UvA-DARE (Digital Academic Repository) De handhaving van het verbod op illegale tewerkstelling: De verhouding tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving in de Werkgeverssanctierichtlijn, Nederland en Duitsland Krop, P.J. Link to publication Citation for published version (APA): Krop, P. J. (2014). De handhaving van het verbod op illegale tewerkstelling: De verhouding tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving in de Werkgeverssanctierichtlijn, Nederland en Duitsland. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons). Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible. UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (http://dare.uva.nl) Download date: 30 Sep 2019
Inhoudsopgave WOORD VOORAF... VII LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN... XV HOOFDSTUK 1 INLEIDING... 1 1.1 Inleiding... 1 1.2 Onderzoeksvraag... 3 1.3 Opzet... 4 1.4 Aanpak van het onderzoek... 4 1.4.1 Rechtsvergelijking Nederland en Duitsland... 4 1.4.2 Gemeentelijke handhaving in Nederland... 6 1.4.3 Crimmigration... 7 1.5 Verantwoording reikwijdte en conclusies... 8 1.6 Methodologie... 9 1.7 Terminologie... 10 HOOFDSTUK 2 DE WERKGEVERSSANCTIERICHTLIJN... 13 2.1 Inleiding... 13 2.2 Inhoud richtlijn... 14 2.2.1 Doel en centrale verbodsbepaling... 16 2.2.2 Preventieve maatregelen... 16 2.2.3 Privaatrechtelijke aansprakelijkheid... 17 2.2.4 Sancties en maatregelen... 18 2.2.5 Strafrechtelijke sancties... 20 2.2.6 Inspecties en klachtenregeling... 22 2.3 Achtergrond richtlijn... 23 2.3.1 Europese werkgeverssancties... 23 2.3.1.1 Werkgeverssancties in de EEG... 24 2.3.1.1.1 Actieprogramma ten behoeve van migrerende werknemers en hun gezinsleden, 1974... 24 2.3.1.1.2 Resolutie betreffende een actieprogramma ten behoeve van migrerende werknemers en hun gezinsleden, 1974... 25 2.3.1.1.3 Voorstel voor een richtlijn, 1976... 25 2.3.1.1.4 Gewijzigd voorstel voor een richtlijn, 1978... 28 2.3.1.1.5 Strafrechtelijke sancties voor werknemers... 29 2.3.1.1.6 Karakter van de richtlijnen... 30 2.3.1.2 Aanbevelingen na het Verdrag van Maastricht... 31 2.3.1.3 Werkgeverssancties na het Verdrag van Amsterdam... 33 2.3.2 Doelstelling van de richtlijn... 35 2.3.3 Juridische context... 36 2.3.3.1 Grondslag richtlijn... 37 2.3.3.2 Strafrecht in de Eerste Pijler... 38 2.3.4 Analyse... 41 2.3.4.1 Ontwikkeling EU migratiebeleid... 41 2.3.4.2 Juridische context... 44 IX
2.4 Voorbereiding Commissievoorstel... 45 2.4.1 Betrokken stakeholders... 45 2.4.2 Externe studie GHK... 46 2.4.2.1 Uitkomsten problem assessment... 47 2.4.2.1.1 Illegale immigratie... 47 2.4.2.1.2 Bestaande handhaving in de lidstaten... 47 2.4.2.1.3 Onderzoek naar bepalingen betreffende de sociale rechten... 48 2.4.2.2 Beleidsopties... 49 2.4.2.3 Aanbevolen beleidsoptie... 54 2.4.2.4 Analyse aanbevolen beleidsoptie... 54 2.4.2.4.1 Effectieve maatregelen in de lidstaten?... 54 2.4.2.4.2 Overige bevindingen GHK... 55 2.4.3 Effectbeoordeling Commissie... 56 2.4.3.1 Impact Assessment Board... 57 2.4.3.2 Typologie van effectbeoordelingen... 58 2.4.4 Analyse... 59 2.5 Van voorstel naar richtlijn... 61 2.5.1 Codecisieprocedure... 62 2.5.2 Adviezen EESC en Comité van de Regio s... 63 2.5.2.1 EESC... 63 2.5.2.2 Comité van de Regio s... 64 2.5.3 Onderhandelingen in de Raad en met het EP... 64 2.5.4 Analyse... 71 2.6 Conclusie... 73 HOOFDSTUK 3 DE HANDHAVING VAN HET VERBOD OP ILLEGALE TEWERKSTELLING IN NEDERLAND... 77 3.1 Inleiding... 77 3.2 Strafrechtelijke handhaving van het verbod op illegale tewerkstelling... 78 3.2.1 Invoering Wet arbeid vreemdelingen... 78 3.2.2 Strafrechtelijke handhaving... 79 3.2.2.1 Wet arbeid vreemdelingen... 79 3.2.2.2 Artikel 197b Wetboek van Strafrecht... 80 3.2.2.3 Feitelijke handhaving 1995 2005... 81 3.3 Bestuursrechtelijke handhaving van de Wav 2005 2013... 82 3.3.1 Opkomst van de bestuurlijke boete... 83 3.3.1.1 De bestuurlijke boete als bestraffende sanctie... 85 3.3.1.2 De bestuurlijke boete en artikel 6 EVRM... 86 3.3.1.2.1 Evenredigheid en proportionaliteit... 87 3.3.1.3 Samenloop en het una via beginsel... 87 3.3.2 Invoering van de bestuurlijke boete in de Wav... 88 3.3.2.1 Parlementaire behandeling... 91 3.3.2.2 Beleidsregel boeteoplegging 2005 2012... 92 3.3.3 Implementatie Werkgeverssanctierichtlijn... 95 3.3.3.1 Implementatie strafrechtelijke sancties en handhaving... 96 3.3.3.2 Overige sancties en maatregelen... 97 3.3.3.3 Wijzigingen op grond van de implementatiewet... 100 X
3.3.4 Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving... 101 3.3.4.1 Wijzigingen van de Wav... 103 3.3.4.2 Schrapping strafrechtelijke vervolging bij herhaalde recidive... 103 3.3.4.3 Ernstige overtredingen en stillegging van de werkzaamheden... 104 3.3.4.3.1 Ernstige overtredingen... 105 3.3.4.3.2 Regeling stillegging van de werkzaamheden... 105 3.3.4.4 Verhoging boetes Wav... 106 3.3.4.5 Beleidsregels boeteoplegging 2012-2013... 107 3.3.5 Wet Momi... 108 3.3.5.1 Verhalen kosten terugkeer op werkgever... 108 3.3.6 Feitelijke handhaving 2005 2012... 109 3.3.6.1 Feitelijke handhaving door middel van bestuurlijke boetes... 109 3.3.6.2 Feitelijke handhaving via de Wed... 112 3.3.6.3 Feitelijke handhaving via artikel 197b Sr... 113 3.3.6.4 Gemeentelijke handhaving... 113 3.3.6.5 Rechterlijke beoordeling... 114 3.3.7 Kritiek op de boetepraktijk... 115 3.3.7.1 Noodzaak boetehoogte... 118 3.4 De verhouding tussen straf- en bestuursrechtelijke handhaving... 119 3.4.1 Bestuursstrafrecht... 120 3.4.2 Wet OM-afdoening... 121 3.4.3 Keuzemodel voor sanctiestelsel... 125 3.5 Ontwikkelingen in de handhaving van de Wav en de verhouding tussen straf- en bestuursrechtelijke handhaving... 129 3.6 Conclusie... 131 HOOFDSTUK 4 GEMEENTELIJKE HANDHAVING... 135 4.1 Inleiding... 135 4.2 Juridisch kader gemeentelijke handhaving... 136 4.2.1 Intrekken begunstigende vergunning... 138 4.2.1.1 Grondslag... 138 4.2.1.2 Algemene Plaatselijke Verordening... 139 4.2.1.3 Vergunningsvoorschriften... 139 4.2.2 Afhankelijkheid van vergunning... 140 4.2.2.1 Exploitatievergunning... 141 4.2.3 Sluitingsbevel... 142 4.2.3.1 Openbare orde... 143 4.2.4 Jurisprudentie gemeentelijke handhaving... 144 4.2.5 Karakter van intrekking en cumulatie... 145 4.2.5.1 Karakter intrekking of wijziging begunstigende beschikking... 146 4.2.5.2 Karakter sluitingsbevel... 148 4.2.5.3 Cumulatie... 150 4.3 De feitelijke handhaving van het verbod op illegale tewerkstelling... 152 4.3.1 Opzet en methode onderzoek... 153 4.3.2 Bevindingen met betrekking tot de onderzochte gemeenten... 154 4.3.2.1 Specifiek beleid... 154 4.3.2.2 Feitelijke handhaving... 155 XI
4.3.2.3 Algemene conclusies ten aanzien van de onderzochte gemeenten... 156 4.3.3 Conclusies met betrekking tot de overige gemeenten... 157 4.4 De positie van gemeentelijke handhaving... 159 4.4.1 Gemeentelijke handhaving en preventieve stillegging... 159 4.4.2 Gemeentelijke handhaving en artikel 7 van de Werkgeverssanctierichtlijn... 160 4.5 Conclusie... 161 HOOFDSTUK 5 DE DUITSE HANDHAVING VAN HET VERBOD OP ILLEGALE TEWERKSTELLING... 163 5.1 Inleiding... 163 5.2 Bondsrepubliek en deelstaten... 163 5.3 Bestuursrechtelijke sanctionering... 164 5.3.1 Terminologie... 164 5.3.2 Herkomst van de Ordnungswidrigkeit... 165 5.3.3 Systematiek van de OWiG... 167 5.3.4 Bevoegd orgaan... 168 5.3.5 Opsporing... 168 5.3.6 Samenloop met strafrechtelijke vervolging... 169 5.3.7 Oplegging en bezwaar... 169 5.3.8 Beroep en hoger beroep... 171 5.3.9 Rechtsbescherming en artikel 6 EVRM... 173 5.4 Historische ontwikkeling van de handhaving van het verbod op illegale tewerkstelling... 173 5.4.1 Ontwikkelingen tot 2003... 173 5.4.2 Hartz III... 175 5.4.3 Wet ter bestrijding van zwartwerk... 175 5.5 Handhaving van het verbod op illegale tewerkstelling... 177 5.5.1 Vergunningsstelsel... 177 5.5.2 Organisatie van de Finanzkontrolle Schwarzarbeit... 178 5.5.3 Toepasselijke voorschriften... 179 5.5.4 Aansprakelijkheid werknemer... 182 5.5.5 Implementatie Werkgeverssanctierichtlijn... 182 5.5.6 Feitelijke handhaving... 184 5.5.6.1 Hoogte van de boetes... 184 5.5.6.2 Inspecties... 187 5.5.6.3 Vordering van vermogen... 188 5.5.6.4 Bewijs en oplegging van straffen... 188 5.5.6.5 Verzet... 188 5.5.6.6 Evaluatie 2008... 189 5.6 Conclusie... 191 HOOFDSTUK 6 CRIMMIGRATION... 193 6.1 Inleiding... 193 6.2 Crimmigration... 194 6.2.1 Strafrechtelijke werkgeverssancties in de Verenigde Staten... 194 XII
6.2.2 De crimmigration literatuur... 195 6.2.2.1 Convergentie straf- en migratierecht... 195 6.2.2.2 Membership theory... 197 6.2.2.3 Asymmetrische incorporatie... 200 6.2.2.4 Crimmigration in een bredere context... 202 6.2.3 Crimmigration in de Verenigde Staten... 204 6.3 Crimmigration in Europa... 206 6.3.1 Analyse... 207 6.4 Werkgeverssancties als onderdeel van crimmigration... 210 6.5 Conclusie... 211 HOOFDSTUK 7 CONCLUSIES... 215 7.1 Inleiding... 215 7.2 De Werkgeverssanctierichtlijn... 216 7.2.1 Onontbeerlijkheid van strafrechtelijke sancties... 216 7.2.2 De rol en effectiviteit van strafrecht volgens de Commissie... 217 7.3. Handhaving in de lidstaten... 217 7.3.1 Rechtsvergelijking... 218 7.3.1.1 Doelstelling... 218 7.3.1.2 Strafrechtelijke of bestuursrechtelijke sancties... 219 7.3.1.3 Overige sancties en maatregelen... 222 7.3.1.4 Feitelijke handhaving... 223 7.3.2 Onontbeerlijkheid van strafrechtelijke sancties in de lidstaten... 224 7.3.3 De rol en effectiviteit van strafrecht in de lidstaten... 226 7.4 Verhouding straf- en bestuursrecht... 229 7.5 Crimmigration... 230 7.5.1 Beperking tot strafrecht... 231 7.5.2 De Werkgeverssanctierichtlijn als onderdeel van crimmigration... 232 7.6 Slotbeschouwing... 232 7.6.1 Juridische grondslag... 232 7.6.2 Keuze voor strafrecht... 233 7.6.3 Capaciteit en prioriteit voor de handhaving... 234 7.6.4 De academische discussie over de verhouding tussen straf- en bestuursrecht... 236 BIJLAGE 1 METHODOLOGIE EN UITKOMSTEN VELDONDERZOEK... 239 SUMMARY... 257 LIJST VAN VERKORT AANGEHAALDE LITERATUUR... 267 JURISPRUDENTIEREGISTER... 279 XIII