GESTIÓN HOTELERA INTERNACIONAL ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer) 19 april 1994 * In zaak C-331/92, betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Spanje), in het aldaar aanhangig geding tussen Gestión Hotelera Internacional SA en Comunidad Autónoma de Canarias, Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, Gran Casino de Las Palmas SA, om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 1, sub a, van richtlijn 71/305/EEG van de Raad van 26 juli 1971 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (PB 1971, L 185, blz. 5), * Procestaal: Spaans. I - 1343
ARREST VAN 19.4. 1994 ZAAK C-331/92 wijst HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer), samengesteld als volgt: G. F. Mancini, kamerpresident, M. Diez de Velasco, C. N. Kakouris, F. A. Schockweiler en P. J. G. Kapteyn (rapporteur), rechters, advocaat-generaal: C. O. Lenz griffier: R. Grass gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door: de Comunidad Autónoma de Canarias, vertegenwoordigd door M. Aznar Vallejo, Letrado del Servicio Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, advocaat te Las Palmas de Gran Canaria, de Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, vertegenwoordigd door F. López Díaz, Procurador de los Tribunales, en C. Piernavieja Domínguez, advocaat te Las Palmas de Gran Canaria, het Koninkrijk Spanje, vertegenwoordigd door A. J. Navarro González, directeur-generaal Coördinatie juridische en institutionele aangelegenheden van de EG, en M. Bravo-Ferrer Delgado, abogado del Estado, als gemachtigden, de Commissie van de Europese Gemeenschappen, aanvankelijk vertegenwoordigd door R. Pellicer, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, vervolgens door haar juridisch adviseur H. van Lier en M. B. Rodríguez Galindo, lid van haar juridische dienst, als gemachtigden, gezien het rapport van de rechter-rapporteur, gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 9 december 1993, I -1344
GESTIÓN HOTELERA INTERNACIONAL het navolgende Arrest 1 Bij beschikking van 10 juli 1992, ingekomen bij het Hof op 31 juli daaraanvolgend, heeft het Tribunal Superior de Justicia de Canarias krachtens artikel 177 EEG- Verdrag twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 71/305/EEG van de Raad van 26 juli 1971 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken (PB 1971, L 185, biz. 5; hierna: richtlijn 71/305"). 2 Die vragen zijn gerezen in een geding tussen Gestión Hotelera Internacional SA enerzijds en de Comunidad Autónoma de Canarias (de autonome gemeenschap Canarische eilanden; hierna: Comunidad Autónoma"), de Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria (hierna: gemeentebestuur van Las Palmas") en Gran Casino de Las Palmas SA anderzijds. 3 Bij besluit van de Consejería de la Presidencia del Gobierno de Canarias van 17 juli 1989, bekendgemaakt in het Boletín Oficial de Canarias van 19 juli daaraanvolgend, werden twee oproepen tot inschrijving gedaan, de ene voor de definitieve concessie voor de inrichting en opening van een casino in het hotel Santa Catalina te Las Palmas, de andere voor het gebruik van het hotel en de exploitatie van het daarin uit te oefenen hotelbedrijf. Daar het hotel eigendom was van de gemeente Las Palmas, werd die laatste oproep door de regering van de Canarische eilanden gedaan namens het gemeentebestuur van Las Palmas, op grond van een tussen die twee autoriteiten gesloten samenwerkingsovereenkomst. 4 Het bestek betreffende de concessie voor de inrichting en opening van het casino is opgenomen in bijlage I bij genoemd besluit (hierna: bijlage I"). Artikel 2 van die bijlage vermeldt de voorwaarden waaraan de inschrijvers moeten voldoen. Lid 1, sub c en i, van dat artikel bepaalt in dit verband: I -1345
ARREST VAN 19.4. 1994 ZAAK C-331/92,,c) (de inschrijvende onderneming) heeft enkel en alleen de exploitatie van casino's tot doel, met dien verstande dat haar werkterrein zich ook mag uitstrekken tot het aanbieden en verrichten van de in artikel 2, lid 2, van dit bestek genoemde aanvullende diensten. (...) i) (de inschrijvende onderneming) moet ook deelnemen aan de procedure voor de gunning van het gebruik van het hotel en de exploitatie van het daarin uit te oefenen hotelbedrijf, waarvan het bestek is opgenomen in bijlage II bij dit besluit." 5 Ingevolge artikel 3, lid 3, sub g, van bijlage I dient de inschrijving vergezeld te gaan van de plannen en projecten met betrekking tot het casino, een en ander met vermelding van alle technische specificaties, daaronder begrepen de eventueel noodzakelijke aanvullende werken of aanpassingen. 6 Artikel 4, lid 3, van bijlage I geeft een opsomming van de elementen die ter kennis moeten worden gebracht van de onderneming waaraan het project wordt gegund, zoals de toegestane spelen, het al dan niet besloten karakter van het casino en de onoverdraagbaarheid van de concessie. Ingevolge artikel 5, lid 2, sub b, dient de onderneming die voor de definitieve concessie voor de inrichting en opening van het casino in aanmerking wenst te komen, een afschrift over te leggen van de door de gemeente verleende vergunning om bepaalde werken uit te voeren, alsmede een officiële verklaring waaruit blijkt dat die werken zijn voltooid. 7 Het bestek betreffende de gunning van het gebruik van het hotel en de exploitatie van het daarin uit te oefenen hotelbedrijf, dat is opgenomen in bijlage II bij meergenoemd besluit (hierna: bijlage II"), preciseert in artikel 2, dat de inschrijving voor deze tweede opdracht enkel openstaat voor de ondernemingen die daadwerkelijk deelnemen aan de procedure voor de verlening van de definitieve concessie voor de inrichting en opening van het casino. 8 Ingevolge artikel 2, lid 2, sub a, van bijlage II is de onderneming waaraan het project wordt gegund, gehouden, minimaal 1 miljard PTA in het hotel te investeren. Volgens die bepaling dient zij bovendien minimaal 1 miljard PTA te betalen voor I -1346
GESTIÓN HOTELERA INTERNACIONAL het gebruik van het hotel en het casino gedurende de aanvankelijke geldigheidsduur van de concessie. Artikel 2, lid 2, sub b, bepaalt, dat de onderneming waaraan het project wordt gegund, verplicht is de nodige verbouwings-, vernieuwings-en herstelwerkzaamheden uit te voeren, opdat het hotel met het bijbehorende terrein zijn vijf sterren behoudt en in staat is de verplichte aanvullende diensten aan te bieden. Artikel 3, lid 3, van bijlage II preciseert, dat de inschrijving vergezeld dient te gaan van de basisplannen betreffende die werken, de daarop betrekking hebbende begrotingen en een tijdschema voor de uitvoering van de werken. 9 Gestión Hotelera Internacional SA, die ten tijde van de aanbestedingsprocedure de huurder van het hotel was, vorderde voor de nationale rechter nietigverklaring zowel van het besluit waarbij de regering van de Canarische eilanden de oproepen tot inschrijving had gedaan, als van het besluit van 10 januari 1990 waarbij die regering het project had gegund aan Gran Casino de Las Palmas SA. Tot staving van haar vordering voert zij aan, dat de onderneming waaraan het project werd gegund, volgens de bestekken in zowel de voor het casino als de voor het hotel bestemde ruimten verbouwingswerkzaamheden moest uitvoeren en dat bijgevolg het besluit waarbij tot de betrokken inschrijvingen werd opgeroepen, overeenkomstig richtlijn 71/305 had moeten worden bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen. 10 Daar het Tribunal Superior de Justicia de Canarias twijfels heeft over de aan het gemeenschapsrecht te geven uitlegging, heeft het besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen voor te leggen: 1. Kan onder het begrip overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken', zoals gedefinieerd in artikel 1, sub a, van richtlijn 71/305/EEG van de Raad van 26 juli 1971, ook worden geacht te zijn begrepen een,gemengde opdracht voor de uitvoering van werken en de overdracht van goederen'? 2. Zo ja, zijn dan de,aanbestedende diensten' die een dergelijke opdracht willen plaatsen, verplicht, de desbetreffende aankondiging bekend te maken in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen?" I -1347
ARREST VAN 19. 4.1994 ZAAK C-331/92 De ontvankelijkheid 11 Volgens de Comunidad Autónoma en het gemeentebestuur van Las Palmas was er voor de nationale rechter geen aanleiding om de onderhavige zaak naar het Hof te verwijzen, daar richtlijn 71/305 in nationaal recht is omgezet en dus niet langer als referentiekader behoeft te worden gebruikt. 12 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dal het volgens vaste rechtspraak uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, alsmede de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt (zie onder meer arrest van 27 oktober 1993, zaak C-127/92, Enderby, Jurispr. 1993, blz. I-5535, r. o. 10). 13 Het is bovendien vaste rechtspraak, dat de uitlegging van een richtlijn voor de nationale rechter nuttig kan zijn, ten einde te verzekeren, dat de ter uitvoering van die richtlijn vastgestelde nationale wet in overeenstemming met de eisen van het gemeenschapsrecht wordt uitgelegd en toegepast (arrest van 20 mei 1976, zaak 111/75, Mazzalai, Jurispr. 1976, blz. 657, r. o. 10). 14 De door de verwijzende rechter gestelde vragen dienen derhalve te worden onderzocht. Ten gronde De eerste vraag 15 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat richtlijn 71/305 in artikel 1 het begrip overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken definieert. Volgens artikel 1, sub a, moet het gaan om schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel die I - 1348
GESTIÓN HOTELERA INTERNACIONAL zijn gesloten tussen een aannemer natuurlijk persoon of rechtspersoon enerzijds, en een (...) aanbestedende dienst anderzijds". Volgens artikel 1, sub b, wordt onder aanbestedende dienst verstaan de staat, een territoriaal lichaam of een van de in bijlage I bij de richtlijn genoemde publiekrechtelijke rechtspersonen. 16 Die opdracht moet bovendien betrekking hebben op een der werkzaamheden bedoeld in artikel 2 van richtlijn 71/304/EEG van de Raad van 26 juli 1971 betreffende de opheffing van de beperkingen van het verrichten van diensten op het gebied van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken en van de gunning van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken door bemiddeling van agentschappen of filialen (PB 1971, L 185, blz. 1). De lijst van die beroepswerkzaamheden, die als bijlage aan de betrokken richtlijn is gehecht, vermeldt werkzaamheden op het gebied van de bouwnijverheid. 17 Ten einde de verwijzende rechter de uitleggingsgegevens te verschaffen met behulp waarvan hij het hem voorgelegde geschil kan beslechten, moet vervolgens de in geding zijnde aanbesteding, zoals deze in de stukken is beschreven, worden geanalyseerd. 18 De aanbestedingsprocedure werd ingeleid door de regering van de Canarische eilanden, die twee oproepen tot inschrijving heeft geplaatst. De eerste, betreffende een casino, werd geplaatst namens de Comunidad Autónoma, en de tweede, betreffende de exploitatie van een hotel, namens het gemeentebestuur van Las Palmas. 19 De aanbestedende dienst wilde een casino laten inrichten in het hotel Santa Catalina, dat eigendom was van de gemeente. Zij wilde dat project gunnen aan een onderneming die tevens de exploitatie van het hotelbedrijf op zich zou nemen. Daarom preciseerde artikel 2 van bijlage II, dat de inschrijving enkel openstond voor de ondernemingen die ook deelnamen aan de procedure voor de verlening van de definitieve concessie voor de inrichting en opening van het casino. 20 In de eerste plaats blijkt uit de tussen het gemeentebestuur van Las Palmas en de regering van de Canarische eilanden gesloten samenwerkingsovereenkomst, zoals deze door de verwijzende rechter is beschreven, en uit artikel 2, lid 2, sub b, van bijlage II, dat de onderneming waaraan het project werd gegund, verplicht was een I -1349
ARREST VAN 19.4. 1994 ZAAK C-331/92 aantal werken uit te voeren, niet alleen in het hotelgedeelte, maar ook in de voor het casino bestemde ruimten. Die werken moesten de betrokken ruimten geschikt maken voor de uitoefening van de activiteiten waarvoor zij zouden worden gebruikt. 21 In de tweede plaats legde bijlage II dat de minimumvoorwaarden vermeldde waaraan moest zijn voldaan om de concessie voor de inrichting en opening van het casino alsmede de opdracht voor het gebruik van de daartoe bestemde ruimte en voor de exploitatie van het hotelbedrijf te verkrijgen de onderneming waaraan het project werd gegund, de verplichting op, voor een bedrag van minimaal 1 miljard PTA verbouwings-, vernieuwings- en herstelwerkzaamheden te verrichten. 22 Volgens artikel 2, lid 2, sub b, van bijlage II ten slotte diende de onderneming waaraan het project werd gegund, ervoor te zorgen, dat het hotel zijn vijf sterren behield en in staat was de verplichte aanvullende diensten aan te bieden. In dit verband verplichtte artikel 3, lid 3, sub g, van bijlage I haar om aan te geven, welke aanvullende werken of aanpassingen eventueel met het oog op de inrichting van het casino zouden moeten worden uitgevoerd. 23 Uit bovenstaande analyse volgt, dat de aanbesteding primair betrekking had op de inrichting en opening van een casino enerzijds en op de exploitatie van een hotelbedrijf anderzijds. Het staat vast, dat die opdrachten op zichzelf beschouwd niet onder de werkingssfeer van richtlijn 71/305 vallen. 24 Voorts blijkt dat bovengenoemde documenten geen enkele beschrijving bevatten van de werken die in verband met de inrichting en opening van het casino en in verband met de exploitatie van het hotel moesten worden uitgevoerd, dat voor die werken geen vergoeding was voorzien en dat de inschrijvende onderneming, gezien de strikte omschrijving van haar doel in artikel 2, lid 1, sub c, van bijlage I, ze niet zelf kon uitvoeren. 25 Bij de verwijzende rechter is de vraag gerezen, of een dergelijke gemengde opdracht, die zowel betrekking heeft op de uitvoering van werken als op een overdracht van goederen, onder de werkingssfeer van richtlijn 71/305 valt. I - 1350
GESTIÓN HOTELERA INTERNACIONAL 26 Op die vraag moet worden geantwoord, dat wanneer de in het hotel en het casino uit te voeren werken ten opzichte van het primaire voorwerp van de aanbesteding slechts een bijkomstig karakter hebben, die aanbesteding niet in haar totaliteit kan worden aangemerkt als een overheidsopdracht voor de uitvoering van werken in de zin van richtlijn 71/305. 27 Deze uitlegging vindt steun in richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening (PB 1992, L 209, blz. 1). Immers, volgens de zestiende overweging van de considerans van die richtlijn vloeit uit richtlijn 71/305 voort, dat een overeenkomst slechts als een opdracht voor de uitvoering van werken kan worden beschouwd, indien zij betrekking heeft op de uitvoering van een werk, en dat, voor zover de werken bijkomstig zijn en niet het eigenlijke voorwerp van de opdracht uitmaken, zij niet de indeling van de overeenkomst als overheidsopdracht voor de uitvoering van werken kunnen rechtvaardigen. 28 Het is aan de nationale rechter om uit te maken, of de werken ten opzichte van het primaire voorwerp van de aanbesteding een bijkomstig karakter hebben. 29 Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat een gemengde opdracht, die zowel betrekking heeft op de uitvoering van werken als op een overdracht van goederen, niet onder de werkingssfeer van richtlijn 71/305 valt indien de uitvoering van de werken ten opzichte van de overdracht van de goederen slechts een bijkomstig karakter heeft. De tweede vraag 30 Gezien het antwoord op de eerste vraag, kan de tweede vraag buiten beschouwing blijven. Kosten 31 De kosten door de Spaanse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen I-1351
ARREST VAN 19. 4. 1994 ZAAK C-331/92 niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer), uitspraak doende op de door het Tribunal Superior de Justicia de Canarias bij beschikking van 10 juli 1992 gestelde vragen, verklaart voor recht: Een gemengde opdracht, die zowel betrekking heeft op de uitvoering van werken als op een overdracht van goederen, valt niet onder de werkingssfeer van richtlijn 71/305/EEG van de Raad van 26 juli 1971 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken, indien de uitvoering van de werken ten opzichte van de overdracht van de goederen slechts een bijkomstig karakter heeft. Mancini Diez de Velasco Kakouris Schockweiler Kapteyn Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 april 1994. De griffier R. Grass De president van de Zesde kamer G. F. Mancini I -1352