Toelichting Gedragscode Alphen aan den Rijn 2014 Algemeen Doel van de verplichting tot het vaststellen van een gedragscode is om de integriteit van collegeen raadsleden te waarborgen. Een gedragscode is een belangrijk instrument om een open, transparante en integere bestuurscultuur te realiseren. Het rechtskarakter is dat van een interne regeling in aanvulling op de wettelijke regels. Door de gedragscode beschikt de raad over een extra controle-instrument en wordt het handelen van bestuurders beter controleerbaar. De gedragscode is een richtsnoer waar bestuurders op kunnen worden aangesproken. Met een gedragscode wordt het integriteitsbewustzijn bevorderd, waardoor een bijdrage wordt geleverd om misbruik van bevoegdheden te voorkomen. De bestuurder blijft uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor zijn handelen. Deze toelichting geeft uitleg over de diverse onderwerpen die in de gedragscode worden behandeld en geeft waar nodig aan wat de consequenties kunnen zijn. De gedragscode bestaat uit 2 onderdelen. Deel I beschrijft een aantal kernbegrippen van integriteit en vormen als het ware de algemene uitgangspunten voor de gedragscode. Deel II bevat de feitelijke gedragsregels, Artikelsgewijs Artikel 1 De gedragscode bevat zowel regels voor het bestuursorgaan in zijn geheel als voor bestuurders afzonderlijk. Onder bestuurders wordt in deze code verstaan: de burgemeester, de wethouders, de raadsleden en leden van een raadscommissie, niet zijnde leden van de gemeenteraad (zgn. burgercommissieleden). Onder het college wordt verstaan: het college van burgemeester en wethouders. De gedragscode richt zich voornamelijk op werkzaamheden van de dagelijkse bestuurders, zijnde het college van burgemeester en wethouders. Sinds de Wet dualisering gemeentebesturen berust de gehele bestuursbevoegdheid in principe niet meer bij de gemeenteraad, maar bij de leden van het college. Desalniettemin zijn veel van de regels even zo goed toepasbaar en van belang voor de raadsleden. De gedragscode is derhalve toegespitst op alle gemeentebestuurders, waarbij in sommige artikelen wel de nadruk ligt op leden van het college van burgemeester en wethouders Artikel 2 Bestuurders van gemeenten zijn werkzaam in het openbaar bestuur en dienen het algemeen belang. Persoonlijk voordeel kan niet het oogmerk zijn. Bij belangenverstrengeling gaat het om vermenging van het publiek belang met het persoonlijk belang van de bestuurder of dat van 1
derden waardoor een zuiver en objectief besluiten of handelen in het publiek belang niet langer is gewaarborgd. Niet alleen feitelijke belangenverstrengeling, maar ook de schijn van belangenverstrengeling moet worden vermeden. Het risico van belangenverstrengeling kan bijvoorbeeld ontstaan als een bestuurder een nevenfunctie vervult die raakvlakken heeft met de uitoefening van het politieke ambt. Ook als het gaat om de uitoefening van een nevenfunctie waarin de bestuurder qualitate qua is benoemd, is het risico van belangenverstrengeling overigens niet uitgesloten. Ook dan hoeven immers de belangen van de gemeente of provincie en die van de organisatie waarvoor de q.q. nevenfunctie wordt vervuld niet altijd parallel te lopen. Q.q.-nevenfuncties zijn functies die bestuurders en in mindere mate raadsleden - vervullen uit hoofde van hun politieke functie. Het hebben van bepaalde financiële belangen of de verrichten van bepaalde financiële transacties kan ook (de schijn van) belangenverstrengeling veroorzaken. Financieel belang dient hier breed te worden gedefinieerd. Het kan gaan om het bezit van effecten, vorderingsrechten, onroerend goed, bouwgrond alsook om financiële deelnemingen in ondernemingen en dergelijke. Zelfs negatieve financiële belangen, zoals bijvoorbeeld schulden uit hypothecaire vorderingen, kunnen in verband met mogelijke belangenverstrengeling relevant zijn. Dergelijke financiële belangen kunnen een rol gaan spelen bij besluiten over bijvoorbeeld bestemmingsplannen of grondverkopen. Bij belangenverstrengeling betreft het niet alleen mogelijk persoonlijk voordeel voor de bestuurder zelf. Het kan ook gaan om bevoordeling van bijvoorbeeld vrienden en familieleden of van bedrijven en instellingen waarmee de bestuurder als privépersoon banden heeft. De bevoordeling kan naast het verlenen van overheidsgunsten ook bestaan uit het doorgeven van vertrouwelijke overheidsinformatie. Uitgangspunt is dat een raadslid moet stemmen. Daar is hij immers voor gekozen. In een beperkt aantal gevallen, mag een lid van de raad niet stemmen. Artikel 28 van de Gemeentewet vormt de basis voor dit onderwerp, Het artikel geeft aan dat een lid van de raad: 1. niet deelneemt aan de stemming over een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken; 2. niet deelneemt aan een stemming over de vaststelling of goedkeuring der rekening van een lichaam waaraan hij rekenplichtig is of tot welks bestuur hij behoort. De beoordeling of sprake is van een persoonlijk belang ligt in eerste instantie bij het raadslid zelf. Wel zijn er enige richtlijnen. Zo spreekt de wetgever bij persoonlijk aangaan over bloed- of aanverwanten tot de derde graad. Het verbod heeft geen betrekking op zaken die een naamloze vennootschap betreffen waarvan het raadslid aandeelhouder of commissaris is. Het verbod kan wel van toepassing zijn bij een BV waar het raadslid enig aandeelhoudeer/directeur is. Bij een benoeming is pas sprake van 'persoonlijk aangaan' indien het raadslid zelf één van de voorgedragen personen is. Bij een voordracht is het de raadsleden niet toegestaan om 2
op een persoon te stemmen, die niet tot de voorgedragen personen behoort. Bij een aanbeveling tot benoeming is geen sprake van een persoonlijk aangaan omdat een aanbeveling een vrije stemming toelaat. Een raadslid kan dan bij de stemming afwijken van de personen die zijn aanbevolen. In de praktijk is meestal sprake van een aanbeveling. Indien een raadslid deelneemt aan een stemming terwijl dit eigenlijk niet had gemogen is het besluit geldig totdat de Kroon of de rechter het besluit vernietigt. Vernietiging zal doorgaans alleen plaatsvinden als het raadslid een beslissende stem had (dus bij stemverhouding 20/19). Artikel 28 van de Gemeentewet richt zich tot het raadslid. Dat betekent dat het raadslid zichzelf zal moeten onthouden van stemming. De burgemeester in de hoedanigheid van voorzitter van de raad of de raad kan deelname aan stemming niet verbieden. Aan overtreding van art. 28 zijn voor het raadslid geen consequenties verbonden. Het artikel spreekt bovendien over stemmen, niet over de deelname aan de discussie of over bespreking in een raadscommissie. Omdat raadsbesluiten feitelijk voortvloeien uit een discussie in commissieverband is het aan te bevelen dat het desbetreffende commissielid en raadslid zich onthoudt van beraadslaging. Hiermee wordt de schijn van belangenverstrengeling voorkomen. Het zal niet altijd meteen duidelijk zijn of raadsleden een belang hebben en zich aan stemming moeten onthouden. Het is daarom belangrijk en goed om een mogelijk belang te noemen en over de wijze waarop afspraken te maken. Door daar vooraf open over te zijn kan worden voorkomen dat een besluit wordt vernietigd of dat de zaak achteraf in een negatief daglicht komt te staan. Naast de Gemeentewet kennen we ook nog de Algemene Wet Bestuursrecht (verder Awb). Artikel 2:4 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan zijn taak vervult zonder vooringenomenheid. Het bestuursorgaan moet ervoor waken dat personen die er deel van uitmaken of ervoor werken, de besluitvorming beïnvloeden doordat zij een persoonlijk belang bij een besluit hebben. De Awb gaat hier verder dan de artikelen over deelname aan stemming in de Gemeentewet. Het begrip persoonlijk belang in art. 2:4 Awb betekent ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan behoort te behartigen. Het begrip beïnvloeding van de besluitvorming gaat niet alleen over de stemming, maar over het gehele proces van besluitvorming. Dit betekent dat zowel de politieke ambtsdrager zelf, als het gehele bestuursorgaan elk een eigen verantwoordelijkheid heeft. Zij moeten afwegen of de onafhankelijke besluitvorming of de schijn daarvan van de betrokken ambtsdrager in het geding is. Het bestuursorgaan heeft de plicht om de nodige voorzorgsmaatregelen te treffen. De vraag daarbij is hoe deze verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan zich verhoudt tot de individuele beslissingsbevoegdheid van een bestuurder. Het gaat hierbij met andere woorden om de verhouding tussen art. 2:4 Awb en art 28 Gemeentewet. De bestuursrechter heeft zich erover uitgesproken. In de zaak Winsum, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State werd een besluit van de gemeenteraad vernietigd wegens strijd met art. 2:4 Awb. De rechter betoogde dat de gemeenteraad vanwege de door een raadslid gewekte schijn van belangenverstrengeling had 3
moeten voorkomen dat over de desbetreffende zaak een besluit werd genomen met de kleinst mogelijke meerderheid, waarbij de stem van het bewuste raadslid doorslaggevend had kunnen zijn. Inmiddels heeft de Afdeling de sterke focus op art. 2:4 Awb laten varen en aan art. 28 Gemeentewet een aanzienlijk belangrijkere betekenis toe te kennen. Op grond van artikel 15, lid 1, onder a en b van de Gemeentewet mag een raadslid niet: a) als advocaat, procureur of adviseur in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de gemeente of het gemeentebestuur dan wel ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur; b) als gemachtigde in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur. Omdat de vraag hoe invulling moet worden gegeven aan het bepaalde in artikel 15, lid 1 aanhef en onder b, van de Gemeentewet in zijn algemeenheid moeilijk valt te beantwoorden dient steeds in het zich voordoende concrete geval te worden beoordeeld of het bepaalde in artikel 15, lid 1 aanhef en onder b, van de Gemeentewet wordt overtreden. Achterliggende gedachte van bedoeld artikel is om vermenging van belangen tegen te gaan én de zuiverheid van politieke besluitvorming te dienen. Deze verbodsbepaling heeft geen betrekking op situaties waarin burgers, die bezwaar hebben tegen bepaalde voorgenomen beslissingen of gedragingen van B&W of de burgemeester zich wenden tot een raadslid teneinde advies of hulp te krijgen. Het behoort immers tot de specifieke taak van raadsleden om als volksvertegenwoordiger contacten met de bevolking te onderhouden c.q. burgers in dit soort situaties bij te staan. Dit bijstaan houdt op als de zienswijze c.q. het bezwaar wordt voorgelegd aan de commissie voor bezwaarschriften of de rechter. Op het moment dat bestuurlijke besluitvorming heeft plaatsgevonden en dus sprake is van democratisch tot stand gekomen besluitvorming en de burger in procedure is of gaat met de gemeente dan moet men als raadslid terugtrekken, althans geen actieve rol meer te vervullen. De situatie is dan immers anders. Niet alleen omdat je als raadslid soms de beschikking krijgt over vertrouwelijke stukken of over een bepaalde wetenschap kan beschikken, maar meer nog het feit dat het individuele raadslid een deel is van de raad, het hoogste orgaan van de gemeente. Procederen tegen de gemeente, waar je als raadslid dus ook zelf deel van uitmaakt, is dus eigenlijk - onder dergelijke omstandigheden procederen tegen jezelf. Een burger moet op zo n moment gebruik maken van de rechtsmiddelen die hij/zij heeft op grond van het bestuursprocesrecht, nl. als belanghebbende opkomen tegen een door een bestuursorgaan genomen beslissing door het indienen van een bezwaar en/of beroep. Een raadslid moet voorkomen dat de indruk (schijn) wordt gewekt dat invloed wordt uitgeoefend op de beslissing in een geschil. 4
Dat de integriteit van bestuurders onder druk staat is vooral het gevolg van allerlei maatschappelijke ontwikkelingen. Zo zijn het publieke en het private domein meer met elkaar verstrengeld geraakt, is er sprake van een veranderde zakelijke lobby vanuit de samenleving en krijgt het overheidsmanagement bedrijfseconomische normen opgelegd. Bovendien is de belangstelling voor integriteitsvraagstukken sterk toegenomen. Reden des te meer dat een integriteitsbeleid voor bestuurders van belang is. Als richtlijn voor integriteitsrisico s, wordt de 2 e gewijzigde druk d.d. 25 september 2013 van de Handreiking integriteit van politiek ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen van april 2011 gehanteerd. De code en handreiking zijn belangrijk als beoordelingskader voor gedragingen van raadsleden, wethouders en de burgemeester bij vragen, twijfels en discussies. Praktijkvoorbeelden zijn eveneens in de hoofdstukken verwerkt. Verder kan de als bijlage bijgevoegde Notitie omgevingsvormen en integriteit en het artikel Belangenverstrengeling van raadsleden, nummer 9, november 2013 uit Openbaar Bestuur Tijdschrift voor beleid organisatie & politiek als richtlijn fungeren. Artikel 3 Veel gemeentelijke bestuurders hebben naast hun politieke ambt nog andere (neven)functies, betaald of onbetaald. Voor raadsleden en parttime wethouders is dat vaak noodzakelijk, omdat voor hen het politieke ambt feitelijk een nevenfuncties is die zij vervullen naast een andere of eigenlijke bron van inkomsten. Artikel 3 is met name van belang voor bestuurders voor wie het ambt een hoofdfunctie is. Het is echter grotendeels ook van toepassing op raadsleden. Het vervullen van nevenfuncties door bestuurders is in zijn algemeenheid uit maatschappelijk, bestuurlijk en ook persoonlijk oogpunt veelal positief te waarderen. Het vindt echter zijn grens waar deze functie afbreuk zou kunnen doen aan het aanzien van het ambt en het optimaal functioneren van degene die het ambt vervult. Een goede functievervulling en handhaving van onpartijdigheid en onafhankelijkheid dienen bepalend te zijn bij de beslissing of een nevenfunctie aanvaard wordt. In de algemene zin zijn bij het aanvaarden van nevenfuncties twee afwegingen van belang: - Er mag geen verstrengeling optreden tussen het ambt en de nevenfunctie. - De nevenfunctie mag niet leiden tot een zodanig tijdsbeslag dat daardoor het functioneren als ambtsdrager in het geding komt. Wat wel of niet kan, is niet altijd eenvoudig aan te geven. Bij de schijn van belangenverstrengeling gaat het niet alleen om persoonlijk voordeel van de bestuurder, maar ook voor personen, bedrijven of instellingen in zijn omgeving. Soms is dit risico incidenteel. Een mogelijke oplossing is dan dat de bestuurder zich in dat geval buiten de besluitvorming houdt. Terughoudendheid is in elk geval geboden bij functies in organisaties die substantieel subsidie ontvangen van de gemeente of die op welke manier dan ook, betrokken (kunnen) zijn bij onze gemeente. 5
Melding van nevenfuncties en openbaarmaking ervan en daardoor de mogelijkheid van democratische controle kunnen in belangrijke mate bijdragen aan het voorkomen van belangenverstrengeling. Daarmee wordt één en ander controleerbaar en kan zo nodig een publiek debat in de raad worden gevoerd over de aanvaarding van bepaalde nevenfuncties. De Gemeentewet verplicht tot het openbaar maken van alle nevenfuncties. Naast de ter inzage legging op het stadhuis zal er tevens op internet een pagina worden ingericht waar de nevenfuncties zijn te raadplegen. Artikel 4 In het belang van de betrouwbaarheid en de geloofwaardigheid van de overheid dient een integer bestuurder zorgvuldig en correct om te gaan met informatie waarover hij uit hoofde van zijn ambt beschikt. Integriteitrisico s kunnen ontstaan als een bestuurder over vertrouwelijke informatie beschikt die hij kan gebruiken om er persoonlijk voordeel mee te behalen of kan aanwenden ten bate van bijvoorbeeld vrienden, kennissen, familieleden of andere relaties. Soms gaat het daarbij om informatie die in principe openbaar wordt, maar waarbij de bestuurder of zijn relaties voordeel hebben bij het eerder verkrijgen van die informatie. De geloofwaardigheid van de politiek en de organisatie worden hiermee aangetast. Een bijzondere vorm van oneigenlijk gebruik van informatie is het lekken van informatie naar pers en media. Het oogmerk is daarbij niet het behalen van een voordeel in de privésfeer, maar het nastreven van politieke doeleinden. Het is zaak dat te vermijden. Stukken met vertrouwelijke gegevens moeten veilig worden opgeborgen en computerbestanden moeten goed beveiligd zijn. Correct en verstandig omgaan met de sociale media is vanzelfsprekend, vooral als met gebruikmaking van deze mogelijkheden de dialoog met burgers wordt aangegaan. Artikel 5 Behoeft geen verdere toelichting. Artikel 6 Bij het afleggen van de ambtseed of belofte verklaren bestuurders dat zij geen giften of gunsten hebben gegeven of beloofd om benoemd te worden. Ook beloven ze geen geschenken of beloften te hebben aangenomen of te zullen aannemen om iets te doen of te laten. Dat betekent kort gezegd dat nooit giften of gunsten ook niet als ze van geringe waarde zijn mogen worden aangenomen in ruil voor een tegenprestatie. Toch is het binnen de diverse relaties die gemeenten en provincies onderhouden niet ongebruikelijk dat geschenken worden gegeven en ontvangen. Dat hoeft geen probleem te zijn zolang de onafhankelijkheid van de bestuurders niet in het geding is. Bij het geven van geschenken namens de gemeente, betreft het in de regel relatiegeschenken die verbonden zijn met de gemeente die over het algemeen niet zeer kostbaar zijn. Wel is het verstandig om ook voor het weggeven van dergelijke geschenken een deugdelijke administratie bij te houden. 6
Voor grote geschenken is het raadzaam een expliciet en gemotiveerd collegebesluit te nemen. Het verdient ook aanbeveling regelmatig de raad te informeren over verstrekte geschenken bijvoorbeeld in het jaarverslag. Ook met het ontvangen van geschenken door de gemeente moet zorgvuldig en terughoudend worden omgegaan. Het is zinvol een openbaar register bij te houden van alle ontvangen geschenken. Ontvangen van geschenken door bestuurders persoonlijk brengt meer risico s met zich mee dan ontvangen van geschenken als gemeente. Bedacht moet worden dat de onafhankelijkheid in de besluitvorming op geen enkele wijze mag worden aangepast. Persoonlijk ontvangen of aangeboden geschenken boven een bepaalde waarde (bijvoorbeeld 50.-) moeten in het college c.q. het fractievoorzittersoverleg worden gemeld en vervolgens worden ingeleverd of teruggestuurd. Timing en openheid zijn hier dus van belang. Het is niet aan te bevelen geschenken te aanvaarden zolang overleg- of onderhandelingssituaties gaande zijn. Bij het ontvangen van geschenken past openheid. Het is daarom niet gewenst om op het huisadres geschenken te ontvangen. In het kader van het integriteitbeleid dienen de begrippen geschenken en diensten ruim te worden geïnterpreteerd. Ook uitnodigingen voor festiviteiten, maaltijden, reizen e.d. zijn beinvloedingsmiddelen waarmee zorgvuldig moet worden omgegaan. Als het gaat om reizen of werkbezoeken op uitnodiging is voorwaarde dat zij functioneel zijn en in het belang van de gemeente. Het verdient aanbeveling deze te melden in het college c.q. het fractievoorzittersoverleg.het is in dat geval logisch dat de gemeente de reis- en verblijfkosten betaalt. Hetzelfde geldt in principe ook voor maaltijden en festiviteiten, zij het dat hier geen noodzaak is om deze in alle gevallen te melden. Voor festiviteiten en maaltijden in het kader van afronding van een project dat mede door de betrokken bestuurder tot stand is gebracht, kan een uitzondering worden gemaakt. Er is op dat moment immers geen sprake meer van een onderhandelingssituatie. Het spreekt voor zich dat ook door andere geschenken of aangeboden voordelen een onafhankelijke besluitvorming in het gedrang kan komen. Dat beperkt zich niet tot gevallen van persoonlijke bevoordeling zoals bijvoorbeeld een goedkope verbouwing of tuinaanleg. Ook donaties aan de politieke partij van de bestuurder met het oog op een gunstige overheidsbeslissing zijn uit den boze. Artikel 7 Gemeentelijke bestuurders ontvangen naast hun bezoldiging, vergoeding van kosten die zij maken bij de uitoefening van hun ambt. Naast vergoedingen van nader aangeduide kosten zoals reis- en verblijfkosten, hebben de ambtsdragers aanspraak op een vaste onkostenvergoeding, kunnen zij kosten declareren en maken zij gebruik van voorzieningen die door de gemeentelijke organisatie ter beschikking worden gesteld. Een heldere begrenzing beoogt houvast te bieden bij de vraag of een bepaalde uitgave voor bekostiging in aanmerking komt en, zo ja, op welke wijze. Als met de 7
uitgave geen gemeentebelang is gediend, moeten de kosten voor eigen rekening blijven. Er moet bovendien een directe relatie zijn tussen de uitgave en de functievervulling. In de praktijk is het onderscheid tussen het publieke en het privédomein niet zo gemakkelijk te maken. Een uitgave in het belang van de overheid kan namelijk tevens een voordeel of besparing in de privésfeer opleveren, zoals bijvoorbeeld bij een zakenlunch. Het verdient aanbeveling de nodige zorgvuldigheid te betrachten bij het in rekening brengen van bestuurlijke uitgaven indien die uitgaven zich op dit grensvlak bevinden. Naast de beide genoemde criteria voor het begrip functionaliteit zou derhalve nog de algemene overweging kunnen worden gegeven dat de functionaliteit van de uitgave aantoonbaar moet zijn, of in ieder geval afdoende aannemelijk moet kunnen worden gemaakt. 8