De signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel Auteur : A.J. Roeleven Studentennummer : 761048
De signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel Auteur : A.J. Roeleven Studentennummer : 761048 Onderdeel Studie Accent Universiteit Begeleider Tweede lezer : Master thesis : Rechtsgeleerdheid : Strafrecht : Universiteit van Tilburg : dr. mr. C.R.J.J. Rijken : drs. E.J.A. de Volder MSc. LLM Datum : 7 januari 2013 Plaats : Tilburg
Voorwoord Voor u ligt mijn master thesis aan de Universiteit van Tilburg. Dit rapport betekent voor mij de afsluiting van de master Rechtsgeleerdheid aan deze Universiteit. Het onderwerp van mijn thesis heeft betrekking op de positie van het slachtoffer van mensenhandel in Nederland. De reden dat ik voor dit onderwerp heb gekozen ligt gedeeltelijk in mijn functie en de interesse in de positie die het slachtoffer van mensenhandel in Nederland heeft. Mensenhandel is naar mijn mening één van de meest verwerpelijke gedragingen die in de wereld voorkomt. Iedere dag zijn er in Nederland talloze mensen het slachtoffer van mensenhandel, vaak onder erbarmelijke omstandigheden. Een buitenstaander zal niet snel op hoogte raken van mensenhandel. Des te meer verdient dit onderwerp de aandacht. Ik wil mijn begeleidster Conny Rijken bedanken voor haar begeleiding, opbouwende kritiek en motivatie gedurende mijn onderzoek en totstandkoming van mijn thesis. Daarnaast wil ik mijn werkgever, leidinggevenden en collega s bedanken voor de verkregen mogelijkheden, steun en interesse tijdens mijn studie en onderzoek. Tevens wil ik de geïnterviewde medewerkers bedanken voor hun input en interesse in mijn onderzoek. Ik wil als laatste Carine bedanken voor haar onvoorwaardelijke steun en hulp. Zonder haar zou ik niet zo ver zijn gekomen. Learn from yesterday, live for today, hope for tomorrow. The important thing is not to stop questioning. (Albert Einstein) Bjorn Roeleven Weert, januari 13 De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel
Samenvatting Mensenhandel is één van de meest grove schendingen van de fundamentele rechten van de mens. In Nederland is mensenhandel strafbaar gesteld in art. 273f WvSr. Niet alleen binnen Nederland is het thema mensenhandel een prioriteit op de politieke agenda, ook binnen de EU is dit een belangrijk thema. In 2011 heeft de Raad van Ministers van de EU en het Europees Parlement een Richtlijn uitgevaardigd met als doel de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan. In art. 11 lid 2 van deze Richtlijn wordt gesteld dat de lidstaten maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten, die een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing hebben dat iemand het slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel, deze betrokkene terstond bijstand en ondersteuning verlenen. Voor 6 april 2013 dient Nederland aan de bovengenoemde verplichting te voldoen. Uit diverse onderzoeken is naar voren gekomen dat in Nederland de signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel diverse problemen kent. Door de problemen die zich voordoen in Nederland is in dit rapport antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvragen: Wanneer en op welke gronden wordt door de politie de geringste aanwijzing van mensenhandel vastgesteld en hoe verloopt de werkwijze van toegang tot bijstand en ondersteuning aan dit slachtoffer? Hoe verhoudt de toegang tot bijstand en ondersteuning aan slachtoffers van mensenhandel zich met de in de Richtlijn opgenomen plicht om dit slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning te verlenen? Dit rapport richt zich op de periode voorafgaande aan de aangifte ter zake mensenhandel. Het onderzoek is verricht door middel van een literatuuronderzoek en een empirisch onderzoek. Dit betrof een kwalitatief onderzoek door middel van interviews. In totaal zijn er tien interviews gehouden met gecertificeerde mensenhandel rechercheurs, werkzaam bij teams die zich bezig houden met de opsporing van mensenhandel. De geïnterviewde medewerkers zijn werkzaam bij de korpsen: Amsterdam-Amstelland, Haaglanden, Rotterdam-Rijnmond, Brabant Zuid-Oost en de Koninklijke Marechaussee, district Schiphol. Op het moment dat er signalen van mensenhandel zijn, wordt voorafgaande aan de aangifte door de mensenhandel rechercheur een informatief gesprek met het slachtoffer gevoerd. Deze signalen van mensenhandel kan de mensenhandel rechercheur verkrijgen uit controles die door de mensenhandel rechercheur zelf worden verricht en door meldingen afkomstig van derden. Voorbeelden van deze derden zijn collega politiemedewerkers, burgers, hulpverleners, advocatuur en andere opsporing- en toezichtinstanties. Voordat deze derde het slachtoffer van mensenhandel dan wel de mensenhandel situatie meldt, dient hij de persoon dan wel de situatie te onderkennen. Hiervoor zijn kennis en kunde omtrent mensenhandel van belang. Hoe meer deze derde weet over mensenhandel, des te eerder zal deze derde de situatie dan wel het slachtoffer van mensenhandel onderkennen. Hierbij is de onderkenning van een slachtoffer van mensenhandel pas de eerste stap in de keten om een slachtoffer uit de mensenhandel situatie te kunnen halen. Voorafgaande en tijdens de inbewaringstelling bestaan er problemen met het signaleren van een slachtoffer van mensenhandel. De kans op onderkenning kan tevens worden vergroot door de regelgeving inzake de vreemdelingenbewaring op een dusdanige manier in te richten dat signalen van mensenhandel zo snel mogelijk, idealiter voorafgaande aan de maatregel, worden vastgesteld. Zeker gezien de gevolgen die de vreemdelingenbewaring voor het slachtoffer van mensenhandel kan hebben. De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel
Het uitgangspunt van de mensenhandel rechercheur is dat er zo snel mogelijk een informatief gesprek wordt gehouden. Echter door een gebrek aan capaciteit van beschikbare mensenhandel rechercheurs kan het voorkomen dat het informatief gesprek moet worden ingepland. Uit de interviews kwam naar voren dat voornamelijk bij meldingen vanuit derden, bijvoorbeeld vanuit de hulpverlening of advocatuur. Hierbij werd benadrukt dat in deze situatie het slachtoffer wel veilig moet zijn ondergebracht. Volgens de geïnterviewden wordt het informatief gesprek binnen maximaal twee weken ingepland. Tijdens het informatief gesprek worden de signalen van mensenhandel vastgesteld en wordt bekeken of deze signalen leiden tot de geringste aanwijzing van mensenhandel. De signalen kunnen ook voorafgaande aan het informatief gesprek worden verkregen en deze signalen kunnen ook leiden tot de geringste aanwijzing. Echter de bedenktijd en de B9 procedure worden aangeboden tijdens het informatief gesprek. De signalen van mensenhandel worden aan de hand van de omstandigheden gewogen. De geringste aanwijzing is te zien als een signaal mensenhandel, echter hier speelt de context een belangrijke rol. Een signaal in een bepaalde context kan al voldoende zijn voor de geringste aanwijzing, terwijl in een andere context hetzelfde signaal niet voldoende is voor de geringste aanwijzing. Volgens de geïnterviewde medewerkers is een signaal mensenhandel hetzelfde als één van de indicatoren zoals bedoeld in de Aanwijzing mensenhandel. Het onderbuik gevoel speelt, volgens de medewerkers, bij het bepalen van de geringste aanwijzing ook een belangrijke rol. Op basis van dit gevoel kan al aan de geringste aanwijzing worden voldaan. Uiteindelijk is het de mensenhandel rechercheur die, eventueel na overleg met de coördinator van het team, vaststelt of er sprake is van de geringste aanwijzing. Op het moment dat de geringste aanwijzing is vastgesteld wordt het slachtoffer, mits hij hiervoor in aanmerking komt, de bedenktijd en de B9 procedure aangeboden. Voorafgaande aan de aangifte ter zake mensenhandel is de bedenktijd van toepassing. De bedenktijd betreft een periode van drie maanden, waarbij het slachtoffer rechtmatig in Nederland verblijft en kan overwegen of hij met de autoriteiten wil samenwerken bij de opsporing en vervolging van een verdachte ter zake mensenhandel. Het aanbieden van de bedenktijd mag alleen gebeuren door de gecertificeerde mensenhandel rechercheur van de politie of KMar. Vanaf het moment dat er aangifte is gedaan verkrijgt het slachtoffer een verblijfsvergunning op basis van de B9 procedure. Niet ieder slachtoffer, die in aanmerking komt voor de B9 procedure komt ook in aanmerking voor de bedenktijd. De B9 procedure heeft een nadere specificering aangebracht. Deze specificering heeft voornamelijk betrekking op de wijze waarop het slachtoffer is aangetroffen. Uit de interviews is niet gebleken dat door de mensenhandel rechercheurs rekening wordt gehouden met deze nadere specificering. Op het moment dat het slachtoffer de bedenktijd accepteert, verkrijgt hij, ingevolge de B9 procedure, rechtmatig verblijf in Nederland. Hij verkrijgt door het verblijfsrecht, op basis van de bedenktijd, recht op een aantal voorzieningen. Deze voorzieningen zijn het recht op inkomen, recht op huisvesting, recht op zorg en recht op juridische bijstand. De verantwoordelijke voor de zorg is de zorgcoördinator. Comensha is het aanspreekpunt voor het onderbrengen van een slachtoffer en het aanwijzen van een zorgcoördinator. Een belangrijk verschil in de voorzieningen is dat het slachtoffer, die in aanmerking komt voor de B9 procedure en de bedenktijd, kosteloze rechtsbijstand krijgt, terwijl het slachtoffer, die niet in aanmerking komt voor de B9 procedure, en reeds rechtmatig in Nederland verblijft een bijdrage moet betalen voor de rechtsbijstand. De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel
Een ander verschil is dat het slachtoffer, die in aanmerking komt voor de B9 procedure en de bedenktijd, tijdens de bedenktijd gebruik kan maken van de pilot categorale opvang voor slachtoffers van mensenhandel, terwijl het slachtoffer, die niet in aanmerking komt voor de B9 procedure en de bedenktijd, in de periode voorafgaande aan de aangifte hier geen gebruik van kan maken. De mensenhandel rechercheur bekleedt tijdens het informatief gesprek met het slachtoffer een dubbelfunctie. Hij dient namelijk de signalen van mensenhandel vast te stellen, die kunnen leiden tot de opsporing en vervolging van het strafbare feit mensenhandel en hij dient rekening te houden met de toegangsfunctie die hij verleent voor de bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer. Volgens de geïnterviewden verricht hij deze laatste functie door aan de hand van de signalen van mensenhandel de geringste aanwijzing vast te stellen en de B9 procedure en bedenktijd aan te bieden. Bij spanning tussen deze twee functies wordt er meer nadruk gelegd op de opsporingsfunctie dan op de toegangsfunctie voor de bijstand en ondersteuning. Dit heeft de volgende redenen: De eerste reden is dat de mensenhandel rechercheur werkzaam is als opsporingsambtenaar binnen een organisatie die mede als hoofdtaak heeft de opsporing van strafbare feiten. Hij is ook de enige die een aangifte ter zake mensenhandel mag opnemen en zich ook bezig houdt met de opsporing van mensenhandel. De tweede reden is de bewoording in zowel de B9 procedure als de Aanwijzing mensenhandel van het OM. In deze regelgeving wordt gesproken over de geringste aanwijzing van mensenhandel, respectievelijk signalen van mensenhandel. Beiden hebben betrekking op het delict mensenhandel en niet direct op de onderkenning van slachtoffers van mensenhandel. De derde reden is de koppeling van het verblijfsrecht, vanuit de bedenktijd, met de opsporing van het strafbare feit mensenhandel. De bedenktijd dient om het slachtoffer rust te geven, zodat hij kan overwegen of hij zijn medewerking wil verlenen aan de opsporing van mensenhandel. Zodra het slachtoffer aangeeft geen medewerking te verlenen, zal de bedenktijd vervallen en hierdoor ook het verblijfsrecht. Doordat de voorzieningen zijn gekoppeld aan het verblijfsrecht, zal dit, als er besloten wordt om geen medewerking te verlenen, inhouden dat er geen recht is op de voorzieningen. Op het moment dat er gebruik is gemaakt van de bedenktijd, is het vermoeden dat ook dan meer nadruk wordt gelegd op het opsporingsproces, dan op het welzijn van het slachtoffer. Uit de interviews kwam het voorbeeld naar voren dat in bepaalde situaties de aangifte zo snel mogelijk wordt ingepland na het ingaan van de bedenktijd. Volgens de geïnterviewden is het doel hiervan om de procedure in een kort tijdsbestek af te ronden, terwijl de hulpverlening wil dat er meer tijd wordt uitgetrokken voordat de aangifte wordt opgenomen. Er wordt vermoedt dat de nadruk tijdens de bedenktijd door de mensenhandel rechercheur op het opsporingsproces wordt gelegd, dit heeft meerdere redenen: De eerste reden is dat de mensenhandel rechercheur niet verantwoordelijk is voor de bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer. Hij verschaft alleen toegang tot de B9 procedure en de bedenktijd. Hierdoor heeft hij minder zicht op de gesteldheid van het slachtoffer. Hier spelen ook de voornoemde eerste en derde reden vanuit de toegang tot de bedenktijd een rol. De tweede reden is dat, volgens de geïnterviewden, een politieambtenaar wordt opgeleid om zo snel mogelijk een persoon te horen over een strafbaar feit, omdat deze het zich dan beter kan herinneren. Naar aanleiding van voorgaande dient de mensenhandel rechercheur niet zelfstandig de aangifte in te plannen en hierdoor de bedenktijd te verkorten. Hij is immers niet verantwoordelijk voor de duur van de bedenktijd, alleen voor de toegang tot de bedenktijd. Tevens heeft hij minder zicht op de gesteldheid van het slachtoffer. Hierdoor dient de mening van de zorgcoördinator en het slachtoffer van doorslaggevend belang te zijn bij het inplannen van een aangifte. De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel
De Nederlandse regelgeving hoeft naar aanleiding van de in art. 11 lid 2 van de Richtlijn opgenomen plicht, dat de persoon niet aangepast te worden. In principe hoeft de huidige regelgeving geen problemen op te leveren met de in dit artikel opgenomen plicht. De bevoegde autoriteit is in Nederland de mensenhandel rechercheur van de politie of KMar. Hij is het die vaststelt of er sprake is van een geringste aanwijzing van mensenhandel. Op het moment dat de geringste aanwijzing is vastgesteld wordt de bedenktijd en B9 procedure aangeboden. Bij gebruikmaking van de bedenktijd ontstaat het recht op voorzieningen, die leiden tot de bijstand en ondersteuning zoals bedoeld in de Richtlijn. Op voornoemde procedure zijn wel enkele opmerkingen te maken. De eerste opmerking heeft betrekking op het feit dat, ingevolge de B9 procedure, er voor de bedenktijd een nadere specificering van slachtoffers geldt. Uit de interviews is niet gebleken dat een dergelijke specificering tijdens het informatief gesprek wordt gemaakt. Op het moment dat de mensenhandel rechercheurs deze regelgeving wel aanhouden is het slachtoffer genoodzaakt om direct aangifte van mensenhandel te doen. Op het moment dat hij dit niet doet bestaat zelfs de kans dat het slachtoffer in vreemdelingenbewaring wordt gesteld. Vanuit de Richtlijn wordt een dergelijke specificering niet gemaakt. Deze specificering kan, als deze in de praktijk wordt uitgevoerd, spanning opleveren met de doelstelling van de Richtlijn. Tevens levert deze specificering spanning op met de doelstelling van de B9 procedure en de overheid. De tweede opmerking is dat beide regelingen een ander uitgangspunt hebben, namelijk de Richtlijn heeft als uitgangspunt de onderkenning van slachtoffers van mensenhandel en de hulp hieraan, terwijl de B9 procedure de onderkenning van mensenhandel als uitgangspunt heeft. De B9 procedure verschaft een verblijfsrecht terwijl dit in de Richtlijn niet is opgenomen. De derde opmerking heeft te maken met het verlenen van terstond bijstand en ondersteuning. Uit de interviews is gebleken dat het informatief gesprek zo snel mogelijk plaatsvindt, echter door het gebrek aan capaciteit kan het voorkomen dat bij een melding het informatief gesprek wordt ingepland. In dit geval moet het slachtoffer wel veilig zijn ondergebracht. Het informatief gesprek wordt dan, blijkens de interviews, maximaal na twee weken gehouden. In deze periode heeft het slachtoffer mogelijk geen rechtmatig verblijf op basis van de B9 procedure en hierdoor ook geen recht op de voorzieningen hieruit. In deze omstandigheid bestaat de kans dat er wrijving ontstaat tussen de plicht om terstond bijstand en ondersteuning te verlenen en de beschikbare capaciteit. Deze kans wordt vergroot als de melding zoveel informatie bevat, dat is voldaan aan de eis van op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen, zoals genoemd in art. 11 lid 2 van de Richtlijn. De vierde opmerking heeft betrekking op de bevoegde autoriteit. Dit is in de Nederlandse situatie voor slachtoffers, die in aanmerking komen voor de B9 procedure, de gecertificeerde mensenhandel rechercheur van de politie of KMar. Zoals eerder vermeld wordt bij spanning tussen de opsporingsfunctie en hulpverleningsfunctie meer nadruk gelegd op de opsporingsfunctie. Hier speelt ook mee dat de mensenhandel rechercheur van de politie of KMar de enige is die toegang kan verlenen tot de bijstand en ondersteuning, ongeacht de mening van een andere instantie. Door dit alleenrecht en de mogelijke nadruk op de opsporingsfunctie wordt de kans vergroot dat de bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer minder aandacht krijgt. De vijfde opmerking heeft betrekking op het feit dat de bijstand en ondersteuning is gekoppeld aan de bedenktijd. Dit levert in eerste instantie geen strijd op met de Richtlijn 2011/36. Echter op het moment dat er is vastgesteld dat er sprake is van een slachtoffer en het slachtoffer wil geen bedenktijd omdat hij geen medewerking wil verlenen, ontstaat er geen recht op bijstand. Hoe zit dit als het slachtoffer wel de bijstand en ondersteuning wil? De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel
Dit kan worden opgelost door het alsnog in werking stellen van de bedenktijd, echter dit gebeurt dan tegen de wil van het slachtoffer en gebeurt, volgens de geïnterviewden, niet altijd. Hierbij werd tevens opgemerkt dat dit slachtoffer zelfs in vreemdelingenbewaring kan worden gesteld. Dit levert, gezien de doelstelling van de Richtlijn, spanning op met de Richtlijn. Het is naar aanleiding van voorgaande niet langer vol te houden dat de mensenhandel rechercheurs van de politie en KMar de enige zijn die de bedenktijd en de B9 procedure mogen aanbieden. Dit gezien de beschikbare capaciteit, taakstelling van de instanties, rol van de mensenhandel rechercheur tijdens het informatief gesprek en de beslissingsbevoegdheid bij de toegang tot de bijstand en ondersteuning. Dit voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen: - Meerdere instanties of een andere instantie dient de bevoegdheid te krijgen voor het aanbieden van de B9 procedure en de bedenktijd. Bij het aanwijzen van de instantie(s) dient rekening te worden gehouden met de huidige spanning die er kan zijn tussen het opsporingsproces en het hulpverleningsproces. - De tweede aanbeveling heeft betrekking op de verruiming van het aantal mensenhandel rechercheurs binnen de politie en KMar. - De mensenhandel rechercheur dient zich terughoudend op te stellen bij het eerder inplannen van een aangifte, waardoor de bedenktijd wordt verkort. Hij dient dit in overleg met het slachtoffer en de zorgcoördinator in te plannen, waarbij de wil van de zorgcoördinator en het slachtoffer van doorslaggevend belang zijn. - Het gelijkstellen van de rechten die het slachtoffer, die geen gebruik van de B9 procedure kan maken, en het slachtoffer, die gebruik maakt van de bedenktijd uit de B9 procedure. Hierbij kan gedacht worden om het recht op kosteloze rechtsbijstand gelijk te stellen. Een andere aanbeveling is om de slachtoffers die geen gebruik kunnen maken van de pilot categorale opvang slachtoffers van mensenhandel, hiervan gebruik te laten maken. - De B9 procedure dient aangepast te worden. Hierbij dient de nadere specificering voor de bedenktijd te worden aangepast. Dit wordt in de praktijk niet gebruikt en is niet meer houdbaar gezien de doelstelling van de overheid, B9 procedure en Richtlijn. Tevens dient verplicht te worden gesteld dat voorafgaande de inbewaringstelling wordt gekeken of bij de vreemdeling signalen van mensenhandel naar voren komen. - Het verrichten van een nader naar de kennis en kunde van medewerkers, die in aanraking kunnen komen met mensenhandel en slachtoffers van mensenhandel. Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen of er behoefte is aan extra opleidingen. De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel
Afkortingen ABRvS : Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State ACM : Amsterdams Coördinatiepunt Mensenhandel Art. : Artikel A-G : Advocaat-Generaal BLinN : Bonded Labour in Nederland CCV : Centrum Criminaliteitspreventie en Veiligheid CIE : Criminele Inlichtingen Eenheid COA : Centraal Orgaan opvang Asielzoekers Comensha : Coördinatiecentrum mensenhandel CPM : Controleteam Prostitutie en Mensenhandel EER : Europese Economische Ruimte EMM : Expertisecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel EU : Europese Unie DT&V : Dienst Terugkeer en Vertrek IND : Immigratie en Naturalisatie Dienst IOM : International Organisation for Migration KLPD : Korps landelijke politiediensten KMar : Koninklijke Marechaussee MMA : Meld Misdaad Anoniem NGO : Non Gouvernementele Organisatie NRM : Nationaal Rapporteur Mensenhandel OM : Openbaar Ministerie OvJ : Officier van Justitie OVSE : Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa PKN : Politie Kennis Net (intranet Politie) PMW : Prostitutie Maatschappelijk Werk Wet RO : Wet op de Rechterlijke Organisatie Rvb : Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen SHOP : Stichting hulp en opvang Prostituees SIOD : Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst Stb. : Staatsblad Stcrt. : Staatscourant SZW : Sociale Zaken en Werkgelegenheid Trb. : Tractatenblad UNODC : United Nations Office on Drugs and Crime Vb : Vreemdelingenbesluit 2000 Vc : Vreemdelingencirculaire 2000 V.N. : Verenigde Naties VV : Voorschrift Vreemdelingen 2000 VW : Vreemdelingenwet 2000 WvSr : Wetboek van Strafrecht WvSv : Wetboek van Strafvordering WvW : Wegenverkeerswet 1994 WWB : Wet Werk en Bijstand De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel
Inhoudsopgave Samenvatting Afkortingen Inhoudsopgave... 1 1 Inleiding... 2 2 en het informatief gesprek... 6 2.1 De aangifte van mensenhandel... 6 2.2 en het slachtoffer van mensenhandel... 7 2.2.1 Het slachtoffer mensenhandel... 8 2.2.2 De onderkenning van de geringste aanwijzing... 11 2.3 Informatief gesprek... 15 2.4 Werkwijze in de praktijk... 17 2.4.1 Slachtoffer identificatie in de praktijk... 18 2.4.2 Het informatief gesprek in de praktijk... 21 3.1 De bedenktijd... 26 3.1.1 De bedenktijd voor slachtoffers in de B9 procedure... 27 3.1.2 De bedenktijd voor slachtoffers buiten de B9 procedure... 30 3.2 De opvang en ondersteuning tijdens de bedenktijd... 31 3.2.1 De opvang en ondersteuning ingevolge de B9 procedure... 31 3.2.2 De opvang en ondersteuning voor de overige slachtoffers... 33 3.3 De werkwijze in de praktijk... 34 3.3.1 De werkwijze omtrent de bedenktijd... 34 3.3.2 De werkwijze omtrent de opvang en ondersteuning... 36 4 De EU Richtlijn en het Nederlandse beleid... 39 4.1 Het juridisch kader van de Europese Richtlijn... 39 4.2 Slachtoffers van mensenhandel in de Europese regelgeving... 41 4.3 De Nederlandse praktijk en regelgeving vergeleken met de Europese Richtlijnen... 44 4.3.1 De bevoegde autoriteit... 44 4.3.2 De op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen van een slachtoffer van mensenhandel... 45 4.3.3 Terstond bijstand en ondersteuning... 48 5 Conclusie en aanbevelingen... 52 5.1 Conclusie... 52 5.2 Aanbevelingen... 55 Literatuurlijst... 57 Bijlagen: Bijlage I: Bijlage II: Bijlage III: Bijlage IV: Bijlage V: Bijlage VI: Bijlage VII: Methodische verantwoording... I Schematisch overzicht strafrechtelijke procedure... V Schematisch overzicht B9 procedure... VI Indicatorenkaart mensenhandel EMM... VII gespreksmodel intake gesprek... VIII Vragenlijst Interviews... IX Lijst van geïnterviewde korpsen... XI De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 1
1 Inleiding Mensenhandel is een ernstig delict. Het behelst één van de meest grove schendingen van de fundamentele rechten van de mens 1. Mensenhandel wordt gezien als de slavernij van de 21 e eeuw en is in Nederland strafbaar gesteld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht. Niet alleen in Nederland is het thema mensenhandel een prioriteit op de politieke agenda, ook binnen de Europese Unie is dit een belangrijk thema. Dit omdat mensenhandel veelal internationaal is georiënteerd en omdat mensenhandel een grove inbreuk maakt op de mensenrechten van slachtoffers. De Raad van Ministers van de Europese Unie (EU) en het Europees Parlement hebben op 5 april 2011 een nieuwe Richtlijn 2 uitgevaardigd. Deze Richtlijn beoogt het volgende te bewerkstelligen: de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan. Deze Richtlijn is ter vervanging van het Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad van Ministers. De Richtlijn gaat in vergelijking met het Kaderbesluit meer in op de bescherming van slachtoffers van mensenhandel. In artikel 11 van de Richtlijn wordt aandacht besteed aan de bijstand en ondersteuning van slachtoffers. Hieronder vallen ook degene die op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen slachtoffer zou kunnen zijn van mensenhandel. Ingevolge artikel 11 van de Richtlijn heeft het slachtoffer gedurende een passende periode voor, tijdens en na de strafprocedure recht op bijstand en ondersteuning. Voor het slachtoffer geldt dat, nadat de bevoegde autoriteiten op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen hebben van een mogelijk slachtoffer, zij terstond bijstand en ondersteuning aan deze dienen te verlenen. In artikel 11 lid 5 van bovengenoemde Richtlijn wordt ingegaan op de wijze van bijstand en ondersteuning. Hierin staat: bedoelde bijstand en ondersteuning wordt op geïnformeerde wijze en in overleg verleend en behelst tenminste een levensstandaard die de slachtoffers in staat stelt in hun onderhoud te voorzien via maatregelen als een geschikte en veilige opvang en bijstand, alsmede de noodzakelijke medische behandelingen, waaronder psychologische bijstand, advies en informatie, en indien nodig vertaling en vertolking. Het uitgangspunt is dat de verlening van ondersteuning en bijstand niet afhankelijk is van de bereidwilligheid tot het doen van aangifte dan wel het optreden als getuige in een strafprocedure 3. Artikel 11 van de Richtlijn verplicht de overheid om slachtoffers terstond bovengenoemde bijstand en ondersteuning te verlenen. Een zogenoemde positieve verplichting, die zich uit in de bijstand en ondersteuning aan slachtoffers van mensenhandel. Deze Richtlijn dient door de EU lidstaten, waaronder ook Nederland, voor 6 april 2013 te zijn omgezet in nationale wetgeving. Dit houdt in dat Nederland op 6 april 2013 moet voldoen aan de eis om slachtoffers terstond bijstand en ondersteuning te verlenen. Dit houdt eveneens in dat vanaf deze datum de slachtoffers aanspraak hebben op deze bijstand en ondersteuning en zij dit ook in rechte kunnen afdwingen 4. Hierdoor heeft de Richtlijn direct effect. 1 Begrip mensenhandel, <www.bnrm.nl/over_bnrm/mensenhandel/>, geraadpleegd op 6 november 2011; 2 Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad (PbEU L101/1); 3 Richtlijn 2011/36/EU, overwegingen vanaf 18 t/m 24 en artikel 11 lid 3 van de Richtlijn; 4 P.H. Kooijmans, Internationaal Publiekrecht in vogelvlucht, Deventer: Kluwer 2008, 14.3.2; De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 2
In Nederland is de bijstand en ondersteuning uitgewerkt in de Aanwijzing mensenhandel 5 van het Openbaar Ministerie en de B9 procedure uit de Vreemdelingencirculaire 2000 6. Met de B9 procedure wordt hoofdstuk 9, deel B van de Vreemdelingencirculaire 2000 bedoeld. De B9 procedure heeft onder andere betrekking op de verblijfsrechtelijke positie van slachtoffer-, getuige-aangevers en slachtoffers die op andere wijze medewerking verlenen aan het opsporings- en vervolgingsonderzoek naar mensenhandel en gedurende de bedenktijd voorafgaande aan de aangifte 7. Tevens zijn in de B9 procedure aanwijzingen opgenomen ten aanzien van de bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel. De Aanwijzing mensenhandel van het Openbaar Ministerie heeft met name betrekking op de wijze van opsporing en vervolging van mensenhandel. De B9 procedure schrijft voor dat de politie bij de geringste aanwijzing van mensenhandel een bedenktijd van maximaal drie maanden moet aanbieden. De bedenktijd wordt aangeboden als het slachtoffer niet direct aangifte van mensenhandel wenst te doen en er sprake is van een dergelijke aanwijzing. Deze bedenktijd dient het slachtoffer een rust en/of reflectieperiode te bieden. In de periode van bedenktijd verblijft het slachtoffer rechtmatig in Nederland en heeft deze recht op bijstand en ondersteuning, zoals in de B9 procedure is geregeld. In bijlage 3 van dit rapport is de B9 procedure schematisch weergegeven. Voordat een slachtoffer aanspraak kan maken op de B9 procedure moet aan drie cumulatieve eisen zijn voldaan, namelijk de eisen dat er sprake moet zijn van een slachtoffer van mensenhandel, dit slachtoffer dient medewerking te verlenen aan het strafrechtelijk onderzoek en er moet een strafrechtelijk onderzoek lopen naar het vermeende strafbare feit. Voor de bedenktijd geldt dat alleen sprake hoeft te zijn van een geringste aanwijzing van mensenhandel. Voor de periode na de bedenktijd gelden wel de drie voornoemde eisen. Vanaf het moment dat door de politie aan het slachtoffer bedenktijd is aangeboden, ontstaat ingevolge de B9 procedure het recht op bijstand en ondersteuning. De bedenktijd mag alleen door de politie en Koninklijke Marechaussee op Schiphol worden aangeboden. Als het slachtoffer na het verloop van de aangeboden bedenktijd, vanuit de B9 procedure, niet meewerkt aan een opsporings-, vervolgingsonderzoek of berechting in feitelijke aanleg, dan kan deze geen aanspraak maken op het verblijfsrecht vanuit de B9 procedure en heeft hij geen recht op de bijstand en ondersteuning vanuit deze procedure. Als het slachtoffer wel meewerkt, dan dient na deze aangifte te allen tijde zijn voldaan aan de drie eerder genoemde eisen. Dus op het moment dat het strafrechtelijk onderzoek wordt beëindigd, eindigt ook de verblijfsrechtelijke positie op grond van de B9 procedure voor het slachtoffer. Dit geldt ook als er een art. 12 WvSv procedure wordt opgestart bij een eventueel sepot 8. In bijlage 2 is de strafrechtelijke procedure schematisch weergegeven. Wanneer sprake is van de geringste aanwijzing is niet in regelgeving geregeld. Hierdoor bestaat er ruimte voor verschil in opvatting wanneer er nu een dergelijke aanwijzing is. Hierdoor bestaat de kans dat het slachtoffer niet direct de bedenktijd krijgt aangeboden en hierdoor niet de bijstand en ondersteuning krijgt die hij nodig heeft. Het is niet duidelijk wanneer en op welke gronden er sprake is van de geringste aanwijzing. 5 Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253; 6 Vc B9; 7 Vc B9, inleiding; 8 Vc B9; De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 3
Uit een onderzoek uit 2009 van Rood, de jongerenafdeling van de SP, blijkt onder andere dat het signaleren en de opvang van slachtoffers van loverboys 9 niet naar behoren gebeurt 10. De slachtoffers voelen zich veelal niet door de politie serieus genomen of worden zelfs weggestuurd als zij aangifte wensen te doen. In het zevende rapport van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM) uit 2009 11 wordt vermeld dat de signalerende functie nog niet zover is dat deze optimaal functioneert, zowel door opsporingsinstanties als door andere verschillende organisaties, zoals medici, IND, gemeenten en hulpverleners. Uit deze opmerking vloeit voort dat de organisaties die mogelijk in aanraking komen met slachtoffers van mensenhandel nog vaak de signalen van mensenhandel niet zien en dat hierdoor het mogelijke slachtoffer niet wordt herkend. Ieder slachtoffer van mensenhandel dient gemeld te worden aan het coördinatiecentrum mensenhandel; Comensha. De politie en KMar hebben een verplichting tot het melden van het slachtoffer aan Comensha, overige instanties hebben deze verplichting niet 12. Comensha is de landelijke instantie voor de aanmelding, plaatsing en registratie van slachtoffers van mensenhandel 13. Ook coördineert en organiseert zij de opvang 14 van slachtoffers van mensenhandel. Uit een gezamenlijk onderzoek van het Verwey-Jonker instituut en adviesbureau Van Montfoort uit 2006 15 blijkt dat niet alle slachtoffers bij Comensha worden gemeld. Er bleken in 2006 tussen de 2775 en 3325 slachtoffers bekend te zijn, hiervan zijn er 580 bij Comensha gemeld. Hierdoor bestaat de kans dat het slachtoffer niet de hulp krijgt aangeboden welke hij nodig heeft en waar hij recht op heeft 16. Naar aanleiding van voorgaande zal in dit rapport de volgende onderzoeksvragen worden beantwoord: Wanneer en op welke gronden wordt door de politie de geringste aanwijzing van mensenhandel vastgesteld en hoe verloopt de werkwijze van toegang tot bijstand en ondersteuning aan dit slachtoffer? Nadat antwoord is verkregen op de eerste vraag wordt de volgende vraag beantwoord: Hoe verhoudt de toegang tot bijstand en ondersteuning aan slachtoffers van mensenhandel zich met de in de Richtlijn opgenomen plicht om dit slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning te verlenen? 9 Definitie loverboy: Een jongen die een verhouding met een meisje begint om haar later tot prostitutie te dwingen, Van Dale, Online woordenboek, <www.vandale.nl/opzoeken>, (zoek op loverboy ), geraadpleegd op 3 januari 2012; 10 Rood Utrecht, juni 2009, Slachtoffers van Loverboys, Een onderzoek naar ervaringen met politie en justitie van het proces van aangifte tot de veroordeling, geraadpleegd middels <http://www.hetccv.nl/binaries/content/assets/ccv/dossiers/bestuurlijkhandhaven/prostitutiebeleid/misstanden/sprood_onderzoek_loverboys.pdf>, geraadpleegd op 9 november 2011; 11 7e rapport NRM, <http://www.bnrm.nl/rapportages/zevende/>, geraadpleegd op 6 november 2011; 12 Vc B9, onder 3.2.6; 13 Omschrijving Comensha, <www.comensha.nl>, geraadpleegd op 16 december 2011; 14 Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253; 15 Verwey-Jonker instituut en Adviesbureau van Montfoort, Positie van slachtoffers van mensenhandel, eerste trendrapportage 2006, Utrecht: Verwey-Jonker instituut en Adviesbureau van Montfoort 2006; 16 C.R.J.J. Rijken, Combating trafficking in Human Beings for labour exploitation, Nijmegen: Wolf legal Publishers 2011; De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 4
In dit rapport wordt met name ingegaan op de periode voorafgaande aan de aangifte mensenhandel. Deze periode is vanaf de onderkenning van de geringste aanwijzing tot de beëindiging van de bedenktijd, uit de B9 procedure. Deze beëindiging kan meerdere oorzaken hebben, zoals de termijn van de bedenktijd is verlopen, het slachtoffer heeft aangifte gedaan, of het slachtoffer wenst geen aangifte te doen. De aangifte van mensenhandel is in Nederland een belangrijk keerpunt voor het slachtoffer van mensenhandel. De aangifte is tevens een verzoek tot afgifte van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Waardoor het slachtoffer recht heeft op een aantal zaken, zoals het recht om te werken en te studeren. Mede hierdoor is er gekozen om de aangifte als eindpunt voor dit rapport te kiezen. Dit rapport wordt vanuit het oogpunt van de politie en KMar geschreven. Dit omdat deze instanties als enige de bedenktijd uit de B9 procedure mogen aanbieden. Tevens omdat deze instanties als enige de verplichting hebben om een slachtoffer van mensenhandel te melden bij Comensha. Tijdens dit onderzoek hebben diverse interviews plaatsgevonden. Deze hebben voor het merendeel plaatsgevonden met gecertificeerde mensenhandel rechercheurs. Het doel van deze interviews was om een beeld te krijgen over de werkwijze met betrekking tot de signalering, bijstand en ondersteuning van een slachtoffer van mensenhandel. Aan het eind van het tweede en derde hoofdstuk wordt een beeld gegeven over de werkwijze met betrekking tot het onderwerp van dat hoofdstuk. Voor de methodische verantwoording wordt verwezen naar bijlage één. In het volgende hoofdstuk wordt de onderkenning van de geringste aanwijzing en het informatief gesprek zowel de juridische als de praktische invulling beschreven. Het derde hoofdstuk heeft betrekking op de bedenktijd en de opvang en ondersteuning. In dit derde hoofdstuk wordt zowel het juridisch gedeelte als de praktijk behandeld. In het vierde hoofdstuk wordt de nieuwe Europese Richtlijn beschreven, hierbij wordt meteen een koppeling gemaakt met de huidige Nederlandse procedure met betrekking tot de opvang en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel. In het laatste hoofdstuk komen de conclusies en aanbevelingen aan bod. In dit rapport is het slachtoffer van mensenhandel in de mannelijke vorm aangeduid. Deze aanduiding is uit het oogpunt van leesbaarheid gekozen en betreft een puur willekeurige keuze. Hierbij dient benadrukt te worden dat zowel mannen, vrouwen als kinderen het slachtoffer van mensenhandel kunnen zijn. De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 5
2 en het informatief gesprek In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de onderkenning van mensenhandel en het informatief gesprek. De procedure voorafgaande aan de aangifte wordt in dit rapport beschreven. Hierdoor is het zaak om te weten wat een aangifte inhoudt en wanneer een aangifte plaatsvindt. Dit zal als eerste worden beschreven. In de paragraaf daarna wordt de definitie van het slachtoffer van mensenhandel beschreven, waarbij tevens een theoretisch kader wordt bepaald. Als dit is beschreven wordt ingegaan op de onderkenning van de geringste aanwijzing. Daarna wordt het juridische kader omtrent het informatief gesprek behandeld. Het theoretische gedeelte wordt hoofdzakelijk vanuit de nationale regelgeving benaderd. Zoals in de inleiding is vermeld zal het theoretisch kader hoofdzakelijk vanuit de Aanwijzing mensenhandel van het Openbaar Ministerie (OM) 17 en de B9 procedure uit de Vreemdelingencirculaire 2000 18 uiteen worden gezet. Het is hierbij van belang om te benadrukken dat beide regelingen zijn aan te merken als recht in de zin van art. 79 Wet RO. Hierdoor kunnen het OM, respectievelijk IND, niet zonder nadere motivering van dit beleid afstappen, als dit de rechten van de verdachte, respectievelijk het slachtoffer, door deze afwijking van beleid, zou benadelen 19. De reden hiervoor is vanuit het bestuursrecht gelegen in de beginselen van behoorlijk bestuur en vanuit het strafrecht de beginselen van een goede procesorde. Na het theoretische gedeelte zal vanuit de gehouden interviews een beeld van de praktijk over de signaleringsprocedure en het informatief gesprek worden geschetst. 2.1 De aangifte van mensenhandel In deze paragraaf wordt de aangifte van mensenhandel beschreven. Er is gekozen om het eindpunt van dit rapport als eerste te bespreken, omdat dit als één handeling is aan te merken en een duidelijk ijkpunt is. Tevens kent de periode voorafgaande aan de aangifte vele modaliteiten en hierbij is het niet precies aan te duiden wanneer de periode voorafgaande aan de aangifte begint. Hierdoor is het van belang om te beschrijven waar het eindpunt van dit rapport is. De aangifte van mensenhandel is voor een slachtoffer een belangrijk ijkpunt in de rechten en plichten van hem in Nederland. De aangifte ter zake mensenhandel is tevens een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, zoals bedoeld in art. 14 jo. 3.48 Vb 2000 20. Nadat deze aangifte is gedaan, verkrijgt het slachtoffer een verblijfsvergunning en hierdoor een aantal rechten in Nederland, zoals het recht om in Nederland te werken en te studeren. Met een aangifte wordt bedoeld: een verklaring ten overstaan van een bevoegde ambtenaar, dat degene die aangifte doet, kennis draagt van een strafbaar feit 21. In dit rapport is dat het strafbare feit mensenhandel. Het delict mensenhandel valt niet onder de categorie delicten waarbij er een verplichting is tot het doen van aangifte, zoals bedoeld in art. 160 WvSv. De bevoegde ambtenaar die de aangifte mag opnemen is, ingevolge de Aanwijzing mensenhandel, de gecertificeerde opsporingsambtenaar mensenhandel 22. 17 Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253; 18 Vc B9; 19 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer: Wolters-Kluwer 2008, p.32; 20 Vc B9; 21 Art. 161 jo. 163 WvSv; 22 Aanwijzing mensenhandel, hoofdstuk 4 onder 3, 6 en 7; De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 6
Deze bevoegde ambtenaar heeft de plicht om een aangifte op te nemen, ingevolge art. 163 lid 6 WvSv. De nationale Ombudsman heeft in meerdere rapporten aangegeven dat er een plicht bestaat tot het opnemen van een aangifte ter zake mensenhandel 23. Hierbij staat het doen van aangifte los van de vraag of aan de aangifte een vervolg wordt gegeven. Dit is anders als op voorhand, zonder enig onderzoek en zonder enige twijfel is vast te stellen dat de gedraging niet is te kwalificeren als een strafbaar feit 24. De bevoegde ambtenaar zal de aangifte in een proces-verbaal opmaken, dit proces-verbaal geldt als een wettelijk bewijsmiddel in strafzaken, zoals genoemd in art. 344 lid 1 sub 2 WvSv. Het doen van een valse aangifte is strafbaar gesteld in art. 188 WvSr. Door het doen van aangifte draagt de overheid kennis van het strafbare feit. Hierbij moet worden opgemerkt dat mensenhandel geen klachtdelict betreft. Een klacht is een verzoek aan de overheid om tot vervolging over te gaan bij specifiek aangewezen delicten, art. 164 WvSv. Als er bij een klachtdelict geen klacht is gedaan, dan kan een vervolging voor dit delict niet leiden tot een veroordeling. Doordat mensenhandel geen klachtdelict is kan een ambtshalve vervolging, dus zonder aangifte of klacht, leiden tot een succesvolle veroordeling. Degene die aangifte kan doen, kan zowel het slachtoffer als een getuige-aangever betreffen 25. Een getuige-aangever is bijvoorbeeld een collega prostituee die tijdens zijn werkzaamheden op de hoogte raakt van het strafbare feit mensenhandel, maar zelf geen slachtoffer is. In dit rapport wordt alleen ingegaan op het slachtoffer mensenhandel. 2.2 en het slachtoffer van mensenhandel Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk is vermeld, wordt in deze paragraaf het slachtoffer van mensenhandel en de herkenning van de geringste aanwijzing van mensenhandel beschreven. In het eerste hoofdstuk is beschreven dat, ingevolge de B9 procedure, bij de geringste aanwijzing van mensenhandel de B9 procedure, alsmede de bedenktijd, aan het slachtoffer moet worden aangeboden. In de Aanwijzing mensenhandel van het OM wordt er gesproken over signalen van mensenhandel. In de Aanwijzing mensenhandel is vermeld dat het uitgangspunt is dat ieder signaal van mensenhandel wordt aangepakt, de relevante aanknopingspunten worden onderzocht en indien mogelijk leidt dit onderzoek tot vervolging 26. De B9 procedure en de Aanwijzing mensenhandel gebruiken voor wat betreft de onderkenning van mensenhandel de beschrijving de geringste aanwijzing van mensenhandel respectievelijk signalen van mensenhandel. In beide regelingen wordt ingegaan op de onderkenning van mensenhandel. Hier wordt de herkenning van het slachtoffer van mensenhandel niet beschreven. Doordat de onderkenning betrekking heeft op mensenhandel en niet op de slachtoffers van mensenhandel wordt de indruk gewekt dat deze beschrijving voornamelijk is geschreven vanuit het oogpunt van opsporing en vervolging van het delict mensenhandel. 23 Rapport nationale Ombudsman, rapport 2011/178, 17 juni 2011, <www.ombudsman.nl/rapporten/2011/178#>, geraadpleegd op 7 juni 2012; Nationale Ombudsman, 10 augustus 2006, JV 2006/391; 24 Rapport nationale Ombudsman, rapport 2011/178, 17 juni 2011, <www.ombudsman.nl/rapporten/2011/178#>, geraadpleegd op 7 juni 2012; 25 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer: Wolters-Kluwer 2008, p. 78; 26 Aanwijzing mensenhandel, p. 1; De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 7
Nu is bij de overtreding van het delict mensenhandel altijd een slachtoffer betrokken. Dit wordt verder beschreven in paragraaf 2.2.1. Op het moment dat de geringste aanwijzing of signalen van mensenhandel door de signalerende autoriteit zijn onderkend, dient deze autoriteit rekening te houden met het slachtoffer dat bij het delict mensenhandel betrokken is. Uit het voorgaande volgt dat de onderkenning van mensenhandel impliceert dat er een slachtoffer betrokken is bij de overtreding van mensenhandel. Dit slachtoffer hoeft tijdens de onderkenning van mensenhandel nog niet bekend te zijn. Een voorbeeld hiervan is een melding van een burger aan Meld Misdaad Anoniem (MMA), inhoudende dat een verdachte zich bezig houdt met de uitbuiting van illegale minderjarige mensen in een woning op een specifiek adres. Deze melding zal dan door MMA aan de politie worden doorgegeven. Zodra sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel dient het slachtoffer van dit delict te worden gewezen op de mogelijkheden uit de B9 procedure. De onderkenning van mensenhandel heeft volgens het voorgaande een dubbele functie, namelijk: - Vanuit de signalerende instantie zal bij de onderkenning van signalen worden gekeken naar de opsporings- en vervolgingsmogelijkheden vanuit het strafrecht; - Vanuit de signalerende instantie zal, als er sprake is van de geringste aanwijzing, worden gekeken naar het, eventueel bekende, slachtoffer. Hij heeft dan recht op de B9 procedure, bedenktijd en de daaruit voortvloeiende rechten. Samengevat houdt dit in dat de signalerende autoriteit bij de onderkenning van mensenhandel rekening moet houden met twee facetten, namelijk: - De opsporing van het delict mensenhandel; - Het slachtofferbelang. Hij heeft namelijk recht op de B9 procedure en de bedenktijd als voldaan is aan de geringste aanwijzing. Hierbij maakt het niet uit op welke manier de signalerende autoriteit het strafbare feit mensenhandel heeft onderkend. Deze onderkenning kan ook zonder de hulp van een slachtoffer geschieden. Een voorbeeld hiervan is een proces-verbaal van de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE) van de politie waarin een verdachte wordt genoemd die zich bezig houdt met de uitbuiting van een met name genoemd slachtoffer. De voornoemde dubbelfunctie zal het meest tot uiting komen als het delict mensenhandel uit de verklaring of het gedrag van een slachtoffer wordt herkend. Hierbij zal door de signalerende instantie rekening gehouden moeten worden met het opsporingsbelang en het slachtofferbelang. 2.2.1 Het slachtoffer mensenhandel Mensenhandel, zoals strafbaar gesteld in art. 273f WvSr, ziet, kort gezegd, op de uitbuiting van personen. Ingevolge art. 273f lid 2 WvSr omvat uitbuiting: ten minste de uitbuiting van een ander in de prostitutie, andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen of verplichte arbeid of diensten, slavernij en met slavernij of dienstbaarheid te vergelijken praktijken. Ingevolge de Hoge Raad is de verdere specificering van het begrip uitbuiting niet algemeen te omschrijven, dit is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Dit arrest had betrekking op arbeidsuitbuiting 27. Hier komt betekenis toe aan de aard en duur van de werkzaamheden, de beperkingen die dit voor het slachtoffer meebrengt en het economisch voordeel dat door de mensenhandelaar 27 HR, 27 oktober 2009, LJN BI 7099; De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 8
wordt verkregen 28. Bij de weging van deze en andere omstandigheden dienen de in de Nederlandse samenleving geldende maatstaven als referentiekader te worden gehanteerd 29. Hierbij werd benadrukt dat het niet nodig is dat het slachtoffer daadwerkelijk wordt uitgebuit 30. Volgens de conclusie van A-G Knigge, bij voornoemd arrest, moet bij de afweging of er sprake is van uitbuiting met drie aspecten rekening worden gehouden. Deze drie aspecten betreffen: - Het slavernijverbod van art. 4 EVRM is de kern van art. 273f WvSr, echter dit wil niet zeggen dat als art. 273f WvSr is overtreden er ook sprake is van schending van art. 4 EVRM. Het art. 273f WvSr heeft een ruimere werking dan art. 4 EVRM. Dit houdt in dat art. 273f WvSr in ieder geval slavernij, zoals bedoeld in art. 4 EVRM, omvat; - Er moet tevens gekeken worden naar het economisch voordeel wat de uitbuiter in de situatie geniet; - Het laatste punt houdt in dat uitbuiting altijd onvrijwillig is. Dit houdt in dat het slachtoffer in een situatie is gebracht of is gehouden, dat het slachtoffer redelijkerwijs geen andere keuze had dan zich te laten exploiteren 31. In het kader van seksuele uitbuiting gaat het om misbruik maken van de afhankelijke positie van het slachtoffer die onder de gegeven omstandigheden geen andere keus heeft dan in een positie van uitbuiting te komen. Gedwongen prostitutie is altijd uitbuiting, ongeacht de arbeidsvoorwaarden. Er moet bij uitbuiting wel sprake zijn van een zekere onvrijwilligheid. Deze onvrijwilligheid kan ook op een later tijdstip intreden 32. Hierbij kan ook aansluiting worden gezocht bij de overwegingen van de Hoge Raad en de A-G Knigge, voornoemd 33. Een slachtoffer wordt in het Wetboek van Strafvordering omschreven als: Hij die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit nadeel heeft ondervonden, art. 51a WvSv. Het strafbare feit betreft in deze art. 273f WvSr. Met rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit wordt bedoeld, dat er een zodanig verband is tussen het nadeel en het strafbare feit, dat het slachtoffer moet zijn getroffen in het belang, welke door de overtreden strafbepaling wordt beschermd 34. Dit houdt in dat er sprake moet zijn van een causaal verband tussen het nadeel van het slachtoffer en het strafbare feit. Hierbij moet het nadeel dat is veroorzaakt door het strafbare feit worden beschermd. Een extreem tekstboek voorbeeld waarbij het nadeel niet wordt beschermd door het strafbare feit: Bij een verkeersongeval tussen twee personenauto s, waarbij één van de bestuurders komt te overlijden, strafbaar gesteld in art. 6 jo. art. 175 WvW 94, ziet een man, vanuit zijn appartement, het verkeersongeval en krijgt, door het zien van het verkeersongeval, een hartaanval en overlijdt. De strafbaarstelling van art. 6 WvW 94, ziet op de bescherming van weggebruikers. De man in het appartement was op het moment van waarneming geen weggebruiker, hierdoor kan de man niet als slachtoffer worden aangemerkt bij de overtreding van art. 6 WvW 94. De bestuurder van de personenauto, die komt te overlijden, is wel als slachtoffer aan te merken. 28 HR, 27 oktober 2009, LJN BI 7099, onder 2.6.1; 29 H.M. van Maurik en P.P.J. Van der Meij, Strafrecht, tekst en commentaar, commentaar op art. 273f, Deventer: Kluwer 2011, onder 10; 30 Ibid; 31 HR 27 oktober 2009, LJN BI 7099, conclusie A-G Knigge; 32 A. Beijer, Mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting; de interpretatie van artikel 273f Sr, DD 2010, 60; 33 H.M. van Maurik en P.P.J. Van der Meij, Strafrecht, tekst en commentaar, commentaar op art. 273f, Deventer: Kluwer 2011, onder 10; 34 H.M. van Maurik, Strafvordering, tekst en commentaar, commentaar op art. 51f, Deventer: Kluwer 2011, onder 2; De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 9
Bij het strafbare feit mensenhandel is het beschermd belang: het voorkomen van uitbuiting van personen en bescherming bieden tegen de aantasting van de lichamelijke en geestelijke integriteit en persoonlijke vrijheid van individuele personen 35. Met het nadeel wordt vermogensschade of ander nadeel bedoeld, art. 51a WvSv. Met vermogensschade wordt bedoeld de aantasting van het vermogen die in een geldwaarde is uit te drukken. Dit omvat, ingevolge art. 6:96 BW, zowel geleden verlies als gederfde winst. Bijvoorbeeld bij een winkeldiefstal is de vermogensschade de waarde van het gestolen goed. Met ander nadeel wordt materiële of immateriële schade bedoeld, hierbij is door de overheid aansluiting gezocht bij de omschrijving in art. 6:95 BW 36. Materiële zaken, zijn stoffelijke zaken die niet in een waarde zijn uit te drukken. Mocht dat wel het geval zijn, dan zou deze schade onder de categorie vermogensschade vallen. Wat is immateriële schade? Hieronder valt tenminste dat, indien de aansprakelijke persoon, (lees hier: de mensenhandelaar) het oogmerk had zodanig nadeel toe te brengen, indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast of indien het nadeel gelegen is in aantasting van de nagedachtenis van een overledene 37. Er is tot nu toe beschreven dat er sprake is van een slachtoffer, als degene die als direct gevolg van een strafbaar feit nadeel heeft ondervonden. Bij de overtreding van het artikel mensenhandel is altijd een slachtoffer betrokken, echter dit houdt niet in dat er ook altijd door dit slachtoffer aangifte wordt gedaan. Er kunnen meerdere redenen zijn waarom een slachtoffer geen aangifte wenst te doen, deze kunnen zijn gelegen in angst, schaamte, onbekendheid, enzovoorts 38. In de omschrijving van het slachtoffer in art. 51a WvSv wordt geen melding gemaakt van een aangifte. Tevens is er zonder een aangifte een veroordeling van mensenhandel mogelijk. Hierdoor dient het slachtofferschap niet aan de hand van een aangifte te worden uitgelegd. In de gevallen dat er (nog) geen aangifte is gedaan, houdt dit niet in dat hij geen slachtoffer is. Hierdoor is er in dit rapport gekozen voor een neutrale beschrijving van het slachtofferschap, waarbij geen rekening is gehouden met een (eventuele) aangifte. In dit rapport is aangesloten bij de omschrijving van een slachtoffer zoals bedoeld in art. 51a WvSv. Het slachtoffer van mensenhandel is: Ingevolge art. 51a WvSv, degene die als rechtstreeks gevolg van een situatie, zoals genoemd in art. 273f WvSr, vermogensschade of ander nadeel heeft ondervonden. In art. 51a WvSv wordt als voorwaarde gesteld dat er een strafbaar feit heeft plaatsgevonden. Er is pas een strafbaar feit als door de bevoegde rechter onherroepelijk is vastgesteld dat een strafbaar feit heeft plaatsgevonden. Voorafgaande aan dit moment is er juridisch gezien nog geen strafbaar feit gepleegd, maar kan dit feit worden gezien als een mogelijk strafbaar feit. Hierdoor is er sprake van een slachtoffer als sprake is van een onherroepelijke vaststelling dat een strafbaar feit heeft plaatsgevonden en aan de overige voornoemde eisen is voldaan. Voorafgaande aan de vaststelling dat er een strafbaar feit heeft plaatsgevonden, kan deze persoon worden aangemerkt als een mogelijk slachtoffer van een strafbaar feit. Op het moment dat er in dit rapport wordt gesproken over een slachtoffer mensenhandel wordt in dit rapport bedoeld het mogelijke slachtoffer van mensenhandel. 35 H.M. van Maurik en P.P.J. Van der Meij, Strafrecht, tekst en commentaar, commentaar op art. 273f, Deventer: Kluwer 2011, onder 5; 36 H.M. van Maurik, Strafvordering, tekst en commentaar, commentaar op art. 51a, Deventer: Kluwer 2011, onder 2.c; 37 Art. 6:106 BW; 38 Humanitas Prostitutie Maatschappelijk Werk, Verkocht zorg na mensenhandel, Rotterdam: Stichting Humanitas 2003; De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 10
2.2.2 De onderkenning van de geringste aanwijzing Veelal is mensenhandel een verborgen delict, in eerste instantie zal niet duidelijk zijn dat er sprake is van mensenhandel 39. Om tot een strafrechtelijke veroordeling voor mensenhandel te kunnen komen moet veelal de uitbuitingssituatie worden bewezen. In het artikel mensenhandel zijn tevens enkele handelingen strafbaar gesteld, waarbij het bestanddeel uitbuiting niet tot de bestanddelen behoort. Een voorbeeld hiervan is de strafbaarstelling van art. 273f lid 1 onder 3 WvSr. In deze strafbaarstelling is het werven, medenemen of ontvoeren met het oogmerk het slachtoffer in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen tegen betaling, strafbaar gesteld. De uitbuitingssituatie is veelal minder zichtbaar voor personen die niet direct betrokken zijn bij het begaan of ondergaan van deze uitbuiting 40. Omdat mensenhandel een zwaar misdrijf is en een enorme impact heeft op het slachtoffer, is het van belang dat het strafbare feit tijdig wordt onderkend en het slachtoffer de hulp wordt aangeboden welke hij op dat moment nodig heeft. De Nederlandse overheid heeft ten aanzien van het slachtoffer zelfs de plicht om te handelen bij de onderkenning van mensenhandel 41. Er geldt voor het delict mensenhandel een absoluut doorlaatverbod, zoals genoemd in art. 126ff WvSv. Dit artikel ziet in eerste instantie alleen op goederen. Echter door een motie sprak de Tweede Kamer uit dat: het doorlaten van personen in de zin van het laten voortduren van bedoelde misdrijven niet aanvaardbaar is, ook niet met het oog op zwaarwegende opsporingsbelangen 42. Dit houdt in dat als er sprake is van mensenhandel, de opsporingsinstantie direct dient in te grijpen om het strafbare feit te stoppen. Hierop zijn geen uitzonderingen mogelijk 43. Dit betekent, in het kader van mensenhandel, dat het slachtoffer direct uit de mensenhandel situatie wordt gehaald. Het belang van het slachtoffer prevaleert hier boven het belang van de opsporing, zelfs als dit zou inhouden dat een langdurig en grootschalig opsporingsonderzoek, door het ingrijpen, geen doorgang meer kan krijgen. Art. 126ff WvSv is van toepassing op het moment dat de opsporingsambtenaar weet heeft van een mogelijke mensenhandel situatie. Het maakt in deze niet uit of er sprake is van een opsporingsonderzoek dan wel een routinematige controle, zoals een verkeerscontrole 44. De herkenning van mensenhandel is een belangrijk moment om het slachtoffer uit een mensenhandel situatie te kunnen halen. Bij de geringste aanwijzing van mensenhandel dient het slachtoffer van mensenhandel te worden gewezen op de B9 procedure en de bedenktijd 45. Hiermee wil de overheid te kennen geven dat de onderkenning van mensenhandel een prioriteit is en dat bij de minste aanwijzing het slachtoffer een bedenktijd krijgt aangeboden 46. 39 Verwey-Jonker instituut en Adviesbureau van Montfoort, De positie van slachtoffers van mensenhandel, eerste trendrapportage 2006, Utrecht: Verwey-Jonker instituut en Adviesbureau van Montfoort 2007, p. 34; 40 Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, De mens beschermd en de handel bestreden een advies over een evenwichtig beschermingsregime voor slachtoffers van mensenhandel, s- Gravenhage: ACVZ 2009; 41 EHRM 7 januari 2010, ECHR 25965/04 (Rantsev tegen Rusland en Cyprus); 42 Kamerstukken II 1998/99, 25 403, nr. 30 en 35; 43 Aanwijzing opsporingsbevoegdheden, Stcrt. 2011, 3240, hst. 4; 44 Kamerstukken II 1998/99, 25 403, nr. 30 en 35; 45 Vc B9, onder 3.1; 46 Vc B9; De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel 11