De toezichtlast van gemeenten op het gebied van de financiële functie

De toezichtlast van gemeenten op het gebied van de financiële functie dr. L.A. Toolsema dr. M.A. Allers dr. A.S. Zeilstra Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden

De toezichtlast van gemeenten op het gebied van de financiële functie dr. L.A. Toolsema dr. M.A. Allers dr. A.S. Zeilstra

Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden Faculteit Economie en Bedrijfskunde Rijksuniversiteit Groningen www.coelo.nl -rapport 1-4 21 ISBN 978-9-76276-62-5, Groningen, 21 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming. Aan het verzamelen en het verwerken van de gegevens voor deze uitgave is de grootst mogelijke zorg besteed. Iedere aansprakelijkheid voor de gevolgen van activiteiten die op basis van deze gegevens worden ondernomen wordt echter afgewezen.

Inhoud Voorwoord 6 1. Samenvatting en conclusies 7 2. Inleiding 9 2.1. Vraagstelling 9 2.2. Begripsafbakening 9 2.3. Werkwijze 11 2.4. Opbouw van het rapport 11 3. Achtergronden toezicht 12 3.1. Inleiding 12 3.2. Beleidsmatige ontwikkelingen 12 3.3. Wet- en regelgeving 15 4. Toezicht op het gebied van de financiële functie 19 4.1. Inleiding 19 4.2. Extern toezicht 19 4.3. Intern toezicht 23 5. Onderzoeksopzet en gegevensverwerking 25 5.1. Inleiding 25 5.2. Opzet vragenlijst 25 5.3. Afbakening 26 5.4. Steekproefopzet 27 5.5. Respons 28 5.6. Verwerking gegevens 29 6. Kwantificering toezichtslast 32 6.1. Inleiding 32 6.2. Algemene vragen 32 6.3. Resultaten per toezichtonderdeel 33 6.4. De totale toezichtlast 39 6.5. Vergelijking met eerder onderzoek 42 7. Conclusies 44 Appendix 1. Vragenlijst 46 Appendix 2. Resultaten per toezichtonderdeel 57 Appendix 3. Resultaten totale toezichtlast 66 Appendix 4. Literatuur 67

Voorwoord Dit onderzoek is uitgevoerd door in opdracht van de commissie Financiën en de commissie Bestuur en veiligheid van de VNG. Zonder de medewerking van de ambtenaren van de deelnemende gemeenten was het niet mogelijk geweest dit onderzoek te doen. Het zijn er te veel om ze hier persoonlijk te bedanken, maar onze erkentelijkheid is groot. Verder danken wij Corine Hoeben, Ton Jacobs en Jan Verhagen voor bruikbaar commentaar op een eerdere versie van dit rapport. De resterende onvolkomenheden komen voor rekening van de auteurs. 6

1. Samenvatting en conclusies Bij de herziening van de Gemeentewet halverwege de jaren negentig werd het specifieke toezicht op gemeenten sterk ingeperkt. In brede kring bestaat echter de indruk dat de toezichtlast daarna weer aanzienlijk is toegenomen. Daarom is een nieuwe saneringsronde voor interbestuurlijk toezicht in gang gezet. Er is evenwel nog veel onduidelijkheid over de vraag welke kosten het toezicht met zich meebrengt. Doel van dit onderzoek is het kwantificeren van zowel extern toezicht (informatieverplichtingen aan derden) als intern toezicht (bijvoorbeeld rekenkamer). Gemeenten moeten zich verantwoorden op vrijwel alle denkbare beleidsterreinen. Wij richten ons hier op toezicht op het gebied van de financiële functie: alles wat met financieel beleid, financieel beheer en het beheersen van geld in de gemeente te maken heeft. De kosten die gemeenten hiervoor maken noemen we de gemeentelijke toezichtlast. De hoofdvraag van het onderzoek is: wat zijn de kosten van de toezichtlast voor een gemeente voor zover die betrekking heeft op de financiële functie? Om deze vraag te beantwoorden, geven we eerst een overzicht van de verplichtingen van de gemeente op dit terrein. Dit betreft informatie die gemeenten aan externe toezichthouders aanleveren, en toezichtarrangementen die de gemeenten zelf moeten hebben. Hierbij bespreken we tevens de basis en het doel van de verplichtingen. Vervolgens worden de verschillende verplichtingen of toezichtonderdelen gekwantificeerd. De kwantificering geschiedt op basis van casestudy bij één gemeente, gevolgd door een enquête. De enquête is eerst uitgezet bij vier grote gemeenten. Naar aanleiding van de resultaten is de enquête aangepast en opnieuw uitgezet bij een grotere groep gemeenten. Uiteindelijk hebben 53 gemeenten de enquête ingevuld. Op basis van de op deze wijze verkregen gegevens is berekend dat de gemeentelijke toezichtlast op het gebied van de financiële functie circa zes euro per inwoner per jaar bedraagt. We drukken de kosten voor een gemeente uit in een bedrag per inwoner, omdat er een rechtstreeks verband blijkt te zijn tussen de toezichtlast en het aantal inwoners van de gemeente. Van deze lasten zou 64 procent blijven bestaan wanneer de verplichting zou vervallen. Overigens zijn er soms grote verschillen tussen gemeenten onderling in de opgegeven toezichtlasten. Bovendien zijn de kosten van de verschillende verplichtingen voor gemeenten soms moeilijk in te schatten. Alle genoemde bedragen moeten daarom worden gezien als globale schattingen. De omvang van de toezichtlast wordt vooral bepaald door drie grote componenten, te weten: het bedrag dat aan de accountant verschuldigd is voor de accountantscontrole (gemiddeld 1,16 euro per inwoner per jaar), de interne toetsing van getrouwheid van informatieverstrekking en rechtmatigheid van beheershandelingen zoals beschreven in de verordening ex art. 212 GW (2,25 euro) en het in stand houden van de rekenkamer of de rekenkamercommissie (1,3 euro). De totale toezichtlast voor alle gemeenten samen is berekend op 1 miljoen euro op jaarbasis. Het grootste deel hiervan betreft intern toezicht, namelijk 61 miljoen euro per jaar. Extern toezicht is verantwoordelijk voor de overige 39 miljoen euro per jaar. Dit bedrag kan verder worden opgesplitst in interbestuurlijk toezicht 13 miljoen euro 7

per jaar en de accountantscontrole (inclusief het faciliteren en aanbesteden daarvan) die met 25 miljoen euro per jaar een kwart van de totale toezichtlast bedraagt. 1 Opvallend is dat de lasten van interbestuurlijk toezicht dus slechts een klein deel (13 procent) uitmaken van de totale toezichtlast op het gebied van de financiële functie. 1 Dat de bedragen voor interbestuurlijk toezicht en de accountantscontrole niet optellen tot de 39 miljoen euro voor extern toezicht wordt veroorzaakt door afrondingsverschillen. 8

2. Inleiding 2.1. Vraagstelling Dit onderzoek heeft betrekking op de kosten die verbonden zijn aan het toezicht op gemeenten met betrekking tot de financiële functie. 2 De financiële functie behelst alles wat met financieel beleid, financieel beheer en het beheersen van het geld in de gemeente te maken heeft. De hoofdvraag van het onderzoek is: Wat zijn de kosten van de toezichtlast voor een gemeente voor zover die betrekking heeft op de financiële functie? In het vervolg van dit rapport wordt met toezicht telkens het toezicht op een gemeente met betrekking tot de financiële functie bedoeld. De hoofdvraag kan worden onderverdeeld in de volgende subvragen: 1. Welke verantwoordingsverplichtingen heeft de gemeente? Meer concreet betreft dit de volgende vragen: a. Welke informatie moeten gemeenten op welke momenten aan welke externe toezichthouders leveren? Op basis waarvan, en met welk doel? b. Welke toezichtarrangementen moeten gemeenten zelf hebben? Op basis waarvan, en met welk doel? 2. Hoe kunnen deze verantwoordingsverplichtingen worden gekwantificeerd? Bij deze subvraag gaat het om het hangen van prijskaartjes aan de activiteiten. Per (belangrijke) verplichting kunnen de volgende vragen worden gesteld: a. Welke (additionele) activiteiten zijn daarvoor nodig? b. Hoeveel tijd kost dat (bij zelf doen)? c. Hoeveel geld kost dat (bij uitbesteden)? Dit betreft zowel de kosten van verantwoordingsverplichtingen aan externe toezichthouders als ook de kosten van interne toezichthouders, zoals rekenkamer en accountantscontrole. Het onderzoek heeft betrekking op de kosten die zijn gemaakt in kalenderjaar 28. Hieronder wordt het begrip toezicht in meer detail besproken, en wordt het onderzoeksterrein nader afgebakend. 2.2. Begripsafbakening Toezicht staat momenteel sterk in de belangstelling, zoals in het volgende hoofdstuk wordt aangegeven. Het begrip toezicht wordt door de Algemene Rekenkamer als 2 Wij gebruiken in dit rapport regelmatig de term kosten, terwijl de term lasten boekhoudkundig in veel gevallen zuiverder zou zijn. Wij gaan er echter van uit dat de gemiddelde lezer dit onderscheid niet maakt. 9

volgt gedefinieerd: 3 Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. De laatste stap, interventie, laten wij er echter buiten. Dat is handhaving. Toezicht bestaat dan uit drie stappen: 1. Er worden eisen gesteld (normen- of toetsingskader); 2. Er wordt informatie verzameld om te kunnen vaststellen of aan de gestelde eisen wordt voldaan; 3. Er wordt een oordeel gevormd. Verantwoording is verwant aan toezicht. Het is deels het complement van stap 2, en bestaat eruit dat de organisatie die zich moet verantwoorden (die rekenschap verschuldigd is) informatie levert aan de toezichthouder. De lasten van verantwoording vloeien in de eerste plaats voort uit de informatieverplichting. De toezichthouder moet van informatie worden voorzien. Het kan zijn dat die informatie zo voorhanden is, bijvoorbeeld omdat de eigen organisatie die ook gebruikt. Soms moet speciaal informatie worden verzameld. Ook als de informatie beschikbaar is moet deze soms worden gegoten in een door de toezichthouder vereiste vorm en op een bepaalde manier worden aangeleverd. Aan dit alles zijn kosten verbonden. Toezicht kan voortvloeien uit een wettelijke taak, maar kan ook zijn gebaseerd op maatschappelijke druk. Een voorbeeld van dat laatste is een benchmark uitgevoerd door een maatschappelijke organisatie. In dit onderzoek kijken we alleen naar toezicht op basis van wetten of soortgelijke regelgeving. Een ander woord voor toezicht is controle niet te verwarren met de in Nederland vaak gebruikte Engelse term control. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen extern (of verticaal) en intern (of horizontaal) toezicht. Bij extern toezicht maakt de toezichthouder geen deel uit van de eigen organisatie. Bijvoorbeeld: het Rijk en de provincie houden toezicht op de gemeente. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de jaarstukken en de Iv3-rapportage. De kosten van extern toezicht betreffen voor de gemeente zelf alleen de kosten van verantwoording, dat wil zeggen het aanleveren van de gevraagde informatie aan de toezichthouder. Bij intern toezicht houdt het ene deel van de organisatie toezicht op het andere. Naast de kosten van verantwoording draagt de gemeente hier dus ook de kosten van de toezichthouder (bij extern toezicht worden dergelijke kosten natuurlijk ook gemaakt, maar komen ze voor rekening van andere organisaties, met name Rijk en provincie). Een voorbeeld van een interne toezichthouder is de lokale rekenkamer. Dergelijk intern toezicht is bijvoorbeeld vastgelegd in de financiële verordening van de gemeente. De accountantscontrole is een grensgeval. In dit geval komen de kosten van het toezicht voor rekening van de gemeente. Ook kiest die zelf de accountant uit. De toezichthouder is echter extern. Daarom behandelen we dit als extern toezicht. 3 Toezicht op uitvoering publieke taken (Tweede Kamer, 1997/98, 25956, nr. 1). Deze definitie wordt bijvoorbeeld ook gebruikt door de Commissie Holtslag (De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund, Den Haag, juli 1998), de MDW-werkgroep Toezicht op het bedrijfsleven (Het toezicht de maat nemen, Den Haag, augustus 21) en de werkgroep Pennekamp (Vreemde ogen, Den Haag, 24). 1

Extern toezicht omvat dus twee componenten: interbestuurlijk toezicht (door andere overheidsorganen) en accountantscontrole. 2.3. Werkwijze Uitgangspunt is het kwantificeren van de toezichtlast op het gebied van de financiële functie door middel van een vragenlijst of meetlat die gebruikt wordt bij verschillende gemeenten. De onderzoeksmethode volgt daarom de volgende stappen: 1. Inventarisatie. Het onderzoek vangt aan met een inventarisatie van verantwoordingsverplichtingen op basis van gesprekken met financiële deskundigen van twee deelnemende gemeenten. 2. Kwantificering: casestudy. Op basis van interviews bij één deelnemende gemeente worden de kosten van de toezichtlast bepaald. Dit betreft een casestudy. 3. Kwantificering: enquête bij vier grote gemeenten. Naar aanleiding van de inventarisatie en met behulp van de ervaringen uit de casestudy is een vragenlijst opgesteld en uitgezet bij de vier deelnemende gemeenten, zodat ook daar de omvang van de kosten van toezicht kan worden bepaald. 4. Kwantificering: enquête bij steekproefgemeenten. Met behulp van de ervaringen opgedaan bij de vier gemeenten uit de vorige stap is de vragenlijst aangepast. Vervolgens is deze uitgezet bij een groot aantal steekproefgemeenten, om zo een meer representatief beeld te krijgen van de totale kosten te krijgen die gemoeid zijn met de toezichtlast. De resultaten van het onderzoek omvatten derhalve een overzicht van de componenten van toezicht op gebied van de financiële functie, een meetlat voor het bepalen van de omvang van de toezichtlast en een schatting van de kosten en de verdeling daarvan voor alle gemeenten. 2.4. Opbouw van het rapport In hoofdstuk 3 worden de achtergronden van het toezicht op gemeenten geschetst. Het gaat hierbij om recente ontwikkelingen en om de huidige wet- en regelgeving waarop het toezicht op gemeenten is gebaseerd. Hoofdstuk 4 geeft een overzicht van de verschillende toezichtonderdelen op het terrein van de financiële functie. Hoofdstuk 5 behandelt de onderzoeksopzet en de verwerking van de verzamelde gegevens. Hoofdstuk 6 beschrijft de analyse en de resultaten van de kwantificering. Hoofdstuk 7 sluit af. 11

3. Achtergronden toezicht 3.1. Inleiding Dit hoofdstuk geeft een beknopt overzicht van de relevante beleidsmatige ontwikkelingen (paragraaf 3.2) vooral op het terrein van interbestuurlijk toezicht en van de bestaande wet- en regelgeving (paragraaf 3.3). 3.2. Beleidsmatige ontwikkelingen Halverwege de jaren negentig is de Gemeentewet herzien en is er flink gesnoeid in het specifieke toezicht op gemeenten. Er zijn echter sterke aanwijzingen dat de toezichtlast sindsdien weer is toegenomen. Bij het ontwikkelen van nieuwe toezichtmaatregelen is veelal uitgegaan van het reeds bestaande, met stapeling als gevolg. Interbestuurlijke verhoudingen zijn bovendien niet altijd duidelijk, wat als risico heeft dat taken niet, niet goed of juist dubbel worden uitgevoerd. Inmiddels is het besluit genomen om te komen tot een nieuwe saneringsronde. De eerste stap in de richting van het verminderen van het interbestuurlijk toezicht was het ondertekenen door kabinet (namens het Rijk), IPO en VNG van de Code interbestuurlijke verhoudingen (BZK, 25). Deze code heeft tot doel om de interbestuurlijke verhoudingen te stroomlijnen en stelt dat de overheid meer met haar tijd moet meegaan en meer ruimte moet bieden aan burgers en bedrijven. Dat gaat samen met minder regels. De basis voor het interbestuurlijk toezicht is en blijft gevormd door de Gemeente- en de Provinciewet. De bestuurlijke ordening kan echter nader worden ingevuld. De gedachte is nu dat wat decentraal kan, decentraal moet. In de code zijn daartoe uitgangspunten of omgangsregels opgesteld zoals verruiming van de decentrale beleidsvrijheid en vermindering van centrale regels, gedetailleerd medebewind, specifieke uitkeringen, verticaal toezicht en administratieve lasten. De Bestuurlijke Werkgroep Alders (25) heeft deze omgangsregels nader uitgewerkt, ter voorbereiding op een strategische discussie over de rol en organisatie van het interbestuurlijk toezicht. De werkgroep heeft een normatief kader opgesteld in de vorm van een stappenplan voor het doorlichten van toezichtarrangementen. In het Kabinetsstandpunt interbestuurlijk toezicht 4 zijn de aanbevelingen van de werkgroep in hoofdlijnen overgenomen en is aangegeven hoe verder invulling zou worden gegeven aan de verschillende stappen middels een doorlichting. Kort daarna werd ook in het coalitieakkoord 5 afgesproken om decentralisatie en zelfstandigheid van provincies en gemeenten met kracht te bevorderen om zo te komen tot vernieuwing van de rijksdienst. Ook in het bestuursakkoord tussen het Rijk en de gemeenten (BZK en VNG, 27) zijn afspraken gemaakt over decentralisatie en het versterken van bestuurskracht van en 4 Tweede Kamer (25 26). 5 Tweede Kamer (26 27). 12

samenwerking tussen gemeenten. Voor beide aspecten wordt terugdringen van verticaal toezicht van belang geacht. Met de inhoudelijke agenda in het bestuursakkoord worden de omgangsregels uit de Code interbestuurlijke verhoudingen (BZK, 25) concreet gemaakt en worden de uitgangspunten van de Bestuurlijke Werkgroep Alders (25) herbevestigd. In het bijzonder wordt in het bestuursakkoord vastgelegd dat de VNG samen met het Rijk en de provincies een plan zal ontwikkelen om horizontale controle en verantwoording te versterken, en zo verticaal toezicht te verminderen. De afspraken uit het bestuursakkoord worden uitgewerkt door de Interbestuurlijke Taskforce Regeldruk Gemeenten. Door de VNG- Commissie Gemeentewet en Grondwet (Commissie Van Aartsen, 27) zijn overigens concrete voorstellen gedaan voor aanpassing van de Gemeentewet en de Provinciewet om te komen tot een meer autonome positie van gemeenten, wat logischerwijs samengaat met een vermindering van regeldruk. De door de Bestuurlijke Werkgroep Alders (25) aanbevolen doorlichting is uitgevoerd door de Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (Commissie Oosting, 27). De Commissie Oosting heeft aangegeven dat het toezicht kan worden vereenvoudigd en meer effectief kan worden door minder specifiek toezicht (zowel preventief als repressief) en meer gebruik van het reeds bestaande generieke toezicht. Dit generieke toezicht betreft de bevoegdheid tot schorsing en vernietiging door het Rijk en de bevoegdheid tot ingrijpen bij taakverwaarlozing (in geval van gemeenten: door de provincie). Op 18 april 28 heeft de ministerraad op voorstel van minister Ter Horst (BZK) besloten om de aanbevelingen van de Commissie Oosting op te volgen en minder interbestuurlijk toezicht uit te oefenen. De generieke instrumenten voor toezicht zullen worden herijkt en waar nodig aangepast. De rol van toezichthouder op gemeenten zal vooral bij de provincie komen te liggen. De vermindering van het specifieke toezicht sluit aan bij de democratische controlemogelijkheden binnen gemeenten die zijn geïntroduceerd met de dualisering. Verder zullen horizontale vormen van verantwoording en samenwerking worden versterkt. Dit betekent dat een deel van de toezichtlast niet verdwijnt, maar verschuift van interbestuurlijk (extern) toezicht naar intern toezicht binnen de eigen gemeente. Bij samenwerking gaat het zowel om samenwerking op lokaal niveau als ook het inrichten van servicecentra. Voor gemeenten zou de VNG de rol van servicecentrum kunnen vervullen. In 29 is het uitvoeringsplan om het interbestuurlijk toezicht te herzien van start gegaan onder leiding van James van Lidth de Jeude. Het programma omvat meerdere projecten, waaronder het revitaliseren van generiek toezicht, het verminderen van specifiek toezicht, het versterken van horizontale verantwoording en kwaliteitsborging, en nieuwe rollen en taken van rijk en provincies. De realisatie van dit uitvoeringsplan moet plaats gaan vinden in 211, waarna in 213 een evaluatie zal volgen. Het is van belang op te merken dat de voorgenomen vermindering van de toezichtlast specifieke terreinen betreft. De Commissie Oosting (27) heeft twaalf regelingen en terreinen gekozen waarvoor het toezicht is doorgelicht. Dit betreft zowel bestaande wetten als ook wetsvoorstellen. De conclusie is dat het specifieke toezicht volledig kan worden afgeschaft voor vijf van deze toezichtarrangementen (Interimwet Stad en Milieu, Natuurbeschermingswet 1998, Wetsvoorstel Luchtkwaliteit, Drank- & 13

Horecawet, WWB en Archiefwet), gedeeltelijk kan worden afgeschaft voor vier andere (Wro, Wabo, Huisvestingswet en Waterwet), maar dient te worden behouden voor drie van de arrangementen (Waterschapswet, Financieel toezicht en Veiligheidsregio s). Voor financieel toezicht waar het onderhavige onderzoek zich op richt valt dus voorlopig geen ingrijpende verandering van de toezichtlast te verwachten. Overigens geeft de Commissie Oosting in haar rapport aan dat financieel toezicht vooral neerkomt op de verplichting om reeds bestaande stukken aan te leveren aan de toezichthouder. Dit suggereert dat de met dit toezicht gemoeide bestuurlijke lasten laag zijn. In dit rapport beschouwen we deze lasten in detail. Verder moet worden vermeld dat er op dit moment twee pilotonderzoeken lopen met betrekking tot het toezicht op gemeenten, waarvan de resultaten in 21 worden verwacht. In Noord-Brabant betreft dit een proef met zo min mogelijk toezicht. Deze pilot vindt plaats binnen de geldende wettelijke bepalingen voor financieel toezicht. Dat betekent dat de betreffende gemeenten gewoon de gebruikelijke stukken moeten inzenden, maar dat Gedeputeerde Staten daarop niet reageren en geen advies geven. 6 De gemeentelijke toezichtlast zal hier vermoedelijk niet al te veel door afnemen. In Limburg wordt eens in de vier jaar een financieel verdiepingsonderzoek uitgevoerd. Dat onderzoek is uitgebreider en diepgaander dan de normale beoordeling van de begroting. Wanneer de resultaten van het onderzoek positief zijn, doet de provincie in de daaropvolgende jaren een stap terug en is er minder toezicht dan tot nu toe gebruikelijk, tot het volgende verdiepingsonderzoek. In de tussenliggende periode is er extra aandacht voor gemeenten met financiële problemen. 7 Ten slotte is eind 28 het rapport Nulmeting administratieve lasten interbestuurlijk (SIRA Consulting, 28) uitgekomen. Dit rapport beschrijft een onderzoek naar de hoogte van de interbestuurlijke lasten, dat wil zeggen de lasten die gemoeid zijn met de informatieverplichtingen van lagere overheden aan de rijksoverheid, voortvloeiend uit wet- en regelgeving. Deze nulmeting is bedoeld als basis voor de evaluatie van het hierboven besproken uitvoeringsplan Herziening interbestuurlijk toezicht. In het onderzoek zijn voor gemeenten 164 informatieverplichtingen geïnventariseerd. De 25 verplichtingen daarvan die de hoogste lasten veroorzaken, kosten volgens dit onderzoek ongeveer 69 miljoen euro per jaar. Het deel hiervan dat ook zou worden uitgevoerd zonder verplichting vanuit het Rijk bedraagt ongeveer 25 miljoen euro per jaar. De totale lasten van interbestuurlijk toezicht voor gemeenten (voor alle 164 informatieverplichtingen) worden volgens de Nulmeting globaal geraamd op 87 miljoen euro per jaar. Dit betreft informatieverplichtingen op velerlei terrein, en de resultaten van het onderzoek zijn daarom niet direct vergelijkbaar met ons onderzoek, dat zich alleen richt op de financiële functie en behalve informatieverplichtingen ook intern toezicht meeneemt. In paragraaf 6.5 komen we hierop terug. 6 Zie bijvoorbeeld Van den Heuvel (27). 7 Zie bijvoorbeeld Schutgens et al. ( 28). 14

3.3. Wet- en regelgeving Nederlandse gemeenten staan onder toezicht van twee externe toezichthouders: Gedeputeerde Staten van een van de twaalf provincies en de minister van BZK. Gemeenten dienen informatie aan het CBS te leveren en zijn daarnaast verplicht intern toezicht uit te oefenen. Het doel van toezicht is het voorkomen dat een gemeente in financiële problemen geraakt zodat een beroep moet worden gedaan op middelen van de collectiviteit van de gemeenten (via artikel 12 van de Financiëleverhoudingswet, Fvw) of op middelen van het Rijk of de provincies. Tot 1994 waren de gemeenten in principe aan voorafgaand (preventief) toezicht onderworpen. De begroting en andere financiële besluiten moesten voorafgaand worden goedgekeurd door de toezichthouders. Vanaf 1994 is het toezicht terughoudend (repressief) in plaats van preventief. Het toezicht op het gebied van de financiële functie van gemeenten vindt plaats op basis van verschillende wet- en regelgeving. Deze wet- en regelgeving wordt regelmatig samengebracht in een overzicht van het beleidskader met betrekking tot het financiële toezicht. Het overzicht dat geldt voor het verslagjaar 27 staat beschreven in het Gemeenschappelijk minimum beleidskader toezicht: Het toezicht op gemeenten en provincies (BZK, 23c). 8 Voor het verslagjaar 28 wordt dit opgevolgd door het Gemeenschappelijk financieel toezichtkader: Zichtbaar toezicht (GTK) (BZK, 28). Dit laatste beleidskader wijkt inhoudelijk niet sterk af van het beleidskader uit 23, wel is de beschrijving van de regels uitgebreider. 9 Samengevat bestaat het beleidskader uit: eisen met betrekking tot de tijdige levering en de inhoud van de begroting, de begrotingswijzigingen en de jaarrekening; eisen met betrekking tot de tijdige levering en de inhoud van informatie aan derden (Iv3); 1 verordeningen ex artikel 212, 213, 213a van de Gemeentewet; toezicht op basis van de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido); toezicht op deelnemingen van gemeenten in privaatrechtelijke rechtsvormen; financieel toezicht omtrent herindelingen. Wet en regelgeving: bronnen Zoals gezegd komen de eisen in het beleidskader voort uit verschillende bronnen van wet- en regelgeving. Belangrijke bronnen zijn: de Gemeentewet, het BBV, de Fvw, Iv3- vereisten en de Wet fido. Het BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) bevat nadere bepalingen van delen van de Gemeentewet, terwijl diverse 8 Dit overzicht is de opvolger van het beleidskader Toezicht op schrift uit 2. 9 Verder komt in het GTK naar voren dat het financieel toezicht, dat voordien in de eerste plaats was gericht op het sluitend zijn van de begroting, zich steeds meer gaat richten op de langere termijn en de duurzaamheid van het financieel beleid. 1 Iv3 staat voor informatie voor derden. 15

Iv3-circulaires weer nadere bepalingen van delen van het BBV bevatten. De Wet fido wordt uitgewerkt in het Besluit financiële verhouding, ministeriële regelingen, handleidingen en bestuurlijke afspraken. In het resterende deel van deze paragraaf worden deze bronnen kort ingeleid. De precieze afbakening en operationalisering van de toezichtonderdelen ten behoeve van het onderhavige onderzoek worden in de volgende twee hoofdstukken behandeld. Gemeentewet De Gemeentewet (GW) bevat regelingen met betrekking tot de inrichting en samenstelling van het gemeentebestuur, de bevoegdheid van het gemeentebestuur en de financiën van de gemeente. Voor het onderhavige onderzoek zijn de regels met betrekking tot de financiën van de gemeente van belang. 11 Naast algemene bepalingen met betrekking tot de financiën van de gemeente omvat de Gemeentewet regels omtrent de begroting en de jaarrekening, zoals bijvoorbeeld de eisen omtrent het in evenwicht zijn van de begroting en de termijnen waarbinnen de begroting en de jaarrekening aan gedeputeerde staten moet worden gestuurd. Verder zijn er regels met betrekking tot de administratie en de controle, waaronder de verplichting tot het opstellen van een verordening met de uitgangspunten voor het financiële beleid, het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie (artikel 212), een verordening met regels voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie (artikel 213) en een verordening met betrekking tot periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het bestuur (213a). Over de noodzaak van de verordening ex art. 213a GW vindt momenteel een discussie plaats. In de door de staatssecretaris van BZK aan de Tweede Kamer aangeboden Staat van de dualisering wordt voorgesteld de verplichting tot het opstellen van de verordening ex art. 213a GW te schrappen. 12 Deze verordening zou geen wezenlijke bijdrage leveren aan de controle van de raad op het college. BBV De Gemeentewet (artikel 186, lid 1) schrijft voor dat de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag moeten voldoen aan regels die bepaald zijn bij algemene maatregel van bestuur. Deze regels staan beschreven in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) van 2 januari 23. Het BBV is de opvolger van het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV 95). Het CV 95 nam het Burgerlijk Wetboek als leidraad, maar gaf aan dat hiervan mocht worden afgeweken indien de eigenheid 13 van gemeenten het volgen van het Burgerlijk Wetboek niet toeliet. In welke gevallen mocht worden afgeweken was hierbij echter 11 Gemeentewet, deel IV, de hoofdstukken XII tot en met XV. 12 Tweede Kamer (28-29a). 13 Met eigenheid van gemeenten wordt bedoeld dat gemeenten verschillen van bedrijven en hierdoor ook andere regelgeving behoeven. Gemeenten hebben bijvoorbeeld in tegenstelling tot bedrijven een openbare begroting met een sterke allocatie- en autorisatiefunctie. 16

niet precies afgebakend. Dit zorgde voor onduidelijkheid. Het BBV is bedoeld om aan deze onduidelijkheid een einde te maken, door als een eigenstandig kader voor gemeenten te fungeren. Het BBV neemt waar van toepassing regelgeving over uit het Burgerlijk Wetboek en vult dit aan met regelgeving die noodzakelijk is vanwege de eigenheid van gemeenten. Verder zijn in het BBV veranderingen opgenomen die verband houden met de dualisering. Als gevolg van de Wet dualisering gemeentebestuur is er een scherpere afbakening gekomen tussen de bevoegdheden van de raad (kaderstellend en controlerend) en het college (besturend). In het BBV wordt de kaderstellende en controlerende taak van de raad versterkt door de functionele indeling van de begroting en de jaarrekening los te laten. Gemeenten zijn nu vrij een eigen begrotingsindeling in programma s te maken zodat de begroting voor de raad (de programmabegroting) de raad een zo goed mogelijk inzicht geeft in de financiële positie van de gemeente in relatie tot het beleid en de activiteiten van de gemeente. Iv3 Het BBV (artikel 71-74) regelt welke informatie gemeenten aan derden moeten leveren, de zogenaamde Iv3-vereisten (Iv3 staat voor informatie voor derden ). Het gaat hierbij om informatie met betrekking tot de productenraming en -realisatie en de kwartaalrealisatie voor zowel het CBS als de toezichthouders. Het CBS levert de gegevens vervolgens aan de Europese Unie en aan het Ministerie van BZK. Omdat in het BBV slechts globale eisen staan, zijn deze verder in detail uitgewerkt in verschillende circulaires. 14 Financiële-verhoudingswet De Financiële-verhoudingswet (Fvw) regelt de financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten (en tussen Rijk en provincies). De Fvw is een kaderwet waarvan de uitwerking plaatsvindt in het BBV, ministeriële regelingen, handleidingen, bestuurlijke afspraken enzovoort. 15 In de wet wordt onder meer geregeld dat er een gemeentefonds is en dat specifieke uitkeringen kunnen worden verstrekt aan gemeenten. In artikel 12 van de Fvw is geregeld dat een gemeente die in ernstige financiële problemen raakt een verzoek om een aanvullende uitkering kan doen. De uitkeringen die aan gemeenten worden gedaan op basis van artikel 12 van de Fvw zijn afkomstig uit het gemeentefonds. De aanvullende uitkering op basis van artikel 12 van de Fvw komt dus ten laste van het collectief van de gemeenten. Eén van de taken van de provincie is het zodanig toezicht houden op gemeenten dat wordt voorkomen dat gemeenten afglijden naar een zogenaamde artikel 12-status. 14 Zie bijvoorbeeld de Circulaire Regeling informatie voor derden (BZK, 23a) en de Circulaire Uitvoering informatie voor derden (BZK, 23b). Voor de precieze aanlevereisen verwijzen wij naar de Circulaire Uitvoering informatie voor derden (tabel 1, blz. 16). In deze circulaire staan ook de door het CBS ontworpen modellen voor de gegevenslevering. 15 Voor achtergronden zie Raad voor de financiële verhoudingen (27). 17

SISA Bij de wijziging van de Fvw van 1 augustus 28 is onder meer wettelijk geregeld dat er geen aparte verantwoordingen en accountantsverklaringen meer nodig zijn voor (de besteding van) alle specifieke uitkeringen. De verantwoording loopt voortaan via de bijlage van de gemeentelijke jaarrekening. De reguliere accountantscontrole van de jaarrekening volstaat. Er is sindsdien dus sprake van een single audit en single information (SiSa) procedure. Wet fido De Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) bevat richtlijnen voor financiering van decentrale overheden. Het doel van de Wet fido is de bevordering van de solide financiering en kredietwaardigheid van decentrale overheden. De uit de Wet fido voortvloeiende verplichtingen zijn verder uitgewerkt in de Uitvoeringsregeling Financiering decentrale overheden. Recentelijk (3 april 29) is de Wet fido in verband met de onrust op de financiële markten aangepast om mogelijke risico s in de toekomst in te perken. 16 16 Staatscourant nr. 65, 3 april 29. Zie ook Tweede Kamer (28-29b). 18

4. Toezicht op het gebied van de financiële functie 4.1. Inleiding De in hoofdstuk 3 beschreven wet- en regelgeving leidt tot zowel extern als intern toezicht met betrekking tot de financiële functie. Extern toezicht betreft stukken die de gemeente verplicht is te verstrekken aan provincie en CBS, en de accountantscontrole. Intern toezicht betreft verplicht op te stellen stukken en verplicht uit te voeren onderzoek binnen de eigen gemeente. In de volgende paragrafen bespreken we in detail de verschillende toezichtonderdelen die vallen onder extern (paragraaf 4.2) en intern (paragraaf 4.3) toezicht en die in hoofdstuk 6 worden gekwantificeerd. Van beide vormen van toezicht wordt een overzicht gegeven van in de vorm van een tabel (tabellen 1 en 2), gevolgd door een toelichting. In de toelichting wordt met name aangegeven welke kosten in het onderzoek zijn gekwantificeerd en waarnaar dus in de enquête wordt gevraagd. Veel toezichtonderdelen hebben te maken met het aanleveren of opstellen van stukken die naast het faciliteren van toezicht ook andere functies hebben. Denk bijvoorbeeld aan het opstellen van de begroting wanneer het toezicht op gemeenten geheel zou wegvallen, zou het nog steeds nodig zijn om een begroting op te stellen in verband met de democratische controle en om een goede bedrijfsvoering mogelijk te maken. In overleg met de VNG is een keuze gemaakt welke kosten in dit onderzoek worden gekwantificeerd. Deze kosten kunnen worden geïnterpreteerd als voortvloeiend uit het toezicht en dus als additioneel in de zin dat zij zonder de verplichting vanuit het toezicht niet zouden hoeven worden gemaakt. Daarnaast wordt in de enquête ook gevraagd welk deel van deze kosten de gemeenten zelf ook zonder verplichting vanuit het toezicht toch nog verwachten te maken, bijvoorbeeld omdat zij deze werkzaamheden van belang achten voor een goede bedrijfsvoering. 17 4.2. Extern toezicht Tabel 1 geeft een overzicht van de onderdelen van het externe toezicht. Deze worden hieronder kort omschreven. Begroting Wat betreft de toezichtlast omtrent het opstellen van de begroting kan veilig worden aangenomen dat ook wanneer het toezicht zou vervallen een begroting noodzakelijk 17 Overigens wordt in het algemeen in de enquête niet gevraagd naar kosten van het feitelijke opsturen van stukken, omdat deze kosten verwaarloosbaar klein zijn. 19

blijft. Daarom wordt bij dit onderdeel alleen gevraagd naar de kosten van het opstellen van de verplichte paragrafen en van aanvullende overzichten: De kosten van het opstellen van de paragrafen van de begroting. De paragrafen kunnen worden beschouwd als voortvloeiend uit het toezicht. Gemeenten zouden echter (een deel van) de paragrafen als noodzakelijk kunnen beschouwen voor een goede bedrijfsvoering. De kosten van het invullen van de conversietabellen productenraming (bekend als de tabellen producten-programma's en producten-functionele indeling). Deze tabellen moeten vanwege de Iv3-vereisten speciaal worden opgesteld. De kosten van het invullen van de begrote baten en lasten volgens de functionele indeling. Ook deze cijfers zijn vanwege Iv3-vereisten noodzakelijk. Tabel 1. Extern toezicht: te verstrekken stukken en accountantscontrole Onderwerp Betreft Aanleveren aan Frequentie Verplicht vanuit Begroting Paragrafen van de Provincie jaarlijks BBV/Gemeentewet begroting Conversietabellen Provincie jaarlijks BBV/Min.reg. Iv3 productenraming Begrote baten en lasten CBS/Provincie jaarlijks BBV/Min.reg. Iv3 volgens functionele indeling Kwartaalcijfers Verdelingsmatrix CBS kwartaal BBV/Min.reg. Iv3 Balansstanden CBS kwartaal BBV/Min.reg. Iv3 Jaarrealisatie Paragrafen van het Provincie jaarlijks BBV/Gemeentewet jaarverslag Jaarrekening: bijlage Provincie jaarlijks BBV/Gemeentewet SiSa Jaarstukken (SiSadocumenten) CBS jaarlijks BBV/AMvB SiSa Conversietabellen Provincie jaarlijks BBV/Min.reg. Iv3 productenrealisatie Verdelingsmatrix en CBS/Provincie jaarlijks BBV/Min.reg. Iv3 balansstandenoverzicht Accountantscontrole van de jaarrekening Provincie jaarlijks art. 2, 197 en 213 GW Aanbesteding - periodiek - accountantscontrole Financieel beleid Verordening ex art. 212 Provincie 2 weken na art. 212 GW vaststelling Controle Verordening ex art. 213 Provincie 2 weken na art. 213 GW vaststelling Doelmatigheid en doeltreffendheid Verordening ex art. 213a Provincie 2 weken na vaststelling art. 213a GW 2