Advocaten en notarissen Strawinskylaan 2001 Postbus 75640 1070 AP Amsterdam Nederland T +32 2 533 5421 F +32 2 533 5397 www.stibbe.com Onze ref. CK/AB 1023079-1104066 Memorandum Aan Van Mr. M.W.A. Scheffer (Ministerie van LNV) H. Viaene Stibbe Brussel A.W. Bos Stibbe Amsterdam Datum 6 juli 2010 Betreft VGG / LNV: aankoopsubsidieregeling Geachte heer Scheffer, Bij e-mail van 25 juni 2010 deed u ons toekomen een nieuwe versie van de nieuwe aankoopsubsidieregeling. Middels dit memorandum maken wij graag van de gelegenheid gebruik om hierop namens de Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters te reageren. 1. VOORAF (1) De opgestelde 'ontwerp-subsidieregeling grondaankoop EHS' die naar wij hebben begrepen zal functioneren als provinciale modelverordening is een aanzienlijke verbetering ten opzichte van de tekst die uw Ministerie in het najaar van 2009 aan de Commissie ter prenotifcatie heeft voorgelegd. Zover wij het kunnen bezien bewerkstelligt de tekst een gelijkberechtiging in formeel opzicht. In de modelverordening staat namelijk aangegeven dat een ieder die duurzaam natuurbehoud verricht of voldoende aannemelijk maakt dat hij duurzaam natuurbehoud kan en zal verrichten overeenkomstig het natuurbeheerplan in beginsel voor subsidiëring in aanmerking komt. De VGG verheugt zich over deze formele gelijkstelling tussen TBO s en andere particuliere natuurbeheerders. (2) Desalniettemin blijft een aantal vragen openstaan die bij de VGG twijfel wekken over de daadwerkelijke en inhoudelijke gelijkstelling op het gebied van de staatssteun voor landaankoop. Uit de mondelinge toelichting die u ons hebt gegeven maken wij op dat de auteurs van de modelverordening deze effectieve gelijkberechtiging nastreven, maar deze antwoorden nemen niet alle twijfel weg. De praktijk wordt gevoerd door Stibbe N.V. (ingeschreven in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel onder nummer 34198700). De algemene voorwaarden van Stibbe N.V. zijn van toepassing en bevatten een aansprakelijkheidsbeperking. De algemene voorwaarden zijn gedeponeerd bij de rechtbank te Amsterdam en worden op verzoek kosteloos verstrekt. Zij zijn tevens te vinden op www.stibbe.com. BVBA ST\ASD\11040066.1
2. DE REIKWIJDTE (3) De eerste vraag betreft de reikwijdte van de regeling. De modelverordening betreft slechts de provinciale subsidiëring, maar heeft geen betrekking op het juridisch en feitelijk handelen van de Rijksoverheid en lagere overheden. Wij begrijpen dat de Rijksregeling genaamd 'Regeling subsidies particuliere terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties' (RTBO) van kracht zal blijven voor de provinciegrens overschrijdende projecten. Tijdens ons telefonisch gesprek hebt u ons aangegeven dat deze regeling zal worden aangepast langs de lijnen van de provinciale modelverordening. Dat is geruststellend. Wel wijzen wij op de noodzaak voor de Nederlandse overheid om van de Commissie goedkeuring te krijgen voor de nieuwe rijksregeling. Dit betekent concreet dat de nieuwe regeling moet worden opgenomen in de melding of apart gemeld zal moeten worden. (4) Minder gerust zijn wij over het feitelijk gedrag van overheidsinstellingen zoals het BBL. De regeling belet niet dat overheidsinstellingen zoals BBL grond blijven aankopen en die grond vervolgens om niet doorleveren aan TBO s. Deze overdracht in natura vindt weliswaar plaats zonder subsidiëring, maar leidt de facto tot hetzelfde discriminatoire resultaat. Evenmin belet de regeling dat overheidsinstellingen hun grond slechts te koop aanbieden aan TBO's. (5) Tijdens ons telefonisch overleg vertelde u ons dat de feitelijke overdrachten om niet, niet (langer) plaats zullen vinden. Onder meer op basis van het Promt dossier en concrete ervaringen van haar leden is de VGG er echter niet gerust op dat deze feitelijke overdrachten ook daadwerkelijk gestaakt zullen worden. U zou deze ongerustheid kunnen wegnemen door de Nederlandse regering in haar melding de verplichting op zich te laten nemen om haar feitelijk gedrag te laten sporen met de geest van de gemelde regeling. Indien het waar is dat de Nederlandse overheid in het vervolg voornemens is om bij grondverkopen geen onderscheid meer te maken tussen TBO's en andere particulieren dan zou een dergelijke verbintenis naar opvatting van de VGG niet op bezwaren moeten stuiten. (6) Hiernaast maakt de VGG zich zorgen over het feit dat niet is verzekerd dat de provincies de modelverordening volledig zullen overnemen en/of daarnaast geen alternatieve discriminatoire subsidieregimes zullen invoeren of aanhouden. In dit kader is van belang dat artikel 12 van de modelverordening dat betrekking heeft op anticumulatie de mogelijkheid lijkt open te houden dat (aankoop)subsidies uit hoofde van verschillende (provinciale) regelingen verleend kunnen worden. Om de zorgen van de VGG hierover weg te nemen, zou de Nederlandse Staat de garantie kunnen geven dat alle provincies de modelverordening op korte termijn volledig zullen overnemen en de aankoop van gronden in het vervolg slechts op basis van die verordening zullen subsidiëren. Indien deze garantie niet wordt verstrekt, valt niet uit te sluiten dat een tweede subsidiespoor in stand blijft of tot stand komt waarop de Commissie geattendeerd zal moeten worden. (7) Hiernaast maakt de VGG zich zorgen over een scenario waarin de modelverordening weliswaar wordt aangemeld en goedgekeurd, maar nimmer in concrete provinciale wetgeving zal worden omgezet, zodat de oude discriminerende situatie blijft voortduren. Wij begrepen van u dat dit scenario de overheid niet voor ogen staat, maar de VGG zou daar ook ST\ASD\11040066.1 (2)
graag een concrete schriftelijke bevestiging van wensen te ontvangen. 3. DE KWALITATIEVE CRITERIA (8) Daadwerkelijke gelijke behandeling valt of staat met de criteria die de provincies zullen hanteren voor het toekennen van subsidies. De modelverordening bevat in dit verband het criterium dat voor de aankoopsubsidie in aanmerking komt eenieder die duurzaam natuurbehoud verricht of voldoende aannemelijk maakt dat hij duurzaam natuurbehoud kan en zal verrichten overeenkomstig het natuurbeheerplan. Als hiervoor uiteengezet, is de VGG er verheugd over dat de groep van begunstigden geen limitatief karakter meer heeft. Het criterium 'overeenkomstig het natuurbeheerplan' begrijpt de VGG echter niet goed. Voorzover de VGG bekend, wordt de kern van een natuurbeheerplan gevormd door een kaart waarop natuurbeheertypen zijn ingetekend op basis waarvan onder meer natuurbeheersubsidies worden verstrekt. Het is de VGG niet duidelijk wat daarvan de betekenis is voor de kwaliteit van de subsidieaanvrager in het kader van de aankoopsubsidieregeling. (9) Hierbij is voorts van belang dat het de ervaring van de VGG en haar leden is dat TBO's wel, en andere particulieren niet, betrokken worden door de provincies bij het opstellen van de natuurbeheerplannen. De VGG vreest dat via die weg de TBO's al dan niet in samenwerking met de provincies de groep van begunstigden alsnog zullen trachten te limiteren. Derhalve zou het de voorkeur hebben van de VGG indien de zinsnede 'overeenkomstig het natuurbeheerplan' uit artikel 3 onderdeel a van de modelverordening zou komen te vervallen. Dit mede vanwege de hiervoor geschetste onduidelijkheid omtrent dat criterium. 4. DE VERDELING VAN DE AANKOOPSUBSIDIE (10) Een belangrijke zorg van de VGG betreft de wijze waarop de beschikbare subsidie zal worden verdeeld. Dit zal op een eerlijke en transparante wijze moeten geschieden waarbij bovendien de marktwerking niet wordt verstoord. Naar de opvatting van de VGG voorziet de modelverordening daarin nog onvoldoende. (11) Dit komt in het bijzonder door de omstandigheid dat de modelverordening niet uitsluit dat voor hetzelfde stuk grond meerdere keren een aankoopsubsidie kan worden verleend. Op basis van artikel 18 kan de aankoopsubsidie uiteindelijk echter slechts verstrekt worden aan één partij, te weten de daadwerkelijke koper van het betreffende stuk grond. Dit is problematisch omdat een aankoopsubsidie slechts kan worden verleend voorzover het subsidieplafond daardoor niet zou worden overschreden. Op basis van het voorgaande lijkt het mogelijk te zijn dat fictief beschouwd op enig moment het subsidieplafond wordt overschreden en als gevolg daarvan nieuwe subsidieaanvragen moeten worden afgewezen, terwijl reëel gezien het plafond nog niet is bereikt. (12) Naar de opvatting van de VGG zou dit de werking van de aankoopsubsidieregeling (ernstig) kunnen verstoren. Zo zou dit partijen ertoe aan kunnen zetten om direct na het moment van de openstelling van de subsidieregeling zekerheidshalve zoveel mogelijk subsidieaanvragen in te dienen teneinde op die manier ervoor te zorgen dat hun aanvragen niet worden afgewezen wegens overschrijding van het subsidieplafond (op grond van artikel 5 geldt ST\ASD\11040066.1 (3)
immers het principe 'wie het eerst komt, wie het eerst maalt'). Dit terwijl op dat moment nog onzeker is of deze partijen ook daadwerkelijk van de verleende aankoopsubsidie(s) gebruik zullen gaan maken. Dit zou ertoe kunnen leiden dat een deel van de beschikbare subsidiegelden uiteindelijk ongebruikt blijven, terwijl dat niet nodig is. (13) Als oplossing voor dit probleem stelt de VGG voor dat in de modelverordening wordt bepaald dat het bevoegd gezag bij de beoordeling van de vraag of het subsidieplafond is of wordt overschreden, per stuk grond slechts één subsidieverlening in acht neemt, ook al is voor dat stuk grond wellicht aan meerdere partijen een aankoopsubsidie verleend. Dit hoeft niet te leiden tot overschrijding van het subsidieplafond omdat voor dat stuk grond uiteindelijk ook maar één keer een aankoopsubsidie kan worden verstrekt. Slechts één partij zal immers uiteindelijk het stuk grond kopen en derhalve kunnen voldoen aan de voorwaarde uit artikel 18 lid 1 onderdeel 1 inhoudende dat het terrein waarvoor subsidie wordt ontvangen, moet worden verworven binnen 12 weken na de subsidieverlening. (14) Om de marktwerking niet te verstoren zou het bovendien wenselijk zijn om in lijn hiermee te bepalen dat zodra aan één partij voor een bepaald stuk grond een aankoopsubsidie is verleend, andere subsidieaanvragen voor dat stuk grond niet meer mogen worden geweigerd wegens overschrijding van het subsidieplafond. Indien de subsidieaanvragen van andere geinteresseerden in een stuk grond in dat geval namelijk wel zouden worden geweigerd, dan heeft dat tot gevolg dat in een biedingsproces één of meerdere geïnteresseerden wel kunnen beschikken over een aankoopsubsidie en de andere geïnteresseerden niet. Dat zou de marktwerking belemmeren. Nogmaals zij opgemerkt dat dit niet hoeft te leiden tot daadwerkelijke overschrijding van het subsidieplafond omdat de aankoopsubsidie uiteindelijk slechts aan de koper wordt verstrekt. (15) Met betrekking tot de marktwerking is hiernaast nog van belang de hiervoor genoemde constatering dat de modelverordening er niet in voorziet dat grond die in bezit is van overheidsinstellingen middels een openbare inschrijvingsprocedure moet worden verkocht. Het lijkt er op dat overheidsinstellingen er vrij in blijven om hun grond slechts aan TBO's aan te bieden. Een andere particulier heeft er in dat geval niets aan indien hij net als de TBO's voor die grond een aankoopsubsidie kan verkrijgen. Dit is een belangrijke beperking van de marktwerking. Hiernaast wordt de marktwerking ook beperkt indien de overheid ook in de toekomst gronden om niet zou doorleveren aan TBO's. Om te komen tot gelijkberechtiging is het cruciaal dat de Nederlandse overheid de garantie afgeeft dat zowel de doorlevering als de directe onderhandse verkoop van grond door de overheid aan de TBO's in het vervolg niet meer zal plaatsvinden. 5. DE OPENSTELLINGEIS (16) In artikel 18 lid 1 onder h van de modelverordening is een openstellingseis opgenomen op basis waarvan het terrein dat wordt verworven middels een aankoopsubsidie 358 dagen per jaar kosteloos moet worden opengesteld. De VGG heeft meerdere bezwaren bij deze verplichting. (17) Een eerste bezwaar is dat het voor bepaalde terreinen bij voorbaat onmogelijk zal zijn om ST\ASD\11040066.1 (4)
aan de openstellingsverplichting te voldoen. Het betreft bijvoorbeeld terreinen die door buiten de macht van de subsidieontvanger gelegen oorzaken blijvend geheel of gedeeltelijk niet bereikbaar of naar hun aard niet begaanbaar zijn voor het publiek (zoals het geval is bij moeras of dichtbegroeid gebied). Een ander voorbeeld betreft terreinen waarbij het wegens natuurwetenschappelijke redenen ongewenst is om publiek toe te laten, zoals het geval is bij rustgebieden voor onder meer edelherten. De harde openstellingsverplichting zou betekenen dat voor deze terreinen geen aankoopsubsidie kan worden verkregen. Dit terwijl deze terreinen wel of wellicht zelfs: juist van belang zijn voor de natuurontwikkeling in Nederland en de ontwikkeling van de EHS in het bijzonder. Een voorbeeld hiervan zijn de Oostvaardersplassen. Een groot deel van dit natuurgebied is afgesloten voor het publiek. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor Rottum, dat bestaat uit drie eilandjes boven de Groninger Waddenkust, en het eiland Griend, een vogelreservaat in de Waddenzee dat beheerd wordt door de Vereniging Natuurmonumenten. (18) Een tweede bezwaar bij de openstellingseis is dat deze ertoe leidt dat elk terrein dat middels een aankoopsubsidie wordt verworven tot in lengte van dagen kosteloos moet worden opengesteld. Dit is zelfs het geval indien dat op zeker moment bijvoorbeeld wegens gewijzigde inzichten over de bescherming van natuur of een te grote toeloop van bezoekers onwenselijk zou worden. Dat is merkwaardig en kan leiden tot een onevenredige last voor de subsidieontvanger. (19) Een derde bezwaar dat de VGG heeft bij de openstellingseis betreft het criterium dat de openstelling kosteloos moet zijn. In de praktijk blijkt dat een kosteloze openstelling in sommige gevallen niet mogelijk is, of onwenselijk omdat het beheer van het betreffende gebied anders te zwaar zou drukken op de algemene middelen. Wij noemen de volgende voorbeelden: (1) Het eiland Tiengemeten in het Haringvliet: dit eiland is omgevormd tot natuureiland en slechts te bezoeken met een pont tegen betaling van 2,-. (2) Landgoed Caprera dat is gelegen in het nationale park Zuid Kennemerland met het bijbehorende wandelpark is slechts toegankelijk tegen betaling van 1,-. (3) Nationale Park de Hoge Veluwe is slechts toegankelijk tegen betaling van 7,50 (de prijs voor volwassenen). (4) Rottumeroog, onderdeel van Rottum, is slechts in bepaalde seizoenen middels een excursie toegankelijk tegen betaling van 35,-. (5) De Ackerdijkse Plassen, een natuurgebied vlakbij Rotterdam, zijn slechts enkele keer per jaar middels een excursie te bezoeken tegen betaling van 7,-. (20) Een vierde bezwaar van de VGG bij de openstellingseis is dat daardoor een ongelijke situatie ontstaat ten opzichte van de TBO's die in het verleden middels een aankoopsubsidie ST\ASD\11040066.1 (5)
grond hebben verworven. De huidige discriminatoire aankoopsubsidieregeling verbindt aan de aankoopsubsidie geen openstellingeis. Derhalve ligt het in de rede dat TBO s in het verleden aankoopsubsidies hebben ontvangen zonder aan een dergelijke eis gehouden te zijn. Dit blijkt ook uit het feit dat de TBO's verschillende natuurgebieden hebben gesloten voor het publiek. Een voorbeeld is de Vereniging Natuurmonumenten die onder meer de hiervoor genoemde natuurgebieden Griend en de Ackerdijkse Plassen heeft gesloten voor het publiek, maar ook natuurgebieden als Buurserzand bij Haaksbergen (deels gesloten) en het Jorisstuk in de Nieuwkoopse Plassen (volledig gesloten). Indien de openstellingseis gehandhaafd zou worden dan volgt daaruit dus dat TBO's in het verleden tegen gunstiger condities grond hebben kunnen aankopen met overheidsgeld dan andere particulieren in het vervolg kunnen doen. Dit staat haaks op het uitgangspunt dat de nieuwe regeling gelijkberechtiging tot stand moet brengen tussen TBO's en andere particulieren. (21) Uit het voorgaande blijkt dat het onwenselijk is om een (kosteloze) openstellingseis te verbinden aan de aankoopsubsidie. Naar de opvatting van de VGG is dat bovendien overbodig. De subsidieverordening Natuur- en landschapsbeheer die in alle provincies is geïmplementeerd verbindt namelijk reeds een openstellingseis aan natuurgebieden waarvoor een natuurbeheersubsidie wordt verstrekt (zie artikel 3.6 lid 1 onderdeel f van de IPO model- Subsidieverordening Natuur en Landschapsbeheer). Aangenomen mag worden dat voor middels een aankoopsubsidie gekochte gronden ook een beheersubsidie zal worden aangevraagd. In dat kader wordt de openstellingseis reeds gesteld. (22) Hiernaast is het merkwaardig dat aan de openstellingseis geen vrijstellings- en/of ontheffingsmogelijkheden zijn verbonden. Ook in dit kader verwijzen wij naar het model Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer van het IPO. Ingevolge artikel 3.6 lid 4 geldt in sommige gevallen een vrijstelling van de openstellingseis. Dit is bijvoorbeeld het geval als het natuurterrein door buiten de macht van de subsidieontvanger gelegen oorzaken blijvend geheel of gedeeltelijk niet bereikbaar of naar zijn aard niet begaanbaar is. Hiernaast kan op grond van artikel 3.6 lid 6 een ontheffing van de openstellingeis worden aangevraagd als de subsidieaanvrager daarvan om andere redenen dan genoemd in het vierde lid wenst te worden ontheven. Niet valt te rechtvaardigen dat ten aanzien van een natuurbeheersubsidie wel een vrijstelling/ontheffing kan worden verkregen van de openstellingseis, maar ten aanzien van de aankoopsubsidie niet. (23) Tot slot merken wij in het kader van de openstellingseis op dat niet duidelijk is hoe die verplichting zich verhoudt tot de terreinen die de subsidieontvanger reeds in zijn bezit heeft. Naar de opvatting van de VGG zou met die terreinen en de openstelling daarvan rekening moeten worden gehouden bij de vraag of aan een aankoopsubsidie een openstellingsverplichting kan worden verbonden. Indien bijvoorbeeld de eigenaar van een bestaand natuurgebied waarvoor entree wordt geheven een aangrenzend terrein zou willen kopen met behulp van een aankoopsubsidie, dan zou het merkwaardig zijn indien de verplichting wordt opgelegd dat deze toevoeging in tegenstelling tot de rest van het gebied waarvan dit terrein onderdeel zal gaan uitmaken kosteloos opengesteld moet worden. ST\ASD\11040066.1 (6)
6. OVERGANGSRECHT (24) In artikel 24 is het overgangsrecht opgenomen ten aanzien van de huidige discriminatoire aankoopsubsidieregelingen. Het eerste lid is positief omdat het voorziet in de intrekking van die regelingen. Naar wij aannemen zal de Minister er ook op toezien dat dit gebeurt. (25) De VGG heeft echter bezwaar bij het tweede lid omdat dit bepaalt dat de huidige regeling van toepassing blijft op subsidieaanvragen die zijn ingediend voor de inwerkingtreding van de nieuwe regeling, alsmede op de uit die subsidieaanvraag voortvloeiende rechten, aanspraken en verplichtingen. Dit heeft namelijk twee nadelige gevolgen. In de eerste plaats blijft door deze bepaling de bevoordeling van TBO's uit het verleden in stand. In de tweede plaats bestaat het risico dat TBO's vlak voor de inwerkingtreding van de nieuwe regeling nog snel nieuwe aanvragen in zullen dienen onder de oude discriminatoire regeling. Die aanvragen kunnen vervolgens alsnog gehonoreerd worden terwijl de nieuwe regeling al van kracht is. Dit staat haaks op het uitgangspunt van gelijkberechtiging. Derhalve zou het wenselijk zijn om dit tweede lid te laten vervallen. 7. REDACTIONELE ASPECTEN (26) Tot besluit merken wij graag op dat in de modelverordening op sommige plaatsen redactionele verbeteringen zouden kunnen worden aangebracht. Ter illustratie verwijzen wij naar artikel 1 onderdeel i waarin het begrip 'PNB-subsidie' staat gedefinieerd. Dit begrip komt echter in de regeling zelf niet terug en zou dus kunnen vervallen. Zoals u zelf al aangaf, zal bovendien de toelichting bij de modelverordening moeten worden aangepast op de nieuwste versie. Tot zover onze opmerkingen en suggesties bij de modelverordening. Vanzelfsprekend houden wij ons beschikbaar voor nader overleg. Wij zien graag een exemplaar tegemoet van de definitieve regeling zoals die gemeld wordt bij de Europese Commissie. * * * * ST\ASD\11040066.1 (7)