HetbelangvanEuropeseregelgevingvoordestatistiekende samenwerkingtussendnbenhet CBS Raymond Chaudron, Hilbertvan Dijken RobertNieuwenhuijs * 1. Inleiding Financiële instellingen hebben sinds het eind van de jaren negentig te maken gehad met sterk veranderende regelgeving. De aanscherping van één bepaalde soort regelgeving heeft hierbij relatief weinig aandacht gekregen, zowel in de media als in de vakliteratuur. Het gaat hier om regelgeving die financiële instellingen verplicht om gegevens te verschaffen aan officiële instanties ten einde in de statistische informatiebehoefte van beleidsmakers te kunnen voorzien. De meeste instellingen die gegevens aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en De Nederlandsche Bank (DNB) leveren voor statistieken, maken doorgaans zelf slechts incidenteel gebruik van deze statistieken en voelen zo alleen de last van het leveren van gegevens. Het doel van dit artikel is inzicht te geven in het belang van het verstrekken van informatie aan de statistische autoriteiten en de steeds intensievere samenwerking tussen De Nederlandsche Bank (DNB) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) bij het verzamelen van gegevens en het samenstellen van statistieken over financiële instellingen in Nederland. Zeker in crisistijd kan het belang van het voldoen aan regelgeving voor de statistiek niet genoeg benadrukt worden. 2. Statistiek van belang voor beleidsvorming ECB De statistische regelgeving kreeg eind jaren negentig een belangrijke impuls bij het tot stand komen van de Economische en Monetaire Unie (EMU) en de oprichting van de Europese Centrale Bank (ECB). Met de EMU, waarmee een initiële groep van elf Europese landen een gezamenlijk monetair beleid kreeg, ontstond er een behoefte aan vergelijkbaar cijfermateriaal over alle deelnemende landen. Daarnaast kwam er ook vraag naar statistieken over de monetaire unie als geheel, wat nog weer andere eisen stelde aan de statistieken van de lidstaten dan alleen de vergelijkbaarheid. Een korte uitleg over de doelstelling en de uitvoering van het monetaire beleid en de analyses die daarvoor gebruikt worden, maken duidelijk om welke statistieken het gaat. De doelstelling van het monetaire beleid van de ECB is gedefinieerd als een inflatiecijfer dat lager ligt dan 2 procent. De ECB heeft voor de uitvoering van haar monetaire beleid één * Raymond Chaudron (DNB), Hilbert van Dijk (CBS) en Robert Nieuwenhuijs (CBS). instrument: de rente op de geldmarkt. De analyse van de ECB die ten grondslag ligt aan de besluitvorming over welk niveau van de rente bij de inflatiedoelstelling hoort, wordt gevormd door twee zogenaamde pilaren. De eerste pilaar bestaat uit een analyse van de reële economische en financiële ontwikkelingen op de korte tot middellange termijn. De ECB spreekt in deze over de economische analyse. De tweede pilaar, de monetaire analyse, concentreert zich op de langere termijn en is gebaseerd op de stabiele relatie tussen ontwikkelingen in de geldhoeveelheid en inflatie. De gegevens die de ECB gebruikt voor de eerste analytische pilaar, de economische analyse, omvatten naast het inflatiecijfer een aantal categorieën. Ten eerste een groep gegevens die de ontwikkelingen weergeeft van vraag en aanbod: de nationale rekeningen, overheidsfinanciën, de arbeidsmarkt en prijzen. Een tweede groep betreft een aantal gegevens dat de invloed van de wereldeconomie weerspiegelt zoals de betalingsbalans, wisselkoersen en prijsindices van in- en uitvoer. Tenslotte onderscheidt de ECB een aantal gegevens over de financiële markten en de balanspositie van de verschillende sectoren. Voor de monetaire analyse vertrouwt de ECB op gegevens die betrekking hebben op de geldhoeveelheid en haar tegenposten. Deze gegevens, aangeduid als de monetaire statistiek, worden afgeleid van de balansposities van De Nederlandsche Bank zelf en de overige monetairfinanciële instellingen (banken en geldmarktfondsen). 3. De bevoegdheden van de Europese Centrale Bank Omdat de monetaire unie bestaat uit een groep landen met verschillende tradities en achtergronden en vanwege de behoefte aan geharmoniseerde gegevens, betekende de start van de EMU dat sommige landen aanzienlijke wijzigingen in hun statistieken moesten doorvoeren, onder andere met betrekking tot frequentie, detaillering en tijdigheid. De ECB moest dan ook voldoende bevoegdheden krijgen om hierover bindende afspraken te kunnen maken. Reeds in de statuten van het Europees stelsel van centrale banken en van de Europese centrale bank (het ESCB) uit 1992 was voorzien dat het stelsel verantwoordelijk zou zijn voor het verzamelen van de statistische gegevens die nodig zijn voor de uitvoering van haar taken. In deze statuten werd ook verwezen naar de noodzaak om hierbij samen te werken met de Europese en nationale statistische autoriteiten om dubbele uitvraag van gegevens te vermijden. Om hier invulling aan te geven waren 219
het toenmalige Europees Monetair Instituut (EMI) de voorloper van de ECB en Eurostat (het Statistisch Bureau van de Europese Gemeenschappen, een Directoraat Generaal van de Europese Commissie) in 1995 tot een Memorandum of understanding gekomen. In 1998 nam de Raad van de Europese Unie (op aanbeveling van de ECB) een verordening aan (EG/2533/98), waarin werd vastgelegd dat de ECB zelf wetgeving kan aannemen voor de vaststelling en het opleggen van haar vereisten met betrekking tot het rapporteren van statistische gegevens aan de feitelijke populatie van informatieplichtigen van de deelnemende lidstaten. (art. 5.1). De ECB heeft ook de bevoegdheid gekregen om in geval van niet-nakoming sancties op te leggen. Om er weer voor te zorgen dat er geen dubbele uitvraag van gegevens zou ontstaan, werd er formeel vastgelegd dat de ECB zoveel mogelijk gebruik dient te maken van bestaande statistieken (art. 3) en dat zij haar wensen afstemt met de Europese Commissie (waaronder Eurostat). Daar staat tegenover dat de Europese Commissie op haar beurt ook nauw samenwerkt met de ECB op de gebieden waarop zij beide verantwoordelijkheid hebben. 4. en haar statistische wet- en regelgeving De geharmoniseerde consumenten prijsindex bestond al sinds 1995 en vormde onderdeel van de Maastricht-criteria op basis waarvan bepaald werd welke landen kwalificeerden voor deelname aan de EMU. Ook voor de nationale rekeningen bestond sinds 1996 wetgeving in de vorm van een Raadsverordening inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen. Over deze gegevens had de ECB geen nieuwe of afwijkende wensen. De initiële bepaling van de belangrijkste statistische informatiebehoefte die daarbuiten nog resteerde werd vastgelegd in het zogenaamde Implementation Package, dat in juli 1996 werd afgerond. In het Implementation Package was opgenomen welke informatie voor de monetaire statistiek en voor de betalingsbalans door de nationale centrale banken geleverd moesten gaan worden aan de ECB en met welke frequentie en tijdigheid. Voor de monetaire statistiek werden deze afspraken al in 1998 omgezet in een ECB verordening. Voor de betalingsbalans zou pas in 2001 een ECB Richtsnoer worden aangenomen, omdat men eerst een aantal jaren ervaring wilde opdoen. In de jaren na de start van fase drie van de EMU lag de nadruk op verdere uitwerking van de informatiebehoefte van de ECB. Naast de aanpassingen in de monetaire statistiek en de betalingsbalans werden er ook nieuwe statistieken toegevoegd. Een belangrijke uitbreiding van de door de lidstaten te verzamelen informatie betrof gegevens over de rentes die banken aan hun cliënten vergoeden en in rekening brengen. In 2007 en 2008 zijn er twee Verordeningen aangenomen met betrekking tot gegevens over respectievelijk beleggingsinstellingen en Special Purpose Vehicles. Een belangrijke nieuwe statistiek die gebruikt wordt binnen de economische analyse van de ECB is het stelsel vanfinanciële rekeningen naar sector, de (kwartaal)sectorrekeningen. De eisen hieromtrent werden in 2002 vastgelegd in een ECB Richtsnoer. Definanciële rekeningen bestaan uit balansen van financiële vorderingen en verplichtingen en een overzicht van alle mutaties daarin binnen een bepaalde periode. Aangezien de sectorrekeningen een gedeelde verantwoordelijkheid zijn van de ECB en de Europese Commissie wordt er op dit gebied nauw samengewerkt. Ook op nationaal niveau wordt er voor de sectorrekeningen nauw samen gewerkt tussen centrale banken die over het algemeen gegevens verzamelen van financiële sectoren en statistische bureaus die de overheid en de overige sectoren voor hun rekening nemen. Hoe dit in Nederland is georganiseerd is later in dit artikel uitgewerkt als voorbeeld van de samenwerking tussen De Nederlandsche Bank en het Centraal Bureau voor de Statistiek. De wetgeving die door de ECB en de Raad van de Europese Unie sinds begin jaren 90 is uitgevaardigd, is opgenomen in tabellen 1 en 2 hierna. Hierbij zijn alleen de eerste versies opgenomen en zijn alle nadien gewijzigde versies weggelaten. 5. Samenwerking tussen DNB en het CBS In Nederland hebben De Nederlandsche Bank (DNB) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) beide een belangrijke taak bij het samenstellen van statistieken. DNB richt zich, mede vanuit haar taken op toezichtsgebied, met name op statistieken die betrekking hebben op financiële instellingen en is verantwoordelijk voor het samenstellen van statistieken ten behoeve van het monetair beleid. De ECB is daarmee één van de belangrijkste afnemers van de statistieken. Het CBS is als nationaal statistisch instituut verantwoordelijk voor het algemene statistische programma, bestaande uit een breed palet van onder andere sociale, bedrijfseconomische en macro-economische statistieken. Naast binnenlandse gebruikers is het Europese statistische bureau (Eurostat) een belangrijke afnemer van CBS-statistieken. De oprichting van de EMU heeft er toe geleid dat DNB en CBS zeer intensief met elkaar zijn gaan samenwerken voor de verzameling van gegevens. Een belangrijk doel van deze samenwerking is de administratieve lastendruk zo veel mogelijk te beperken. De samenwerking werd voor het eerst in de praktijk gebracht toen DNB in 2003 een nieuw systeem introduceerde voor de betalingsbalans. Hiermee werd een aanzienlijke verlichting in de maatschappelijke rapportagelast gerealiseerd 1. De samenwerking is de laatste jaren echter sterk uitgebreid. De intensieve samenwerking tussen DNB en CBS is sinds 2006 vastgelegd in een officiële samenwerkingovereenkomst 2. In algemene zin komt het er op neer dat DNB de data over financiële instellingen verzamelt, verwerkt en publiceert in primaire statistieken. DNB verzamelt daarnaast ook de gegevens voor de betalingsbalans van Nederland op basis van de Wet financiële betrekkingen buitenland (Wfbb) en publiceert deze. Het CBS krijgt deze data ter beschikking om te kunnen voldoen aan haar eigen statistische programma waarmee een dubbele uitvraag bij deze instellingen voorkomen wordt. DNB verzamelt ook statistische gegevens van financiële instellingen specifiek ten behoeve van het CBS. Om dit mogelijk te maken is een wettelijk mandaat opgesteld waaronder DNB financiële instellingen kan bevragen op basis van de CBS-wet. Het CBS gebruikt de data onder meer voor haar eigen en macro-economische statistieken. Deze formele samenwerkings- 1. 2. Balance of payments in the Netherlands The road to a modern survey system. De Nederlandsche Bank,Statistisch Bulletin, speciaal themanummer, mei 2003 (Internet: http://www.dnb.nl). Zie hiervoor Braaksma, B. en H.M.M. Claassen, Statistical cooperation between Statistics Netherlands and De Nederlandsche Bank, IFC WorkingPapers, nr. 1, december 2007. 220
overeenkomst wordt jaarlijks verder verbijzonderd in nadere afspraken over inhoudelijke zaken, processen en dergelijke. Op basis van het mandaat mag DNB ook sancties opleggen. Als financiële instellingen verzaken om de gevraagde informatie te verschaffen, kan DNB een last onder dwangsom en/of een administratieve boete opleggen. In de praktijk past DNB haar eigen beleid inzake boetes- en dwangsommen toe dat ontwikkeld is voor de uitvoering van de Wfbb, indien de rapporterende instelling zowel de CBS-wet als de Wfbb overtreedt. In gevallen dat de instelling alleen de CBS-wet overtreedt, past DNB het sanctiebeleid van het CBS toe. DNB beslist ook over bezwaarschriften tegen door haar opgelegde sancties. Wanneer een statistiek wordt opgesteld uit hoofde van een ECB verordening, voert DNB het sanctiebeleid van de ECB uit. 6. Praktijkvoorbeelden gegevensverzameling Zoals hiervoor beschreven waren ontwikkelingen op Europees niveau een belangrijke aanleiding voor het intensiveren en formaliseren van de samenwerking tussen DNB en het CBS. Door het nieuwe Europese richtsnoer voor de kwartaalsectorrekeningen 3 en de ECB verordening met betrekking tot de financiële kwartaalrekeningen 4 was er een verhoogde behoefte aan gegevens over monetairefinanciële instellingen (in de praktijk zijn dit vrijwel allemaal banken), verzekeringsinstellingen en pensioenfondsen op kwartaalbasis. Voor de monetairefinanciële instellingen had DNB al de monetaire statistiek en toezichtsrapportages. Deze moest echter op een aantal punten worden aangepast om aan de Europese informatiebehoefte te voldoen. Voor verzekeringsinstellingen en pensioenfondsen hadden zowel DNB als het CBS een dataverzameling. De Europese behoefte aan meer gegevens viel samen met een steeds intensievere maatschappelijke discussie over administratieve lasten die statistische organisaties aan bedrijven en huishoudens opleggen. De statistische informatiebehoefte moest daarom voldaan worden op een zo efficiënt mogelijke wijze, rekening houdend met de kwaliteitseisen van de gebruikers van de statistiek. DNB en het CBS werken daarom nauw samen om dubbele uitvraag uit te bannen en op een zo efficiënt mogelijke wijze gegevens te verzamelen. Ook is er nauwe samenwerking op methodologisch gebied, bijvoorbeeld over het trekken van steekproeven en de ontwikkeling van methoden voor het ophogen en extrapoleren van gegevens. 7. Gegevens van Verzekeraars en Pensioenfondsen Om te voorzien in de nieuwe behoeftes aan gegevens over verzekeraars en pensioenfondsen hebben DNB en het CBS samengewerkt bij het uitbreiden van de reeds bestaande uitvraag van DNB voor de betalingsbalans, de zogenoemde DRA-rapportage, die sinds 2003 bestond. Er bestond ook een gezamenlijke CBS-DNB enquête, voorheen uitgevoerd door het CBS, waarin enkele binnenlandse posities van verze- 3. 4. Verordening (EG) nr. 1161/2005 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de opstelling van niet-financiële kwartaalrekeningen per institutionele sector. Richtsnoer van de Europese Centrale Bank betreffende de statistische rapportagevereisten van de Europese Centrale Bank met betrekking tot financiële kwartaalrekeningen (ECB/2002/7) (2002/967/EG). keraars en pensioenfondsen werden opgevraagd. DNB en het CBS kozen echter voor het uitbreiden van de uitvraag voor de betalingsbalans zodat rapporterende instellingen gegevens bij één loket (DNB) konden indienen, binnen één rapportagekader voor twee statistische doeleinden: de kwartaalsectorrekeningen en de betalingsbalans. De aangepaste DRA-rapportage wordt sinds januari 2006 uitgevraagd en sindsdien is de gezamenlijke kwartaalenquête die het CBS uitvoerde beëindigd. Er zijn ook nauwe contacten tussen DNB en het CBS over de uitkomsten. Bij het beschikbaar komen van de kwartaalgegevens wordt dan ook veel informatie uitgewisseld over de ontwikkelingen binnen de sector verzekeraars en pensioenfondsen en hoe deze tot uiting komen in de statistiek. 8. Gegevens van Monetaire financiële instellingen Bij het opzetten van de kwartaalsectorrekeningen werd al snel geconstateerd dat er gebrek was aan gegevens over de resultatenrekening van de monetaire financiële instellingen (MFI s). De beschikbare gegevens bij DNB op dit gebied waren geconsolideerd op basis van de wereldwijde activiteiten van de rapporterende MFI s. De richtlijnen voor de sectorrekeningen vereisen echter dat de gegevens alleen betrekking hebben op het binnenlandse bedrijf. Dit was voor de statistiek van de sectorrekeningen een probleem, gegeven het internationale karakter van de MFI s. Ook hadden de bestaande rapportages van DNB niet het juiste detailniveau om aan de behoeftes van de sectorrekeningen te voldoen. Er is toen besloten om voor de vier grootste banken, die tezamen 80% van de markt vertegenwoordigden, een aparte rapportage op te stellen. Deze rapportage is in nauwe samenwerking tussen DNB, het CBS en de vier banken ontwikkeld. De rapportage van de vier grote banken is in 2008 geïntegreerd in het Finrep rapportage kader. Finrep is door het CEBS (Committee of European Banking Supervisors) opgesteld naar aanleiding van de implementatie van IAS (international accounting standards) en IFRS (international financial reporting standards). In dit geval wordt dus voorzien in de informatiebehoefte van de kwartaalsectorrekeningen door aan te sluiten bij het nieuwe internationale rapportagekader (Finrep) voor toezichtsdoeleinden. 9. Slotopmerkingen Dit artikel geeft inzicht in de veranderde Europese behoefte aan statistische regelgeving voor financiële instellingen. Deze informatiebehoefte kreeg eind jaren negentig een belangrijke impuls door het ontstaan van de Europese Monetaire Unie (EMU) en de oprichting van de Europese Centrale Bank. In Nederland werken De Nederlandsche Bank (DNB) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) intensief samen om zo efficiënt mogelijk kwalitatief hoogwaardige statistieken samen te stellen. Efficiëntie bereiken DNB en CBS onder andere door veel samen te werken en dubbele uitvraag te voorkomen. De kwaliteit van statistieken is buitengewoon belangrijk omdat veel (Europees) beleid is gebaseerd op deze statistieken. Hierbij is een belangrijke taak weggelegd voor definanciële instellingen die verantwoordelijk zijn voor de productie van juiste en consistent ingevulde rapportages. Nieuwe crises voorkomen is wellicht wat ambitieus, trends interpreteren zonder de juiste statistieken is in ieder geval onbegonnen werk. 221
Tabel 1: Overzicht van de voor Nederland relevante ECB wet- en regelgeving op het gebied van statistiek over en/of vanfinanciële instellingen Algemeen 26 juli1995 1 juli 1996 23 november 1998 22 december 1998 Monetaire statistieken 1 december 1998 20 december 2001 Betalingsbalansstatistieken 11 mei 2000 11 mei 2000 Nationale rekeningen 21 november 2002 Beleggingsinstellingen 27 juli 2007 Special purpose vehicles 19 december 2008 Memorandum of Understanding on economic andfinancial statistics between the EMI Statistics Division and Eurostat Implementation package (Statistical requirements for stage three of monetary union) Verordening met betrekking tot het verzamelen van statistische gegevens door de Europese Centrale Bank (EG/2533/98) Richtsnoer van de Europese Centrale Bank betreffende de gemeenschappelijke regels en minimumnormen ter bescherming van het vertrouwelijke karakter van de statistische gegevens die door de ECB worden verzameld, daarin bijgestaan door de nationale centrale banken (ECB/1998/NP28) Verordening (EG) nr. 2819/98 van de Europese Centrale Bank met betrekking tot de geconsolideerde balans van de sector monetairefinanciële instellingen (ECB/1998/16) Verordening (EG) Nr. 63/2002 van de Europese Centrale Bank met betrekking tot statistieken van door monetairefinanciële instellingen ten aanzien van huishoudens en niet-financiële vennootschappen gehanteerde rentetarieven op deposito's en leningen (ECB/2001/18) Richtsnoer van de Europese Centrale Bank betreffende de statistische rapportagevereisten van de Europese Centrale Bank met betrekking tot betalingsbalansstatistieken en statistieken betreffende de internationale investeringspositie en het template van de internationale reserves (ECB/2000/4) (2001/476/EG) Aanbeveling van de Europese Centrale Bank van betreffende de statistische rapportagevereisten van de Europese Centrale Bank met betrekking tot betalingsbalansstatistieken en statistieken betreffende de internationale investeringspositie en het template van de internationale reserves (ECB/2000/5) (2001/C 176/04) Richtsnoer van de Europese Centrale Bank betreffende de statistische rapportagevereisten van de Europese Centrale Bank met betrekking totfinanciële kwartaalrekeningen (ECB/2002/7) (2002/967/EG) Verordening (EG) Nr. 958/2007 van de Europese Centrale Bank houdende statistieken betreffende de activa en passiva van beleggingsfondsen (ECB/2007/8) Verordening (EG) nr. 24/2009 van de Europese Centrale Bank houdende statistieken betreffende de activa en passiva van lege financiële instellingen die securitisatietransacties verrichten (ECB/2008/30) 222
Tabel 2: Overzicht van de voor Nederland relevante communautaire wet- en regelgeving op het gebied van statistiek over en/of vanfinanciële instellingen Geharmoniseerde consumentenprijsindex 23 oktober 1995 Verordening (EG) nr. 2494/95 van de Raad inzake geharmoniseerde indexcijfers van de consumptieprijzen Nationale rekeningen 25 juni 1996 17 februari 1997 6 juli 2005 Betalingsbalansstatistieken 12 januari 2005 Verordening (EG) nr. 2223/96 van de Raad inzake het Europees systeem van nationale en regionale rekeningen in de Gemeenschap Verordening (EG) Nr. 322/97 van de Raad betreffende de communautaire statistiek Verordening (EG) nr. 1161/2005 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de opstelling van niet-financiële kwartaalrekeningen per institutionele sector Verordening (EG) Nr. 184/2005 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de communautaire statistiek inzake de betalingsbalans, de internationale handel in diensten en buitenlandse directe investeringen 223