Aan de Minister van Justitie Postbus 20301 2500 EH Den Haag datum : 10 augustus 2005 kenmerk : CR35/1031509/05/AvB/CS betreft : advies tenuitvoerlegging werkstraffen Mijnheer de Minister, Tussen oktober 2003 en november 2004 heeft de Raad vijf thematische toezichtbezoeken gewijd aan de wijze waarop de reclasseringsorganisaties zich kwijten van hun taak bij de tenuitvoerlegging van werkstraffen. De conclusies die de Raad naar aanleiding van dit toezichtthema formuleerde, gaven aanleiding tot en vormden tevens het basismateriaal voor het onderhavige advies. Hoogachtend, Namens de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, J.G. Kraaijeveld-Wouters, algemeen voorzitter
De tenuitvoerlegging van werkstraffen Advies d.d. 10 augustus 2005
2 Plaats en ontwikkeling van de werkstraf De werkstraf heeft sinds de introductie van de dienstverlening in de eerste helft van de tachtiger jaren vrij snel een vaste plaats op het sanctiepalet verworven. Hoewel de taakstraf inmiddels al enkele jaren als hoofdstraf 1 in het Wetboek van Strafrecht is opgenomen, wordt ze in maatschappelijke kring nog vaak als een alternatief voor vrijheidsstraf gezien. Dat brengt mee dat velen de geloofwaardigheid van de werkstraf als straf nog steeds afzetten tegen die van de vrijheidsstraf. Dat plaatst haar in een relatief kwetsbare positie. Het beleid inzake de sanctietoepassing, neergelegd in het Veiligheidsprogramma, de nota Modernisering Sanctietoepassing 2 en de Visiebrief Modernisering sanctietoepassing 3, is gericht op verdere toename van het aantal taakstraffen. Een dergelijke ontwikkeling vergt een duurzame maatschappelijke acceptatie van de werkstraf als strafrechtelijke sanctie. Het welslagen van de werkstraf is afhankelijk van een aantal onderling samenhangende factoren, die grofweg onder drie noemers zijn te vangen: de kwaliteit van de werkstraf zelf, de kenmerken van de doelgroep en de kwaliteit van de begeleiding van de betrokken gestraften. Kwaliteit en organisatie van de werkstraf Individuele versus groepsprojecten; maatschappelijke zichtbaarheid Aanvankelijk was de tenuitvoerlegging van de werkstraffen te kenschetsen als individueel maatwerk. De alternatief gestraften werden tewerkgesteld bij uiteenlopende soorten instellingen, die hun een geschikte plek in de organisatie en persoonlijke begeleiding boden. De gestrafte verrichtte vaak een herkenbare prestatie. Inmiddels neemt de uitvoering van werkstraffen in groepsverband, onder begeleiding van een werkmeester in dienst van de reclassering, toe 4. Dit heeft een ingrijpende verandering meegebracht: terwijl plaatsing in een instelling betekent dat de gestrafte wordt opgenomen in een team van medewerkers of vrijwilligers wordt een gestrafte in een groepsproject geconfronteerd met een groep medegestraften. Vaak worden juist gestraften waarvan wordt vermoed dat ze in een reguliere instelling moeilijk plaatsbaar en/of begeleidbaar zijn in deze groepsprojecten geplaatst. Een en ander brengt een beheersrisico mee: in deze setting kunnen collectieve normen ontstaan die niet bevorderlijk zijn voor een optimale werkhouding en prestaties en de individuele gestrafte kan aan een dergelijke groepsdruk moeilijk weerstand bieden. Een tweede aspect is dat de werkstraf haar waarde voor een belangrijk deel ontleent aan de maatschappelijke context: anders dan bij de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf verkeert de gestrafte in de 1 De taakstraf kan sinds de wijziging van Artikel 9 lid 1 Sr per 1 februari 2001 in combinatie met andere sancties worden opgelegd en is sindsdien niet langer een substituut voor korte vrijheidsstraffen. 2 Modernisering sanctietoepassing, brief aan de Tweede Kamer d.d. 16 oktober 2002 3 Visie modernisering sanctietoepassing, brief aan de Tweede Kamer d.d. 7 juni 2004 4 WODC, Criminaliteit en rechtshandhaving 2001: ontwikkelingen en achtergronden tenuitvoerlegging van sancties W. van der Heide en M. Kruissink
3 samenleving. Daardoor is de werkstraf bij uitstek een sanctie waarvan de tenuitvoerlegging voor de samenleving zichtbaar is. Zichtbaar niet in die zin dat de tenuitvoerlegging en de gestraften als zodanig publiekelijk herkenbaar zijn maar in de zin dat tal van maatschappelijke organisaties zich als plaats van tewerkstelling beschikbaar stellen en nut van het uitgevoerde werk ondervinden. Het dit jaar op een aantal NS-stations van start gegane project vormt in dit opzicht een voorbeeld dat navolging verdient 5. Een aantal groepsprojecten ontbeert dit voordeel echter. Waar ooit de noodzaak mocht ontstaan om de werkstraffen maatschappelijk en politiek te verdedigen moet worden bedacht dat onbekend ook onbemind maakt. Het verdient daarom aanbeveling enerzijds te blijven streven naar de beschikbaarheid van tewerkstellingsplaatsen in de samenleving en anderzijds de resultaten van werkstraffen in het algemeen in kaart te blijven brengen en onder de aandacht van de politiek en de media te brengen. Lengte van de werkstraf De lengte van de werkstraf vormt een belangrijke succesfactor: lange werkstraffen mislukken vaker dan korte 6. De reclassering constateert al bij werkstraffen van 100 tot 150 uur een duidelijk grotere kans op mislukking. In dit verband wijst de Raad op het ongewenste verschijnsel van stapeling, waarbij de gestrafte meer werkstraffen aaneensluitend krijgt uit te voeren. Het is geen uitzondering dat een gestrafte enkele honderden uren werkstraf aaneengesloten moet verrichten. Het meermalen opleggen van een werkstraf past niet in het uitvoeringsbeleid van het Openbaar Ministerie 7. Het stapelen gebeurt dan ook vaak onbedoeld: de verdachte staat min of meer gelijktijdig in meer arrondissementen terecht, of ten tijde van een nieuwe berechting is niet bekend dat er al een werkstraf loopt of is uitgevoerd. Het is daarom van belang dat het OM een actueel overzicht heeft van lopende en eerder opgelegde werkstraffen. Aan de andere kant van het spectrum zien we dat soms zeer korte werkstraffen worden opgelegd, in een enkel geval zelfs van minder dan tien uur. Soms is de korte duur het gevolg van de aftrek van voorarrest. Het is de vraag of de waarde als sanctie en het maatschappelijk nut van dergelijke korte werkstraffen (bij volwassenen) opwegen tegen de inspanning die met de organisatie ervan is gemoeid. 5 Op 1 maart is een taakstrafproject gestart op de NS-stations in Breda, Breda Prinsenbeek, Tilburg, Tilburg Reeshof, Tilburg West, Gilze Rijen en Oisterwijk. Meerderjarige plegers van strafbare feiten, gepleegd in de trein of op de genoemde stations, komen in aanmerking voor het project. De opgelegde taakstraf bestaat voornamelijk uit schoonmaakactiviteiten op en rondom de NS stations die in het project zijn betrokken. Bron: persbericht Openbaar Ministerie 18 maart 2005 6 Brontsema, J., J.A. Nijboer, Variaties in mislukkingen van dienstverleningen, Rijksuniversiteit Groningen, Onderzoekscentrum voor Criminologie en Jeugdcriminologie, 1993 7 College van procureurs-generaal, Aanwijzing taakstraffen d.d. 9 januari 2001: verdachten die al eerder een werkstraf hebben opgelegd of aangeboden gekregen, komen daarvoor in beginsel niet meer in aanmerking
4 Wachttijden bij start van de tenuitvoerlegging Het belang van een snel op de strafoplegging volgende tenuitvoerlegging staat buiten discussie. Hiervan is echter in de praktijk geen sprake. Wachttijden van meer dan drie maanden werden in alle bij het onderzoek betrokken arrondissementen aangetroffen en uitlopers van meer dan een half jaar bleken geen uitzondering. Elke stap in de procedure (de rechtbank stuurt de uitspraak aan het CJIB, het CJIB zendt het door aan reclassering, deze roept de cliënt op voor intake, neemt contact op met een project en verzorgt de feitelijke plaatsing en tewerkstelling) neemt tijd. Geen van de respondenten beschikte over voldoende overzicht over de gehele gang van zaken om aan te geven waar de meeste vertraging optreedt. Het lijkt onwaarschijnlijk dat een gebrek aan tewerkstellingsplaatsen (daarvan is doorgaans geen sprake) hier het grootste struikelblok is. Het is van belang om de efficiency te vergroten en nodeloos oponthoud te vermijden. De Raad heeft de reclassering aanbevolen de veroordeelde een tussenbericht te sturen als tussen de ontvangst van de uitspraak en de eerste oproep een verloop van meer dan drie weken wordt voorzien. Controle op een correcte uitvoering Als de gestrafte is tewerkgesteld bij een reguliere instelling, vindt controle meestal telefonisch en incidenteel door bezoek ter plekke plaats. Bij door werkmeesters geleide projecten ligt de controle vanzelfsprekend bij de werkmeester. De Raad heeft geen bijzondere knelpunten geconstateerd bij de controle op de uitvoering van de werkstraf maar is niettemin van oordeel dat deze procedures voortdurende aandacht verdienen. De betrouwbaarheid van de werkstraf staat of valt immers met een voldoende mate van zekerheid over een correcte uitvoering. Vooral de positie van de werkmeester bij groepsprojecten is hierbij van cruciaal belang: deze moet over voldoende middelen beschikken om met gezag leiding te geven. Berichten over vermeende onregelmatigheden bij de uitvoering van groepsprojecten in het arrondissement Utrecht kregen in 2004 veel aandacht in de pers. Hieruit blijkt dat de controle een kwetsbaar punt in de uitvoering vormt. De Raad kreeg bij het bezoek aan dit arrondissement overigens geen enkel signaal over mogelijke misstanden. Rapportage over en evaluatie van afzonderlijke werkstraffen; consequenties van mislukken Het grote aantal werkstraffen maakt het niet langer mogelijk over iedere werkstraf een inhoudelijk eindverslag op te stellen. Ook een evaluerend eindgesprek vindt nog slechts bij uitzondering plaats: alleen bij sommige instellingen voor verslavingsreclassering blijkt het nog een standaardprocedure te zijn. Toch is het van groot belang om van incidenten en de wijze waarop de organisatie daarop reageert nauwkeurig aantekening te houden. Anders is bij onverhoopte mislukking geen overtuigend relaas te geven van hetgeen gestrafte en reclassering hebben gedaan dan wel nagelaten. Tengevolge van onvolledige rapportages zien het OM en de rechter zich nogal eens
5 genoodzaakt om de gestrafte na een mislukte werkstraf een tweede kans te geven. De reclassering maakt geregeld bezwaar tegen het bieden van een tweede kans na mislukking, niet alleen omdat haar voorstel tot beëindiging kennelijk niet wordt overgenomen, maar ook omdat het aan de werkstrafprojecten moeilijk is te verkopen dat de gestrafte die van de ene werkplek is afgehaald, vervolgens aan een andere wordt aangeboden. De reclassering zal deze situaties echter zelf moeten zien te voorkomen door ingeval van mislukking vollediger en nauwkeuriger te rapporteren. Het belang hiervan is nog toegenomen nu reclasseringswerkers steeds minder in de gelegenheid zijn de zitting bij te wonen. Het leveren van een prestatie De uitvoering van een werkstraf vraagt een aanwijsbare prestatie van de gestrafte, die in het vonnis in een aantal uren wordt uitgedrukt. Het zou naar het oordeel van de Raad echter van een te magere invulling van de werkstraf getuigen als het al dan niet slagen van de uitvoering uitsluitend zou worden beoordeeld aan de hand van het aantal uren dat de gestrafte aanwezig en werkzaam is. Het belang dat er een aanwijsbare, in kwaliteit en nut uit te drukken prestatie wordt geleverd, werd eerder in dit advies al aangegeven. Het feit dat er zich nog steeds voldoende instellingen als projectplaats aanbieden, biedt grond aan de veronderstelling dat de werkstraf in dit opzicht doorgaans aan de verwachtingen voldoet. Het veelal achterwege blijven van eindevaluatie en rapportage maakt het onderbouwen van deze stelling echter erg moeilijk. Evaluatie van de werkstraf als geheel; bijdrage aan terugdringen recidive De werkstraf heeft nog te bewijzen dat ze een wezenlijke bijdrage levert aan het terugdringen van recidive. Buiten de Recidivemonitor van het WODC, die in dit opzicht nog geen overtuigende cijfers over de werkstraf geeft, is in ons land geen gericht onderzoek naar het effect van de werkstraf gepubliceerd. Het WODC haalt in de nota Beter, Anders en Goedkoper (2004) enkele buitenlandse onderzoeken aan merendeels niet erg recent waarin evenmin gelijkluidende conclusies worden getrokken. Ook de reclassering blijkt hierover niet veel te kunnen zeggen, bleek in het onderzoek van de Raad. De tenuitvoerlegging van de werkstraf als zodanig, dus afgezien van aanvullende interventies of begeleiding, is niet gericht op de aanpak van criminogene factoren in de omstandigheden van de gestrafte. In dit licht kan hooguit worden gesteld dat de werkstraf maatschappelijke banden van de gestrafte intact laat en op die manier niet zelf een extra criminogene factor vormt. Gelet op de beleidsinzet om de capaciteit van de werkstraf nog aanzienlijk verder te laten groeien is het aanbevelenswaardig de waarde ervan in het terugdringen van recidive in het verband van de Recidivemonitor duidelijker in kaart te brengen.
6 Kenmerken van de doelgroep Uit onderzoek 8 is bekend dat de kans op succesvol afronden van werkstraffen in het algemeen samenhangt met de mate waarin vooraf selectie van kandidaten plaatsvindt. Hoe strenger de selectie, hoe kleiner de kans op mislukking. In dit licht valt op, dat in slechts een kleine minderheid (tussen de vijf en twintig procent) van de gevallen waarin een werkstraf wordt opgelegd, vooraf een voorlichtingsrapport is uitgebracht. Waarschijnlijk behoren de delicten waarvoor in de regel werkstraffen worden opgelegd, doorgaans niet tot de categorieën waarin voorlichting wordt gevraagd. Dit betekent dat van voorafgaande selectie vrijwel geen sprake is. Het lijkt niet realistisch ernaar te streven dat voortaan in al deze gevallen wel wordt gerapporteerd. De ontwikkelingen in de aard van de werkstrafpopulatie waarvan in de praktijk sprake blijkt te zijn, maken het uitvoeren van een risico-inschatting niettemin wenselijk. De reclassering constateert mèt de groei van het totale aantal werkstraffen namelijk een relatief sterke toename van het aantal gestraften met psychische en verslavingsproblematiek. Ook worden onder de gestraften voor een groot deel arbeidsongeschikt verklaarden en -ondanks dat de aanwijzing van de procureurs-generaal dit als een contra-indicatie aanmerkt- plegers van (ernstige) zeden- en geweldsmisdrijven geteld. Dat verslavingsproblematiek een succesvolle uitvoering van een werkstraf vaak in de weg staat, blijkt wel uit het feit dat meer dan de helft van de cliënten van een verslavingsrelasseringsinstelling het al voor de aanvang liet afweten. De reclassering ziet zich als gevolg van deze situatie regelmatig genoodzaakt verslaafden een behandeltraject aan te bieden voordat de werkstraf kan worden uitgevoerd, of de officier van justitie voor te stellen de werkstraf in een leerstraf om te zetten. Om werkstraf-ongeschiktheid tijdig te onderkennen en contraindicaties waar mogelijk weg te kunnen nemen is een screening vooraf in een aantal gevallen aan te bevelen. Daarbij is naast de hierboven genoemde groepen ook te denken aan degenen die al eerder een werkstraf opgelegd hebben gekregen. Zeker op de plaatsen waar de reclassering deelneemt aan een frontoffice bij het arrondissementsparket moet een dergelijke werkwijze zonder teveel moeite zijn te realiseren. Kwaliteit van de begeleiding De vergroting van de capaciteit voor werkstraffen van 21.000 tot 31.000 en verder in de komende jaren zal worden gerealiseerd door een deel van de werkstraffen zonder trajectbegeleiding te laten uitvoeren, aldus uw brief aan de Tweede Kamer van 10 maart 2003. De Raad meent dat er een risico is verbonden aan een beleid waarbij het realiseren van extra werkstraffen afhankelijk is van een besparing op de begeleiding. Nu al is geconstateerd dat, mede als gevolg van de capaciteitsgroei, nog slechts in een gering aantal gevallen begeleiding plaatsvindt: bij de cliënten van Reclassering Nederland werd de werkstraf niet vaker dan in 6% van de zaken gecombineerd met een verplicht reclasseringscontact en bleek in 85 tot meer dan 90% van de gevallen sprake van een geheel kale werkstraf. In de periode waarin 8 Brontsema en Nijboer, 1993
7 de meeste van deze thematische bezoeken plaatsvonden was het product trajectbegeleiding nog niet of net afgeschaft en gaf het merendeel van de geïnterviewde cliënten aan, al dan niet door tussenkomst van de werkmeester, met problemen bij een reclasseringswerker te kunnen aankloppen. Naarmate de praktijk zich aanpast aan de per 1 januari 2004 gewijzigde situatie, waarbij de mogelijkheden voor vrijwillige begeleiding sterk zijn ingeperkt, zal de kale werkstraf nog sterker de standaard worden. Gelet op de groeiende problematiek onder de werkstrafcliënten is dit geen gelukkige ontwikkeling. De introductie van het RISc-instrument, waarmee problematiek op verschillende leefgebieden in kaart wordt gebracht en de noodzaak tot begeleiding, training enzovoorts wordt bezien, zal hierin naar verwachting weinig of geen verlichting brengen. De reclassering verricht namelijk alleen een RISc-analyse als de betreffende cliënt binnenkomt met een opdracht tot voorlichting en/of als de werkstraf gepaard gaat met toezicht als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling. Deze situaties blijken zoals gezegd uitzonderlijk te zijn. Veruit de meeste tot een werkstraf veroordeelden wordt geen ander reclasseringsproduct dan de werkstraf zelf aangeboden en gedurende de tenuitvoerlegging kan eenvoudigweg geen titel ontstaan voor het aanbieden van maatschappelijke begeleiding of andere producten. Onder deze omstandigheden zou het zelfs weinig zin hebben, alsnog een RISc af te nemen, aangezien het onderkennen van problematiek toch niet meer tot een ander aanbod zou kunnen leiden. Niettemin geven veel gestraften aan, zodanige problemen te hebben dat reclasserings- of andere begeleiding daarvoor aangewezen is. In het licht van het bovenstaande dringt zich de vraag op waarom de reclassering als (enige) uitvoerder van werkstraffen optreedt 9, ook ingeval de werkstraf niet wordt gecombineerd met andere reclasseringsactiviteiten, in het bijzonder toezicht. In de huidige situatie is de reclassering niet of nauwelijks in de gelegenheid de cliënt meer te bieden dan (bemiddeling bij) de tewerkstelling. Voorzover de uitvoering van de werkstraf neerkomt op plaatsing, aanwezigheidscontrole en berichtgeving aan de officier van justitie over verloop en afronding, zou deze taak evengoed kunnen worden uitgevoerd door organisaties die hun hoofdtaak hebben in de arbeidsbemiddeling. Hiermee is efficiencywinst te behalen, die ten goede kan komen aan uitbreiding van het reclasseringsbudget op terreinen waar reclasseringsactiviteiten juist niet gemist kunnen worden. Omdat het te ver zou voeren deze suggestie in het kader van dit advies verder uit te werken, beperken wij ons hier tot deze opmerking als aanzet voor discussie. 9 Zie ook het advies van de Raad d.d. 21 augustus 2003 over de bezuiniging op de reclassering volgens het Hoofdlijnenakkoord 2003
8 Samenvatting van conclusies en aanbevelingen Groepsgewijze tewerkstelling mist soms belangrijke positieve elementen die individuele plaatsing wel heeft. Het verdient daarom aanbeveling de balans niet verder in de richting van groepsprojecten te laten doorslaan. De maatschappelijke zichtbaarheid van de tenuitvoerlegging van de werkstraf is beperkt, terwijl daar wel kansen voor zijn. De Raad beveelt daarom aan om de resultaten regelmatig onder de aandacht van politiek en media te brengen. Gelet op het streven om de capaciteit van de werkstraf nog aanzienlijk verder te laten groeien is het aanbevelenswaardig ook de waarde ervan in het terugdringen van recidive duidelijker in kaart te brengen. Het al dan niet slagen van de werkstraf wordt meestal uitsluitend beoordeeld aan de hand van het aantal uren dat de gestrafte aanwezig en werkzaam is. Dat is een mager criterium: de kwaliteit van de prestatie is van even groot belang. Het komt geregeld voor dat veroordeelden meer werkstraffen aaneengesloten moeten uitvoeren. Een groot totaal aantal uren brengt een grotere kans op mislukking mee. Om stapeling van werkstraffen te voorkomen is het nodig dat het OM een actueel inzicht heeft in lopende en eerder opgelegde werkstraffen. Het duurt te lang voordat na de uitspraak met de uitvoering van de werkstraf wordt gestart. Op alle onderdelen van de procedure treedt vertraging op. Onnodig oponthoud moet worden vermeden. Er zijn geen bijzondere knelpunten geconstateerd bij de controle op de uitvoering van werkstraffen. Omdat de betrouwbaarheid van de werkstraf staat of valt met een voldoende mate van zekerheid ten aanzien van een correcte uitvoering, verdient de controle niettemin voortdurend aandacht. Het is vooral van belang dat de werkmeester bij groepsprojecten beschikt over voldoende gezagsmiddelen. Het aantal veroordeelden dat om enige reden minder kans van slagen heeft, groeit verhoudingsgewijs. Een beperkte screening vooraf kan helpen om problemen tijdig aan te pakken. bronnen Dit advies is gebaseerd op onderzoek in zes arrondissementen. Naast algemeen toegankelijke stukken zoals reglementen en protocollen stelden de reclasseringsinstellingen cijfermatige overzichten ter beschikking en beantwoordden zij een reeks schriftelijke vragen. In het kader van het toezichtthema werkstraffen zijn de volgende rapportages uitgebracht: arrondissement datum Zutphen 3 september 2003 Utrecht 15 oktober 2003 Den Haag 29 januari 2004 Haarlem 11 maart 2004 Zwolle 22 april 2004 Breda 30 november 2004
9