IST Toezichtkader Inspectie voor de Sanctietoepassing
Ministerie van Justitie Inspectie voor de Sanctietoepassing j1 Toezichtkader Inspectie voor de Sanctietoepassing November 2007
Inhoudsopgave 1 Inleiding 2 1.1 Doel van het toezichtkader 2 1.2 Missie van de ISt 2 1.3 Visie van de ISt 3 1.4 Toezichtdomein van de ISt 4 1.5 Wet- en regelgeving over sanctietoepassing 4 1.6 Belangen bij het toezicht van de ISt 5 1.7 Andere inspecties in het toezichtdomein sanctietoepassing 5 2 Uitgangspunten van het toezicht door de ISt 7 2.1 Uitvoerings- en nalevingstoezicht 7 2.2 Grondslagen van het toezicht op de sanctietoepassing 8 2.2.1 Rechtspositie en bejegening justitiabelen 8 2.2.2 Maatschappijbeveiliging en interne veiligheid 9 2.2.3 Reïntegratie 9 2.2.4 Organisatieaspecten 9 3 Effectiviteit van het toezicht door de ISt 10 3.1 Doorlichtingen 10 3.2 Themaonderzoek 11 3.3 Vervolgonderzoek 11 3.4 Incidentonderzoek 11
1 Inleiding 1.1 Doel van het toezichtkader Het doel van het toezichtkader is verhelderen hoe de Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt) kijkt naar het domein waarop ze toezicht houdt en hoe ze de te inspecteren organisaties, de objecten van toezicht, benadert. Het toezichtkader draagt zo bij aan transparantie voor alle betrokkenen en aan coherentie in de uitvoering van onderzoeken door de ISt. 1.2 Missie van de ISt De ISt heeft haar opdracht vastgelegd in de volgende missie: De Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt) ziet toe op de sanctietoepassing met het oog op de zichtbare verbetering van de effectiviteit en de kwaliteit van de uitvoering. De ISt adviseert de minister van Justitie ten behoeve van de borging van behoorlijke sanctietoepassing. De ISt is hierbij onafhankelijk in haar oordeel, transparant in haar werkwijze en professioneel in haar kennis, vaardigheden en houding. De Regeling Inspectie voor de Sanctietoepassing beschrijft de taken en bevoegdheden van de ISt en regelt de onafhankelijkheid van de ISt ten opzichte van de minister van Justitie. Het Protocol voor de werkwijze beschrijft hoe de ISt transparantie en professionaliteit in haar werkwijze nastreeft.[ 1 ] Dit werkt de taakopvatting van ISt nader uit in haar visie (zie 1.3). Het toezichtkader beschrijft verder welke belangen bij sanctietoepassing spelen (zie 1.6) en op welke grondslagen behoorlijke sanctietoepassing is gebaseerd (zie 2.2). [ 1 ] Deze documenten zijn beschikbaar op www.inspectiesanctietoepassing.nl. 2
1.3 Visie van de ISt Toezicht Toezicht houden is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Toezicht heeft een waarborgfunctie enerzijds in de ondersteuning van de ministeriële verantwoordelijkheid en anderzijds ter versterking van de maatschappelijke effectiviteit. Toezicht neemt een specifieke plaats in de governance-cyclus in van sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. Inspectie Inspectie is een toezichtvorm: het doen van ambtelijk onderzoek in het kader van het uitoefenen van toezicht. Onderwerp van onderzoek is publieke taakuitoefening in de uitvoering van de sanctietoepassing. Geen onderwerp van onderzoek is de publieke middelenbesteding en de bedrijfsvoering als zodanig. Deze aspecten worden beoordeeld in reguliere planning&controlcycli, interne kwaliteitstrajecten zoals INK en zijn onderwerp van onderzoek door een interne auditdienst in het kader van beheersen en verantwoorden in de governance-cyclus. Individualiserende onderzoekresultaten De toezichtketen dient zoveel mogelijk gesloten te zijn. Dat betekent dat met de conclusies van het toezicht effectief een bestuurlijke verantwoordelijke wordt aangesproken. Toezicht heeft namelijk tot doel het activeren van de verantwoordelijkheid van een instelling en heeft niet tot doel het doen van generaliserende uitspraken over het toezichtdomein. Inspectieonderzoek is iets anders als beleidsevaluatieonderzoek. Beleidsevaluatieonderzoek is het over langere periode evalueren van de effecten en de effectiviteit van het gevoerde beleid. Evaluatieonderzoek maakt een uitspraak mogelijk over het te voeren (ex ante) of gevoerde (ex post) beleid. De evaluatie van beleid behoort niet tot de taak van de ISt. Beleidsevaluatie maakt onderdeel uit van de beleidscyclus en hoort onder verantwoordelijkheid van een beleidsdirectie plaats te vinden bij verantwoorden en sturen in de governancecyclus. De ISt heeft geen algemene adviserende taak in de beleidsontwikkeling, opdat zij in een later stadium onafhankelijk kan blijven oordelen. Daarop is één uitzondering: als onderdeel van de uitvoeringstoets van voorgenomen 3
regelgeving kan aan de ISt wel gevraagd worden te beoordelen of toezicht op de naleving van deze regelgeving in voldoende mate mogelijk zal zijn. De minister kan de ISt dus vragen een toets uit te voeren op de handhaafbaarheid van voorgenomen regelgeving. Geen klachtbehandeling De ISt neemt geen individuele klachten in behandeling. Wel registreert de ISt eventueel binnengekomen klachten als signaal dat wordt meegenomen bij de risicoanalyse in de programmering van onderzoeken. 1.4 Toezichtdomein van de ISt Het toezichtdomein van de ISt omvat alle vestigingen van de reclassering, alle onder de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) ressorterende inrichtingen en centra en de landelijke diensten van DJI.[ 2 ] 1.5 Wet- en regelgeving over sanctietoepassing Wet- en regelgeving vormen het vertrekpunt voor de uitoefening van het toezicht. Internationale regelgeving bestaat onder meer uit de European Rules on community sanctions and measures (ECS) en de European Prison Rules (EPR). De relevante nationale wet- en regelgeving bestaat uit Wetboek van Strafrecht, Wetboek van Strafvordering, Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen, Reclasseringsregeling, Penitentiaire beginselenwet, Penitentiaire Maatregel, Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen, Reglement justitiële jeugdinrichtingen, Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden, Reglement verpleging ter beschikking gestelden, Verlofbeleidskader en ministeriële regelingen en circulaires. De wettelijke bepalingen zijn door de ISt vertaald naar toezichtcriteria, die door de ISt als beoordelingsmaatstaf worden gehanteerd. [ 2 ] Het huidige werkterrein van de ISt beperkt zich tot Nederland. Met ingang van 15 december 2008 maken Bonaire, Sint Eustatius en Saba deel uit van Nederland. Mogelijk betekent dat een uitbreiding van het werkterrein van de ISt. De Raad van State wijst in zijn voorlichting over de hervorming van de staatkundige verhouding van de Antilliaanse eilanden binnen het Koninkrijk op een Koninkrijksbrede inspectie voor het gevangeniswezen. Er moet voor het gehele Koninkrijk een behoorlijke inspectie voor het gevangeniswezen worden geregeld, mogelijk met inschakeling van de ISt. Dat zou kunnen betekenen dat de eilanden Aruba, Curaçao en St. Maarten deel gaan uitmaken van het werkterrein van de ISt. 4
1.6 Belangen bij het toezicht van de ISt Zowel de minister van Justitie, de justitiabelen, de uitvoeringsorganisaties in het toezichtdomein als de samenleving hebben belang bij de uitvoering van de inspectietaak door de ISt. Voor de minister van Justitie is het van belang dat hij een duidelijk beeld krijgt in welke mate het door hem uitgezette beleid wordt uitgevoerd, en dat hij adequaat kan reageren op situaties waarin dat niet het geval is en op incidenten. Voor justitiabelen is van belang dat er - los van andere vormen van toezicht en klachtbehandeling - een landelijk onafhankelijk toezicht is op de handhaving van hun rechtspositie. De uitvoeringsorganisaties in het toezichtdomein hebben belang bij geïntegreerd toezicht zodat ze onafhankelijk en objectief geïnformeerd worden over de samenhang in het sanctiestelsel en hun bijdrage daaraan. Voor de samenleving is belangrijk dat de sanctietoepassing een effectieve bijdrage aan de veiligheid van de samenleving levert en dat alle mogelijkheden om de recidivekansen van justitiabelen te beïnvloeden worden benut. Een goede borging van een behoorlijke sanctietoepassing is daarvoor een voorwaarde. De samenleving heeft ook belang bij een realistisch en betrouwbaar beeld van wat er goed en minder goed gaat binnen het domein van de sanctietoepassing. 1.7 Andere inspecties in het toezichtdomein sanctietoepassing Krachtens de Regeling Inspectie voor de Sanctietoepassing is de ISt belast met de coördinatie en afstemming met de andere toezichthouders die werkzaam zijn binnen het toezichtdomein van de ISt. De vormen van samenwerking die hieruit ontstaan moeten uiteindelijk leiden tot integrale rapportage over het functioneren van een instelling en tot het afnemen van de toezichtlast voor de reclassering en DJI. De andere rijksinspecties actief in het toezichtdomein zijn: Arbeidsinspectie (AI); Inspectie jeugdzorg (IJZ) Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ); Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV). Inspectie van het Onderwijs (IvhO); 5
VROM-Inspectie (VI); Voedsel en Waren Autoriteit (VWA); Voor de coördinatie en afstemming heeft de ISt een frontoffice voor het toezichtdomein sanctietoepassing ingericht, kortweg LoketISt geheten. 6
2 Uitgangspunten van het toezicht door de ISt 2.1 Uitvoerings- en nalevingstoezicht De ISt komt op basis van het constateren van feiten en het doen van waarnemingen tot oordelen. Voor het verzamelen van feiten gebruikt de ISt verschillende methoden en technieken: onderzoek en analyse van vooraf verstrekte schriftelijke informatie, vragenlijsten, interviews met (groepen) leidinggevenden en medewerkers, justitiabelen en andere betrokkenen, observatie, bestudering van dossiers, protocollen en verslagen, aangekondigde en onaangekondigde inspecties van locaties die betrokken zijn bij de tenuitvoerlegging van sancties. Op basis van de ingewonnen informatie beoordeelt de ISt of en in welke mate de situatie bij een instelling beantwoordt aan de gestelde normen. Welke normen dat zijn, bepaalt de aard van het toezicht dat de ISt houdt, uitvoeringstoezicht of nalevingstoezicht. De ISt is primair een uitvoeringstoezichthouder. De ISt houdt toezicht op de uitvoering van publieke taken in het domein sanctietoepassing. Reclassering en DJI hebben de ruimte voor het uitvoeren van hun taak en dragen zelf de verantwoordelijkheid voor een goed functioneren. Open normen bepalen de handelingsruimte van de instellingen. Het uitvoeringstoezicht van de ISt beoogt bevordering van de maatschappelijke effectiviteit van de sanctietoepassing. Voor het domein sanctietoepassing geldt ook wet- en regelgeving met voorschriften (gesloten normen) voor het gewenste handelingspatroon van de instellingen. Daarmee is de ISt ook een nalevingstoezichthouder. De ISt houdt toezicht op de naleving van wet- en regelgeving in de sanctietoepassing door de beoordeling van de congruentie tussen voorschrift en feitelijk gedrag van de instellingen in de sanctietoepassing. Met haar nalevingstoezicht beoogt de ISt normconform gedrag te stimuleren. Van alle normen, open of gesloten, beschouwt de ISt de overeenkomstige uitvoeringsinstructies (beleid), de handelingspraktijk (de operationaliteit van beleid) en de borging in de handelingspraktijk (borging van beleid). 7
2.2 Grondslagen van het toezicht op de sanctietoepassing Het toezicht op het domein sanctietoepassing baseert de ISt op de volgende drie grondslagen: Rechtspositie en bejegening justitiabelen Maatschappijbeveiliging en interne veiligheid Reïntegratie De mate waarin de minister van Justitie, de justitiabelen, de uitvoeringsorganisaties en de samenleving deze grondslagen als vertrekpunt hebben kan van situatie tot situatie verschillen. De organisatorische context waarbinnen een instelling omgaat met de drie grondslagen, ligt in eerste instantie buiten het bereik van het toezicht van de ISt. De aspecten van organisatie komen in de rapporten aan de orde voor zover de voorwaarden voor een behoorlijke sanctietoepassing ontbreken door de staat van de organisatie. 2.2.1 Rechtspositie en bejegening justitiabelen Door het opleggen van een straf of maatregel worden de (grond)rechten van de justitiabele ingeperkt. Die inperking mag slechts plaatsvinden op die terreinen waarop dat onvermijdelijk is in het licht van de doelstelling van de maatregel. Dat beginsel wordt in Nederland vertaald door de rechtspositie van de justitiabele zo precies mogelijk te beschrijven en veel waarborgen te stellen voor de handhaving ervan. In inrichtingen dragen de commissies van toezicht en het voor justitiabelen ingestelde beklagrecht daaraan bij. Een goed gehandhaafde rechtspositie vermindert het risico van machtsmisbruik tussen medewerkers van de instellingen en justitiabelen en tussen justitiabelen onderling. Ieder misbruik van bevoegdheden ten opzichte van in hun rechten beperkte individuen is een inbreuk op de integriteit van de staatsmacht, terwijl de burger juist moet kunnen vertrouwen op een integere uitoefening van die staatsmacht. De ISt beoordeelt de mate waarin een instelling de individuele rechten van justitiabelen respecteert en beschermt aan de hand van toezichtcriteria die worden geoperationaliseerd in de toetsingskaders die de ISt hanteert in haar inspectieonderzoeken. 8
2.2.2 Maatschappijbeveiliging en interne veiligheid De tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen levert een bijdrage aan de maatschappijbeveiliging. Daarnaast is het van belang dat justitiabelen zich veilig voelen bij het ondergaan van de straf of de maatregel. De ISt beoordeelt de mate waarin een instelling bijdraagt aan de maatschappijbeveiliging alsmede aan de veiligheid van justitiabelen binnen de instelling aan de hand van toezichtcriteria die worden geoperationaliseerd in de toetsingskaders die de ISt hanteert in haar inspectieonderzoeken. 2.2.3 Reïntegratie De tenuitvoerlegging van de straf of de maatregel is mede bedoeld om justitiabelen te motiveren hun gedrag te veranderen en om omstandigheden te creëren opdat de kans op recidive vermindert. Deze doelstelling vraagt professionele medewerkers die, waar mogelijk en zinvol, justitiabelen ondersteunen om hun gedrag daadwerkelijk te veranderen door middel van effectieve programma s voor gedragsbeïnvloeding. Het vraagt daarnaast een goed werk- en/of leefklimaat binnen de instelling en aansluiting tussen justitiële instelling en nazorginstellingen. De ISt beoordeelt de mate waarin een instelling bijdraagt aan de vermindering van de kans op recidive en aan de vergroting van de mogelijkheden van de justitiabele om zich zonder delicten staande te houden in de maatschappij aan de hand van toezichtcriteria die worden geoperationaliseerd in de toetsingskaders die de ISt hanteert in haar inspectieonderzoeken. 2.2.4 Organisatieaspecten De ISt beoordeelt de aspecten van organisatie die direct van invloed zijn op de kwaliteit van de uitvoering in de sanctietoepassing. Dat zijn aspecten van personeelsmanagement, interne communicatie en integriteit. 9
3 Effectiviteit van het toezicht door de ISt De ISt houdt met een beperkte personele capaciteit toezicht. De ISt zal haar capaciteit dus doelmatig en doelgericht moeten inzetten. De ISt hanteert het proportionaliteitsbeginsel. De ISt zet extra capaciteit in voor onderzoeken wanneer er op bepaalde terreinen weinig gegevens beschikbaar zijn en wanneer de aard van een thema dat vraagt. De ISt hanteert risicoanalyses bij de keuze van thema s, aspecten van de sanctietoepassing, waarop ze haar onderzoeksactiviteiten vooral wil richten. Daar waar de effectiviteit van toezicht vergroot kan worden door integraal toezicht uit te oefenen, zoekt de ISt samenwerking met andere inspecties. De ISt verdeelt haar capaciteit over doorlichtingen, themaonderzoeken, vervolgonderzoeken en incidentonderzoeken. 3.1 Doorlichtingen Doorlichtingen hebben tot doel te achterhalen hoe het er in de sanctietoepassing voorstaat op objectniveau. Doorlichtingen zijn integrale onderzoeken waarin de ISt alle relevante aspecten van de grondslagen van het toezicht, rechtspositie, veiligheid en reïntegratie, bij een toezichtobject beoordeelt. Door de verschillende aspecten die de sanctietoepassing bepalen in hun onderlinge samenhang te onderzoeken, wordt recht gedaan aan het complexe karakter van de sanctietoepassing. Alleen op basis van dergelijke brede onderzoeken kunnen faire oordelen tot stand komen over de wijze waarop een afzonderlijke instelling aan haar wettelijke eisen en haar maatschappelijke opdracht voldoet. Na uitvoering van een doorlichting brengt de ISt altijd een rapport op instellingsniveau uit. Daarmee zal een doorlichting de onderzochte instelling prikkelen om te werken aan verbetering op die terreinen waar problemen of tekorten zijn vastgesteld. De ISt verwacht dat een doorlichting op korte termijn effecten en veranderingen zal bewerkstelligen, en heeft de mogelijkheid om dit actief te volgen. 10
3.2 Themaonderzoek Themaonderzoeken zijn onderzoeken met een specifieke vraagstelling. Voor de beantwoording van die vraagstelling zal de ISt vaak onderzoek op een aantal verschillende locaties doen. Themaonderzoeken richten zich op één of enkele aspecten van de sanctietoepassing. De ISt voert een themaonderzoek uit in een aantal instellingen. Het kan daarbij gaan om een steekproef uit het totaal van de instellingen of om alle instellingen met een bepaald kenmerk. Themaonderzoeken zijn weliswaar gericht op het beantwoorden van een specifieke onderzoeksvraag, het doel is echter niet het doen van generaliserende uitspraken over een aspect van het toezichtdomein. Het doel blijft het activeren van de verantwoordelijkheid van een afzonderlijke instelling. Bij themaonderzoeken rapporteert de ISt daarom ook op instellingsniveau. Echter wanneer de ISt instellingen door een aselecte steekproef in een onderzoek betrekt, rapporteert de ISt niet op instellingsniveau. De vraagstelling voor themaonderzoeken kan gebaseerd zijn op bij doorlichtingen gesignaleerde problemen. De vraagstelling kan ook voortkomen uit signalen van belanghebbenden. De ISt verwacht dat van themaonderzoeken niet alleen effect op de uitvoeringspraktijk zal uitgaan maar ook op het beleid. 3.3 Vervolgonderzoek De opvolging van aanbevelingen is aan de bestuurlijk verantwoordelijke. De ISt kan naar aanleiding van een inspectierapport besluiten na een zekere periode een vervolgonderzoek in stellen. Een vervolgonderzoek gaat in ieder geval na in hoeverre eerdere aanbevelingen van de ISt zijn opgevolgd. 3.4 Incidentonderzoek Naar aanleiding van een incident kan de ISt op verzoek van de bewindslieden van Justitie of op eigen initiatief een onderzoek instellen. Om te voorkomen dat de ISt een incidentgedreven inspectie wordt, streeft de ISt ernaar haar inzet voor incidentonderzoek te beperken tot een maximum van tien procent van haar onderzoekcapaciteit. 11
Justitie werkt aan een veiliger samenleving Justitie voorkomt en bestrijdt criminaliteit. Adequate opsporing, snelle berechting en consequente uitvoering van straffen en maatregelen zorgen dat Nederland veiliger wordt. Uitgave November 2007, Ministerie van Justitie, Inspectie voor de Sanctietoepassing, Postbus 20301, 2500 EH Den Haag