ff ^.* * 1 * * ^ f v ï ny ' 1 i.' Z49-d101 MIN,'v V > * K 4n t </^" **&-'< * * *> * > * #i i 1*- t 't* 1' f 5,1 - u. 3 il? s,, f ** i y tr. l «d f) il t * ' 7 ^ /*' f- ~'*k! - 4 *j * > a - ^ 1! 4r * '
wp vyr VJP 'lp T 'V "F 'p *p ** r.4 ^? F Wft?p Vff 'V *'4 >p jjk ja * A ^*'
In deze reeks zijn reeds verschenen: Checklist staatssteun 1999 Leidraad behandeling verzoeken om openbaarheid 1999 Regeling nadeelcompensatie V&W 1999 Versterking van de rivierdijken, Een bestuurlijk-juridische evaluatie van de planen besluitvormingsprocedures zoals opgenomen in de Wet op de waterkering 1999 Wetgeving op het scherp van de snede 2000 Tracéwet 2000 Geluid en tracébesluit 2000 Lex aquarum, liber amicorum: opstellen over waterstaat, waterstaatswetgeving en wetgeving 2000 De concessie, 'revival' van een oud instrument? 2000 PPS: een verkenning van de juridische ruimte: opstellen over publiek-private samenwerking 2000 Vraagbaak Europees aanbestedingsrecht 2001 Privacy: ons een zorg! 2002 Checklist Europees Recht en Nationale Beleidsruimte 2002 Bestuurlijke boeten in de wetgeving van Verkeer en Waterstaat 2002 Op de goede weg, Evaluatieonderzoek naar de werking van de Tracéwet 2002 Leidraad bescherming persoonsgegevens 2003 Juridische leidraad subsidieregelgeving Verkeer en Waterstaat 2003 Handleiding Klachten De BTW-leidraad voor de BTW praktijk Checklist Staatssteun 2004 Uit de openbare dienst, Juridische schetsen op V&W terrein Implementatie van EG-Richtlijnen vergeleken Vraagbaak Europees aanbestedingsrecht 2005
DE DROOMJURIST Liber amicorum ter gelegenheid van het afscheid van Karel Kraan van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat Onder redactie van: Rieti den Boer Kitty van den Brand Marianne Dekker David van Duren Tjarda van der Goot Herman Krans Mare van Zandvoort Den Haag, oktober 2005
3 vv oord vooraf Voor u ligt het liber amicorum ter gelegenheid van het afscheid van mr. Karel Kraan, Hoofddirecteur Juridische Zaken bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De droomjurist. Karel Kraan heeft per i september 2005 het ministerie verlaten. Met een verhuizing naar het Friese Drachten deze zomer laat hij niet alleen de Haagse wereld achter zich maar krijgt zijn loopbaan ook een andere wending: mr. Kraan is raadsheer geworden in de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. Hoe groot de winst ook moge zijn voor de rechtsprekende macht, voor het ministerie - in het bijzonder voor HDJZ - betekent zijn vertrek een aanmerkelijk verlies. De eerste Hoofddirecteur Juridische Zaken van het ministerie begon in 1998 nog gewoon als Directeur Juridische Zaken, met als bijzondere taakopdracht om de kwaliteit van de verbrokkelde juridische functie bij V&W te verbeteren. Hij is daarin zonder meer geslaagd! Niet alleen door het bijeenbrengen van een aantal verspreide juridische afdelingen in de nieuwe Centrale Directie Juridische Zaken in 1999 maar ook door de vorming van de Hoofddirectie Juridische Zaken in 2002. Met die vorming is de gehele beleidsjuridische functie van het ministerie in één organisatie bijeengebracht. Ook is verankerd dat de hoofddirecteur een centrale kwaliteitsbevorderende rol voor de juridische functie van het gehele ministerie heeft. Het afscheid van een toonaangevend, scherpzinnig en strategisch jurist als Karel Kraan, wordt gepaste luister bijgezet door het verschijnen van dit liber amicorum. Het kón ook nauwelijks anders voor iemand die verantwoordelijk is voor het opzetten van de Publicatiereeks HDJZ, die inmiddels ruim twintig uitgaven telt. Om enige eenheid aan te brengen is gepoogd het boek thematisch op te zetten. Die poging is in overwegende mate mislukt. Aan de auteurs afkomstig van binnen en buiten de Hoofddirectie Juridische Zaken, die allen iets (meer) met Karel Kraan hebben, is een achttal vragen voorgelegd, met het verzoek om in hun bijdrage tenminste vier ervan te beantwoorden. Ieder heeft op geheel eigen wijze aan dit verzoek aandacht besteed. Allereerst kan met vreugde worden geconstateerd dat enkele auteurs alle vragen precies en in de gestelde volgorde hebben behandeld. Aan de andere zijde van het spectrum treffen we aan Karel Kraan bevriende auteurs aan die gewoon een fraaie bijdrage hebben geleverd over een onderwerp dat Karel Kraan ook vast en zeker zou aanspreken. De redactie meende - indachtig de brede interessesfeer van de scheidende hoofddirecteur - dat die ruimte voor een creatieve uitwerking van de vraagstelling er ook best zou mogen zijn.
4 DE DROOMJURIST In dit liber amicorum is aangesloten bij de bijzondere aandacht die Karel Kraan in zijn werkzaamheden altijd heeft gehad voor de ontwikkeling van het juridisch métier, de vorming van de overheidsjurist, de communicatieve kant van het juridisch werk, het overbruggen van mogelijke tegenstellingen tussen juridische normering en de politieke en beleidsmatige realiteit. Deze thema's zijn uitgekristalliseerd in de navolgende acht vragen die aan de auteurs zijn voorgelegd: welke eigenschappen heeft een goede overheidsjurist nodig? waarin verschilt een overheidsjurist van andere ambtenaren? welke jurist of welk juridisch werk zou u als u dat gevraagd wordt meenemen naar een onbewoond eiland? wat is het fraaiste juridische advies dat u ooit heeft gegeven of ontvangen? wie of wat heeft u in uw (juridisch) werk sterk geïnspireerd? aan wat voor leidinggevende heeft een juridische professional het meest? wat verstaat u onder juridische kwaliteit? Op welke manier is die volgens u (in een overheidsorganisatie) het beste te waarborgen en hoe komt volgens u de juridische functie het beste tot zijn recht binnen de rijksoverheid? wat was uw mooiste of meest negatieve ervaring die u heeft gehad als overheidsjurist resp. met een overheidsjurist? In meta-juridische, organisatiekundige, juridische en andersoortige bijdragen geven zo'n kleine veertig auteurs een fraai beeld niet alleen van de breedte van het werk dat de "jurist-ambtenaar" op een ministerie verricht, maar ook van het profiel van de overheidsjurist en diens leidinggevende, kwaliteitsbevorderingsmethodieken en wat dies meer zij. Daarbij is een enkele speelse verwijzing naar een deel van de vele competenties waarmee Karel Kraan is begiftigd niet geschuwd. De bundel besluit met een vertelling. Auteurs en redactiecommissie wensen allen die dit boek onder ogen krijgen veel leesplezier. En wat meer is, is onze wens voor Karel Kraan: alle goeds op je verder HDJZ-loze levenspad! Den Haag, september 2005 De redactie Rien den Boer Kitty van den Brand Marianne Dekker David van Duren Tjarda van der Goot Herman Krans Mare van Zandvoort
5
6
Inhoudsopgave 7 I nhoudsopgave Bij het afscheid van overheidsjurist Karel Kraan prof. mr. J. de Ruiter n Uit Karels keuken 19 mr. M. V. van Ginkel Overheidsjurist, een vak apart 25 mr. P. W. de Vries Een profiel van de wetgevingsjurist en 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist 31 mr. W.H.M.A. Pluimakers Juridisch kwaliteitsbeleid: de Balanced ScoreCard 45 mr. H.M. Linthorst De kunst van het leidinggeven aan juridische professionals 51 prof. mr. CR. Niessen Aan wat voor leidinggevende heeft een juridische professional het meest? 57 mr. H. Dekker Spreekwoordelijk leidinggeven? 63 mr. M.M. den Boer De overheidsjurist tussen recht en politiek 71 mr. L.J. Clement De overheidsjurist: overheid? Jurist? En hoe zal het zijn in 2025? 75 mr. E.J. Daalder Een boterham met pindakaas 81 mr. dr. K.E. van Tuijn De professionaliteit van de overheidsjurist 87 prof. dr. Ph. Eijlander Een overheidsjurist moet goed kunnen schrijven mr. G.J. Barendse 91
8 Dn DROOMJURIST A lawyer's paradisé 97 mr. H.A.B, van Dorst-Tatomir Juridische waarheid en politieke realiteit 105 mr.j.a.e. Nijeuhuis Een beroepsopleiding voor de overheidsjurist - niet de meestertitel begint het pas 109 mr. H. Schröter Legal Planet: Den Haag 113 mr. I.L.J.M. Heemskerk, mr. O. Kwast, mr. M. de Vriendt Ambtenaar zijn is een hoger beroep 119 mr. W. W. Timmer Grensgevallen 125 mr. H.P. Heida Kwaliteitszorg in de juridische professie: Doen we de goede dingen? En: doen we de dingen goed? 131 mr. A.C.], de Rouw Geen haar beter. Enkele beschouwingen over juridische kwaliteit 135 mr. J.C. Jonker Het wetgevingsproces als beleidsinstrument 141 mr. A.J. Scliöh'inck Belangenafweging door de wetgever in de praktijk Brief aan mijn wetenschappelijke oppositie 147 mr. dr. W.S.R. Stoter Voor een goed begrip 153 mr. dr. J.P. de Jong Onthullende inkijkjes in het verschijnsel jurist Keuzes bij een toetjesbuffet 163 mr. drs. E. van Schouten De overheidsjurist in de oude en de nieuwe tijd 171 mr. ing. J.H. Dronkers
Inhoudsopgave 9 Juridische professionaliteit van de ambtenaar van staat 177 mr. G.H. van Dongen Overheidsjurist: een vak apart 181 drs. S.A.P. van Melis Overheidsjurist met een paardensprong 187 mr. J.H.A. Teulings De RWS-jurist is een kiezende jurist 195 mr. H.G.J. Buursen De overheidsjurist: vrij en verbonden? 201 mr. G.J. Oltlwff Panta rei; ook voor juristen! 203 mr. P.H.J. Smeets MPA Recht en Politiek 211 dr. S.B. Ybema Het in beginsel-beginsel Over het profiel van de overheidsjurist in de moderne rechtsstaat 215 prof. mr. A. van Hall Wie water deert, die water keert 221 drs. M.E.P. Dierikx, ir.j.p. van Dalen, ir. B.W.A.H. Parmet jhr. mr. C.H. V. Villeneuve, ing. A.H. de Vries Het spoorgoederenvervoer, de gebruiksvergoeding en privaatrechtelijke verhoudingen 225 mr. V.J.A. Siitó' Toezicht en inspecties in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen: een opgave voor het juridische denken 237 dr. ing. F.J.H. Mertens De Vijf gratiën, een vertelling 249 mr. T.J.M. Hollenberg
io DE DROOMJURIST
Bij liet afsclieid van ovcrlieidsjurist Karcl Kraan n Dij het afscheid van o verheidsjurist Karel Kraan prof. mr. J. de Ruiter* Herinnering Het is een bijzondere ervaring een bijdrage te mogen leveren aan een afscheidsbundel voor een van je oud-studenten. De herinnering aan deze student is bovendien aangenaam. Het waren de roerige maar in tal van opzichten ook interessante en vernieuwende zeventiger jaren, waarin de universiteiten zonder veel voorbereiding een democratische bestuursvorm ontvingen. Student Kraan speelde daarin een constructieve rol, de toch ook wel voorkomende excessen vermijdend en nuchter zijn aandeel in de nieuwe bestuursstructuur nemend. Met zijn toen opgedane academische bagage heeft hij zich in de praktijk verder ontwikkeld tot overheidsjurist. In die hoedanigheid ontmoette ik hem weer toen ik enige malen betrokken werd bij de advisering over de toekomst van de Staatscommissie voor de Waterstaatswetgeving. Iedere meester in de rechten een jurist? Wat is een overheidsjurist en welke eigenschappen heeft hij nodig om zijn werk goed te kunnen doen? - Even terzijde: het gaat daarbij om mannen en vrouwen, maar omdat wij nu afscheid nemen van een man spreek ik steeds van "hij" en niet van "hij/zij" -. Wie het doctoraalexamen rechten heeft doorstaan is nog geen jurist en iedere jurist in dienst van de overheid is nog geen overheidsjurist. Tallozen hebben rechten gestudeerd onder het motto "Daarmee kun je alle kanten op", wat zij vervolgens ook in praktijk brengen. Door de studie hebben zij zich gekwalificeerd voor tal van functies in organisaties van allerlei snit, waar hun kennis van het recht een zeker praktisch nut heeft. Deel aan rechtsvorming, rechtsvinding, rechtsstoepassing of rechtshandhaving hebben zij over het algemeen niet en het is voor hen ook niet strikt nodig de rechtsontwikkeling te blijven volgen. Ook bij de overheid bestaan tal van dergelijke functies. De "echte" jurist Een "echte" jurist is iemand die zijn vakgebied beheerst maar vooral zijn hart heeft verpand aan het recht. Hij is iemand die de functie van het recht in de samenleving niet alleen intellectueel kan omschrijven, maar die zich daarmee ook persoonlijk vertrouwd voelt - al kan en moet zoiets uiteraard ook groeien. Verder is hij er zich steeds van bewust dat het recht niet op zichzelf staat, maar dat het steeds georiënteerd moet zijn op het welzijn van de mens in de samenleving. Daar past wel de waarschuwing bij dat de jurist ook de beperkingen van het recht moet zien. In de complexiteit van mens en samenleving zijn tal van factoren Job de Ruiter is onder andere oud-minister van Justitie.
PROF. MH. J. DE RUITER werkzaam, er zijn zoveel aspecten die elk hun eigen betekenis hebben, dat steeds overwogen moet worden of het recht wel of niet kan worden ingezet. En tot slot van deze algemene typeringen nog het volgende. De nauwe band tussen samenleving en recht betekent dat de ontwikkelingen in beide hand in hand gaan en elkaar wederzijds beïnvloeden. Feiten en normen spelen haasje-over. De feiten dagen het recht uit en het recht moet steeds weer het initiatief herwinnen (met het gevaar steeds weer achter de feiten aan te lopen). Dit betekent dat kennis van de samenleving, en dan vooral van de "omgeving" van het rechtsgebied dat men in het bijzonder bearbeidt, een vereiste is. Overheidsjurist en politiek Voor de overheidsjurist komt hier nog iets bij. Hij doet zijn werk binnen het kader van de overheid, dus in een politieke context. Hij kan niet als een wetenschapper zijn onderwerpen kiezen - hij werkt in opdracht - en ook de richting waarin hij moet werken wordt door een politiek verantwoordelijke bepaald. Dat vereist loyaliteit. Is hij dan enkel "la bouclic du miiiistrc"? Zeker niet. Allereerst moet hij er een fijn gevoel voor hebben dat soms iets wat politiek gewenst wordt geacht juridisch eenvoudig niet kan. Aan het gewenste staan kunnen verdragen in de weg staan of andere bezwaren. Het is de taak van de overheidsjurist daarop in alle duidelijkheid te wijzen. Het is immers hoogst ongewenst dat een minister met een voornemen naar buiten komt, waarvan vervolgens blijkt dat het juridisch onuitvoerbaar is. Juist de loyaliteit vereist dus een kritische zin. Creativiteit Verder vereist zijn rol als vormgever een grote mate van creativiteit. Denk aan een wetsvoorstel. Als dit helder is geschreven en goed is opgebouwd, dan kan het een wonder van juridische schoonheid zijn. Bovendien is dat een zegen voor de burgers en voor de uitvoerders van de wet. Denk ook aan de rechter die met de toepassing te maken krijgt. De juridische schoonheid drukt zich uit in efficiency en effectiviteit, bruikbaarheid dus. Integriteit Ten aanzien van ambtenaren wordt veel aandacht besteed aan hun integriteit. Daarover kan niet te licht worden gedacht. Dat geldt voor alle ambtenaren zonder onderscheid. Denk ook aan het woord van minister len Dales: "Een beetje integriteit bestaat niet". Veelal gaat het daarbij om steekpenningen, geschenken, reisjes e.d. Maar zeker voor de overheidsjurist omvat integriteit meer: het zijn de wil en de kunde het overheidsbeleid loyaal en creatief te helpen sturen volgens de algemene rechtsbeginselen. Dat is bitter nodig in deze woelige en stuurloze tijd, waarin de vox populi steeds meer richtsnoer voor de politici lijkt te worden. "De samenleving wil het" is de leus. Na deze beschouwingen over het profiel van de overheidsjurist moet ik aan de hand van de door de redactie opgeworpen vragen zelf, als persoon en als jurist, als "ik", wat meer naar voren komen.
Bij het afscheid van ovcrlieidsjurist Karcl Kraan 13 Rechtenstudie toen en nu De rechtenstudie ben ik begonnen in 1948 aan de rijksuniversiteit te Utrecht. Tussen "toen" en "nu" bestaat een geweldig groot verschil. De studie beperkte zich, in tegenstelling tot de verbrokkeling van nu, tot de grote rechtsgebieden en één keuzevak, terwijl de rechtsgeschiedenis - nu geheel gemarginaliseerd - in de kandidaatsfase een grote plaats innam. De student moest bijvoorbeeld de Latijnse teksten kunnen lezen en begrijpen. Zonder een behoorlijke kennis van het Romeinse privaatrecht was het niet mogelijk het kandidaatsexamen te halen. Het was een echt struikelblok. Dit is ook de plaats te vermelden welk boek ik zou kiezen om mee te nemen naar een onbewoond eiland. Dat is de schitterende vertaling van het Corpus Iuris Ciuilis, een blijvend monument dat de toegankelijkheid van het Romeinse privaatrecht waarborgt ook in een tijd waarin kennis van het Latijn voor juridische studenten geen vereiste meer is. 1 Leermeesters Ik voelde mij het meest aangetrokken tot het privaatrecht. Op dat terrein heb ik twee echte leermeesters gehad, namelijk Hijmans van den Bergh - de man van de systematisering van het privaatrechtelijke overgangsrecht - voor het burgerlijk recht en Dorhout Mees voor het handelsrecht. Wat mij in hen aantrok was de nuchterheid waarmee zij de stof glashelder konden brengen. Hijmans van den Bergh kon met een enkele opmerking een niet steekhoudende redenering vernietigend onderuit halen. Ik ervoer dat toen hij als promotor het werk aan mijn proefschrift begeleidde. Enige jaren ben ik assistant van Dorhout Mees geweest. Hij had een zeer beperkt gezichtsvermogen, zodat hij een assistant nodig had om hem alles (jurisprudentie, artikelen) voor te lezen en hem te assisteren bij het schrijven van zijn boeken en het voorbereiden van zijn colleges. Het vak handelsrecht gold als saai vak, maar de zo nauwe betrokkenheid bij een ware meester op dat gebied bracht dat vak voor mij tot leven. Zij zijn mijn echte leermeesters geweest. Voor de corifeeën Meijers en Scholten en voor de gepassioneerde (men zou bijna zeggen: wilde) Eggens had ik - zij het op wat meer afstand - grote bewondering. Eigenlijk niet zozeer voor hun boeken, maar voor hun annotaties van arresten van de Hoge Raad. Meijers annoteerde meteen na de start voor Ars Aequi arresten. In anderhalve kolom kon een meesterstukje neerzetten (later zijn de noten ontaard in veel te lange artikelen). Een revolutionair Hof Veel later heb ik grote bewondering gekregen niet voor een mens maar voor een instituut, namelijk het Straatsburgse Hof voor de Rechten van de Mens. Door de uitspraken van dat hof werd zonneklaar dat mensenrechten niet alleen maar mooie idealen zijn, maar dat zij ook een revolutionaire betekenis hebben voor achterblijvende rechtsstelsels. Met name in de tijd dat ik mij vooral bezig hield 1 J.E. Spruit, R. Feenstra. K.E.M. Bongenaar (red.). Corpus Iuris Ciuilis, Tekst en Vertaling, Zutphen: Walburg Pers, 's-gravenhage: Sdu Juridische en Fiscale Uitgeverij, zes delen vanaf 1993.
H PROF. MR. J. DE RUITER met het familierecht, is het Nederlandse familierecht met betrekking tot de afstamming en de verhouding ouders-kinderen fundamenteel door de rechtspraak van het hof gewijzigd. Ook de Hoge Raad heeft daaraan - de Europese tendensen nauwgezet volgend - belangrijk bijgedragen. Interessant daarbij was dat door de rechtstreekse werking van het Verdrag van Rome het Nederlands recht bijna in het geheim op allerlei punten gewijzigd was zonder dat enige Nederlandse autoriteit daaraan te pas was gekomen. Ik herinner mij een debat in de Eerste Kamer, waar ik een wetsvoorstel verdedigde dat strekte tot erfrechtelijke gelijkstelling van wettige en natuurlijke kinderen. Hoewel dat niet tot een ieder was doorgedrongen, hoefde ik het eigenlijk niet te verdedigen, want die plicht tot gelijke behandeling gold reeds krachtens het verdrag. Wel moest een praktische oplossing worden gevonden voor de terugwerkende kracht van de wet. Strikt genomen ging het echter niet om terugwerkende kracht van die wet, maar om een beperking pan de werking van het verdrag voor het verleden. Zonder wettelijke voorziening zou (theoretisch) de gelijkstelling geldend recht zijn geweest vanaf de werking van het verdrag in 1951. Dit zou tot een volkomen onwerkbare situatie zou hebben geleid. Die werd voorkomen door de overgangsbepaling dat de nieuwe wettelijke regeling zou gelden vanaf de datum van het eerste fundamentele arrest van het Hof over deze materie. Alleen familie als er familie op staat? Het revolutionaire van de uitspraken van het Europese Hof lag hierin dat het op een bijzonder creatieve manier omging met het centrale begrip family life. Wat schematisch weergegeven gold in ons stelsel als familie- en gezinsleven slechts dat wat in de wet daarover was geregeld. Bijvoorbeeld: toen in onze wet niet over een omgangsregeling na echtscheiding werd gesproken bestond dit recht ook niet, hoezeer ook dit door velen als onrecht werd gevoeld. Nog een voorbeeld: de (biologische) vader van een niet door hem erkend onwettig kind bestond voor de wet niet als vader, hoezeer hij ook een band met het kind had; hij gold slechts als verwekker en het enige wat hij mocht doen was betalen. Kortom: de wet regelde welke inhoud het familie- en gezinsleven had en daarmee basta. In één klap heeft het Europese Hof dit rigide stelsel opengebroken door niet uit te gaan van het wettelijk stelsel, maar van de bestaande feitelijke verhoudingen. De mensen bepalen zelf (de intensiteit) van hun persoonlijke verhoudingen en het is vervolgens aan de wet en de rechter om daaraan de juridische consequenties te verbinden. Vanuit deze basis van het begrip family life hebben wetgeving, rechtspraak en wetenschap een enorme impuls gekregen en kon - en daarom ging het in de eerste plaats - veel als onrecht ervaren recht verdwijnen. Rechtsvinding in grote stijl door "echte"juristen. Opdrachtgever en adviseur Maar nu terug naar de overheidsjurist, en dan vooral zijn rol als adviseur. Ik kan die rol van twee kanten benaderen, juist omdat ik geen overheidsjurist ben geweest (als men tenminste het rechtersambt niet meerekent). Als buitenstaander ben ik een vrij groot aantal malen in de gelegenheid geweest te adviseren, vaak als voorzitter of lid van een commissie, soms ook geheel alleen.
Bij liet afscheid van ovcrlicidsjurist Karet Kraan 15 De opdrachtgever moet de adviseur niet gebruiken om een politiek gevoelige aangelegenheid voor zich uit te schuiven; hij moet serieus van mening zijn dat hij het advies echt nodig heeft omdat hij het niet alleen met zijn ambtenaren kan oplossen. Ook moet hij van plan zijn zich iets van het advies aan te trekken (al is hij er natuurlijk niet aan gebonden). Als het om een advies gaat dat moet uitmonden in wetgeving, zal dit over het algemeen geen problemen opleveren, al was het maar omdat bij de externe advisering tevens de deskundige inbreng van een of meer terzake kundige overheidsjuristen gewaarborgd is. De adviseur zal zich steeds bewust moeten zijn van de bestuurlijk-politieke context waarin het adviesverzoek is gedaan. Een adviseur die zich daarvan te ver verwijdert kan soms publicitair wel op applaus of tenminste aandacht rekenen, veel effect zal zijn advies niet hebben. Als minister (van 1977 1982 op Justitie en vervolgens tot 1986 op Defensie) heb ik vanzelfsprekend vele adviezen ontvangen. Lang niet alles wordt officieel advies genoemd, maar eigenlijk is alles wat een ambtenaar voor de minister voorbereidt (op papier of mondeling) zoiets als een advies. Dag in dag uit wordt een minister gevoed door zijn ambtenaren. Het is alles piramidaal gestructureerd, een minister heeft verreweg het meeste contact met de ambtelijke top, maar hij is er zich zeer wel van bewust dat vrijwel alles wordt voorbereid in de lagere regionen. Tevredenheid en teleurstelling Over het algemeen ben ik zeer content geweest over de kwaliteit van wat mij werd aangereikt. Ik ben mij daarbij altijd bewust geweest van twee dingen. Het eerste is dat het advies is geschreven door een ambtenaar die op zijn terrein deskundig is en dat ik daarop ook moet (kunnen) vertrouwen. Het tweede was dat het advies voldoende in mijn "lijn" moest liggen, zodat ik het - als het daarop aan zou komen - het ook als van mijzelf zou kunnen verdedigen binnen de aanwezige politieke constellatie. Heb ik dan nooit een teleurstelling gehad als adviseur en als minister? Niet vaak, maar wel op enige zeer pijnlijke punten. Drie voorbeelden, (a) Ik was voorzitter van een commissie die in mijn ogen een goed rapport had opgesteld. Nadat het was gefinaliseerd zei het ambtelijke lid van de commissie mij dat hij het met de hoofdstrekking van het advies niet eens was en dat hij de minister zou adviseren het niet op te volgen. Zo kan men natuurlijk niet werken, (b) Ten aanzien van een zeer gevoelige materie had ik de Tweede Kamer al herhaaldelijk toegezegd dat op een zeker tijdstip het omvangrijke wetsvoorstel zou worden ingediend. Toen die datum al enige malen was verzet en uitstel politiek echt niet verder mogelijk was, moest de behandelend ambtenaar erkennen dat het onderwerp zijn krachten te boven was gegaan en dat er nog geen wetsvoorstel was. (c) Doordat niemand van de ambtelijk direct betrokkenen zich daarvoor verantwoordelijk had gevoeld, werd ik op een zo laat tijdstip over een heel groot "lijk in de kast" geïnformeerd, dat een niet meer te dempen zeer schadelijke politieke commotie ontstond. Gelukkig zijn dit uitzonderingen die mijn hoge dunk van de ambtelijke adviseurs niet hebben verminderd.
i6 PROF. MR. J. DE RUITER My finest hour Maar laat ik in majeur eindigen. De redactiecommssie vraagt naar mijn "fraaiste" rapport. 2 In 1996 werd mij door staatssecretaris De Grave van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd advies uit te brengen over de problematiek van de asbestslachtoffers. Het lot van vele werknemers die met fatale gevolgen als werknemers arbeid hadden verricht onder omstandigheden waarbij asbest vrijkwam, was in 1995 door de Socialistische Partij al overtuigend op de maatschappelijke en de politieke agenda gezet. Dit initiatief had geleid tot standpuntbepalingen door de diverse betrokkenenen (de slachtoffers, de werkgevers, de verzekeraars, de staatssecretaris en de kamerleden) maar de pogingen om de tegenstellingen te overbruggen waren niet geslaagd. Wel werd algemeen de urgentie van de problematiek erkend. Het uitbrengen van een advies werd begunstigd door verschillende omstandigheden. In de eerste plaats had de staatssecretaris mij een duidelijke en gedifferentieerde opdracht meegegeven met als elementen: inventariseer, onderzoek en stel voor. Een tweede begunstigende factor was dat er heel wat voorwerk was gedaan. De standpunten lagen wel ver uiteen maar "het veld was rijp om te oogsten". Ook was het - al klinkt dit mischien een beetje verwaten - prettig dat niet een commissie maar ik als individueel persoon.de opdracht kreeg. Daardoor kon ik met ondersteuning van een materiedeskundige secretaris en enige ervaren onderzoekers snel en flexibel opereren. In het onderwerp zaten enkele praktische problemen die een acceptabele oplossing heel moeilijk maakten, namelijk de omstandigheid dat heel wat vorderingen verjaard waren en/of dat een eventueel aansprakelijk te stellen werkgever onvindbaar was door een of meer overnames, sluiting van het bedrijf en dergelijke. Civielrechtelijk waren dat niet te overwinnen obstakels. Anderzijds was het niet acceptabel een belangrijk aantal slachtoffers buiten een regeling te laten. Hier moest dus wel hulp komen van de overheid. Een gesprek met de staatssecretaris daarover verliep zeer bevredigend, zodat ik van de aanvang gesteund was door de zekerheid dat in het kader van een algemene regeling voor deze categorieën een beroep op een overheidsbijdrage kon worden gedaan. Een aantal gesprekken met de diverse betrokkenen leverde al snel het beeld op dat het geld niet het probleem was. Werkgevers en verzekeraars verklaarden om strijd dat er ingeval van aansprakelijkheid natuurlijk ook betaald zou worden. Verder leverde bestudering van bestaand en aanstaand aansprakelijkheidsrecht de conclusie op dat er in feite een risico-aansprakelijkheid van de werkgever bestond, zodat over schuld niet behoefde te worden gesproken. En wat betreft de omvang van de schadevergoeding was van belang dat de fatale zeer agressieve door asbest veroorzaakte ziekte mesothelioom, een zeldzame kanker van het long- en buikvlies, zich eerst na zoveel tijd pleegt te openbaren, dat de getroffene dan al tegen het eind van zijn loopbaan of reeds met VUT of pensioen is. In hoofdzaak ging het dus om immateriële schade. ~ J. de Ruiter, Advies in opdacht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, *s- Gravenhage: VUGA Uitgeverij 1997.
Bij het afscheid van ovcrheidsjurist Karel Kraan 17 De analyse van een fors aantal dossiers leverde de kern van de problematiek op, namelijk lange, gecompliceerde procedures, een echte juridische lijdensweg dus, des te pijnlijker vanwege het vaak snelle overlijden van de getroffene, waardoor hij zelfs geen profijt van de schadeloosstelling kon hebben. De "aanval" moest dus daarop gericht worden. Dit alles overwegend kwam ik eerst tot een negatieve en vervolgens tot een positieve conclusie. De negatieve was dat de oprichting van een fonds, waarover veel werd gesproken, niet alleen geen enkel probleem zou oplossen, maar - sterker nog - de problemen zou vermeerderen. De positieve was eigenlijk eenvoudig. Richt een instituut op en breng daar rondom iedere zaak de partijen bij elkaar om volgens vooraf vast te stellen criteria tot een afdoening te komen. Toen dit denkbeeld was overgenomen moest er nog veel werk worden verzet, eerst door oud-staatssecretaris Heerma en na diens overlijden door de oud-president van de Amsterdamse rechtbank Asscher. Daarbij ging het vooral om de richtlijn voor de omvang van de immateriële schade. Op die basis ging het Asbestinstituut van start en kortgeleden mocht ik aan de viering van het vijfjarig bestaan een bijdrage leveren. Dat was my fincst hom.
18
Uit Karcls keuken 19 Uit Karels keuken mr. M.V. van Ginkel* Wat ik in aforismen hoogstel is dat ze vijf in plaats van tien woorden gebruiken. Dat is altijd een princicp van me geweest. Geen nutteloze woorden. 1 Inleiding De redactie van deze bundel heeft een thematische opzet gekozen die boven water kan halen wat anders ongekend blijft. Het doet mij denken aan de lunchbijeenkomst van de Hoofddirectie Juridische Zaken (HDJZ) waar Suzanne Stoter aan drie collega's exact dezelfde vragen stelde over ambachtelijke kwesties. Door overeenkomsten en verschillen in hun beantwoording ontstond een fraai dieper inzicht in de materie. Ik hoop ook aan een dergelijke verdieping bij te dragen. Vraag 1. Welke eigenschappen heeft een goede overheidsjurist nodig? In mijn woordenschat ontbreekt "overheidsjurist". Ik veronderstel dat de redactie een verzamelterm heeft gebruikt voor de diverse juridische functies die binnen HDJZ, of in ruimere zin binnen een juridische directie van een ministerie, kunnen worden vervuld. Googlend trof ik deze term op internet aan bij arbeidsmarktperspectieven voor juristen en bij bureaus die hun brood verdienen met het organiseren van cursussen. Een overheidsjurist moet allereerst beschikken over de eigenschappen voor een ambtenaar. Daarbij denk ik aan dienstbaarheid, respect voor de democratische besluitvorming met begrip voor de soms daarin optredende grilligheden, betrouwbaarheid en voorts aan maatschappelijke betrokkenheid, vermogen om in ondergeschiktheid te werken, redactionele vaardigheid en het vermogen om de eer aan anderen te laten. Veel ambtelijke functies vergen bovendien dat men zich gedurende lange tijd op een beperkt terrein van overheidszorg weet te concentreren. De verzamelterm "overheidsjurist" omvat allerlei functies, waarbij ik de verschillen gemakkelijker kan aangeven dan de overeenkomsten. Juristen zijn door hun studie meer dan anderen gespitst op afbakening en respectering van bevoegdheden. Dat houdt tevens in dat zij naar de organisatievorm waarin zij werken, anders kijken dan andere ambtenaren. Het vergt een bijzondere mentale instelling om voor juridisch werk te zijn ondergebracht in een grote organisatie, waar reorganisaties elkaar gemiddeld een keer per driejaar opvolgen. Het ontbreken van winstprikkels blijkt ruimte te bieden voor minder verheven drijfveren als de behoefte aan status en macht bij de inrichting van de ambtelijke dienst. Dat is niets nieuws voor wie de hoofdlijnen van 2500 jaar Thijs van Ginkel was van oktober 1979 tot december 2004 werkzaam als wetgevingsjurist bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat. 1 Richard Minne, in: H.U. Jesscrun d'oliveira, Scheppen riep hij gaal van Au!, p. 97.