Handreiking integriteittoets en/of risicoanalyse integriteit voor kandidaat-leden Dagelijks Inleiding Deze handreiking gaat over de mogelijkheden onderzoek te verrichten naar antecedenten en integriteitaspecten met betrekking tot kandidaten voor politiek-bestuurlijke functies bij de waterschappen. Integriteit van het openbaar bestuur is een zaak van algemeen belang. Dat geldt ook voor de integriteit van personen die bestuurlijke functies vervullen of gaan vervullen. De samenleving moet er op kunnen vertrouwen dat die personen integer met die bevoegdheden omgaan en dat die voorafgaande aan het aanvaarden van het ambt, afhankelijk van het ambt, in meer of mindere mate op de integriteit zijn getoetst. Het toetsen van de integriteit van kandidaten voor politiek-bestuurlijke functies is geen eenduidige aangelegenheid. Aan de orde zijn vragen als hoever te gaan met het toetsen van de integriteit, welke criteria te hanteren, wie voert de integriteittoets uit en wat de consequentie is van een negatieve eindconclusie van de toets. Vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is er op aangedrongen, gezien het gewicht van de functie van politiek bestuurder, om afspraken te maken over het overleggen van een verklaring omtrent het gedrag (VOG) en dit vast te leggen in het Reglement van Orde (RvO). In deze handreiking staan de mogelijke voorzieningen om een integriteittoets en/of risicoanalyse uit te voeren. Tevens wordt in deze handreiking ingegaan op de rol van de voorzitter bij het proces van collegevorming en bij de integriteittoets en/of risicoanalyse van kandidaat-leden Dagelijks. Deze rol is gebaseerd op de verantwoordelijkheid van de voorzitter van het waterschap om de kwaliteit en integriteit van bestuur en vertegenwoordiging te bevorderen (art. 94, lid 2, Waterschapswet 1 ). De handreiking is een uitwerking van deze zorgplicht waar aan kan worden toegevoegd dat: - De voorzitter houder is van de portefeuille integriteit. - De voorzitter interne en externe meldingen van integriteitschendingen begaan door bestuurders van het waterschap, in ontvangst neemt. - De voorzitter verantwoordelijk is voor het op de agenda houden van het onderwerp integriteit. Deze handreiking of een uitwerking van deze handreiking door het waterschap en de rol van de voorzitter kunnen deel uitmaken van het integriteitbeleid van het waterschap dat door het bestuur wordt vastgesteld. Na toelating respectievelijk benoeming is de integriteit van volksvertegenwoordiger en bestuurders het belang van zowel individu, politieke partijen als bestuursorgaan (inclusief zijn voorzitter). De betreffende politieke ambtsdragers dienen te passen in hun rol als gezicht van het waterschap naar de samenleving waarbij voorbeeldgedrag en een open, integere en professionele houding noodzakelijk is. Politieke ambtsdragers die niet het juiste profiel blijken te hebben of iets te verbergen hebben, schaden uiteindelijk het waterschap, de partij, het ambt en de politiek. Ze verliezen hierbij het vertrouwen van de burger en schaden daarmee de democratie. Integriteit is niet alleen een kwestie van voldoen aan regels, maar vooral van passend gedrag. Integriteit heeft ook betrekking op de onderlinge omgangsvormen. 1 Het Wetsvoorstel (Verzamelwet EK 33.691) is op 10 juni 2014 met algemene stemmen aangenomen door de Tweede Kamer. Het voorbereidend onderzoek door de Eerste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis van de Koning (BZK/AZ) vindt plaats op 23 september 2014. Op het moment van schrijven van deze handreiking was het wetsvoorstel nog in behandeling bij de Eerste Kamer. Pagina 1 van 9
Een respectvolle omgang, met burgers en organisaties, tussen politieke ambtsdragers onderling en tussen politieke ambtsdragers en medewerkers, met behoud van eigen politieke inhoud en stijl, is van groot belang voor de goede werking van de democratie. Volksvertegenwoordigers en geborgde categorieën Hoewel de selectie van toekomstige volksvertegenwoordigers 2 en vertegenwoordigers van de geborgde categorieën geen verantwoordelijkheid is van het waterschap gaat deze handreiking daar kort op in. Het is van belang dat politieke partijen en de geborgde categorieën bij de selectie van kandidaten de integriteit meewegen. Volksvertegenwoordigers Politieke partijen zijn verantwoordelijk voor de werving en selectie en daarmee voor de kwaliteit van hun kandidaten voor alle bestuursfuncties. Dus ook voor de keuze om hun kandidaten vooraf te toetsen op integriteit. Dat zal in hoofdzaak moeten geschieden op basis van eigen inzicht en kennis van de politieke partijen. Het ligt voor de hand dat politieke partijen daarbij de mogelijkheden van de afgifte van een VOG benutten. Het is daarnaast aan te bevelen dat politieke partijen nagaan of een integriteittoets en/of risicoanalyse niet tot onoverkomelijke belemmeringen zou leiden bij een eventuele benoeming tot lid Dagelijks. Bij onvoldoende aandacht voor de integriteit van volksvertegenwoordigers en de cultuur binnen de volksvertegenwoordiging neemt mogelijk het risico op integriteitproblemen toe. Geborgde categorieën Ook geborgde categorieën zijn zelf verantwoordelijk voor de werving en selectie en daarmee voor de kwaliteit van hun kandidaten voor alle bestuursfuncties. Een voorbeeld is de wijze waarop de Kamer van Koophandel (KvK) de selectie en benoeming heeft geregeld. Er is een Regeling omtrent de selectie en benoeming van vertegenwoordigers van de categorie Bedrijven in het algemeen bestuur van een Waterschap. In deze regeling van de KvK staan de: 1. kandidaatstellings- en selectieprocedure (kandidatuur en selectie door een commissie); 2. voordrachtsprocedure; 3. benoemingsprocedure Kandidaten, die voorgedragen worden voor benoeming overleggen een VOG en dienen de verklaring gedragsregels door de KvK te benoemen waterschapbestuurders te ondertekenen. Bij de integriteittoets en/of risicoanalyse zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat de kandidaat-leden Dagelijks die worden voorgedragen vanuit de geborgde categorieën geselecteerd worden ter behartiging van specifieke belangen. Kandidaat-leden Dagelijks In de Waterschapswet is geregeld dat het de leden van het Dagelijks benoemt (artikel 41, lid 1). In deze handreiking is al eerder vermeld dat het waterschap geen zeggenschap heeft over de werving en selectie van leden voor het. Op de rol die integriteit speelt bij de benoeming van (dagelijks) bestuurders, kan het bestuur wel rechtsreeks invloed uitoefenen. Hierover kan het nadere regels stellen in het RvO (een voorbeeld is aan deze handreiking toegevoegd). Rol voorzitter In de Waterschapswet is niets geregeld over de formele positie (betrokkenheid) van de voorzitter bij de benoeming van leden Dagelijks en de collegevorming. 2 In 2006 heeft de minister van BZK aan de Tweede Kamer geschreven: het is niet wenselijk en ook niet mogelijk nadere integriteitseisen te stellen aan het lidmaatschap van de vertegenwoordigende organen. Pagina 2 van 9
Maar een rol van de voorzitter in het proces lijkt van belang voor de stabiliteit van het nieuwe college. De voorzitter moet immers met de nieuw te benoemen leden Dagelijks samenwerken. Er is dus sprake van vormvrijheid als het er om gaat de voorzitter een (proces) rol te geven voorafgaand aan de benoeming van de leden Dagelijks door het. De voorzitter kan met het afspraken maken (en vastleggen in het RvO) over zijn rol met aandacht voor integriteit bij de collegevorming en benoeming van leden Dagelijks. Integriteittoets en/of risicoanalyse integriteit Het verdient de voorkeur om voorafgaand aan de benoeming de integriteitrisico s in beeld te hebben, zodat het kandidaat-lid Dagelijks zich bewust is van mogelijke belemmeringen voor zijn functievervulling en zelf consequenties daaraan kan verbinden. Voorop staat dat de persoon in kwestie te allen tijde zelf verantwoordelijk is voor de eigen integriteit en het bieden van een juist en volledig beeld over zijn relaties, functies en nevenfuncties. De integriteittoets en/of risicoanalyse integriteit is een instrument dat hiervoor gebruikt kan worden maar ook gebruikt kan worden ter bevordering van de integriteitbewustwording van kandidaatleden Dagelijks. Het biedt alle betrokkenen de gelegenheid om in een vroege fase integriteitrisico s zichtbaar te maken en maatregelen te nemen ter bevordering van een integer openbaar bestuur. Het primaire doel van de integriteittoets en/of risicoanalyse integriteit is om voorafgaand aan de benoeming te kunnen vaststellen welke integriteitrisico s een belemmering zouden kunnen vormen voor het ongehinderd functioneren als lid Dagelijks. De integriteittoets en/of risicoanalyse integriteit ondersteunt de fracties bij het maken van keuzes over de voor te dragen kandidaten. De analyse draagt bij aan het tot op een aanvaardbaar niveau beheersbaar maken van deze risico s en ondersteunt het lid Dagelijks ook bij het maken van keuzes tijdens zijn ambtsperiode. Toetsing aan wettelijke bepalingen en de gedragscode De wijze waarop het tot benoemingen komt is in de Waterschapswet in het midden gelaten. Wel is een aantal vereisten in de Waterschapswet opgenomen waaraan leden Dagelijks dienen te voldoen. Het betreft voorschriften over niet te verenigen betrekkingen, het vervullen van nevenfuncties en verboden handelingen. Voorts kunnen er uit de gedragscode 3 die een waterschap zelf hanteert ten aanzien van leden Dagelijks, toetsingscriteria voortvloeien die relevant zijn voor de benoeming van nieuwe leden Dagelijks. Concreet dient bij de beoordeling van kandidaat-leden Dagelijks getoetst te worden aan de volgende wettelijke bepalingen (die in het algemeen ook in een gedragscode staan): Het niet hebben van de zogenaamde onverenigbare betrekkingen, genoemd in artikel 31, tweede lid van de Waterschapswet. Het niet vervullen van nevenfuncties waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van het wethouderschap, zoals bepaald in artikel 44a, eerste lid van de Waterschapswet. Het niet verrichten van verboden handelingen in de zin van artikel 33, eerste lid Waterschapswet. De gedragscode die het op grond van artikel 33, derde lid, dient op te stellen voor de leden Dagelijks, kan aanvullende bepalingen bevatten die mogelijk getoetst kunnen worden in de benoemingsprocedure van de kandidaat-leden Dagelijks. 3 In de Handreiking integriteit van politiek ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen is een modelgedragscode opgenomen. De gedragscode heeft tot doel bestuurders te ondersteunen bij de invulling van hun verantwoordelijkheid voor de integriteit van het openbaar bestuur. In 2015 verschijnt een nieuwe modelgedragscode. Pagina 3 van 9
Opties integriteittoets en/of risicoanalyse integriteit In deze handreiking staan 3 verschillende opties waarop een integriteittoets en/of risicoanalyse integriteit kan worden uitgevoerd. De (proces)rol van de voorzitter verschilt hierbij. In het geval dat voor optie 1 wordt gekozen, kan optie 2 daar deels (zie optie 1, punt 5) bij worden betrokken. Afspraken dienen te worden overeengekomen met het en vastgelegd te worden in het RvO. Optie 1: Integriteittoets en/of risicoanalyse integriteit kandidaat-leden Dagelijks 1. In periode voor de waterschapsverkiezingen voert de voorzitter gesprekken met de vertegenwoordigers van de politieke partijen en de organisaties met een geborgde zetel. Tijdens deze gesprekken onderstreept de voorzitter het belang van integriteit. Deze organisaties zijn immers verantwoordelijk voor de samenstelling van de kieslijst en dus de selectie van de kandidaten voor het. De kieslijst vormt tegelijk het voorportaal voor de kandidaatstelling, de verkiezing en benoeming van leden Dagelijks. Indirect hebben deze organisaties daarmee invloed op de selectie van goede kandidaat-leden Dagelijks. 2. Het (of: de (in-)formateur) betrekt de voorzitter bij de collegevorming door hem te informeren over de ontwikkelingen rond de collegevorming en kennis te nemen van zijn opvattingen. De voorzitter heeft immers in het algemeen ook een portefeuille (de collegevorming als zodanig is vanzelfsprekend een verantwoordelijkheid van de fracties in het ). 3. Voor bekendmaking c.q. benoeming van leden Dagelijks spreekt de voorzitter (eventueel in aanwezigheid van ambtenaar) aan de hand van een gestructureerde vragenlijst de kandidaatleden Dagelijks over integriteit en stelt hiervan een verslag op. 4. Een belangrijk onderdeel is het strafrechtelijk verleden van de kandidaat-leden Dagelijks. Het is wenselijk dat de kandidaat-leden Dagelijks een VOG 4 overleggen. 5. Optioneel: met kandidaat-leden Dagelijks wordt een risicoanalyse integriteit uitgevoerd door een extern bureau (zie optie 2). 6. Indien er twijfels zijn over de integriteit van de kandidaat-leden Dagelijks, gaat de voorzitter opnieuw een gesprek aan met de kandidaat. De uitkomst kan zijn dat de kandidaat zich terugtrekt. Indien voorzitter en het kandidaat-lid Dagelijks van mening verschillen over de integriteitrisico s meldt de voorzitter dit aan de fractievoorzitters. 7. De voorzitter spreekt de (in)formateur en/of fractievoorzitter indien de uitkomsten van het integriteitgesprek (en/of screeningsonderzoek) daar aanleiding voor geven of een VOG niet verkregen wordt. 8. De voorzitter informeert het over de eindconclusie, waarna deze oordeelt over de benoembaarheid van de kandidaat. 4 Waar het betreft de benoemingsprocedure van wethouders zijn de gemeenteraden bij brief van 16 maart 2006 door BZK geïnformeerd. In deze brief is gesteld dat gelet op de belangrijke bestuurlijke positie van de wethouder in de gemeente, het aangewezen lijkt dat kandidaat-wethouders wordt verzocht een verklaring omtrent het gedrag (VOG) te overleggen. Deze VOG kan dan worden meegenomen in de lijst van te beoordelen zaken en worden betrokken in de totale afweging over de benoembaarheid. Pagina 4 van 9
Optie 2: Uitvoering risicoanalyse integriteit door extern bureau 1. Opdrachtverlening extern bureau Het proces start met de opdrachtverlening aan een extern bureau door de voorzitter. Het onderzoeksbureau verstrekt het kandidaat-lid Dagelijks een vragenformulieren betreffende financiële belangen, functies, nevenfuncties en persoonlijke omstandigheden. Het kandidaat-lid Dagelijks verstrekt een persoonlijk aangevraagde VOG (en eventueel een uittreksel van het Bureau Kredietregistratie (BKR)) en de ingevulde vragenlijsten aan de onderzoeker. 2. Het onderzoeksproces De onderzoeker controleert de aangeleverde gegevens en stelt een open bronnenonderzoek in en bespreekt vervolgens de bevindingen met betrokkene. Daarna maakt de onderzoeker een risicoanalyse ten behoeve van betrokkene. In het kader van hoor- en wederhoor bespreekt de onderzoeker de analyse en de eventuele risicobeheersende maatregelen met het kandidaat- lid Dagelijks. De risicoanalyse wordt daarbij uitsluitend aan betrokkene verstrekt. Na dit gesprek verstrekt de onderzoeker, met instemming of anders met vermelding van de reactie van het kandidaat-lid Dagelijks, de eindconclusie van het onderzoek aan de voorzitter. De eindconclusie heeft de vorm van een samenvattende rapportage met uitsluitend voor de benoeming relevante bevindingen. De risicoanalyse maakt daarvan geen deel uit. 3. Rollen en taken De risicoanalyse integriteit wordt in opdracht van de voorzitter uitgevoerd. De voorzitter waakt over de duur, de kosten en de relevantie van het onderzoek. De voorzitter heeft geen toetsende rol. De eindrapportage wordt met het kandidaat-lid Dagelijks besproken en de voorzitter bewaakt de toepassing van eventuele risico-beheersende maatregelen. De verantwoordelijkheid voor deze maatregelen ligt bij het kandidaat-lid Dagelijks zelf, en het Dagelijks die voorafgaand aan de bestuursperiode afspraken maakt over het, in specifieke gevallen, overnemen van portefeuilles. 4. Eindconclusie De voorzitter informeert het over de eindconclusie, waarna deze oordeelt over de benoembaarheid van de kandidaat. Optie 3: Ad-hoc commissie ingesteld door het 1. Het stelt een ad hoc commissie Benoembaarheid leden Dagelijks in, die onderzoek verricht naar de benoembaarheid van een of meerdere leden Dagelijks en het hierover schriftelijk informeert. 2. De ad hoc commissie bestaat uit vier leden van het. Bij tussentijdse benoeming van leden (of een lid) Dagelijks zal in deze commissie geen lid zitting hebben, behorende tot de fractie van waaruit de kandidaat wordt voorgedragen. Bij een compleet nieuwe collegebenoeming wordt deze voorwaarde losgelaten. 3. Het kandidaat-lid Dagelijks legt de documenten en informatie over die nodig zijn voor de in het hiernavolgende lid door de commissie te verrichten toetsing. Het kandidaat-lid Dagelijks maakt bovendien alle overige door hem/haar in dat verband relevant geachte informatie aan de commissie kenbaar. Pagina 5 van 9
4. De commissie toetst de van het kandidaat-lid Dagelijks ontvangen documenten en informatie aan de hand van in elk geval de volgende voorschriften: - de verklaring van goed gedrag (VOG); - benoembaarheidvereisten (zie bijlage 2); - nevenfuncties (zie pagina 3); - onverenigbare functies (zie pagina 3); - onverenigbare of verboden handelingen (zie pagina 3); - de gedragscode voor voorzitter en leden Dagelijks van het waterschap (zie pagina 3). De (proces)rol van de voorzitter bij optie 1 en 2 en die van een ad-hoc commissie bij optie 3 laat onverlet dat de oordeelsvorming omtrent de benoeming van leden Dagelijks uiteindelijk een zaak is van het. Het beslist over de benoeming. Pagina 6 van 9
Bijlage 1: Voorbeeld artikel voor het Reglement van Orde (RvO) Het integriteitbeleid, de gezamenlijke en individuele verantwoordelijkheid van bestuurders voor integriteit en de invulling van de zorgplicht van de voorzitter is voor het RvO van het waterschap uitgewerkt in onderstaand voorbeeld. Benoeming leden Dagelijks 1. De verkiezing van de leden Dagelijks vindt plaats tijdens de vergadering van het. 2. In de periode tussen de verkiezingsuitslag en de vergadering waarin de leden Dagelijks worden benoemd en bij een tussentijdse vacaturevervulling, wordt aandacht besteed aan de integriteit van de kandidaat-leden Dagelijks. a. Daartoe zal elke kandidaat-lid: i. een verklaring omtrent het gedrag aanvragen conform het profiel politieke ambtsdrager; ii. een gesprek voeren met de voorzitter. Bij dit gesprek is een door de secretaris iii. aangewezen ambtenaar aanwezig die zorgt voor verslaglegging; deelnemen aan de aangeboden risicoanalyse integriteit en over de uitkomsten mededelingen doen aan de voorzitter. b. Voorafgaand aan de benoeming informeert de voorzitter het fractievoorzittersoverleg op hoofdlijnen over de resultaten van het in het tweede lid, sub a. ii. bedoelde gesprek en op hoofdlijnen over de mededelingen van de risicoanalyse integriteit. c. De afgegeven verklaring omtrent gedrag (VOG) wordt aan de secretaris van het bestuur overlegd. De leden van het hebben recht van inzage. 3. Het stelt vast uit hoeveel leden het Dagelijks bestaat met in achtneming van het bepaalde in de Waterschapswet en het Reglement waterschap [naam waterschap]. 4. De fractievoorzitter meldt de naam van zijn kandidaat of de namen van zijn kandidaten aan de voorzitter, die daarvan mededeling doet aan het. 5. Bij de verkiezing van de leden Dagelijks vindt eerst de stemming plaats voor (minimaal) één zetel voor de geborgde categorieën. Vervolgens vindt de stemming plaats voor één zetel voor de categorie ingezetenen. Tot slot vindt de stemming plaats voor de overige zetels, zoveel als nodig is, voor de categorieën ingezetenen, ongebouwd, natuurterreinen en bedrijven gezamenlijk. Als er evenveel kandidaten zijn als door de desbetreffende categorieën te vervullen plaatsen, worden alle kandidaten als benoemd door het verklaard. 6. Bij de benoeming van een lid Dagelijks van buiten de kring van het wordt overeenkomstig [keuze optie] om te onderzoeken of de kandidaat voldoet aan de eisen van de Waterschapswet. Pagina 7 van 9
Bijlage 2: Wat is wettelijk geregeld in de Waterschapswet en de Kieswet? Grondslag Wat Wie besluit Aanvullende opmerkingen 18, lid 1 Instelling stembureau (voorzitter waterschap is Dagelijks 24, lid 1 en 2 Kieswet art. B2a, B4 en 31, lid 1 en 2 33, lid 1 voorzitter stembureau). Toelatingsvereisten tot lid : - Persoon voldoet aan vereisten lidmaatschap. - Persoon vervult geen met lidmaatschap onverenigbare functie. - Geen sprake is van onregelmatigheden bij voordracht of verkiezingen. Benoembaarheidsvereisten lidmaatschap : - Persoon is ingezetene (woonplaats in het waterschap). - Persoon moet 18 jaar of ouder zijn. - Persoon is niet van kiesrecht uitgesloten (Kieswet art. B 5, lid 1). - Persoon heeft geen andere (in het artikel genoemde) functie in het openbaar bestuur. Voor leden van het uitgesloten functies/werkzaamheden. Voorzitter en Vereiste ingezetenschap geldt niet voor vertegenwoordigers categorie belanghebbenden natuurterreinen. Het lid van de dat in strijd met artikel 33, eerste lid, van de Waterschapswet handelt, kan in zijn betrekking worden geschorst door de voorzitter van het. De voorzitter onderwerpt de zaak aan het oordeel Pagina 8 van 9
Grondslag Wat Wie besluit Aanvullende opmerkingen van het in zijn eerstvolgende vergadering. 34, lid 1 41, lid 1 44a, lid 1 33, lid 1 Afleggen eed (verklaring of belofte) door leden. Benoeming leden Dagelijks (m.u.v. de voorzitter). Leden Dagelijks vervullen geen nevenfuncties waarvan uitoefening ongewenst is i.r.t. functie lid Dagelijks. Vaststellen gedragscode voor, Dagelijks en voorzitter. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de Modelgedragscode uit de Handreiking integriteit politieke ambtsdragers. Pagina 9 van 9