Aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer De heer drs. J.P. Pronk Postbus 20951 2500 EZ Den Haag c.c. Aan de directeur-generaal Milieubeheer De heer H.A.P.M. Pont Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n) 09-11-2000 BWL/2000124662 RL/ML/2000/66 - Onderwerp Advies inzake ontwerpbesluit glastuinbouwbedrijven Geachte heer Pronk, In antwoord op uw verzoek van 20 oktober 2000 brengt het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) door middel van deze brief een advies uit over het Ontwerpbesluit glastuinbouwbedrijven. Inhoud en uitvoering besluit Het besluit, dat voortkomt uit het Convenant Glastuinbouw en Milieu, regelt per glastuinbouwbedrijf hoe het meten, registreren en rapporteren van de gegevens over energie-, mest- en gewassenbeschermingsmiddelenverbruik gestalte krijgt. Op deze wijze wordt de reductie van deze zaken, zoals afgesproken in het convenant, bereikt. Het besluit zal gelden voor alle 12.000 glastuinbouwbedrijven waarbij opgemerkt dient te worden dat niet alle onderdelen van het besluit voor alle bedrijven gelden. Het besluit vervangt twee vigerende besluiten, te weten het Besluit tuinbouwbedrijven met bedekte teelt milieubeheer en het Lozingenbesluit Wvo glastuinbouw. Nieuwe informatieverplichtingen ten opzichte van deze twee besluiten zijn: a) nieuwe vaste verplichtingen: - het jaarlijks overleggen van een teeltplan of het vijfjaarlijks overleggen van een bedrijfsmilieuplan - vierwekelijks meten en registreren van verbruiken van energie, meststoffen en werkzame stof - het jaarlijks rapporteren van verbruiken van energie, meststoffen en werkzame stof - registratieverplichting voor gewasbeschermingsmiddelen naar aanleiding van de afspraken die gemaakt zijn in het kader van het project gewasbescherming glastuinbouw b) nieuwe eenmalige informatieverplichting: - aard en omvang van de transportactiviteiten en de laad- en losplaatsen - aanvullingen op nulsituatie onderzoek (bodem) c) nieuwe informatie over getroffen maatregelen of voorzieningen: - afvalpreventie - waterbesparing - controlevoorzieningen - voorziening voor het tegenhouden van onopgeloste bestanddelen
Ten opzichte van de oude situatie is er een nieuwe informatiestroom van tuinder naar het bevoegd gezag met betrekking tot de milieutaakvelden energie, gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen. Deze informatiestroom wordt gestructureerd en voorbewerkt door de nieuw in het leven geroepen stichting Uniforme Milieuregistratie (UMR/ bedrijfsleven) en stichting Uitvoeringsorganisatie (UO/ convenantspartijen). De UMR neemt de registratietechniek over zoals gebruikt bij MPS (Milieu Project Sierteelt) en MBT (Milieubewuste Teelt). Zo n 70% van de glastuinbouwbedrijven maken gebruik van deze registratietechniek. Kwantificering administratieve lasten Het College constateert dat dit besluit twee vigerende besluiten vervangt. Hierdoor kunnen administratieve lasten worden gereduceerd. Per saldo betekent dit besluit echter een administratieve lastenverzwaring van 14 tot 19 miljoen gulden per jaar voor zo n 12.000 telers. In het kader van de bedrijfs- en milieueffectentoets is aandacht besteed aan administratieve lasten. Het Landbouw Economisch Instituut (LEI) heeft in 1999 een studie verricht naar de milieuen financiële gevolgen van de verschillende milieumaatregelen voor bedrijven in de glastuinbouwsector. Hieruit blijkt dat de administratieve lasten voortkomende uit dit besluit 14 tot 19 miljoen gulden hoger zijn op jaarbasis ten opzichte van de huidige situatie. Hiermee zijn volgens het College de belangrijkste gevolgen voor de administratieve lasten in beeld gebracht. De administratieve kosten verbonden aan het meten, het registeren en het rapporteren, het opstellen van een teeltplan danwel een bedrijfsmilieuplan en aan de inventarisatie en sanering van de bodem zijn gekwantificeerd. Deze zijn echter niet nader onderbouwd bijvoorbeeld voor wat betreft tijdsbeslag en voor wat betreft de UMR en de UO. De overige administratieve lasten zijn wel in beeld gebracht maar niet gekwantificeerd. Ook is er geen inschatting gemaakt van de administratieve lasten voor een teler die niet kiest voor dit systeem. Het College adviseert om bij toekomstige wet- en regelgeving alle administratieve lasten in kaart te brengen voor wat betreft financiële gevolgen en tijdsbesteding. Op verzoek van de ministeries van EZ en VROM heeft Moret Ernst & Young Management Consultants in maart 1998 een onderzoeksrapport uitgebracht betreffende de administratieve lastendruk als gevolg van de Wet milieubeheer. De methodiek zoals gebruikt door LEI voor de kwantificering van de administratieve lasten als gevolg van het besluit verschilt van de methodiek zoals eerder gebruikt door VROM. Het College dringt aan op het gebruik van één kostenmodel om administratieve lastendruk te kwantificeren. Opvallend is het te constateren dat vermeld wordt (op blz. 33 van de Nota van Toelichting) dat de bestuurlijke lasten niet noemenswaardig zullen stijgen omdat de gegevensstroom richting overheid wordt gestructureerd door de UMR (Uniforme Milieuregistratie) en de UO (Uitvoeringsorganisatie). De UMR wordt door het bedrijfsleven gefinancierd en het UO door de overheid en het bedrijfsleven. Het College constateert dat de bestuurlijke lasten vooral niet noemenswaardig stijgen doordat de administratieve lastendruk verhoogd wordt. Alternatieven voor meetsysteem Het besluit komt voort uit afspraken met het bedrijfsleven zoals vastgesteld in het Convenant Glastuinbouw en Milieu. VROM voelt zich derhalve, vanuit het oogpunt van een betrouwbare overheid, gehouden aan het maken van regelgeving in deze. Actal richt zich vooral op de vermindering van administratieve lasten en voelt zich niet gehouden aan afspraken tussen VROM en de glastuinbouwsector. Dit laatste geldt in sterkere mate voor de Eerste en Tweede Kamer. Zij behouden ten alle tijden hun politieke mandaat. Het College merkt op dat interactieve
beleidsvorming niet kan of mag leiden tot het afzien van een zorgvuldige afweging over noodzaak, inhoud en uitvoering door een ministerie. Het College heeft begrip dat VROM gekozen heeft voor een opzet die aansluit bij een systeem dat gebruikt wordt door zo n 70% van de telers. Het College spreekt zijn waardering uit voor het feit dat VROM heeft gelet op de wensen en mogelijkheden bij de telers in deze. Actal heeft waardering voor het feit dat telers de keuzemogelijkheid wordt geboden om al dan niet het in het besluit weergegeven systeem te gebruiken. Het College blijft echter bepleiten dat een wetgever altijd eerst alle opties beziet voordat een keuze wordt gemaakt. In deze keuze dient de mate waarin het bedrijfsleven wordt belast met administratieve verplichtingen een zware afwegingsfactor te zijn. Dat een meetsysteem reeds is ingeburgerd bij het bedrijfsleven is geen garantie dat er geen mogelijkheden zijn om te komen tot administratieve lastenverlichting. Het College vindt het dan ook een omissie dat er geen alternatieven zijn gezocht ter vermindering van de administratieve lasten. Hieronder is een aantal alternatieven geschetst voor een meet-, registratie- en rapportagesysteem. Reductie van mestuitstoot en gebruik van energie en gewasbeschermingsmiddelen kan ook bereikt worden via communicatie richting consument en teler, zelfregulering en prijsbeleid. VROM heeft deze alternatieven niet overwogen en derhalve niet in kaart gebracht voor wat betreft administratieve lastenreductie. Het College stelt dat indien het ministerie ernst wil maken met de reductie van administratieve lasten dat zij dan in haar beleidskeuzes hiermee rekening dient te houden. Omdat reeds 70% van de telers aan zelfregulering doet zou men kunnen pleiten om af te zien van een besluit. Hierbij dient meegewogen te worden dat de opgave van de teler voor wat betreft mestproductie en gewassenbeschermingsmiddelengebruik nauwelijks valt te controleren. Illegaal gebruik zal door de teler niet worden gerapporteerd. De vraag van de consument om groene producten beweegt de telers milieuvriendelijker te produceren. Het milieuonvriendelijke imago van telers heeft hen er toe gebracht te komen met een milieukeurmerk. Ook een vergroot milieubewustzijn bij de telers zelf heeft hiertoe bijgedragen. Om voor een keurmerk in aanmerking te komen dient in eerste plaats een meetsystematiek te worden gevolgd. Op deze systematiek is de systematiek uit het ontwerpbesluit gebaseerd. Het College constateert dat een goede communicatie met de consument en teler zal kunnen leiden tot een lagere milieubelasting. In de glastuinbouw zijn energiekosten een belangrijk deel van de totale kosten (15 à 20%). De teler is dus ook vanuit bedrijfseconomische overwegingen geneigd zijn energieverbruik te beperken. Hoe hoger de energieprijs hoe sterker de neiging bij de verbruiker om zijn verbruik te verminderen. Grootverbruikers krijgen door de liberalisatie van de energiemarkt korting (overigens was dit ook hiervoor het geval). VROM zou ervoor kunnen kiezen om in te grijpen in het prijsmechanisme bijvoorbeeld via heffingen. Het College constateert dat prijsbeleid een middel kan zijn om te komen tot een lagere milieubelasting. Het kabinet heeft binnen de dossiers mobiliteit en alcoholgebruik laten zien dat ze prijsbeleid als een adequaat middel beschouwt om ongewenst gedrag te beperken. Alternatieven binnen meetsysteem Het college constateert dat blijkens de Nota van Toelichting niet is gezocht naar alternatieven binnen het meetsysteem om te komen tot administratieve lastenverlichting.
Het College ziet mogelijkheden ter vermindering van de administratieve lasten voor de glastuinbouw. Het opstellen van een teeltplan/bedrijfsmilieuplan-g en het berekenen van de maximale toegestane milieudruk, alsmede de mogelijkheid tot uitruil van milieudruk over de gebieden energie, mest en gewassenbeschermingsmiddelen en de berekening hiervan, kan voor een teler een flinke puzzel worden. Een eenvoudig en gebruiksvriendelijke spreadsheetprogramma kan hier uitkomst in bieden. Ook voor het vierwekelijks registreren en versturen van de gegevens zijn er wellicht ICT-oplossingen te bedenken. Zo is het mogelijk om energiemeters pulsen af te laten geven zodat op afstand kan worden bijgehouden hoe groot het verbruik is. Nu al bieden energiebedrijven de mogelijkheid aan verbruikers om meterstanden via het internet door te geven. De noodzaak voor de frequentie van het vierwekelijks rapporteren wordt verklaard vanuit de wens van het ministerie om tussentijds inzichtelijk te maken of een teler zijn planning wel of niet gaat halen. Actal geeft in overweging dat ook een minder frequente rapportage hieraan kan bijdragen. Indien echter door ICT-middelen een automatische rapportage mogelijk is dan is een hogere frequentie mogelijk zonder dat hierbij de administratieve lastendruk wordt verhoogd. Het College geeft in overweging om de registratie van en de rapportage over meetgegevens onder te brengen onder één dak. Het vermijden van verstrengeling van belangen kan een reden zijn om te kiezen voor scheiding tussen Uniforme Milieuregistratie (UMR) en de Uitvoeringsorganisatie (UO). Echter, een gegevensstroom over zo min mogelijk schijven blijft de voorkeur genieten van Actal. Contacten tussen VROM en Actal De contacten tussen VROM en Actal bevinden zich in een eerste fase. De adviesaanvraag over dit ontwerpbesluit is de eerste adviesaanvraag van VROM aan Actal. Actal is verheugd te constateren dat er in het voortraject van dit besluit aandacht is besteed aan administratieve lasten. Het College adviseert VROM om bij toekomstige wet- en regelgeving aan te geven : - wat voor alternatieven er zijn voor deze wet of regelgeving (inclusief de mogelijkheid om af te zien van wet- of regelgeving). - wat de totale administratieve lasten zijn (in tijd en geld) van alle alternatieven. - of er gekozen is voor het minst belastende alternatief en waarom wel/niet. Het College dringt aan op tijdige adviesaanvragen door VROM aan Actal en het in acht nemen van de adviestermijn van Actal door de Ministerraad. Conclusie Het College constateert dat het Ontwerpbesluit glastuinbouwbedrijven een administratieve lastenverzwaring tot gevolg heeft van 14 tot 19 miljoen gulden op jaarbasis voor 12.000 telers. Daarmee constateert het College dat de door het kabinet beoogde reductie van 25% van de administratieve lasten verder weg komt te staan. Het feit dat 70% van de telers reeds gebruikmaken van een systeem vergelijkbaar met het in het besluit beschreven systeem ligt ten grondslag aan het hieronder gegeven oordeel van het College. Het College constateert dat alle administratieve lasten van het meet-, registratie- en rapportagesysteem in kaart zijn gebracht en dat de belangrijkste gevolgen zijn gekwantificeerd. Deze kwantificering is een andere dan het kostenmodel dat eerder gebruikt is bij de Wet milieubeheer. Het College dringt aan op het gebruik van één en dezelfde kostenmodel. Er zijn geen alternatieven overwogen voor het meet-, registratie- en rapportagesysteem omdat VROM is gehouden aan het Convenant Glastuinbouw en Milieu. Toch dringt het College aan op het in overweging nemen van alternatieven. Ook binnen het systeem zijn er mogelijkheden voor administratieve lastenvermindering met name via ICT-
oplossingen. Het College dringt aan op het in overweging nemen van oplossingen binnen het systeem, om zodoende te komen tot administratieve lastenvermindering. Alles overwegende geeft het adviescollege het volgende eindoordeel over het Ontwerpbesluit glastuinbouwbedrijven: Actal adviseert u het wetsvoorstel in te dienen nadat met het vorenstaande rekening is gehouden. Hoogachtend, R.L.O. Linschoten, Collegevoorzitter