Opmerking vooraf Deze leidraad dient als ondersteuning van het M&O-beleid bij subsidies. Het bevat een praktische handreiking door middel van voorbeelden, het benoemen van aandachtspunten en het duiden van een aantal randvoorwaarden die kunnen bijdragen aan een succesvol M&Obeleid. Deze leidraad zal, naast de bestaande M&O handleiding (12 maart 1998) (Hafir A5.06a), als een informatief document in Hafir worden opgenomen (A5.06b), met als uitgangspunt dat deze leidend is voor zover zij niet in lijn is met de bestaande M&O handleiding. Rijksbrede leidraad voor het tegengaan van Misbruik & Oneigenlijk gebruik (M&O) bij subsidies Ministerie van Financiën, Directie Begrotingszaken, Afdeling Besturing, Bekostiging, en beheer Europese middelen (BBE). Versie december 2009.
1. INLEIDING... 3 2. SUBSIDIEREGELING/ SUBSIDIEBEPALING (RISICOANALYSE)... 5 2.1 Opstellen van een subsidieregeling...5 2.2 Toepassen uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen...7 2.3 Risicoanalyse...9 2.3.1 Aanpak risicomanagement...10 2.3.2 Mogelijke risico s en beheersmaatregelen...12 3. VERANTWOORDING EN CONTROLE... 14 3.1 Verantwoording...14 3.2 Controle...15 3.3 Steekproeven...16 4. ACTIEF EN CONSISTENT HANDHAVEN... 18 4.1 Preventief weigeren van de subsidie op basis van een risicoanalyse...18 4.2 Terugvorderen...19 4.3 Aangifte bij openbaar ministerie....19 5. DEPARTEMENTALE REGISTRATIE VAN MISBRUIK... 21 5.1 Persoonsgegevens...21 5.2 Criteria voor registratie...21 6. PERIODIEKE EVALUATIE VAN DE SUBSIDIEREGELING... 23 BIJLAGE 1: EEN SLUITEND SYSTEEM OM MISBRUIK TEGEN TE GAAN... 24 BIJLAGE 2 TOELICHTIG UITVOERINGSPROCESSEN ARRANGEMENTEN... 25 1. Uitvoeringsaspecten arrangement 1...26 1a) Het subsidieproces volgens arrangement 1a, direct vaststellen...27 1b) Het subsidieproces volgens arrangement 1b, desgevraagd verantwoording over de prestatie....27 2 Het subsidieproces volgens arrangement 2, verantwoording over de prestatie...28 3 Het subsidieproces volgens arrangement 3, verantwoorden over de prestatie en werkelijke kosten...29 Bijlage 4: Vertaling van algemene uitgangspunten naar de praktijk per ministerie (Hoofdstuk 4, HAFIR)... 30 BRONNEN... 36 2
1. INLEIDING De ministerraad heeft op 24 april 2009 het Kader financieel beheer rijkssubsidies vastgesteld. Het is een rijksbreed bindend kader dat de uitvoering en verantwoording van rijkssubsidies vereenvoudigt en uniformeert. Door deze vereenvoudiging worden de administratieve lasten voor burgers, bedrijven, instellingen en de uitvoeringslasten voor de overheid fors teruggedrongen. De nota Kader financieel beheer rijkssubsidies is bij brief van de minister van Financiën van 29 april 2009 aan de Tweede Kamer toegezonden 1 en is verankerd in Aanwijzingen voor de Rijksdienst. Het kader is gebaseerd op de uitgangspunten: proportionaliteit; sturing op prestaties en hoofdlijnen; uniformering en vereenvoudiging; en verantwoord vertrouwen. Op basis van deze uitgangspunten zijn de volgende met elkaar samenhangende maatregelen ontwikkeld: a. drie standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag; Hoogte subsidiebedrag Verantwoording Arrangement 1 tot 25.000 direct vaststellen of desgevraagd verantwoording over de prestatie Arrangement 2 Vanaf 25.000 tot 125.000 verantwoording over de prestatie Arrangement 3 Vanaf 125.000 verantwoording over kosten en prestaties b. uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces (o.a. termijnen, voorschotten, rapportages); en De bovengenoemde uitgangspunten en maatregelen vragen om een nieuwe rijksbrede risicobenadering, waarbij bij de subsidieverlening en subsidievaststelling slimmer wordt omgegaan met de beheersing van de risico s om zo misbruik 2 bij subsidies te bestrijden. Hiertoe zijn in Aanwijzing 20 de volgende vijf handelingen opgenomen: 1. Er wordt een risicoanalyse uitgevoerd en schriftelijk vastgelegd bij de totstandkoming van elke subsidieregeling; 2. Er wordt beoordeeld of de (steekproefsgewijze) verantwoording voldoet aan de voorwaarden die hieraan zijn gesteld. Op basis van risicoanalyses voert de subsidieverstrekker eventueel aanvullende administratieve of fysieke controles uit; 3. Er vindt een consequente toepassing plaats van de beschikbare handhavingsmogelijkheden; 4. Er wordt departementaal een overzicht bijgehouden van misbruik bij subsidieverstrekking; 5. Er vindt een periodieke evaluatie van subsidieregelingen plaats. 1 Kamerstukken II 2008/09,31 865, nr.5. 2 Misbruik is het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door het bewust niet, niet juist, niet tijdig of niet volledig verstrekken van gegevens en inlichtingen. 3
Deze handelingen dienen rijksbreed verplicht te worden uitgevoerd. De departementen zijn zelf verantwoordelijk voor de integratie van deze vijf handelingen in hun departementaal beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Deze leidraad dient als ondersteuning daarbij en bevat een praktisch handreiking voor de uitwerking van de vijf handelingen door middel van voorbeelden, het benoemen van aandachtspunten en het duiden van een aantal randvoorwaarden die kunnen bijdragen aan een succesvol M&O-beleid. Omdat de Aanwijzingen alleen subsidies betreffen zal deze leidraad voor dat onderdeel naast de bestaande M&O handleiding (12 maart 1998) in het HAFIR worden opgenomen, met als uitgangspunt dat de in Aanwijzing 20 opgenomen vijf handelingen leidend zullen zijn voor zover zij niet in lijn zijn met de bestaande M&O handleiding. Deze leidraad is bedoeld voor alle medewerkers (onder andere FEZ, AD, juristen) die direct bij het subsidieproces zijn betrokken. Departementen kunnen als ze dat nodig achten bovenop dit beleid aanvullende maatregelen treffen en sancties ontwikkelen. 4
2. SUBSIDIEREGELING/ SUBSIDIEBEPALING (RISICOANALYSE) Om misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) te voorkomen is het bevorderen van naleving van regelingen door burgers en bedrijven en het ontmoedigen van overtreding ervan belangrijk. De regels moeten voor iedereen duidelijk zijn en de overheid moet consequent reageren op overtreding van regels. Het opstellen van een subsidieregeling is daarom een belangrijk aandachtsgebied in het beleid om misbruik te voorkomen. In dit hoofdstuk worden algemene aspecten benoemd waar bij het opstellen van een subsidieregeling rekening mee kan worden gehouden, er wordt ingegaan op de afwegingen die relevant zijn bij de toepassing, invulling van de rijksbrede uitvoeringsarrangementen en het opstellen van een risicoanalyse. 2.1 Opstellen van een subsidieregeling In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat burgers en bedrijven moeten kunnen rekenen op heldere en zo eenvoudig mogelijk na te leven en te handhaven regelingen; goede informatie over hun rechten en plichten en over bijbehorende sancties; goede ondersteuning bij de naleving van die verplichtingen en hoge drempels tegen niet-naleving en fraude in het bijzonder. Dit zijn elementen die de naleving van regels bevorderen. Voorbeeld Een instrument dat bij het opstellen van regels vaak wordt gehanteerd en waarin deze handhavingsdimensies zijn omschreven is de Tafel van 11 (Handleiding uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidtoets, Justitie, 2003). De Tafel van 11 geeft een handvat voor aspecten waar rekening mee dient te worden gehouden bij het (op)stellen van regels. Zo benoemt de tafel van 11 vijf dimensies voor spontane naleving: 1. Kennis van regels (bekendheid en duidelijkheid wet- en regelgeving) 2. Kosten/baten (financieel/immaterieel uitgedrukt in tijd, geld en moeite) 3. Mate van acceptatie (beleidsdoel en uitwerking beleid) 4. Normgetrouwheid aanvragers (mate van bereidheid om te conformeren) 5. Maatschappelijke controle (sociale controle en horizontaal toezicht) Bij een subsidieregeling kunnen per stap in het subsidieproces maatregelen worden genomen om het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen. Dit subsidieproces bestaat uit de volgende stappen: 1. subsidieregeling/voorwaarden opstellen 2. uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid subsidieregeling 3. organisatie van controle en handhaving 4. handhavingsbeleid en sanctiemogelijkheden 5. voorlichting 5
Is de doelstelling van de subsidie op een goede en heldere manier vertaald in subsidievoorwaarden? Zijn de beleidsdoelstellingen van de regeling vertaald in voldoende operationele termen voor de te verlenen subsidie en zijn deze voldoende meetbaar ("SMART" geformuleerde doelen en duidelijk afrekenbare prestaties)? Is de (beoogde) doelgroep van de regeling duidelijk omschreven? Zijn de uitzonderingen (op de hoofdregel) tot een minimum beperkt? Zijn er zo min mogelijk keuzemogelijkheden voor de aanvrager (standaardformulieren en procedures) Box1 Doelstelling, voorwaarden en doelgroep Is er aandacht voor uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en controle? Denk bij de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regeling aan de volgende aspecten: Zijn de misbruikmogelijkheden zoveel mogelijk geïnventariseerd en maatregelen getroffen (o.a. verminderde afhankelijkheid van gegevens derden? Zijn er voldoende richtlijnen zoals het verstrekken van bewijsstukken? Kan (niet-) naleving objectief en met redelijke inspanning worden vastgesteld? Zijn de regels werkbaar voor de doelgroep en voor personen belast met handhaving? Hebben alle partijen (o.a. beleidsdirecties, FEZ, AD, uitvoeringsorganisaties) een bijdrage geleverd aan de inventarisatie van inherente risico s en de relevante aspecten ten aanzien van controleerbaarheid en uitvoerbaarheid) Box 2 Uitvoerbaarheid en controleerbaarheid subsidieregeling Is er aandacht voor (de organisatie van) controle en handhaving? Is er op grond van de effectiviteit van mogelijke controlemaatregelen, de daaraan verbonden kosten, de beschikbare controlecapaciteit, beschikbare gegevens (waaronder externe gegevensbestanden) en technische haalbaarheid een gemotiveerde keuze gemaakt voor de toe te passen controlemaatregelen? Is er voldoende aandacht voor het capaciteitsbeslag en de kosten en baten hiervan? Is er voor de toetsing van subsidieaanvragen en afrekeningen een specifieke checklist gemaakt, waarin de te controleren aspecten zijn opgenomen? Op basis hiervan kan een werkinstructie en AO- procedure worden opgesteld met daarin de taakverdeling en uit te voeren handelingen, inclusief de uit te voeren controlehandelingen. Box 3 Organisatie van controle en handhaving 6
Is er aandacht voor het handhavingsbeleid en communicatie over sancties? Zijn er in de regeling/subsidiebeschikking sanctiemogelijkheden opgenomen? Zijn ongeoorloofde handelingen of gevallen waarin van (plichts-)verzuim sprake is gedefinieerd en zijn daaraan verbonden sancties beschreven (bijv. niet voldoen aan de meldingsplicht)? Geef eventueel extra criteria voor civielrechtelijke of strafrechtelijke acties (fraudeprotocol); Is de bevoegdheid om sancties vast te stellen en op te leggen belegd. Box4 Sanctiemogelijkheden Is er aandacht voor voorlichting? Is er een voorlichtingsplan waarin op adequate wijze rekening wordt gehouden met de invoering van de regeling en is bij de toelichting van mogelijk misbruik het bijbehorende het sanctiebeleid toegelicht? Is de regeling gecommuniceerd naar de instellingen of personen waarvoor het is bedoeld? Is externe voorlichting nodig om aan te geven wat de controles en sancties zijn? Box5 Voorlichting 2.2 Toepassen uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen Als gevolg van het subsidiekader kan een regeling toepassing van verschillende arrangementen in zich hebben, afhankelijk van de (verwachte) bandbreedte van de te verlenen subsidie. Dit betekent dat bij het opstellen van een regeling veel aandacht uit moet uitgaan naar de toepassing en invulling van de standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen. Hiervoor zijn de volgende vragen van belang: 1. Wat is de verwachte bandbreedte van bedragen voor te verlenen subsidies? (NB: bij lagere bedragen kan er een eenvoudiger arrangement worden toegepast. Deze afweging is afhankelijk van een risicoanalyse) 2. Welke arrangementen dienen bij de uitvoering en de verantwoording te worden gehanteerd? 3. Kan de regeling met een verantwoord risico worden uitgevoerd? Eventueel besluiten de subsidie niet te verstrekken. 4. Is het wenselijk om via het noemen van een minimum subsidiebedrag arrangementen uit te schakelen? 5. Is het wenselijk om een lichter arrangement toe te passen dan dat wat volgt uit de grensbedragen van de arrangementen? De onderstaande figuur geeft de toepassing van de verschillende arrangementen weer op basis van uitkomst van de hierboven genoemde vragen. 7
Risico laag Arrangement 1 Direct vaststellen < 25.000 Risico hoog/ laag? Risico hoog Arrangement 1 Ambtshalve vaststellen Risico laag Risico te hoog Subsidie niet verstrekken Risico hoog 25.000-125000 Risico hoog/ laag? Arrangement 2 Risico laag Risico te hoog Subsidie niet verstrekken Risico hoog > 125.000 Risico hoog/ laag? Arrangement 3 Risico te hoog Subsidie niet verstrekken Figuur 1: Verschillende arrangementen 8
2.3 Risicoanalyse In het kader van het rijksbrede beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik te voorkomen is de eerste randvoorwaarde dat mogelijke risico s bij de totstandkoming van de subsidieregeling in beeld worden gebracht, worden afgewogen en dat hierop wordt geanticipeerd of dat deze bewust worden geaccepteerd. Deze risicoanalyse wordt schriftelijk vastgelegd. Bij deze risicoanalyse zijn aspecten ten aanzien van de voorwaarden, de uitvoerbaarheid en controleerbaarheid, de organisatie van controle en handhaving en sanctiemogelijkheden binnen een subsidieregeling relevant. Bij de risicoanalyse kunnen onder meer de doelgroep van subsidieontvangers, het type regeling en de hoogte van het subsidiebedrag in beschouwing worden genomen. Door middel van deze risicoanalyse worden de mogelijke risico s in kaart gebracht, waarna ze gekoppeld worden aan: - beheersmaatregelen - risico-acceptatie zonder maatregel Het restant M&O is de M&O gevoeligheid die (bewust) overblijft nadat alle maatregelen die het departement naar aanleiding van de risicoanalyse treft ten aanzien van voorlichting, controle en sancties. Het restant M&O doet zich voor wanneer er binnen de maatschappelijke kaders geen afdoende controlebeleid mogelijk is, of wanneer controle onmogelijk of ondoelmatig is (bijvoorbeeld op basis van een kosten-batenanalyse). Een departementsbreed overzicht restant M&O moet worden gemaakt door de opstellers van de subsidieregelingen binnen het departement als zij de inventarisatie van M&O gevoelige regelingen 3 hebben geactualiseerd. Bij dit overzicht wordt ook aangegeven welke beheersmaatregelen daadwerkelijk zijn getroffen en of deze voldoende adequaat hebben gewerkt en welke risico s bewust worden geaccepteerd. Daarnaast is het van belang dat er aangegeven wordt wat de motivering is om het restant M&O niet verder te beperken door maatregelen. De risicoanalyse ten aanzien van het subsidieproces dient te passen in de algehele risicoanalyse van het desbetreffende departement. Methode(n) voor het uitvoeren van deze risicoanalyses en het bepalen van het geaccepteerd risico zijn een verantwoordelijkheid van het desbetreffende departement. Adequate documentatie van de gehanteerde methode(n), overwegingen en uitkomsten zijn hierbij van belang. Uitgangspunt bij de risicoanalyse is dat subsidies die formeel niet onder een regeling vallen, maar de wettelijke grondslag direct vinden in het kaderbesluit van het departement, voor wat betreft risico s geclusterd kunnen worden op basis van gelijksoortige risico s. Als dit niet mogelijk is wordt op basis van professional judgement de risicoafweging gemaakt in het aanvraagproces. 3 De aanwezigheid van dit overzicht wordt verplicht in de Handleiding ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik die is opgenomen in HAFIR. 9
Risicobeheer is primair een verantwoordelijkheid van het (subsidieverlenende) departement (of uitvoeringsinstantie) en dient dus in de lijn (beleidsafdeling) belegd te worden. Wel verdient het ter ondersteuning de aanbeveling een adviesrol bij de staf te beleggen (onder andere FEZ en DAD). Uiteraard speelt risicoanalyse, net als in de huidige situatie, ook een rol bij de afweging voorafgaand aan de subsidieverlening en in het uitvoeringsproces. Risicoanalyse is dus niet alleen gericht op inrichting (eenmalig), maar is gericht op permanente beheersing en heeft dus permanente invloed en staat dus permanent open voor bijstelling. Wijzigingen in een regeling of uitvoering daarvan als gevolg van M&O lopen via de (bijstelling van) de risicoanalyse. Bij de voorbereiding van beleid en regelgeving is het van belang dat integraal aandacht wordt besteed aan de M&O-gevoelige aspecten van de voorgenomen regelgeving. 2.3.1 Aanpak risicomanagement Een goede methode om de risicoanalyse(s) uit te voeren is door de medewerkers die direct betrokken zijn bij het opstellen/uitvoeren van een subsidieregeling, zelf een actieve rol te laten vervullen bij het benoemen van de risico s en de beheersmaatregelen. Op deze manier wordt er optimaal gebruik gemaakt van bestaande kennis en wordt tevens draagvlak gecreëerd. Zo kunnen bovendien verschillende disciplines op een efficiënte manier worden betrokken. VOORBEELD (TOOLBOX RISICOMANAGEMENT) In de handleiding Toolbox risicomanagement (2005) wordt in het hoofdstuk 3.4 risicoanalyse als onderdeel van het risicomanagement beschreven. Hier worden binnen risicoanalyse een aantal stappen onderscheiden: Eerste stap => identificeren van bedreigingen Tweede stap => inschatten van de waarschijnlijkheid en impact van gebeurtenissen. Derde stap => zoeken naar mogelijkheden Vierde stap => vergelijken van de geschatte risico s met een door de organisatie bepaald maximum risico (geaccepteerde risico), bijvoorbeeld uitgedrukt in geld of bandbreedte. Vijfde stap => een evaluatie van de opzet van maatregelen in relatie tot het gewenst risicoprofiel In deze handleiding wordt ook een aantal technieken van risicoanalyse genoemd: - Brainstorm sessies - (Groeps) interviews - Interactief reageren (schriftelijk en mondeling) op stellingen en beelden - Vragenlijsten Per organisatieniveau en per stap wordt de risicoanalyse uitgewerkt. In het hoofdstuk worden ook verschillende technieken van risicoanalyse genoemd. 10
VOORBEELD (RISICOWORKSHOP) Een goed voorbeeld zijn de zogenaamde risicoworkshops die binnen het ministerie van VWS worden georganiseerd. Een dergelijke workshop bestaat uit twee bijeenkomsten met alle betrokken disciplines. Tijdens de eerste sessie staat het benoemen van risico s centraal, waarna in de tweede bijeenkomst wordt gezocht passende beheersmaatregelen. De resultaten hebben mogelijk ook direct invloed op de uitvoerings- en controle processen. Voor een levendige discussie is het goed om ook een specialist van buiten het eigen departement te benaderen. Dit mede om zo ook over de eigen departementsbrede grenzen heen te kunnen kijken. Figuur: Procedure workshop risicomanagement 11
2.3.2 Mogelijke risico s en beheersmaatregelen Met het rijksbrede subsidiekader wordt er meer gestuurd op prestaties in plaats van het afrekenen op basis van werkelijke kosten. Daarnaast worden subsidies niet meer in alle gevallen integraal verantwoord en gecontroleerd. Hieronder wordt ingegaan op een aantal mogelijke risico s die hiermee samenhangen en het treffen van beheersingsmaatregelen hiervoor. Risico s van juistheid van de ingediende begroting Mogelijke beheersingsmaatregelen Standaardformat voor de begroting hanteren. Vergelijken begroting met soortgelijke (op kostensoortniveau). Schriftelijke/mondelinge toelichting begroting vragen. Een beperkt deel van de activiteit subsidiëren. Normbedragen vaststellen. Benchmarken/ervaringsdatabase. Prijs vaststellen voor het geheel van de prestatie, of per deelprestatie, of per inputcomponent. Onderzoek naar opbouw tarieven, toerekening overhead etc. (mogelijkheid hiertoe inbouwen in de regeling). Gebruik maken van departementale en interdepartementale ervaringsgegevens. Risico s t.a.v. te subsidiëren activiteit (die nog moet plaatsvinden) en ten aanzien van de uitvoerbaarheid, haalbaarheid van de prestatie door de organisatie Mogelijke beheersingsmaatregelen Procedure meldingsplicht. Gebruik maken van ervaringen uit verleden/ departementaal M register. Vouchersysteem hanteren. Helder en concreet benoemen van de prestatie. Communicatie over M&O- beleid. Goed definiëren activiteiten en voorwaarden. Onderbouwing derden financiering. 12
Risico s t.a.v. het steekproefplan Mogelijke beheersingsmaatregelen Gebruik maken van (a-selecte en selecte) steekproeven met eindbegunstigden communiceren. Methodiek (statistisch, niet statistisch) onderbouwen. Risicoanalyse (juist) uitvoeren. Parameters steekproef instellen. Verschillende disciplines (AD, FEZ) bij steekproefplan betrekken. Risico s ten aanzien van het sanctiebeleid Mogelijke beheersingsmaatregelen Duidelijke sancties aanwezig. Duidelijkheid over voorwaarden en afspraken. Duidelijke dossiervorming m.b.t. sancties. Benadrukken dat er in geval van M&O een grotere pakkans is omdat er nadrukkelijk wordt gecontroleerd. Naast de daadwerkelijke uitvoering van controles is hiervoor ook een actieve communicatie over de handhaving nodig. Risico s t.a.v. doelgroep Mogelijke beheersingsmaatregelen Doelgroep goed definiëren. Gebruik maken van basisregistraties. Gebruik maken van ervaringen (registratie misbruik). Uitdrukkelijk kijken naar gedragskenmerken van subjecten of groepen van subjecten: vooraf een analyse maken van risico's op basis van gedragskenmerken en die analyse achteraf toetsen aan de hand van resultaten uit bijvoorbeeld controles en/of andere ervaringen. Risico s t.a.v. (achteraf) meetbaar maken van de verrichte prestatie. Mogelijke beheersingsmaatregelen Vooraf duidelijkheid over voorwaarden en afspraken (ook over verantwoordingsstukken). Concrete activiteiten financieren. Gebruik inputvariabelen bij moeilijk meetbare activiteiten. Gebruik maken van forfaitaire kortingen bij projecten die niet geheel gerealiseerd zijn. Gebruik maken verklaring werkelijke kosten. 13
3. VERANTWOORDING EN CONTROLE 3.1 Verantwoording Met een verantwoording geeft de subsidieontvanger (desgevraagd) aan dat de subsidievoorwaarden zijn nageleefd. Indien deze verantwoording wordt opgevraagd maakt beoordeling van deze verantwoording deel uit van het subsidieproces. Verantwoording per arrangement Per arrangement vindt een andere manier van verantwoording plaatst. Arrangement 1 Arrangement 1 heeft twee opties van verantwoorden. a. Direct vaststellen, geen verantwoording; of b. Ambtshalve vaststellen (mogelijkheid openhouden voor het houden van steekproeven). Optie a, de meest eenvoudige variant, kan worden toegepast als de te subsidiëren activiteit al heeft plaatsgevonden. Bij het aanvragen van de subsidie kunnen de bewijsstukken eventueel al worden meegestuurd. Daarnaast kan optie a ook worden toegepast bij een laag risico, bijvoorbeeld: bij zeer kleine bedragen bij een laag subsidiepercentage/ bijdrage. Voor de b-variant kan worden gekozen als de te subsidiëren activiteiten nog niet hebben plaatsgevonden op het moment van de subsidieverlening en de subsidieverstrekker de mogelijkheid wil hebben om steekproefsgewijs te controleren of de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden en of de ontvanger zich aan de subsidieverplichtingen heeft gehouden. Arrangement 2 Als arrangement 2 van toepassing is wordt afgerekend op basis van prestaties of aan de hand van een inhoudelijk verslag (er wordt dan geen financiële verantwoording gevraagd). Indien bij een subsidieverstrekking tussen 25 000 en 125 000 de kosten en opbrengsten ter zake van de te verrichten activiteiten in verband met de aard van die activiteiten zodanig ongewis zijn dat een realistische begroting niet vereist kan worden, kan worden bepaald dat de subsidieontvanger op basis van met verklaring inzake werkelijke kosten (standaard verklaring op hoofdlijnen) en opbrengsten mag aantonen dat de activiteiten zijn verricht. Arrangement 3 Binnen arrangement 3 kan naast een inhoudelijk verslag en een financieel verslag ook een accountantsverklaring worden gevraagd. Indien een subsidieontvanger vanuit meerdere overheidsinstellingensubsidie ontvangt kan worden overwogen om de single information single audit systematiek (SiSa) toe te passen. Dit zal in overleg gaan met de betrokken subsidieverstrekkende departementen. De instelling kan dan één keer over alle ontvangen subsidies verantwoording afleggen met één accountantsverklaring. 14
De tweede voorwaarde is dat de subsidieverstrekker altijd beoordeelt of de (steekproefsgewijze) verantwoording voldoet aan de voorwaarden die hieraan zijn gesteld. Op basis van risicoanalyses voert de subsidieverstrekker eventueel aanvullende administratieve of fysieke controles uit. 3.2 Controle Controle heeft tot doel het verkrijgen van een redelijke mate van zekerheid dat de subsidievoorwaarden zijn nageleefd. Hierbij wordt de verantwoording van de subsidieontvanger geverifieerd. Voor een goede handhaafbaarheid moet de voorgestelde subsidieregeling voldoende controlemogelijkheden bieden. De invulling van de controle is afhankelijk van verschillende factoren zoals aard en omvang van de doelgroep en het inzicht in het M&O en frauderisico. Gedacht kan worden aan administratieve controles vooraf en achteraf, waarnemingen ter plaatse, boekenonderzoek en dergelijke. Het risico kan laag zijn wanneer er bijvoorbeeld bij de verantwoording al bewijsstukken worden meegestuurd zoals een factuur, een foto van het evenement. De controlemogelijkheden en bevoegdheden van de ambtelijke organisatie dienen duidelijk geformuleerd te worden en deze worden, waar zinvol, in de regeling opgenomen. Het streven moet er op gericht zijn de meeste aandacht te geven daar waar de risico's het grootste zijn. Stel vervolgens het controlebeleid op waarin wordt uitgewerkt wat voor controles er daadwerkelijk dienen plaats te vinden, bijvoorbeeld: verificatie van derdegegevens met andere bestanden van de Belastingdienst, Kamer van Koophandel, bevolkingsregister, banken (hierbij moet rekening worden gehouden met de wet bescherming persoonsgegevens); accountantscontrole (bij subsidies boven de 125.000 euro); en overige bewijsstukken. Onderdeel van het algemene controlebeleid van het departement is het zogenaamde reviewbeleid om te waarborgen dat door de instellingsaccountants ook aan de wet- en regelgeving is getoetst. Meer informatie hierover is te vinden in de handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht 4. Waar verantwoording en/of controle zich op richt is afhankelijk van de voorwaarden die aan een subsidie worden gesteld. Als deze voorwaarden gericht zijn op het behalen van een prestatie dan richt de controle zich op de vraag of deze prestatie wel of niet is geleverd. De uitkomsten van de verantwoording en/of controle kunnen er toe leiden dat de subsidie niet of slechts gedeeltelijk wordt uitgekeerd of dat de subsidie wordt teruggevorderd met wettelijke rente. De aandacht in de verantwoording en controle verschuift naar de risicogebieden en -groepen, en naar de uitzonderingen (meldingsplicht). Bij de risicoanalyse kunnen onder meer de doelgroep van subsidieontvangers, het type regeling en de hoogte van het subsidiebedrag in beschouwing worden genomen. 4 Ministerie van Financiën, 2002 15
Handhavingsdimensies bij handhaving en controle 1. Meldingskans (van overtredingen door anderen dan de overheid) 2. Controlekans (door de overheid gecontroleerd te worden) 3. Detectiekans (op constatering van de overtreding) 4. Selectiviteit (verhoogde gepercipieerde kans op controle en detectie) 5. Sanctiekans (nadat bij een controle een overtreding is geconstateerd) 6. Sanctie-ernst (hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen) 3.3 Steekproeven In arrangement 1b (ambtshalve vaststellen) kan ervoor worden gekozen om de subsidie te verlenen en de mogelijkheid open te houden om steekproefsgewijs de subsidieverantwoording op te vragen en te controleren. In de arrangementen 2 en 3 (wanneer geen accountantsverklaring wordt gevraagd) is het overleggen van een verantwoording een standaardvoorwaarde en kunnen op basis van een risicoanalyse en een kosten-baten analyse steekproefsgewijze controles worden gehouden. Onder steekproeven worden hier zowel statistische als niet statistische steekproeven verstaan. Voor het jaarverslag van een departement gelden tolerantiegrenzen (op totaal en op artikelniveau). In algemene zin moeten de beheersprocessen van het departement ertoe leiden dat het beheer en de financiële verantwoording daarover aan rechtmatigheidseisen hebben voldaan, met inachtneming van de geldende betrouwbaarheids- en nauwkeurigheidseisen op artikelniveau. Het subsidiebeheer moet daarbij van kwalitatief goed niveau zijn. Daarbij zijn de bepalingen van het subsidiekader leidend. Als bijvoorbeeld in een subsidieregeling is opgenomen dat bij bedragen tot 25 000 «verlenen is vaststellen» geldt, dan is dat bij het controlebeleid het uitgangspunt. Zekerheid ten aanzien van de uitgaven en beheer wordt slechts verlangd ten aanzien van eisen die in wet- en regelgeving zijn opgenomen. Indien de regeling minimale eisen stelt, betekent dit ook toetsing aan deze minimale eisen. In het kader van beleid om misbruik te voorkomen worden dan nog steekproeven getrokken en eventueel sancties opgelegd. De met de controle van het jaarverslag van het ministerie belaste accountant zal vaststellen aan welke eisen het toezicht door de directie moet voldoen wil de betrokken accountant daarop kunnen steunen voor diens oordeel over de rechtmatigheid van de subsidiestromen. Dat betekent eigenlijk dat de accountant dus een vertaling maakt van dit deel van het financieel beheer naar zekerheid over de gelden op artikelniveau, inclusief een vertaling van de betrouwbaarheids- en nauwkeurigheidseisen. Deze vertaling is een kwalitatief afwegingsproces, waarbij uiteindelijk de rechtmatigheid op artikelniveau moet zijn geborgd. Hierbij worden, mede met het oog op de doelmatigheid, het totaal van de subsidie-uitgaven en de risico-inschattingen binnen een artikel in aanmerking genomen. De exacte invulling is een verantwoordelijkheid van het departement. 16
Als de (Rijks)auditdienst van mening is dat het subsidiebeheer niet toereikend is zal dat aanleiding zijn tot extra werkzaamheden (bijvoorbeeld steekproeven). Het is raadzaam de inrichting van het subsidiebeheer vooraf af te stemmen met de (Rijks)auditdienst om problemen achteraf, zoals tekortkomingen in financieel beheer, onrechtmatigheden of aanvullende informatievragen naar het veld, te voorkomen. De exacte invulling is een verantwoordelijkheid van het departement. In de volgende box wordt nader op steekproefsgewijs controleren ingegaan Ten aanzien van het steekproefbeleid (mogelijk i.s.m. de AD) wordt gebruik gemaakt van de volgende vragen/aandachtspunten: Is een gemotiveerde keuze gemaakt tussen een statistische steekproef (voorwaarden: homogene massa, populatie van voldoende omvang en inschatting foutpercentage voor de gehele massa noodzakelijk) of een risico georiënteerde kritische deelwaarneming? Is bij het bepalen van het aantal posten (instellen parameters) en de foutevaluatie van de statistische steekproef aangesloten bij de departementale risicoanalyse en uitgangspunten? Wordt bij de kritische deelwaarneming een steekproef uitgevoerd rekening houdend met de risico s verbonden aan: hoogte van de subsidie politieke gevoeligheid van een subsidiedossier (aandacht in de pers) openstaande vragen bij de subsidieverlening (die wel tot subsidieverstrekking hebben geleid) bevindingen uit voorgaande controles bij (soortgelijke) gesubsidieerde instelling bevindingen uit reviews van inspectiediensten, AD en AR datum van vorige steekproefcontrole dekking over verschillende deelpopulaties Is in de subsidiebeschikking expliciet aangegeven dat gebruik gemaakt kan worden van steekproeven door het departement en wat dit concreet betekent. Denk hierbij afhankelijk van de risico inschatting (minder zwaar naar zwaar) aan: Verklaring van het bestuur dat gesubsidieerde activiteit daadwerkelijk is uitgevoerd (standaard format opnemen in subsidiebeschikking) Opvragen van bewijsstukken (en controle al dan niet ter plaatse) waaruit blijkt dat de gesubsidieerde activiteit daadwerkelijk is uitgevoerd => contracten; facturen en bewijsstukken van levering van de goederen en/of diensten (urenbriefjes, pakbonnen) Fysieke controle ter plaatse (tijdens of achteraf) om vast te stellen dat de gesubsidieerde activiteit daadwerkelijk uitgevoerd is (kosten baten afweging ten aanzien van uitvoeringslasten). Box Steekproeven 17
4. ACTIEF EN CONSISTENT HANDHAVEN De derde maatregel is dat consequent wordt opgetreden wanneer het vertrouwen wordt beschaamd. De volgende sanctiemogelijkheden zijn hiervoor beschikbaar: a. preventief weigeren van een (toekomstige) subsidie; b. de subsidie lager of op nihil vaststellen en/of terugvorderen van de subsidie inclusief wettelijke rente; en c. in geval van valsheid in geschrifte, aangifte bij Openbaar Ministerie. Andere sancties, die we hier niet verder zullen uitwerken maar toch noemswaardig zijn, zijn: - corrigerend gesprek - verscherpt toezicht voor bepaalde periode. Indien een aanvrager de fout in gaat dan zullen alle aanvragen van die partij voor de komende drie tot vijf jaar integraal gecontroleerd worden. Het is van belang dat gedurende het subsidieproces (aanvraag, uitvoering, verantwoording en controle) over het sanctiebeleid goed wordt gecommuniceerd richting de subsidieontvanger. Hierdoor kan er vanuit het sanctiebeleid ook een preventieve werking uitgaan. In de beschikking, regeling of beleidsregels moeten in elk geval heel helder de voorwaarden worden beschreven en wat er gebeurt wanneer deze voorwaarden niet worden nageleefd. Consequent gebruik van beschikbare sanctie mogelijkheden is van belang om de handhaafbaarheid te vergoten en zorgt voor een beperking van de schade die door het misbruik is ontstaan. Een goed sanctiebeleid kan bovendien een preventieve werking hebben. 4.1 Preventief weigeren van de subsidie op basis van een risicoanalyse Als de subsidiegever de zaak niet vertrouwt, kan hij de subsidie preventief weigeren (o.b.v. Awb artikel 4:35). De weigeringsgronden betreffen ondermeer het bestaan van een gegronde reden om aan te nemen dat de activiteiten niet zullen plaatsvinden, of dat de aanvrager niet aan zijn verplichtingen zal voldoen, of dat de aanvrager niet in voldoende mate verantwoording zal kunnen afleggen. Zo nodig kunnen in aanvulling op de weigeringsgronden uit de Awb in de betrokken subsidieregeling nog extra afwijzingsgronden worden opgenomen. Voor het weigeren van een subsidie op grond van artikel 4.35 van de AWB moet een gegronde reden zijn. Dit betekent dat objectiveerbaar (concrete feiten en omstandigheden) moet worden aangetoond dat er sprake is van één van de in het artikel genoemde weigeringgronden. Hierbij hoeft overigens geen opzet in het spel te zijn. Deze weigeringsgronden kunnen ook gebruikt worden bij iemand die een subsidie aanvraagt voor een project dat evident zijn kennis of capaciteiten te boven gaat en daarbij niet ter kwader trouw, maar slechts naïef is. Het al bij voorbaat diskwalificeren van een aanvrager is een ingrijpende maatregel, aan de motivering ervan moeten hoge eisen worden gesteld. 18
Een instrument dat bij preventieve weigering kan worden ingezet is de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet BIBOB). Deze wet heeft mede betrekking op subsidieverstrekking. Artikel 3 van die wet bepaalt, dat als bestuursorganen daartoe krachtens de wet de bevoegdheid hebben gekregen, zij kunnen weigeren een beschikking te geven indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen of voor witwassen. Dat gevaar kan o.a. worden afgeleid uit eerdere vergelijkbare strafbare feiten. Subsidie kan dan worden geweigerd, verminderd of ingetrokken (vgl. artikel 6 BIBOB). Van deze mogelijkheid moet vanuit het oogpunt van uitvoeringslasten zeer terughoudend gebruik worden gemaakt. Hierbij speelt de proportionaliteitsafweging een belangrijke rol. 4.2 Terugvorderen Als de subsidieontvanger zich niet aan de subsidievoorwaarden/verplichtingen houdt kan de subsidiebeschikking worden ingetrokken en het subsidiebedrag (of een deel hiervan) worden teruggevorderd. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid gelden er ruimere mogelijkheden voor het intrekken van een subsidieverlening (art. 4:48 en 4:50 Awb) dan voor de subsidievaststelling (art. 4:49 Awb). De verleningsbeschikking kan bijvoorbeeld worden gewijzigd of ingetrokken als de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden, de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, of de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. De subsidievaststelling kan tot vijf jaar na de vaststelling worden gewijzigd of worden ingetrokken wanneer bijvoorbeeld sprake is van feiten of omstandigheden waarvan het departement bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld. Dit kan ook als de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan de subsidieverplichtingen. In het kader van de 4 e tranche van de Awb wordt het mogelijk om wettelijke rente toe te passen op het terug te vorderen bedrag. Hiervoor is het van belang dat vooraf heel helder is wat de afspraken zijn, deze dienen te worden beschreven in de subsidieregeling, in de subsidiebeschikking of beleidsregels. Tot het terugvorderen van het gehele bedrag (nulvaststelling, arrangement 1 ambtshalve vaststelling) wordt overgegaan als een subsidieontvanger niet aan zijn meldingsplicht heeft voldaan. Voor forfaitaire kortingen (arrangement 2/3) geldt hetzelfde. Vooraf moet duidelijk zijn welke forfaitaire kortingen in welke gevallen worden toegepast (bijvoorbeeld wanneer een mijlpaal niet is behaald). 4.3 Aangifte bij openbaar ministerie. In geval van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit (fraude) zal worden teruggevallen op het strafrecht en wordt aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie (OM). In de praktijk hebben OM, rechtbanken en ook bijzondere opsporingsdiensten (BOD's) een groter aanbod van vermoedelijk strafbare feiten, dan capaciteit om adequaat te vervolgen. Het is verstandig om met de Officier van Justitie af te stemmen over de mogelijkheden tot daadwerkelijke strafrechtelijke vervolging. Een belangrijk element hierbij speelt de signaalwerking die vanuit strafvervolging uit 19
kan gaan. Indien de fraudeur via deze weg wordt gestraft dan is het van preventieve werking van belang hier ook in de communicatie aandacht aan te besteden. 20