordening Romte Fryslan 2011... 48 4.1.5. Toetsing Friese inzet... 48 4.2. Beleid in Noord-Holland... 49 4.2.1. Beheerplannen Natura 2000... 50 4.2.2. Provinciale uitvoering leefgebiedenbenadering... 50 4.2.3. Structuurvisie Noord-Holland 2040... 51 4.2.4. Provinciale Ruimtelijke Verordening... 51 4.2.5. Toetsing Noord-Hollandse inzet... 51 4.3. Beleid in Zuid-Holland... 52 4.3.1. Beheerplannen Natura 2000... 52 4.3.2. Provinciale uitvoering leefgebiedenbenadering... 52 4.3.3. Provinciale Structuurvisie Zuid-Holland... 53 4.3.4. Verordening Ruimte... 53 4.3.5. Toetsing Zuid-Hollandse inzet... 54 5. Conclusies en aanbevelingen... 55 5.1. Doet Nederland genoeg?... 55 5.2. Doen de provincies genoeg?... 56 5.3. Vooruitblik: wetsvoorstel Wet natuurbescherming... 56 Literatuurlijst... 58 BIJLAGE 1 Instandhoudingsdoelstellingen per Natura 2000-gebied... 1 5
Lijst van afkortingen AB Tijdschrift AB Rechtspraak Bestuursrecht ABRvS Afdeling Bestuursrechtspaak van de Raad van State AEWA African-Eurasian Waterbird Agreement AMvB Algemene Maatregel van Bestuur Art. Artikel Awb Algemene wet bestuursrecht Barro Besluit algemene regels ruimtelijke ordening CvP Conferentie van Partijen EC Europese Commissie EG Europese Gemeenschap EHS Ecologische Hoofdstructuur EHV Ecologische Verbindingszone Ffw Flora- en faunawet GS Gedeputeerde Staten GW Grondwet GLB Gemeenschappelijk Landbouwbeleid HvJ EG Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap Hrl Habitatrichtlijn IBA Important Bird Area ILG Investeringsbudget Landelijk Gebied IPO Interprovinciaal Overleg m. nt. met noot M&R Tijdschrift voor Milieu & Recht Nbw Natuurbeschermingswet 1998 NPS Nationale Plattelandsstrategie NTER Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht Pb EU Publicatieblad van de Europese Unie POP2 Plattelandontwikkelingsprogramma 2007-2013 POP3 Plattelandsontwikkelingsprogramma 2014-2020 PS Provinciale Staten PVRS Provinciale Verordening Ruimtelijke Structuurvisie Rb Rechtbank SBZ Speciale beschermingszone SKNL Uitvoeringsregeling Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap SNL Stelsel Natuur- en Landschapsbeheer SVIR Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte SVNL Uitvoeringsregeling Natuur- en Landschapsbeheer TO Tijdschrift voor Omgevingsrecht Trb. Tractatenblad VMR Vereniging voor Milieurecht Vrl Vogelrichtlijn Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wm Wet milieubeheer Wro Wet ruimtelijke ordening 6
1. Inleiding 1.1. Aanleiding Gesteld kan worden dat de huidige natuurbeschermingsregelgeving niet voldoende voorkomt dat veel vogelsoorten (te) hard achteruit gaan. Inheemse vogelsoorten die bedreigd worden of kwetsbaar zijn worden bijgehouden op de Rode Lijst van de Nederlandse broedvogels die door het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in 2004 is vastgesteld. Op deze lijst staan op dit moment 78 vogelsoorten vermeld waarvan de staat varieert van niet meer in Nederland voorkomend tot gevoelige soort. 1 Deze lijst wordt door de overheid gebruikt voor het stellen van prioriteiten. De Rode Lijst wordt periodiek herzien door SOVON Vogelonderzoek en Vogelbescherming Nederland. In de praktijk is de Rode Lijst niet voldoende om bedreigde vogels de nodige bescherming te bieden. Dit blijkt onder andere uit het gegeven dat 64% van de broedvogels, welke zijn beschermd onder de Vogelrichtlijn, in een ongunstige staat van instandhouding verkeert. 2 Een schrijnend voorbeeld hiervan is de grutto: deze soort is sinds 1990 in aantal met de helft afgenomen. 3 De trend is dat de populatie grutto s over de afgelopen 40 jaar gestaag achteruit gaat. 4 Figuur 1 Populatietabel van de grutto 5 Nu is Nederland wel wat gewend op het gebied van ecologische achteruitgang, maar dit zijn drastische cijfers waardoor de aandacht over de afgelopen jaren op de grutto is gevestigd. 6 Op het gebied van bescherming, beheer en onderzoek is dan ook een grote samenwerking op gang gekomen voor het in stand houden van de grutto en andere weidevogels. Voor het behoud van de grutto is een aangescherpt agrarisch natuurbeheerbeleid en een krachtige regie van de overheid bij ruimtelijke ontwikkelingen nodig. 7 Omdat de grutto leeft op het weideland is het nodig om weidevogelvriendelijk te boeren. Ondanks het feit dat ruimtelijke ontwikkelingen aan de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 worden getoetst zijn deze ontwikkelingen buiten het broedseizoen niet gebonden aan grenzen. De vraag leeft of er door de Nederlandse overheid voldoende wordt gedaan om de nodige bescherming voor de grutto te realiseren. 1 Peeters & Wheeler 2008, p. 22. 2 Zie o.a. Planbureau voor de Leefomgeving, Balans voor de leefomgeving 2012, p. 179. 3 Teunissen & van Paassen 2013, p.5. 4 Idem. 5 Teunissen & van Paassen 2013, p.7. 6 Altenburg & Wymenga 2006, p.98. 7 Idem. 7
Het wetsvoorstel Wet natuurbescherming 8 dat door staatssecretaris Bleker in augustus 2012 werd gepresenteerd geeft geen positieve vooruitblik voor de grutto. Met dit wetsvoorstel zal een drietal wetten worden geïntegreerd; de Flora- en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Boswet. In verhouding tot deze wetten zal er met het wetsvoorstel Natuurbescherming terug worden gegaan naar een lager natuurbeschermingsniveau, namelijk naar het minimale beschermingsniveau dat wordt voorgeschreven in het Europese recht. 9 Het wetsvoorstel is door de Tweede Kamer controversieel verklaard omdat de impact ervan veel te groot zou zijn. 10 Voorts leeft er bij meerdere partijen op dit moment de opvatting dat het aangepaste wetsvoorstel niet in voldoende mate voorziet in soortenbescherming voor soorten die bedreigd zijn of in een ongunstige staat van instandhouding verkeren zoals de grutto. 11 Omdat zij er niet achter staan is er door verschillende politieke partijen de initiatiefnota Mooi Nederland aangeboden als alternatief voor dit wetsvoorstel. Ook de campagne Red de rijke weide van Vogelbescherming Nederland is een voorbeeld dat illustreert dat de vraag leeft of er voldoende maatregelen door de Nederlandse overheid worden genomen om de grutto te beschermen. Vogelbescherming Nederland heeft in juni 2013 deze campagne opgestart om de overheid te bewegen het boerenland vogelvriendelijk(er) te maken voor de weidevogels, omdat zij op dit moment aan het uitsterven zijn: hun staat van instandhouding wordt serieus bedreigd. 12 Kortom we zijn bezig met wat Nederland nu wel (of juist niet) doet om de grutto te beschermen en het natuurbeschermingsrecht is in beweging doordat er plannen voor het structureren van wetgeving op dit gebied liggen. In het natuurbeschermingsrecht wordt onderscheid gemaakt tussen gebiedenbescherming en soortenbescherming. Soortenbescherming ziet op de bescherming van soorten, ongeacht waar deze vandaan komen of leven. Gebiedenbescherming ziet op de bescherming van aangewezen gebieden. Idealiter vullen soortenbescherming en gebiedenbescherming elkaar aan. Binnen soortenbescherming kan weer een onderscheid tussen actieve en passieve bescherming worden gemaakt. Passieve bescherming bestaat voornamelijk uit het verbieden van handelingen (zoals in art. 9-13 Flora- en faunawet). 13 Wanneer het passieve beschermingsrecht niet voor voldoende bescherming kan zorgen, komt het actieve beschermingsrecht in beeld. Dit beslaat de positieve maatregelen die moeten worden genomen om een gunstige staat van instandhouding van soorten te waarborgen. Het actieve soortenbeschermingsregime komt in de praktijk neer op de overheid omdat de beschermingsmaatregelen door haar moeten worden genomen of gestimuleerd. Het komt voor de uitvoering van passieve en actieve soortenbescherming vervolgens neer op hoe de verplichtingen door de overheid worden omgezet in het nationale recht en tevens op hoe zij worden toegepast door de uitvoerders: de centrale en decentrale overheid. Welke maatregelen moet Nederland nemen op grond van het internationale en Europese recht voor de bescherming van de grutto en in welke mate neemt zij daadwerkelijk deze maatregelen? Met dit onderzoek zal deze vraag worden beantwoord. In de eerste plaats worden de beschermingsverplichtingen voor de grutto onder het internationale en 8 Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 2. 9 Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 6. 10 Natuurwet Bleker controversieel verklaard, nu.nl 9 oktober 2012, www.nu.nl/politiek/2929897/natuurwetbleker-controversieel-verklaard.html. 11 Zie o.a.: Dotinga, Meijer & Scheerens 2012 en het advies van de Raad van State (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 4). 12 Zie: www.redderijkeweide.nl/nieuws/. 13 Woldendorp 2012, p. 198. 8
Europese recht geïdentificeerd. Vervolgens zal er worden ingegaan op de wijze waarop Nederland uitvoering geeft aan deze verplichtingen. De meerwaarde van dit onderzoek op grond van het voorgaande is van tweeërlei aard. Het kan in de eerste plaats worden gehanteerd als handleiding over de beschermingsverplichtingen voor de grutto die Nederland heeft op grond van internationaal en Europees recht. Daarnaast is het een evaluatie van de wijze waarop Nederland op dit moment met deze verplichtingen omgaat. Gedurende het onderzoek staat de volgende vraag centraal: Voldoet Nederland aan de verplichtingen die zij heeft op grond van internationaal en Europees recht ten aanzien van bescherming van de grutto? 1.2. Onderzoeksvragen Voor het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag zullen de volgende onderzoeksvragen gedurende het onderzoek behandeld worden. 1. Welke verplichtingen heeft Nederland op grond van internationaal en Europees recht ten aanzien van de bescherming van de grutto? Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zal er eerst een analyse van het internationale en het Europese recht worden gemaakt om te bezien welke verplichtingen zij scheppen ten aanzien van bescherming van de grutto in Nederland. Internationaal recht Bij de analyse van het internationaal recht zal worden gekeken naar het Biodiversiteitsverdrag 14 omdat dit mondiale verdrag in de preambule een doelstelling bevat welke een zeer ruime soortenen gebiedenbescherming omvat. 15 Voorts zal bij het beantwoorden van deze vraag het Verdrag van Bern 16 worden betrokken om te bezien of dit verdrag verplichtingen bevat met betrekking tot bescherming van de grutto. Nederland is partij bij dit regionale verdrag, dat door de EU is geïmplementeerd in de Habitatrichtlijn. 17 Ook het Verdrag van Bonn 18 zal deel uitmaken van dit onderzoek met betrekking tot bovengenoemde verplichtingen. Dit omdat zij als doel heeft om trekkende diersoorten te beschermen en dan voornamelijk het beschermen van de bedreigde trekkende diersoorten. Onder het Verdrag van Bonn is de overeenkomst ter bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels 19 gesloten. Deze overeenkomst zal ook bij dit onderzoek worden betrokken. Voor het beantwoorden van de vraag welke verplichtingen internationale regelgeving bevat omtrent bescherming van de grutto zal voor de uitleg en toepassing van de relevante bepalingen onderzoek worden gedaan in toelichtende documenten van de verdragsorganisaties. 14 Verdrag inzake Biologische Diversiteit, 29 december 1993 (Trb. 1994,169). 15 Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 23. 16 Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu in Europa, 19 september 1979 (Trb. 1980, 60). 17 Woldendorp 2011, p. 22. 18 Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten, 23 juni 1979 (Trb. 1981, 6). 19 Overeenkomst van 16 juni 1990 (Trb. 1996, 285). 9
Europees recht Bij het analyseren van het Europees recht ten aanzien van bescherming van de grutto zal het onderzoek zich richten op de Vogelrichtlijn 20 en de Habitatrichtlijn 21. De Vogelrichtlijn beoogt randen minimumvoorwaarden vast te stellen om alle in het wild levende vogels en hun leefgebieden te beschermen. 22 Voorts bevat de Habitatrichtlijn het juridische instrumentarium om soorten- en gebiedenbescherming te realiseren. 23 De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn onmisbaar in dit onderzoek omdat zij de kern vormen van het Europese natuurbeschermingsrecht en tevens belangrijke verplichtingen bevatten voor lidstaten ten aanzien van bescherming van de grutto. Bij het beantwoorden van deze vraag zal worden gekeken naar de uitleg die het Europese Hof van Justitie geeft aan de verschillende richtlijnbepalingen. 2. Hoe zijn de verplichtingen op het gebied van bescherming van de grutto geïmplementeerd in nationale wetgeving en beleid? Voor de beantwoording van deze vraag zal geïdentificeerd worden welke beschermingsverplichtingen er voor de grutto uit het nationale recht voortvloeien. Om dit te kunnen beoordelen zullen allereerst de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 worden geanalyseerd. De Flora- en faunawet omvat dé omzetting van het Europese soortenbeschermingsrecht in het nationale recht en zij vloeit voort uit de eerder aangehaalde Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn. 24 De Natuurbeschermingswet is op haar beurt de omzetting van gebiedenbescherming uit de richtlijnen. Ook zullen relevante beleidsplannen worden betrokken bij dit onderzoek zoals de doelsoortenlijst, de leefgebiedenbenadering en de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Tevens zal er onderzoek worden gedaan in andere relevante wetgeving zoals de Wet ruimtelijke ordening welke onder andere de basis vormt voor nationale en provinciale structuurvisies. Zoals in de inleiding reeds aangestipt ligt er op dit moment het wetsvoorstel Natuurbescherming. Dit wetvoorstel zal worden betrokken bij het onderzoek in die zin, dat er aan de hand van het onderzochte, punten van aandacht voor dit wetsvoorstel worden meegegeven. 3. Hoe wordt er in Nederland in de praktijk aan de verplichtingen op het gebied van bescherming van de grutto vormgegeven? Hoe de beschreven verplichtingen in de praktijk worden nageleefd zal geïllustreerd worden door te onderzoeken hoe de overheid en de belangrijkste grutto-provincies zich bezig houden met het beschermen van de grutto. De belangrijkste provincies voor de grutto zijn Friesland (hier broedt 33% van de populatie), Noord-Holland (hier broedt 25% van de populatie) en Zuid-Holland (hier broedt 12% van de populatie). 25 Daarom zullen deze bij het onderzoek worden betrokken. 20 Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103), opnieuw vastgesteld bij richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 30 november 2009 (PbEU 2010, L 20). 21 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206). 22 Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 25. 23 Idem. 24 Boerema & de Jong 2012. p.12. 25 Boerema & de Jong 2012, p. 6. 10
4. Conclusie: Voldoet Nederland aan de verplichtingen welke zij heeft op grond van het internationale en Europese recht op het gebied van bescherming van de grutto? Wanneer de verplichtingen op het gebied van bescherming van de grutto op internationaal en Europees niveau zijn vastgesteld, wanneer duidelijk is hoe de verplichtingen op het gebied van bescherming van de grutto op nationaal niveau zijn geïmplementeerd in nationale wetgeving en beleid en er is onderzocht hoe Nederland deze verplichtingen in de praktijk uitvoert kunnen er conclusies worden getrokken. Door middel van een vergelijking tussen de maatregelen die Nederland neemt en de verplichtingen die Nederland heeft op internationaal en Europees niveau in het kader van bescherming van de grutto kan er een antwoord worden gegeven op de centrale onderzoeksvraag. 1.3. Methoden van onderzoek De voor dit onderzoek gehanteerde methodes bestaan uit het inventariseren en analyseren van regelgeving op drie verschillende niveaus: internationaal, Europees en nationaal. Hiervoor zullen de volgende methoden worden gebruikt: Analyse van regelgeving op het gebied van natuurbescherming: o Internationaal recht: het Biodiversiteitsverdrag, het Verdrag van Bern en het Verdrag van Bonn en haar relevante dochterovereenkomsten. o Europees recht: de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. o Nationaal recht: de Flora-en faunawet, de Natuurbeschermingswet 1998 en overige relevante wetgeving (onder andere de Wro). Onderzoek in relevante uitspraken van het Europese Hof van Justitie en de nationale rechter, inclusief annotaties. Onderzoek in literatuur en rapporten om tot verduidelijking van de verplichtingen ter bescherming van de grutto te komen. Voorts zal onderzoek worden gedaan naar het landelijke en provinciale beleid ten aanzien van bescherming van de grutto. Hiervoor zullen de volgende methoden worden gebruikt: Analyse van nationaal en provinciaal beleid om te achterhalen welke maatregelen worden genomen. Onderzoek in literatuur over het nationale en provinciale beleid ten aanzien van bescherming van de grutto. Het voeren van telefonische en schriftelijke interviews met ambtenaren die betrokken zijn bij het beleid met betrekking tot de bescherming van grutto in de provincie. 11
2. Internationale en Europese verplichtingen Internationaal en Europees natuurbeschermingsrecht vormen de basis voor soortenbescherming en gebiedenbescherming zoals dit in het nationale recht is verankerd, omdat zij doorwerken in de nationale rechtsorde. Doorwerking zorgt ervoor dat alle verdragen waarbij Nederland partij is volgens ongeschreven regel deel uitmaken van de nationale rechtsorde. 26 Dit wordt in Nederland geregeld in artikel 93 van de Grondwet (hierna GW) welke verbindende kracht toekent aan eenieder verbindende bepalingen van verdragen en artikel 94 GW welke bepaalt dat de nationale wetten geen toepassing vinden indien deze niet verenigbaar zijn met de eenieder verbindende bepalingen van verdragen. Het internationale recht moet dus onverkort worden toegepast en gaat boven het nationale recht als dit strijdig is. Hieronder wordt het internationaal en Europees recht wat relevant is voor de bescherming van de grutto besproken. Aan de hand hiervan zal er een toetsingskader worden gevormd om de nationale en provinciale inzet met betrekking tot de bescherming van grutto te kunnen beoordelen. 2.1. Internationaal recht 2.1.1. Biodiversiteitsverdrag Het Biodiversiteitsverdrag is op 29 december 1993 in Rio de Janeiro in werking getreden. Biologische diversiteit is het centrale begrip in dit verdrag en wordt geformuleerd als: de variabiliteit onder levende organismen van allerlei herkomst, met inbegrip van, onder andere, terrestrische, mariene en andere aquatische ecosystemen en de ecologische complexen waarvan zij deel uitmaken 27. Onder de reikwijdte van biologische diversiteit valt ook de grutto omdat deze een levend organisme is. Het doel van dit verdrag is de instandhouding van de biologische diversiteit. 28 Hiertoe heeft de bescherming van ecosystemen een centrale rol in het Biodiversiteitsverdrag. Het Biodiversiteitsverdrag kent dan ook geen bepalingen die expliciet zien op soortenbescherming. Echter erkent het verdrag, onder andere in de preambule, wel dat de bescherming van de biodiversiteit een belangrijke bijdrage kan leveren aan het beschermen van ecosystemen. 29 Behoud en duurzaam gebruik Artikel 6 van het Biodiversiteitsverdrag verwoordt de verplichting voor verdragspartijen om nationale strategieën, plannen of programma s voor de instandhouding en het duurzaam gebruik van de biodiversiteit te ontwikkelen. 30 Voorts dient er, voor zover mogelijk en passend, bij plannen op andere beleidsterreinen rekening te worden gehouden met het behoud en het duurzaam gebruik van de biodiversiteit. 31 Inventarisatie en toezicht Identificatie en monitoring van de biodiversiteit worden genoemd in artikel 7 van het Biodiversiteitsverdrag. Dit artikel kan worden gezien als een waarborging van de doeleinden die zijn verwoord in artikel 8 (in-situ bescherming) en 10 (duurzaam gebruik). Bijlage 1 van het Verdrag geeft een indicatieve lijst van categorieën van ecosystemen die voor deze bescherming in aanmerking 26 Zijlmans 2011, p. 14. 27 Artikel 2 Biodiversiteitsverdrag. 28 Artikel 1 Biodiversiteitsverdrag. 29 Dotinga & Trouwborst 2008, p. 113. 30 Artikel 6 lid 1 Biodiversiteitsverdrag. 31 Artikel 6 lid 2 Biodiversiteitsverdrag. 12
komen. Hieronder vallen onder andere ecosystemen en habitats die veel endemische of bedreigde diersoorten bevatten en bescherming nodig hebben. Voorts verplicht dit artikel tot het inventariseren van processen en activiteiten die onomkeerbare schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de instandhouding en het duurzaam gebruik van de biodiversiteit. Omdat de grutto bedreigd is en bescherming nodig heeft betekent dit dus dat processen en activiteiten welke onomkeerbare gevolgen op haar kunnen hebben moeten worden gemonitord. Behoud in situ Artikel 8 verwoordt soortenbescherming in het Biodiversiteitsverdrag. Het gaat hierbij om in situinstandhouding: de instandhouding van natuurlijke leefgebieden en het behoud en het herstel van soorten in hun natuurlijke omgeving. De relevante maatregelen die, voor zover mogelijk en passend, moeten worden genomen voor de bescherming van soorten zijn: het bevorderen van de bescherming van ecosystemen; het bevorderen van de bescherming van natuurlijke leefgebieden; en de instandhouding van levensvatbare populaties van soorten in hun eigen omgeving. 32 Onder artikel 8 valt ook het herstellen van aangetaste ecosystemen en het bevorderen van het herstel van bedreigde soorten. 33 Dit dient te gebeuren door middel van de ontwikkeling en uitvoering van plannen of andere strategieën alsook noodzakelijke wetgeving en/of andere regelgeving voor de bescherming van bedreigde soorten en populaties. De grutto is op de internationale rode lijst 34 vermeld als bijna bedreigd en valt dus niet onder de bescherming voor bedreigde diersoorten. Echter, zij moet wel in stand worden gehouden omdat zij een levensvatbare soort is. De Conferentie van Partijen (hierna CvP) zegt hierover dat zij aanspoort tot het opnemen van in situ-instandhouding in de nationale plannen of strategieën en maatregelen en het integreren van doelstellingen in andere relevante sectoren. 35 Hierin moet het bevorderen van de instandhouding van levensvatbare populaties (populaties waarvan er voldoende individuelen zijn om de populatie te laten voortbestaan 36 ) en dus ook de instandhouding van de grutto worden meegenomen. Voorts wordt in het Strategisch plan voor Biodiversiteit 2011-2010 37 als doel gesteld dat in 2020 het uitsterven van bedreigde soorten is voorkomen en dat de staat van instandhouding, voornamelijk van de soorten die het meeste vermindering tonen, is verbeterd en opgelopen. 38 Duurzaam gebruik Volgens artikel 10 moeten verdragspartijen de principes van instandhouding en duurzaam gebruik integreren in de nationale besluitvorming. 39 Voorts moeten er maatregelen omtrent het 32 Artikel 8 lid 4 Biodiversiteitsverdrag. 33 Artikel 8 lid 6 Biodiversiteitsverdrag. 34 The IUCN Red List of Threatened Species. 35 Besluit III/9 van de CvP van het Biodiversiteitsverdrag (11 februari 1997), Implementation of Articles 6 and 8 of the Convention, UNEP/CBD/COP/3/38, p. 67-69. 36 Gilpin & Soulé 1986. 37 Besluit X/2 van de CvP van het Biodiversiteitsverdrag (29 oktober 2010), The Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 and the Aichi Biodiversity Targets, UNEP/CBD/COP/DEC/X/2. 38 Besluit XI/3 van de CvP van het Biodiversiteitsverdrag (5 december 2012), Monitoring progress in implementation of the Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020 and the Aichi Biodiversity Targets, UNEP/CBD/COP/11/35, p. 98-106. 39 Artikel 10 lid 1 Biodiversiteitsverdrag. 13
minimaliseren of voorkomen van onomkeerbare schadelijke effecten op biodiversiteit worden genomen. 40 Tevens stimuleert dit artikel tot het beschermen en behouden van biodiversiteit, mede door samenwerking van de overheid met de particuliere sector. 41 Betekenis van het Biodiversiteitsverdrag voor Nederland De uitvoering op nationaal niveau van de verplichtingen in het Biodiversiteitsverdrag is een heikel punt; de bepalingen in het verdrag dwingen niet tot uniformiteit noch tot collectieve bevoegdheden om maatregelen op (inter)nationaal niveau in het leven te roepen. 42 Nederland heeft de autonomie om te bepalen op welke wijze zij bovengenoemde verplichtingen tot het nemen van maatregelen invult, waarbij zij eenvoudig een beroep kan doen op de zinsnede voor zover mogelijk en passend welke in de relevante artikelen voorkomt. Dit kan tot gevolg hebben dat Nederland qua beschermingsmaatregelen achterblijft. Norm van het Biodiversiteitsverdrag voor de grutto De grutto moet als levensvatbare populatie in zijn eigen omgeving in stand worden gehouden, voor zover mogelijk en passend, door middel van: nationale strategieën, plannen of programma s; maatregelen en doelstellingen in andere relevante sectoren; identificatie en monitoring; het integreren van de principes van instandhouding en duurzaam gebruik in de nationale besluitvorming; en het voorkomen van onomkeerbare schadelijke effecten. 2.1.2. Verdrag van Bern Het Verdrag van Bern inzake het behoud van wilde dieren en planten in hun natuurlijke leefmilieu in Europa is tot stand gekomen in 1979 en op 1 juni 1982 in werking getreden. De doelstelling van het Verdrag omvat de instandhouding van wilde dieren en planten en hun natuurlijke habitats en de bevordering van samenwerking van verschillende landen voor soorten waarvoor dit nodig is. 43 Daarbij moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de bedreigde en kwetsbare soorten. 44 Algemene bepalingen Uit artikel 2 blijkt dat verdragspartijen de minimale verplichting hebben om de nodige maatregelen te nemen om populaties van soorten op een niveau te houden of te brengen, dat boven het niveau ligt waarop de soort met uitsterven bedreigd wordt. 45 Dit is een algemene verplichting die alle verdragspartijen hebben en betreft alle dier- en plantensoorten in Europa. 46 Tevens heeft elke verdragsluitende partij op grond van artikel 3 de verplichting om de nodige maatregelen te treffen ter bevordering van een nationaal beleid omtrent de instandhouding van in het wild voorkomende dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieus. 47 Hierbij moet bijzondere aandacht worden 40 Artikel 10 lid 2 Biodiversiteitsverdrag. 41 Artikel 10 lid 5 Biodiversiteitsverdrag. 42 Boyle 1994, p. 45. 43 Artikel 1 lid 1 Verdrag van Bern. 44 Artikel 1 lid 2 Verdrag van Bern. 45 Backes, Freriks & Robbe 2009, p. 34. 46 Zie: Explanatory Report bij het Verdrag van Bern. 47 Artikel 3 lid 1 Verdrag van Bern. 14
geschonken aan bedreigde en kwetsbare soorten en habitats. Voorts moeten partijen rekening houden met het behoud van de wilde flora en fauna bij ruimtelijk ontwikkelingsbeleid. 48 Bescherming van leefgebieden Op grond van artikel 4 lid 3 moeten de verdragsluitende partijen bijzondere aandacht schenken aan bescherming van gebieden die belangrijk zijn voor trekkende soorten en gebieden die gunstig liggen ten opzichte van trekroutes. 49 Bescherming van soorten Artikel 7 schrijft voor dat de verdragsluitende staten voor de bescherming van de diersoorten opgenomen in bijlage 3 (waaronder de grutto), de passende en noodzakelijke maatregelen zullen nemen in de vorm van wetten en voorschriften. 50 Tevens moet voor iedere exploitatie van soorten voorschriften worden vastgesteld zodat de populaties van wilde dieren buiten gevaar van uitsterven blijven. 51 Het Verdrag staat de exploitatie van wilde dieren toe voor zover dit alleen effecten heeft op de soorten die niet bedreigd zijn en onder de voorwaarde dat dergelijke exploitatie de instandhouding van de soort niet in gevaar brengt. Bij het toestaan van exploitatie moeten de verdragsluitende partijen hier toezicht op houden en zo nodig striktere maatregelen nemen. 52 Artikel 8 van het Verdrag van Bern betreft een verplichting tot het verbieden van alle niet-selectieve middelen voor het vangen en doden en het gebruik van alle middelen die lokale verdwijning of ernstige verstoring van populaties van soorten vermeld op bijlage 3 kunnen veroorzaken. Betekenis voor Nederland Het Verdrag van Bern bevat bindende bepalingen en is mede daarom in de Nederlandse jurisprudentie al verschillende malen onder de loep genomen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ABRvS) heeft geoordeeld dat voor zover de Habitatrichtlijn in overeenstemming is met het Verdrag van Bern, het Verdrag werking heeft binnen de EG via de Habitatrichtlijn en de rechtsgevolgen worden beheerst door de Habitatrichtlijn. 53 Wat betreft de verder dan de Habitatrichtlijn gaande bepalingen over de strikt te beschermen diersoorten van het Verdrag van Bern valt nog op te merken dat de Commissie nu rechtstreeks een beroep heeft gedaan op het Verdrag van Bern in een inbreukprocedure (Franse Hamsterzaak 54 ). De grutto is echter een niet strikt te beschermen diersoort in het kader van het verdrag van Bern en daarom voldoet het algemene beschermingsregime van de Habitatrichtlijn voor de grutto. Norm van het Verdrag van Bern voor de grutto De populatie grutto s moet in ieder geval op een niveau worden gehouden of gebracht dat boven het niveau ligt waarop de grutto met uitsterven bedreigd wordt door middel van: nationaal beleid; bescherming van gebieden; 48 Artikel 3 lid 2 Verdrag van Bern. 49 Zie ook: van Hoorick 1997, p. 149. 50 Artikel 7 lid 1 Verdrag van Bern. 51 Artikel 7 lid 2 Verdrag van Bern. 52 Zie: Explanatory Report bij het Verdrag van Bern. 53 ABRvS 27 april 2000, M&R 2000, 74 (m. nt. Verschuuren) en Rb Leeuwarden 17 juli 1998, M&R 1998, 89 (m. nt. Backes). 54 HvJ EU, 9 juni 2011, C-383-09 (Commissie v. Frankrijk). 15
wetten en voorschriften omtrent bescherming; voorschriften en maatrelen omtrent exploitatie; en de regulering van het vangen en doden van de grutto. 2.1.3. Verdrag van Bonn Het Verdrag van Bonn inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten kwam in 1979 tot stand en trad in werking op 1 november 1983.Het Verdrag is voornamelijk gericht op soortenbescherming, maar geeft hierbij ook aandacht aan de bescherming van leefgebieden. 55 Het Verdrag biedt bescherming aan trekkende diersoorten die zijn opgenomen op bijlage 1 en 2 bij het Verdrag. Bijlage 1 bevat de trekkende diersoorten die met uitsterven worden bedreigd en bijlage 2 vermeldt de trekkende diersoorten welke in een ongunstige staat van instandhouding verkeren en voor hun instandhouding en beheer internationale overeenkomsten vereisen (waaronder de grutto). Fundamentele beginselen De fundamentele beginselen van het Verdrag zijn verwoord in artikel 2 en houden in dat partijen het belang van de instandhouding van trekkende soorten en hun leefgebieden erkennen en ermee akkoord gaan afzonderlijk of gezamenlijk actie te ondernemen om dit, voor zover mogelijk en passend, te bereiken met bijzondere aandacht voor soorten waarvan de staat van instandhouding ongunstig is. 56 Voorts vermeldt artikel 2 dat partijen de noodzaak moeten erkennen actie te ondernemen om te vermijden dat soorten worden bedreigd. 57 Verder moeten partijen samenwerking bij en ondersteuning van onderzoek omtrent trekkende soorten bevorderen en streven naar het sluiten van overeenkomsten over de instandhouding en het beheer van trekkende soorten vermeld op bijlage 2. 58 Overeenkomsten met betrekking tot trekkende diersoorten In artikel 4 is bepaald dat verdragspartijen die deel uit maken van het verspreidingsgebied van een trekkende diersoort, vermeld op bijlage 2, moeten trachten om overeenkomsten te sluiten waar deze soorten van profiteren. 59 Hierbij moet voorrang worden gegeven aan soorten die in een ongunstige staat van instandhouding verkeren. Voor het behoud van de grutto moeten de verdragspartijen dus trachten een overeenkomst te sluiten. Voor de bespreking van een dergelijke overeenkomst wordt verwezen naar de hiernavolgende paragraaf. Betekenis voor Nederland Het verdrag van Bonn is voornamelijk een raamwerkverdrag dat verdragspartijen de handvatten biedt om overeenkomsten ter behoud van soorten aan te gaan. Meer dan het beginsel dat partijen de noodzaak tot het behouden van de grutto erkennen en een aansporing tot het aangaan van overeenkomsten is niet terug te vinden in dit verdrag. 55 Dotinga & Trouwborst 2008, p. 116. 56 Artikel 2 lid 1 Verdrag van Bern. 57 Artikel 2 lid 2 Verdrag van Bern. 58 Artikel 2 lid 3 Verdrag van Bern. 59 Artikel 4 lid 3 Verdrag van Bern. 16
Norm van het Verdrag van Bonn voor de grutto De norm voortvloeiende uit dit Verdrag voor de grutto is dat het belang van de instandhouding van de soort moet worden erkend en dat internationale overeenkomsten moeten worden gesloten voor de instandhouding en het beheer van de grutto. 2.1.4. Overeenkomsten onder het Verdrag van Bonn Nederland is partij bij de Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische migrerende watervogels (hierna AEWA), het daaruit voortvloeiende Actieplan en het Actieplan voor de instandhouding van de grutto. Deze overeenkomst en de actieplannen bevatten belangrijke bepalingen voor de bescherming van de grutto. 2.1.4.1. Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels De AEWA is in werking getreden op 1 november 1999 en heeft als doel het beschermen van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels. 60 Dit is een overeenkomst als bedoeld in artikel 3 lid 2 van het Verdrag van Bonn en betreft alle vogels op bijlage 2 van het Verdrag (dus ook de grutto). Fundamentele beginselen De fundamentele beginselen van de Overeenkomst houden in dat de partijen gecoördineerde maatregelen nemen om de gunstige staat van instandhouding van trekkende watervogelsoorten te behouden of te bereiken. 61 Hiervoor moeten partijen de maatregelen die zijn voorgeschreven in artikel 3 van de Overeenkomst, samen met de specifieke acties bepaald in het Actieplan onder de Overeenkomst toepassen. Daarbij wordt rekening gehouden met het voorzorgsbeginsel. 62 Algemene instandhoudingsmaatregelen Artikel 3 verplicht tot het nemen van maatregelen ter instandhouding van trekkende watervogels. 63 Hierbij moet bijzondere aandacht worden gegeven aan bedreigde soorten alsmede aan soorten met een ongunstige staat van instandhouding. Artikel 3 bevat de relevante actieve maatregelen om trekkende watervogels te beschermen en houdt in dat gebieden worden aangewezen voor trekkende watervogels binnen hun leefgebied en dat de bescherming, het beheer en het herstel van de soorten en de gebieden wordt aangemoedigd. 64 Ook moeten inspanningen worden verricht om ervoor te zorgen dat een netwerk van geschikte leefgebieden in stand wordt gehouden of, in voorkomend geval, opnieuw wordt opgericht voor de hele draagwijdte van elke soort trekkende watervogel. 65 Voor de grutto moet er dus passend leefgebied aangewezen worden. Artikel 3 bevat tevens de relevante passieve maatregelen om trekkende watervogels te beschermen. Deze houden onder andere in dat elke exploitatie van trekkende watervogels is gebaseerd op een beoordeling van de best beschikbare kennis van hun ecologie en duurzaam is voor de soort alsmede voor de ecologische systemen die hen ondersteunen. 66 Tevens houdt dit in dat problemen die (dreigen te) worden veroorzaakt door menselijke activiteiten worden onderzocht en dat hiervoor 60 Zie: preambule van AEWA. 61 Artikel 2 lid 1 AEWA. 62 Artikel 2 lid 2 AEWA. 63 Artikel 3 lid 1 AEWA. 64 Artikel 3 lid 2 onder c AEWA. 65 Artikel 3 lid 2 onder d AEWA. 66 Artikel 3 lid 2 onder b AEWA. 17
compenserende maatregelen worden genomen ter rehabilitatie en herstel van leefgebied. 67 Dit betekent dat het vangen van de grutto aan regels is gebonden. Tevens dat bij problemen voor de grutto, welke door de mens worden veroorzaakt, moet voor compensatie worden gezorgd. Actieplan Als bepaald in artikel 4 AEWA is een actieplan onderdeel van de Overeenkomst. 68 In het Actieplan worden de maatregelen met betrekking tot prioritaire soorten en situaties verwoord in overeenstemming met de instandhoudingsmaatregelen gegeven in artikel 3 van de AEWA. Het Actieplan wordt hieronder besproken. 2.1.4.2. Actieplan voor Afrikaans-Euraziatische migrerende watervogels Het Actieplan onder de AEWA is tot stand gekomen om de trekkende watervogels vermeld op tabel 1 (waaronder de grutto in kolom A) bij het Actieplan ook daadwerkelijk bescherming te bieden. Instandhouding van soorten Paragraaf 2.1.1 van het Actieplan houdt een aantal verbodsbepalingen in. Partijen verbieden op grond van de overeenkomst het wegnemen van vogels en eieren van de populaties die voorkomen op hun grondgebied, het opzettelijke verstoren (als deze verstoring significante effecten heeft) en het bezit of het gebruik van en de handel in vogels, eieren of andere gemakkelijk herkenbare delen of producten van vogels die zijn weggenomen in strijd met de verbodsbepalingen. Er mag, bij wijze van uitzondering, wel gejaagd worden als dit op basis van duurzaam gebruik plaatsvindt. Voorgaande bepalingen vinden toepassing overeenkomstig artikel 3 lid 2 onder a AEWA. Dat betekent dat de partijen aan de grutto dezelfde strikte bescherming moeten toekennen als is vervat in artikel 3 lid 4 en 5 van het Verdrag van Bonn. In artikel 3 lid 5 van het Verdrag is bepaald dat partijen, die onderdeel uitmaken van de trekroute van trekkende watervogels op bijlage 1, het wegnemen van dieren die behoren tot zulke bedreigde soorten zullen verbieden, behoudens de uitzonderingen. In lid 4 van artikel 3 van het Verdrag wordt bepaald dat partijen zich bezig zullen houden met de instandhouding en, wanneer mogelijk en passend, het herstel van de leefgebieden die van belang zijn bij het buiten gevaar van uitsterven brengen van soorten. 69 Partijen zullen zich tevens bezighouden met het voorkomen, verwijderen, compenseren of minimaliseren, wanneer passend, van schadelijke effecten van activiteiten of obstakels die de migratie van de soorten ernstig belemmeren. 70 Tevens moet zij, voor zover mogelijk en passend, factoren die een (verdere) bedreiging vormen voorkomen, minimaliseren of beheren. 71 Hieronder valt ook het strikt beheersen van ingevoerde uitheemse soorten. Actieplan voor een enkele soort Daarbij verplicht het Actieplan in paragraaf 2.2.2 tot het opstellen van een Actieplan voor de instandhouding van de grutto, deze wordt hieronder besproken. 67 Artikel 3 lid 2 onder e AEWA. 68 Artikel 4 lid 1 AEWA. 69 Artikel 3 lid 4 onder a Verdrag van Bonn. 70 Artikel 3 lid 4 onder b Verdrag van Bonn. 71 Artikel 3 lid 4 onder c Verdrag van Bonn. 18
2.1.4.3. Actieplan voor de instandhouding van de grutto Het Actieplan voor de instandhouding van de grutto 72, opgesteld op grond van paragraaf 2.2.2 van het Actieplan onder AEWA, is gebaseerd op een beheerplan uit 2007 73 van de EC. Dit beheerplan vindt weer haar basis vindt in de Vogelrichtlijn. In het Actieplan voor de grutto is in tabel 10 74 vastgelegd wat verplichtingen voor Nederland zijn. Bescherming van leefgebied De verplichtingen die voortvloeien uit het Actieplan voor de instandhouding van de grutto betreffen onder andere gebiedenbeheer, door het ondersteunen van biodiversiteits-gevoelig beheer en het laat maaien van belangrijke gebieden voor de grutto. Ook is het verbeteren van beheer van beschermde gebieden door rekening te houden met de eisen van de habitat van de grutto een verplichting die hierop ziet. Tevens moet er rekening worden gehouden met de belangen van de grutto bij het beheer van graslandnatuurgebieden. 75 Soortenbescherming De passieve soortenbescherming in het actieplan ziet toe op het voorkomen van verder verlies van habitats in belangrijk broedgebied aan urbanisatie, infrastructuur en andere planning, en het verlies van openheid van het landschap. Het implementeren van dit soort bescherming in de nationale wetgeving valt onder passieve bescherming. Ook ziet de passieve bescherming toe op het voorkomen van verlies en afbraak van graslanden welke belangrijk zijn voor broedende grutto s. De actieve beschermingsbepalingen in het Actieplan voor de instandhouding van de grutto zien op het onderhouden dan wel herintroduceren van graslandgebieden met een optimaal grondwaterniveau om de beschikbaarheid van voedsel voor adulten en kuikens te waarborgen. Ook het waarborgen van de openheid van het landschap (en daardoor ook een vermindering van predatie) valt hieronder. Onderzoek Daarnaast is het invullen van lacunes in de bestaande kennis over de grutto een onderdeel van de algemene verplichtingen. Dit betreft onder andere over het vergaren van kennis over: lange-termijn en korte-termijn gegevens over de voortplanting; overleving in verband met kwaliteit van het broedgebied, trek, en dergelijke; kuikenoverleving in verband met moderne landbouw; gemiddelden van overlevende juvenielen en oorzaken van sterfte; de doeltreffendheid van predatorcontrole; en de aankomst en nestelecologie. Betekenis voor Nederland De AEWA draagt door haar verplichtingen flink bij aan de bescherming van de grutto. Te meer omdat er onder deze overeenkomst het erg concrete Actieplan en Actieplan voor de instandhouding van de 72 Jensen, Béchet & Wymenga 2008. 73 Europese Commissie, Management plan for the black-tailed godwit (Limosa limosa) 2007-2009, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2007. 74 Jensen, Béchet & Wymenga 2008, p. 38. 75 Idem. 19
grutto zijn opgesteld, waar Nederland partij bij is. Nederland is dus gehouden om aan deze verplichtingen gehoor te geven. Norm onder AEWA en Actieplannen voor de grutto De norm onder AEWA en de Actieplannen houdt in dat de grutto zich in een gunstige staat van instandhouding bevindt door onder andere: het in stand houden/introduceren van geschikte leefgebieden voor de grutto; het voorkomen van verstoringen en bedreigingen; en het opvullen van lacunes in de kennis over de grutto. 2.2. Europees recht 2.2.1. Vogelrichtlijn De Vogelrichtlijn (hierna Vrl) is een van de eerste Europese richtlijnen welke is gericht op de bescherming van bepaalde soorten; vogels. De richtlijn erkent in de considerans dat het verlies van habitats en de achteruitgang van wilde vogelpopulaties de grootste bedreigingen zijn voor de instandhouding van wilde vogels. Deze richtlijn legt sterk de nadruk op de bescherming van leefgebieden, voornamelijk door het oprichten van een samenhangend netwerk van Speciale Beschermingszones (hierna SBZ s) bestaande uit de meest geschikte gebieden voor deze soorten. Deze SBZ s vormen samen met de gebieden die zijn aangewezen onder de Habitatrichtlijn het ecologisch netwerk Natura 2000. De Vogelrichtlijn is van toepassing op alle in het wild levende vogelsoorten, hun eieren, hun nesten en hun leefgebieden op het Europese grondgebied van de lidstaten die partij zijn bij de richtlijn. In artikel 1 is bepaald dat deze richtlijn de bescherming, het beheer en de regulering van alle in het wild levende vogelsoorten in Europa regelt. Ook stelt zij regels voor de exploitatie hiervan. Het Europese Hof heeft in een uitspraak bepaald dat de bepalingen in de Vogelrichtlijn van toepassing zijn op alle vogels die natuurlijk in het wild voorkomen in Europa, evenals toevallig trekkende vogels. 76 Voorts heeft het Hof bepaald dat lidstaten, bij het toepassen van de richtlijn, ook de verplichting hebben om de in het wilde levende vogels op het grondgebied van de Europese Gemeenschap te beschermen omdat de doeltreffende bescherming van vogels een typisch grensoverschrijdend milieuvraagstuk is dat een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de Lidstaten impliceert 77. Deze overweging is gebaseerd op de derde overweging in de considerans van de Vogelrichtlijn. Soortenbescherming Artikel 2 Vrl geeft de verplichting tot het nemen van alle nodige maatregelen om de populatie van alle vogels in Europa op een niveau te houden of te brengen dat beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de eisen van de economie en recreatie. Bij het toepassen van deze bepaling staan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen boven de economische en recreatieve eisen. Een beroep op de eisen van economie en recreatie is, zo oordeelt het Europese Hof van Justitie, geen mogelijkheid om af te 76 HvJ EG, 8 februari 1996, nr. C-202/94 (Van der Feesten). 77 HvJ EG, 8 juli 1987, nr. 247/85 (Commissie/België), par. 6 en HvJ EG, 8 juli 1987, nr. 262/85 (Commissie v. Italië), par. 6. 20
wijken van de verplichting tot het nemen van beschermingsmaatregelen. 78 Deze bepaling toont overigens veel overeenkomst met het eerder besproken artikel 2 van het Verdrag van Bern. Bescherming van leefgebieden Artikel 3 betreft een verplichting tot het nemen van maatregelen om voor alle in het wild voorkomende vogelsoorten in Europa een voldoende gevarieerdheid en een voldoende omvang van leefgebieden te beschermen, in stand te houden of te herstellen. 79 Om dit te bereiken geeft het artikel de volgende verplichtingen: er worden beschermingszones ingesteld; onderhoud en ruimtelijke ordening binnen en buiten de beschermingszones moet overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden uit worden gevoerd; vernietigde biotopen worden hersteld; en nieuwe biotopen worden aangelegd. 80 Dat de verplichting tot het nemen van maatregelen om voor alle in het wild voorkomende vogelsoorten in Europa een voldoende gevarieerdheid en een voldoende omvang van leefgebieden te beschermen ook buiten de SBZ s valt is voor de grutto heel relevant, aangezien zijn leefgebied juist veel buiten de beschermde gebieden valt. Het Europese Hof van Justitie benadrukt dat artikel 3 niet alleen de verplichting om de gebieden te beschermen en in stand te houden bevat, maar ook om deze te herstellen. 81 In de onderhavige zaak werd Ierland veroordeeld vanwege het onvoldoende beschermen van de moerassneeuwhoen. Het Hof oordeelde dat uit artikel 3 de verplichting voortvloeit om alle maatregelen ter bescherming van voldoende gevarieerd leefgebied van een voldoende omvang te nemen. Niet alleen door het aanwijzen van SBZ s maar ook op andere manieren. Dit bekent voor Nederland dat er voor kwetsbare vogelsoorten die zich grotendeels buiten SBZ s bevinden een aanvullend en gebiedsgericht instrumentarium moet worden gehanteerd om de staat van instandhouding van deze populaties te waarborgen. 82 Hierover heeft het Europese Hof van Justitie in dezelfde zaak een uitspraak gedaan door te stellen dat de verplichting uit artikel 3 reeds geldt voordat er een vermindering van het aantal vogels is vastgesteld of het gevaar voor verdwijning van een beschermde soort is ingetreden 83. Dit is voor de grutto van groot belang omdat, zoals gezegd, deze voornamelijk voorkomt buiten de SBZ s. Artikel 4 bevat in lid 2 de verplichting om soortgelijke maatregelen te treffen ten aanzien van de niet op bijlage 1 genoemde en geregeld voorkomende trekvogels als in lid 1. Het Ministerie van Economische Zaken heeft een lijst gepubliceerd waarop de geregeld in Nederland voorkomende trekvogels staan vermeld. Ook de grutto is hierin opgenomen. 84 Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof van Justitie geldt dat lidstaten op grond van artikel 4 lid 1 en 2 de SBZ s een juridische beschermingsstatus moeten verlenen, zodat de soorten waar ze nu voorkomen kunnen voortbestaan 78 Zie o.a.: HvJ EG, 8 juli 1987, nr. 247/85 (Commissie/België), par. 8, HvJ EG, 8 juli 1987, nr. 262/85 (Commissie v. Italië), par. 8 en HvJ EG 11 juli 1996, nr. C-44/95 (Royal Society for the Protection of Birds), par. 27. 79 Artikel 3 lid 1 Vogelrichtlijn. 80 Artikel 3 lid 2 Vogelrichtlijn. 81 HvJ EG, 13 juni 2002, nr. C-117/00, M&R 2002, 92, m. nt. J.M. Verschuuren (Commissie v. Ierland). 82 Verschuuren 2003-1, p. 37. 83 Zie ook: HvJ EG, 2 augustus 1993, nr. C-355-90 (Commissie v. Spanje). 84 Zie: mineleni.nederlandsesoorten.nl/. 21