Kwaliteit handhaven in de kinderopvang. Handreiking voor een transparant handhavingsbeleid

Kwaliteit handhaven in de kinderopvang Handreiking voor een transparant handhavingsbeleid

Kwaliteit handhaven in de kinderopvang Handreiking voor een transparant handhavingsbeleid

Inhoudsopgave Woord vooraf 5 Inleiding 7 Leeswijzer 9 Deel 1 Kwaliteit wet kinderopvang en de gemeentelijke taken voor handhaving van de kwaliteit 11 1 Kwaliteitsregels kinderopvang 13 1.1. Wettelijke regels: Wet kinderopvang en Regeling Wet kinderopvang 13 1.2 Beleidsregels kwaliteit kinderopvang 14 1.3 Toetsingskaders dagopvang, buitenschoolse opvang en gastouderopvang 14 1.4 Experiment innovatieve opvang 15 1.5 Ouderparticipatieopvang 16 2 Wettelijke taken en verantwoordelijkheden handhaven kwaliteit kinderopvang 17 2.1 Melding en registratie 17 2.2 Toezicht op naleving van de kwaliteit 19 2.3 Gemeentelijk ingrijpen, handhaven en sanctioneren 19 2.4 Jaarlijkse verantwoording werkzaamheden aan de minister 20 3

3 Praktische adviezen bij de uitvoering van het toezicht en de handhaving van kinderopvang 21 3.1 Toezicht, uitvoering door GGD 21 3.2 Gemeentelijk ingrijpen, handhavings- en sanctiebeleid 22 3.3 Kosten gemeentelijke taken en storting in het Gemeentefonds 23 3.4 Organisatorische en administratieve uitvoering toezicht en handhavingstaken 23 Deel 2 Handreiking toepassen sancties wet kinderopvang 25 Inleiding 27 1 Handhavingsinstrumenten 29 1.1 Bestuursdwang 29 1.2 Last onder dwangsom 31 1.3 Verbod (verdere) exploitatie 33 1.4 Uitschrijving uit het register 36 1.5 Bestuurlijke boete 37 Bijlagen behorende bij deel 2 41 1 Beginselplicht tot handhaving 43 2 Volgorde van sancties 45 3 Aanwijzing en bevel 49 4 Bestuursdwang 53 5 Last onder dwangsom 57 6 Exploitatieverbod 63 7 Bestuurlijke boete 65

Woord vooraf De kinderopvang kan niet zonder gedegen toezicht op de kwaliteit vanuit de overheid. Het gaat immers om de verantwoordelijkheid voor jonge kinderen. Houders zijn verantwoordelijk voor het aanbieden van verantwoorde kinderopvang in een veilige en gezonde omgeving. Ouders moeten de zorg voor hun kinderen met een gerust hart kunnen uitbesteden. Deze handreiking gaat over de verantwoordelijkheid van gemeenten in het kwaliteitsproces. Gemeenten zijn eindverantwoordelijk voor het handhaven van de kwaliteitsregels voor kinderopvang. Het toezicht wordt uitgevoerd door de GGD. Succesvol toezicht valt of staat bij het plegen van de juiste interventies, gebaseerd op de juiste analyses. Hiervoor is een transparant handhavingsbeleid noodzakelijk. Een handhavingsbeleid waarin de beleidskeuzes zijn gebaseerd op een goede risicoanalyse en analyse van de doelgroep. Deze publicatie biedt gemeenten een handreiking bij het uitvoeren van de toezicht- en handhavingstaken. Binnen het project Versterking toezicht en handhaving kwaliteit kinderopvang heeft de VNG bovendien tot 2010 extra capaciteit beschikbaar om gemeenten te ondersteunen bij het uitvoeren van de wettelijke taken. Ik wens u veel succes bij het uitvoeren van het toezicht op en het handhaven van de kwaliteit van de kinderopvang. Vereniging van Nederlandse Gemeenten Namens de directie, Mr. S.E. Korthuis 5

Inleiding In 2005 is de handreiking Kwaliteit handhaven in de kinderopvang, op weg naar een transparant handhavingsbeleid gepubliceerd door de VNG. Aanleiding hiervoor was de inwerkingtreding van de Wet op de Kinderopvang (hierna: Wk) op 1 januari 2005. De rol van gemeenten op het terrein van kinderopvang is daarbij ingrijpend gewijzigd. Kinderopvang is een marktsector geworden, waarbij ondernemers en ouders vraag en aanbod bepalen. Kwaliteit in de kinderopvang is een continu en dynamisch proces, waarin houders, gebruikers en lokale overheden elk hun eigen verantwoordelijkheden hebben. De Wet kinderopvang legt de verantwoordelijkheid voor het bieden van voldoende kwaliteit bij de ondernemers in deze sector. Gemeenten zijn wettelijk verantwoordelijk voor het handhaven van de kwaliteit van de kinderopvang. Gemeenten zijn sinds 2005 niet meer verantwoordelijk voor de capaciteit van de kinderopvang, en dus ook niet meer voor de financiering van opvangplaatsen. Om gemeenten te ondersteunen bij de implementatie van de wettelijke handhavingstaken is de VNG in 2006 het Project Versterking Toezicht en Handhaving Kinderopvang gestart. De looptijd van het project is met ingang van 1 januari 2008 verlengd tot 1 januari 2010. Uit onderzoeken van de Inspectie Werk en Inkomen (2e lijnsinspectie kinderopvang, inmiddels ondergebracht bij de Inspectie van het Onderwijs) blijkt dat in de uitvoering van de wettelijke handhavingstaken progressie zit, maar dat een deel van de gemeenten op een aantal punten nog steeds achter blijft. Met de extra ondersteuningsinzet van de VNG verwachten wij voor de komende jaren een verdere vooruitgang in de gemeentelijke handhavingstaken te bewerkstelligen. Meer inzicht in de knelpunten bij de uitvoering van de wettelijke taken en de recente ontwikkelingen in het beleidsterrein zijn aanleiding de handreiking Kwaliteit handhaven in de kinderopvang van 2005 aan te passen. De belangrijkste veranderingen zijn het gevolg van de wijziging van de 7

Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en de aanpassing van het Model inspectierapport voor de toezichthouder. De afgelopen jaren is als gevolg van enkele financieel gunstige kabinetsbeslissingen en de nieuwe verplichting voor basisscholen om voor buitenschoolse opvang te zorgen, de vraag naar kinderopvang fors gestegen. Het gevolg is dat er sprake is van een zeer snelle groei van het aantal kindercentra en gastouderbureaus. Het belang van een goed toezicht- en handhavingsbeleid en de druk om te prioriteren krijgt hierdoor steeds meer nadruk. De verwachting is dat de capaciteitsgroei in de kinderopvang voorlopig nog zal voortduren. Voor zowel het kabinet als de VNG staat buiten kijf dat maatregelen voor het oplossen van wachtlijsten niet met kwaliteitsverlies van de opvang gepaard mogen gaan. In mei 2008 heeft de Staatssecretaris van OCW een beleidsnotitie uitgebracht waarin zij de toekomstplannen uiteenvouwt voor het harmoniseren van de wet- en regelgeving voor kinderopvang, peuterspeelzalen en Voor- en vroegschoolse educatie (VVE). Het toekomstige beleid heeft géén gevolgen voor de huidige gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het handhaven van de kwaliteit. Deze handreiking is bedoeld om gemeenten te ondersteunen bij de uitvoering van de wettelijke taken en in te spelen op de knelpunten waar gemeenten in de praktijk tegen aanlopen. Nieuw is de handreiking voor de sanctionering volgens de Wet kinderopvang. Hierin wordt beschreven bij welke overtreding en op welke wijze gebruik kan worden gemaakt van de wettelijke sanctiemogelijkheden. Deze publicatie is bedoeld voor ambtenaren die zich bezighouden met het toezicht en handhaven van de kwaliteit van kinderopvang. Maar de publicatie is ook informatief voor Colleges van Burgemeester en Wethouders, raadsleden en houders en oudercommissies van kindercentra en gastouderbureaus in de kinderopvang. Via www.vng.nl > beleidsvelden > jeugd, onderwijs en sport > kinderopvang kunt u voorbeeldmateriaal downloaden om u op weg te helpen met het uitvoeren van de diverse wettelijke taken. 8

Leeswijzer Deze handreiking kent een gewijzigde opbouw en inhoud ten opzichte van de eerdere handreiking Kwaliteit handhaven in de kinderopvang, op weg naar een transparant handhavingsbeleid van 2005. In de eerste publicatie lag het accent op het ontwikkelen van het gemeentelijke handhavingsbeleid. Deze tweede publicatie is meer bedoeld als naslagwerk, waarin de wettelijke taken staan verwoord en adviezen worden gegeven voor de praktische uitvoering daarvan. Ook is deze publicatie uitgebreid met een juridsch naslagwerk voor het toepassen van wettelijke sancties. Na de inleiding in hoofdstuk 1 is de handreiking opgebouwd uit 2 hoofdonderdelen en de bijlagen. Deel 1: Kwaliteit Wet kinderopvang en de gemeentelijke taken voor handhaving van de kwaliteit. Hoofdstuk 1 beschrijft hoe de wet- en regelgeving ten aanzien van de kwaliteit in de kinderopvang in elkaar zit. Hoofdstuk 2 beschrijft de wettelijke taken en verantwoordelijkheden die gemeenten hebben voor het handhaven van de kwaliteit in de kinderopvang. In hoofdstuk 3 worden praktische adviezen voor de uitvoering van de wettelijke taken gegeven. Deel 2: Handreiking voor het toepassen van sancties Wet kinderopvang. Na de inleiding beschrijft hoofdstuk 1 welke handhavingsmiddelen de Wet kinderopvang biedt. Bijlagen In de bijlagen worden de handhavingsmiddelen en de juridische stappen nader uitgewerkt Gemeenten die specifiek op zoek zijn naar praktijkvoorbeelden of veelgestelde vragen worden verwezen naar de gekleurde tekstblokken in de verschillende hoofdstukken en de website www.vng.nl > beleidsvelden > jeugd, onderwijs en sport > kinderopvang. 9

1 Kwaliteit wet kinderopvang en de gemeentelijke taken voor handhaving van de kwaliteit

1 Kwaliteitsregels kinderopvang In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het kwaliteitssysteem in Nederland geregeld is en welke wettelijke verantwoordelijkheden bij de gemeente zijn neergelegd. 1.1. Wettelijke regels: Wet kinderopvang en Regeling Wet kinderopvang Sinds de invoering van de Wet kinderopvang in 2005 is de kinderopvang een marktgerichte sector. De wet bevat een regeling voor tegemoetkomingen in de kosten van kinderopvang en waarborging van de kwaliteit van de kinderopvang. Omdat kinderen een kwetsbare groep vormen, is een goede kwaliteit van kinderopvang essentieel vanwege het belang dat de samenleving heeft bij een gezonde en optimale ontwikkeling van kinderen. De wet stelt aan instellingen voor kinderopvang de eis dat de houder zorg draagt voor kinderopvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van kinderen in een veilige omgeving. Er zijn globale eisen ( verantwoorde kinderopvang ) en concrete eisen: o.a. een verplichte verklaring omtrent het gedrag (VOG) voor personeel in de kinderopvang, een risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid, het instellen van een oudercommissie en het gebruik van de Nederlandse taal. De sector (ondernemers en ouders) heeft de globale eisen via zelfregulering verder ingevuld in landelijke normen (Convenant kwaliteit kinderopvang). Het gaat dan bijvoorbeeld over het aantal leidsters in verhouding tot het aantal kinderen, eisen aan het ruimtegebruik en de beroepskwalificatie. De rijksoverheid heeft deze normen één op één overgenomen in beleidsregels en deze normen, samen met de concrete eisen uit de wet, toetsbaar uitgewerkt in toetsingskaders voor de GGD; De instellingen zijn dus zelf verantwoordelijk voor de eigen kwaliteit van het aanbod. De wettelijke kwaliteitseisen hebben het karakter van basiseisen waaraan elke instelling voor kin- 13

deropvang moet voldoen. De kwaliteitsregeling is uitputtend van aard, zodat er geen ruimte is voor aanvullende gemeentelijke regelgeving. Naast de wettelijke kwaliteitseisen kent de sector overigens ook een eigen kwaliteitsstelsel met certificering (HKZ, Harmonisatie Kwaliteit in de Zorg). In de wet is in aan aantal artikelen de mogelijkheid opgenomen om nadere regels te stellen. Het gaat vooral om regels voor uitvoering van de gemeentelijke taken. Deze uitvoeringsregels zijn opgenomen in de Regeling Wet kinderopvang. 1.2 Beleidsregels kwaliteit kinderopvang Zoals in 1.1 staat beschreven zijn instellingen zelf verantwoordelijk voor de eigen kwaliteit van het aanbod. Hiertoe hebben aanbieders en afnemers in de kinderopvang samen gedetailleerde kwaliteitseisen opgesteld voor de kinderopvang. Deze marktpartijen (de MOgroep kinderopvang, de Belangenvereniging Ouders in de Kinderopvang (BOinK) en de Branchevereniging ondernemers in de kinderopvang) hebben de eisen vastgelegd in het convenant Verantwoorde kinderopvang; verdere stappen naar de toekomst. De eisen die in het convenant worden gesteld aan de houder van een kindercentrum of gastouderbureau hebben gediend als uitgangspunt voor de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang. Deze Beleidsregels kwaliteit kinderopvang zijn door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op 10 november 2004 vastgesteld. De beleidsregels van de minister geven uitleg aan de globale kwaliteitsnormen van de wet. In artikel 57a van de Wet kinderopvang is de bevoegdheid van de minister om beleidsregels vast te stellen juridisch verankerd. Op 17 januari 2008 is een herziene versie van het convenant door de marktpartijen ondertekend. De Staatssecretaris voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft de aangepaste kwaliteitseisen van het convenant overgenomen in de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang (Stcrt. 30 januari 2008). De aangepaste beleidsregels zijn per 3 april 2008 van kracht. Beleidsregels zijn niet algemeen bindend, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Houders van kindercentra of gastouderbureaus mogen van de regels afwijken. In dat geval dient de houder aan de GGD-inspecteur aannemelijk te maken dat hij op een gelijkwaardige of betere wijze verantwoorde kinderopvang aanbiedt en op die manier toch voldoet aan het doel van de specifieke eis waarvan hij afwijkt ( het aanvaardbare alternatief ). 1.3 Toetsingskaders dagopvang, buitenschoolse opvang en gastouderopvang Ter uitvoering van het toezicht in de kinderopvang heeft de staatssecretaris Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang (uitvoering art. 64 Wet kinderopvang) vastgesteld. Als bijlagen bij de Beleidsregels zijn per opvangsoort toetsingskaders vastgesteld. De toetsingskaders zijn opgesteld door GGD Nederland, in opdracht van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In de Toetsingskaders wordt een inhoudelijke uitwerking gegeven van de kwaliteitsaspecten, ingedeeld naar domeinen en voorwaarden. Vastgelegd is naar welke kwaliteitsaspecten de toezichthouder kijkt. De verschillende vormen van onderzoek (onderzoek na melding, regulier onderzoek, incidenteel onderzoek en nader onderzoek) vinden plaats op basis van dit kader. Aan de hand van de toetsingskaders komt de toezichthouder tot een oordeel over de mate waarin aan de basiskwaliteitseisen van de betreffende opvangsoort wordt voldaan. De kwaliteitsaspecten die de 14

toezichthouder beoordeelt zijn voor de dagopvang en de buitenschoolse opvang ingedeeld naar de volgende domeinen: 1 ouders; 2 personeel; 3 veiligheid en gezondheid; 4 accommodatie en inrichting; 5 groepsgrootte en beroepskracht-kind-ratio; 6 pedagogisch beleid en praktijk; 7 klachten. De kwaliteitsaspecten die de toezichthouder beoordeelt voor gastouderopvang, zijn ingedeeld naar de volgende domeinen: 1 ouders 2 personeel 3 veiligheid en gezondheid 4 accommodatie en inrichting 5 pedagogisch beleid en praktijk 6 kwaliteit gastouders en opvangwoning 7 kwaliteit gastouderbureau 8 klachten Elk domein kent verschillende voorwaarden, criteria waarop wordt getoetst of wordt voldaan aan de kwaliteitsvoorschriften van de Wet kinderopvang en de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang. Voor het domein pedagogische praktijk zijn indicatoren opgenomen waaraan de praktijk wordt getoetst. 1.4 Experiment innovatieve opvang De Wet kinderopvang biedt in artikel 87 de mogelijkheid tot het aanwijzen van innovatieve vormen van kinderopvang. De regels voor deze experimentele vorm van kinderopvang zijn opgenomen in het Tijdelijk besluit innovatieve kinderopvang. Naar aanleiding van de motie Blok in de Tweede Kamer (2001) is indertijd de mogelijkheid voor deze vorm van kleinschalige kinderopvang in de Wet kinderopvang opgenomen. Het doel van deze extra mogelijkheid was een bijdrage te leveren aan het oplossen van het tekort aan kinderopvang. Het Tijdelijk besluit maakt het mogelijk experimenten op te zetten met een looptijd van ten hoogste vier jaar met een mogelijke verlenging van twee jaar. Innovatieve gastouderopvang is naar aard en inhoud gastouderopvang in de zin van de Wet kinderopvang. Het Tijdelijk besluit bevat een limitatieve opsomming van onderdelen van de Wet kinderopvang waarvan kan worden afgeweken. Volgens artikel 1 van het Tijdelijk besluit innovatieve kinderopvang gaat het om (een experimentele vorm van) gastouderopvang, waarbij gelijktijdig maximaal zes kinderen (exclusief de eigen kinderen) kunnen worden opgevangen. De opvang kan plaatsvinden op het woonadres van de gastouder of van de vraagouder. Hierdoor wordt het mogelijk om gastouderopvang te organiseren in bijvoorbeeld een aan het huis gebouwde serre of een huisje in de tuin dat niet voor de gezinssituatie wordt gebruikt. In het register kinderopvang moet innovatieve opvang als zodanig worden opgenomen. In 2008 worden de experimenten geëvalueerd. 15

1.5 Ouderparticipatieopvang Indien de opvang in een kindercentrum geschiedt uitsluitend en onbezoldigd door tenminste één van de ouders van de opgevangen kinderen, worden voor toepassing van artikel 50, eerste lid, ouders gelijkgesteld met personeel en beroepskrachten (art. 57 Wk). Voor ouderparticipatieopvang gelden de kwaliteitseisen van de Wk en Beleidsregels kwaliteit, met uitzondering van de eisen voor gekwalificeerd personeel en de verplichte oudercommissie. De teksten van de in dit hoofdstuk genoemde wet- en regelgeving zijn te vinden op: www.vng.nl > Beleidsvelden > Jeugd, onderwijs en sport > Jeugd > Kinderopvang 16

2 Wettelijke taken en verantwoordelijkheden handhaven kwaliteit kinderopvang 2.1 Melding en registratie Voordat de exploitatie van een gastouderbureau of een kindercentrum van start kan gaan, dient de ondernemer zich te melden bij het college van de gemeente van vestiging (art. 45 lid 1 Wk). Een gastouderbureau meldt zich in de gemeente waar het bureau statutair gevestigd is. Het adres waar de gastouderopvang daadwerkelijk plaats vindt is dus niet van belang voor de registratie. De gastouders worden niet in het register opgenomen, uitsluitend de gastouderbureaus. Voor franchiseorganisaties van gastouderopvang geldt dat elke franchisenemer zich in de gemeente van vestiging moet melden voor opname in het register. Een franchisenemer wordt in de zin van de Wet kinderopvang aangemerkt als zelfstandige ondernemer. Het gaat om franchisenemers die als bemiddelaar voor gastouderopvang werken. Dit geldt dus niet voor gastouders die als zelfstandige op basis van een franchiseformule werken. Gastouders hoeven zich immers niet te laten registreren. Het college houdt een register bij van gemelde kindercentra en gastouderbureaus. Na een melding worden de gegevens onverwijld in het register opgenomen (art. 46 lid 1 Wk). Een gemeente kan registratie niet weigeren. De melding wordt gedaan op een formulier waarvan het model wordt vastgesteld door het college. De houder verstrekt bepaalde informatie, zoals vestigingsgegevens en andere gegevens die belangrijk zijn voor de uitvoering van het toezicht en die informatief zijn voor burgers. De gegevens die de houder moet verschaffen en de informatie die het college in het register moet opnemen, zijn vastgelegd in artikel 5 van de Regeling Wet kinderopvang. Het gaat om naam en adresgegevens, 17

de rechtsvorm en inschrijfnummer bij de Kamer van Koophandel, het maximum aantal kindplaatsen per opvangsoort en het aanvangstijdstip van exploitatie. Een kindercentrum of gastouderbureau wordt niet in exploitatie genomen voordat een termijn van 8 weken na melding is verstreken of voordat uit het inspectieonderzoek eerder is gebleken dat de exploitatie redelijkerwijs zal plaatsvinden in overeenstemming met de kwaliteitseisen van de wet en de Beleidsregels. Elke wijziging van de gegevens die opgenomen staan in het register deelt de houder onverwijld mee aan het college (art. 47 Wk). De houder wordt schriftelijk op de hoogte gesteld van opname van de (gewijzigde) gegevens in het register. Het college kan wijzigingen in het register aanbrengen, indien is gebleken dat de opgenomen gegevens niet overeenstemmen met de werkelijke situatie. Van de wijziging wordt de houder schriftelijk op de hoogte gesteld (art. 8 Regeling Wk). Verwijdering van gegevens uit het register kan het college doen op verzoek van de houder of indien is gebleken dat de houder het kindercentrum of het gastouderbureau niet langer exploiteert. Het college kan ook tot verwijdering van gegevens overgaan indien uit inspectieonderzoek blijkt dat de houder naar verwachting niet dan wel niet langer voldoet aan de kwaliteitseisen van de wet, respectievelijk de Beleidsregels kwaliteit (art. 9 Regeling Wet kinderopvang). Elke opneming (inclusief elke wijziging in de gegevens) in het register wordt openbaar bekend gemaakt in een lokaal verspreid dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. Het register ligt kosteloos voor een ieder ter inzage op het gemeentehuis. Tegen betaling van de werkelijke kosten kan het college aan een ieder op aanvraag een uittreksel uit het register verstrekken (art. 7 Regeling Wk). Het verdient daarnaast aanbeveling het register digitaal op de gemeentelijke website te publiceren. Niet-gemelde kinderopvang Houders van kindercentra en gastouderbureaus die zich niet bij de gemeente hebben gemeld voor registratie plegen in principe een economisch delict in de zin van de Wet Economische Delicten. Het actief strafrechtelijk opsporen van niet-gemelde kinderopvang hoort niet tot de taak van de toezichthouder. Krijgt de gemeente echter een signaal dat in haar gemeente kinderopvang of gastouderopvang plaats vindt zonder dat de houder in het register is opgenomen dan kan de gemeente de GGD opdracht geven een zogenaamde voorselectie te doen. De GGD moet in dat geval onderzoeken of sprake is van kinderopvang of gastouderopvang in de zin van art 1, eerste lid van de Wk. Weigert de houder mee te werken aan het onderzoek, en bestaat een vermoeden dat opvang in de zin van de Wk plaats vindt, kan aangifte gedaan worden bij de politie. De gemeente doet er dus goed aan om afspraken te maken met de GGD over hoe moet worden omgegaan met niet-gemelde kinderopvang. Voor ouders is het overigens niet aantrekkelijk gebruik te maken van niet geregistreerde kinderopvang of gastouderopvang. Buiten het feit dat de kwaliteit van de opvang niet gegarandeerd is, en geen overheidstoezicht plaats vindt, komen de ouders niet in aanmerking voor een kinderopvangtoeslag van de Belastingdienst. 18

2.2 Toezicht op naleving van de kwaliteit Het College van burgemeester en wethouders ziet toe op de naleving van de kwaliteitseisen van de Wet kinderopvang, de Regeling Wet kinderopvang en de Beleidsregels kwaliteit (art. 61 lid 1 Wk). Voor het uitvoeren van het toezicht benoemt het college ambtenaren van de GGD als toezichthouder. Toezichthouders kunnen zowel individueel als categoraal worden aangewezen (NB Dit is een verduidelijking van de aanvankelijke uitleg). Momenteel worden de juridische mogelijkheden van aanpassing van artikel 61 lid 1 Wk onderzocht. Het gaat om de mogelijkheid ook andere personen dan ambtenaren, die voldoen aan de vereiste kwalificatie te benoemen als toezichthouder. Van een benoeming als toezichthouder maakt het college melding in een lokaal verspreid dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad (art. 61 lid 2 Wk). Benoeming geeft de toezichthouder de bevoegdheid om met of zonder toestemming, onder bepaalde voorwaarden, een woning binnen te treden waar een kindercentrum of gastouderbureau is gevestigd. 2.2.1 Nieuwe melding kindercentrum/gastouderbureau Binnen 8 weken na een melding door de houder onderzoekt de toezichthouder of de exploitatie van het kindercentrum of gastouderbureau redelijkerwijs zal plaatsvinden in overeenstemming met de kwaliteitseisen genoemd in hoofdstuk 3, paragraaf 2 en 3 van de Wet kinderopvang (Regeling Wk art. 10). 2.2.2 Jaarlijkse inspectie en incidenteel onderzoek De toezichthouder onderzoekt jaarlijks of elk kindercentrum of gastouderbureau aan de kwaliteitseisen voldoet (art. 62 lid 1 Wk). Ook kan de toezichthouder incidenteel onderzoek uitvoeren (art. 63 lid 3 Wk). De toezichthouder legt zijn bevindingen vast in een inspectierapport. De houder krijgt de gelegenheid zijn zienswijze over het rapport kenbaar te maken. De zienswijze wordt in een bijlage bij het inspectierapport opgenomen. Binnen 3 weken na vaststelling wordt het rapport openbaar gemaakt en een afschrift wordt voor ouders en personeel ter inzage gelegd (art. 63 lid 4 en 5 Wk). Voor de te hanteren werkwijze voor het uitvoeren van het onderzoek heeft de minister op grond van art. 64 Wk Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang vastgesteld. 2.3 Gemeentelijk ingrijpen, handhaven en sanctioneren Indien uit het rapport van de inspecteur blijkt dat een houder van kinderopvang of van een gastouderbureau niet voldoet aan één of meer kwaliteitsvoorwaarden moet de gemeente in beginsel een handhavingsactie starten. De bevoegdheid om handhavend op te treden ligt bij het college van Burgemeester en Wethouders. Het college kan een keuze maken uit de volgende wettelijke sanctiemogelijkheden om naleving van de kwaliteitseisen af te dwingen: In de meeste gevallen moet het College eerst een aanwijzing opleggen alvorens tot een zwaardere handhavingsmiddel wordt overgegaan. In spoedeisende gevallen heeft de toezichthouder de mo- 19

gelijkheid een bevel op te leggen. Voorwaarde voor het opleggen van een bevel is dat de toezichthouder van oordeel is dat de tekortkomingen bij een kindercentrum zodanig zijn dat het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden. De gemeente kan, voordat de eerste juridische stap van aanwijzing wordt gezet, overwegen eerst een schriftelijke waarschuwing te geven. Ook kan overwogen worden eerst op basis van mondelinge overreding de houder te bewegen de overtreding te herstellen. Zowel de waarschuwing als de overreding hebben geen juridische status en betekenen daarom een uitstel van het sanctioneringtraject. Bij de keuze van de te nemen maatregel moeten motieven van de overtreder worden meegewogen. Het Ministerie van Justitie heeft een model ontwikkeld, de Tafel van Elf, dat kan helpen bij het kiezen van de meest geschikte handhavingsmaatregel. De Tafel van Elf is te downloaden op: www.vng.nl > Beleidsvelden > Jeugd, onderwijs en sport > Jeugd > Kinderopvang In deel 2 van deze handreiking vindt u uitgebreide juridische informatie over de gemeentelijke sanctioneringbevoegheden voor kinderopvang. 2.4 Jaarlijkse verantwoording werkzaamheden aan de minister De Minister van OCW houdt toezicht op de rechtmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van de wettelijke taken door het college (art. 68 Wk). Het zgn. tweedelijntoezicht wordt onder gezag van de Minister van OCW uitgevoerd door de Inspectie van het Onderwijs (voorheen IWI). De Minister kan in geval van ernstige tekortkomingen een aanwijzing geven aan de gemeente. In een aanwijzing wordt een termijn opgenomen waarbinnen het college de uitvoering in overeenstemming met de aanwijzing moet brengen. Het college van burgemeester en wethouders stelt jaarlijks voor 1 juli een verslag vast van alle toezicht- en handhavingstaken die de gemeente in een kalenderjaar in het kader van de wet heeft verricht (art. 12 lid 1 Regeling Wk). Het verslag bevat een overzicht van en geeft inzicht in: ding, jaarlijks onderzoek en incidenteel onderzoek; Het college zendt het verslag naar de gemeenteraad en naar de minister. Het verslag wordt opgesteld overeenkomstig het bij de Regeling Wet kinderopvang vastgestelde model. De minister stelt jaarlijks een verslag op van de werkzaamheden in het kader van het tweedelijntoezicht van het voorafgaande kalenderjaar (art. 70 Wk). Het verslag wordt naar de Tweede Kamer gestuurd. Het gemeentelijke jaarverslag heeft aldus twee belangrijke functies: 1 de beoordeling van het gemeentelijke toezicht op het aanbod van kinderopvang en 2 de verzameling van aanvullende informatie ten aanzien van de effectiviteit van het systeem van het eerstelijntoezicht Wet kinderopvang. 20

3 Praktische adviezen bij de uitvoering van het toezicht en de handhaving van kinderopvang 3.1 Toezicht, uitvoering door GGD Het college is volgens de wet verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de kwaliteitsregels in de kinderopvang. In de wet is vastgelegd dat het toezicht op de naleving feitelijk is neergelegd bij de GGD. Om de gemeentelijke verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken is het belangrijk schriftelijke afspraken met de GGD te maken over de uitvoering van het toezicht. In veel gemeenten is de GGD een regionale organisatie, die in de vorm van een gemeenschappelijke regeling onder verantwoordelijkheid van meerdere gemeenten werkt. De jaarlijkse begroting wordt door het bestuur van de gemeenschappelijke regeling vastgesteld. De toezichttaken voor kinderopvang maken onderdeel uit van een breed pakket van gezondheidsactiviteiten van de GGD. In de praktijk blijkt dat veel gemeenten voor de uitvoering van de kinderopvangtaken geen specifieke afspraken maken. De VNG adviseert nadrukkelijk specifieke, aparte, schriftelijke afspraken te maken met de GGD over de uitvoering van het toezicht. Immers, gemeenten zijn wettelijk verplicht de kindercentra jaarlijks te inspecteren. Gemeenten moeten voorkomen dat bijvoorbeeld algemene bezuinigingsmaatregelen ten koste gaan van de uitvoering van het aantal jaarlijkse inspecties. De VNG beveelt nadrukkelijk aan de jaarlijkse afspraken in een contract vast te leggen. In het contract moeten minimaal de volgende zaken worden opgenomen: 21

Voorts is het aan te raden schriftelijk vast te leggen op welke wijze en hoe frequent gemeente en toezichthouder contact onderhouden over de uitvoering van de toezichttaken en het toepassen van handhavingsacties. Op www.vng.nl is een checklist te downloaden voor het overleg tussen gemeente en toezichthouder (19-punten overleg). In het geval van een regionaal werkende GGD is het aan te raden op regionaal niveau regelmatig overleg te voeren. Voor de uitvoering van eenduidig toezicht in alle gemeenten is het belangrijk zoveel mogelijk een gezamenlijke lijn te volgen in de uitvoering van het toezicht en het handhavend optreden van de gemeenten. Eénduidig toezicht kan ook meerwaarde hebben bij de aanpak van houders die in meerdere gemeenten overtredingen begaan. 3.2 Gemeentelijk ingrijpen, handhavings- en sanctiebeleid Het is verstandig dat gemeenten in een beleidsnota vast leggen op welke wijze wordt toegezien op de naleving van de kwaliteitsregels voor kinderopvang. Transparantie en consistentie in het gemeentelijke optreden is van belang voor de rechtszekerheid van de houders van kindercentra en gastouderbureaus. Houders moeten vooraf kunnen inzien op welke wijze de gemeente toezicht houdt en op welke wijze en op basis van welke criteria handhavend wordt opgetreden. Bovendien biedt het in mogelijke bezwaar- en beroepsprocedures houvast voor het beslissende bestuursorgaan. De juridische toetsing vindt in het geval van transparant gemeentelijk beleid slechts marginaal plaats. Als een gemeente geen handhavingsbeleid heeft vastgesteld, moet elk besluit en de onderbouwing daarvan juridisch getoetst worden. Als hulpmiddel om een algemeen gemeentelijk beleidskader vast te stellen voor het sanctioneren van overtredingen heeft de VNG een Afwegingsmodel handhavingsbeleid + boetebeleidsregels ontwikkeld. Het model kunt u downloaden via www.vng.nl. De VNG raadt gemeenten aan het afwegingsmodel voor handhaving in het gemeentelijke handhavingsbeleidsplan op te nemen. Het VNG model is nadrukkelijk bedoeld als voorbeeld. Gemeenten moeten hun eigen afwegingen maken bij het vaststellen van de hoogte van de prioriteiten, de hersteltermijnen en de op te leggen sanctie. Raadzaam is om het handhavingsmodel voor kinderopvang af te stemmen met handhavingsbepalingen op andere gemeentelijke toezichtterreinen. De gemeente hanteert het Afwegingsmodel Handhaving Kinderopvang bij het uitvoeren van de handhavingsacties die nodig zijn als een houder van een kindercentrum of een gastouderbureau niet voldoet aan een of meer kwaliteitseisen van de Wet Kinderopvang en de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang van de staatssecretaris van OCW. In het model worden de algemeen geldende regels opgenomen die de gemeente kan hanteren bij het overtreden van de kwaliteitseisen. Het gemeentelijke handhavingstraject begint direct na ontvangst van het inspectierapport van de GGD (zie figuur 1). Het rapport bevat een advies aan de gemeente om al dan niet handhavend op te treden. In het rapport is het Overzicht bevindingen toezichthouder per inspectiedomein de basis voor het afwegen van de te ondernemen handhavingsactie. In dit overzicht beschrijft de toezichthouder per domein de context van de voorwaarden waar de houder niet aan voldoet. De gemeente 22

Inspectierapport Figuur 1 Stappenplan handhaven Oordeel per voorwaarde Voldoet Voldoet niet - Verzachtende omstandigheden - Verzwarende omstandigheden Afronding (Waarschuwing) Fase 1: Aanwijzing + hersteltermijn Voldoet Voldoet niet Afronding Fase 2: sancties kan de aangegeven verzwarende of verzachtende omstandigheden, de inspanning van de houder etc. mee laten wegen bij het beoordelen van de te nemen handhavingsactie. De gemeente kan in bijzondere gevallen, voordat de eerste juridische stap van aanwijzing wordt gezet, overwegen eerst een schriftelijke waarschuwing te geven. Ook kan overwogen worden eerst op basis van mondelinge overreding de houder te bewegen de overtreding te herstellen. Zowel de waarschuwing als de overreding hebben geen juridische status en betekenen daarom een uitstel van het handhavingstraject. De eerste (juridische) stap zal meestal het opleggen van een aanwijzing zijn. Ingeval de GGD al een bevel heeft gegeven, dan kan dit worden beschouwd als fase 1. De gemeente kan dan direct overgaan naar fase 2: het opleggen van andere sancties. Het opleggen van een aanwijzing is dan niet nodig. De GGD geeft alleen een bevel indien hij van mening is dat de kwaliteit bij een kindercentrum zodanig tekortschiet dat het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden. Ingeval van overtredingen met een lage of gemiddelde prioriteit zal hier niet snel sprake van zijn. De zwaarte van de prioriteit komt tot uiting in de hersteltermijn van de aanwijzing. De hersteltermijn in het afwegingsmodel wordt aangegeven in een bandbreedte. De handhaver dient per geval de exacte hersteltermijn aan te geven. Na het verstrijken van een hersteltermijn dient de overtreding beëindigd te zijn. Ter controle hiervan kan de handhaver schriftelijke bewijsstukken opvragen dan wel de GGD de opdracht geven voor een herinspectie. Hiervoor moeten afspraken worden gemaakt met de GGD. 23

In deel 2 van deze handreiking bieden wij een uitvoerige handreiking voor het toepassen van sancties. Deze handreiking is bedoeld als juridisch naslagwerk. 3.3 Kosten gemeentelijke taken en storting in het Gemeentefonds Met de invoering van de Wet kinderopvang in 2005 heeft het Rijk voor de kosten van toezicht en handhaving van de gemeenten 7 miljoen toegevoegd aan het Gemeentefonds. Gemeenten kunnen met behulp van een verdeelsleutel berekenen welk bedrag in het Gemeentefonds bestemd is voor uitvoering van het toezicht en de handhaving op de kinderopvang. Verdere info over de toedeling van de extra middelen vindt u op www.vng.nl > Beleidsvelden > Jeugd, onderwijs en sport > Jeugd > Kinderopvang Vanwege zowel de uitbreiding van het aantal locaties in de opvang als het intensiveren van het toezicht op de gastouderopvang is het budget voor gemeenten voor de toezicht en handhaving van de kwaliteit van de kinderopvang met ingang van 2008 structureel met 3 miljoen euro verhoogd. Met de verhoging en de ophoging van het accrès in de afgelopen jaren bedraagt de storting in het Gemeentefonds per 1-1-2008 circa 11,2 miljoen euro. De VNG adviseert gemeenten de kosten voor toezicht en handhaving en de jaarlijkse rijksbijdrage in het gemeentefonds separaat in de gemeentebegroting op te nemen. De uitvoering van de jaarlijkse inspecties en het handhavend optreden is immers een wettelijke verplichting. Vervolgens moeten gemeenten met de GGD afspraken maken over de kosten van de uitvoering van deze inspecties. 3.4 Organisatorische en administratieve uitvoering toezicht en handhavingstaken Om aan de wettelijke verantwoordelijkheid voor het handhaven van de kwaliteit in de kinderopvang te kunnen voldoen is het aan te bevelen dat gemeenten het administratieve proces beschrijven en implementeren in de gemeentelijke organisatie. Gemeenten moeten bij het onderbrengen van de taken in de organisatie rekening houden met een jaarlijkse administratieve last. Bovendien is het belangrijk in overweging te nemen dat het toepassen van handhavingsacties juridische kennis vereist. Voorts is het aan te raden op een systematische manier een administratie bij te houden van alle handelingen die de gemeente doet voor het uitvoeren van het toezicht en de handhaving van de kwaliteit van kinderopvang in de gemeente. De voorgeschiedenis van een kindercentrum kan een rol te spelen bij de afweging van het instellen van een handhavingsactie. Bovendien biedt een systematische administratie de mogelijkheid het handhavingsbeleid te analyseren en te evalueren. Ook maakt een goede administratie het invullen van het jaarverslag eenvoudiger. GGD Nederland en de VNG ontwikkelen in samenwerking met de Landelijke Inspectieraad een model voor digitalisering van het toezicht en handhavingstraject. Hierbij wordt de mogelijkheid meegenomen om ook het model jaarverslag kinderopvang daarin onder te brengen. Eind 2008 worden de eerste resultaten verwacht. 24

2 Handreiking toepassen sancties wet kinderopvang

Inleiding 1 De Wet Kinderopvang (hierna ook: de wet of Wk) belast het college van burgemeester en wethouders (hierna ook: het college) met het toezicht op de naleving van de kwaliteiteisen voor de in hun gemeente georganiseerde kinderopvang (als bedoeld in artikel 1, onder b van de wet). De kwaliteitseisen zijn neergelegd in hoofdstuk 3 van de wet en nader uitgewerkt in de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang (Stcrt. 2004, nr. 222, p. 18, laatst gewijzigd bij Stcrt. 2008, nr. 63, p. 22). Toezicht op de naleving valt uiteen in feitelijk toezicht en het opleggen van bestuursrechtelijke sancties indien een overtreding van de wet is geconstateerd. Het feitelijke toezicht wordt verricht door de gemeentelijke gezondheidsdienst (hierna: GGD) die door het college als toezichthouder moet worden aangewezen. De bevoegdheid om handhavend op te treden berust bij het college. De wet biedt daarvoor de volgende mogelijkheden: In deze handleiding wordt besproken bij welke overtreding en op welke wijze gebruik kan worden gemaakt van de sancties bestuursdwang, last onder dwangsom, verbod tot exploitatie, uitschrijving uit het register en de bestuurlijke boete. De bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing of bevel zal ook kort in bijlage 3 aan de orde komen. 27

2 Indien uit een inspectierapport blijkt dat een kindercentrum of gastouderbureau (hierna tezamen ook aangeduid als kinderopvangcentrum) niet voldoet aan de in de wet neergelegde kwaliteitseisen dient het college in beginsel handhavend op te treden (bijlage 1). De Wet kinderopvang biedt verschillende mogelijkheden om naleving van de wet af te dwingen. In de regel zal eerst een aanwijzing of een bevel moeten worden opgelegd alvorens andere handhavingsmiddelen worden ingezet (bijlage 2). Een bevel kan alleen worden opgelegd door de toezichthouder. De bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing berust bij het college. Voorwaarde voor het opleggen van een bevel is dat de toezichthouder van oordeel is dat de tekortkomingen bij een kindercentrum zodanig zijn dat het nemen van maatregelen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden. In minder spoedeisende gevallen kan in plaats van een bevel een aanwijzing worden opgelegd. In bijlage 3 zal nader worden ingegaan op de aanwijzing en het bevel. 3 Deze handleiding biedt een richtsnoer dat kan worden gebruikt bij het opstellen van een sanctiebeleid. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en zorgvuldigheid verdient het opstellen van een sanctiebeleid aanbeveling. De omstandigheden van het geval kunnen evenwel maken dat in een concreet geval van de handleiding of het eventuele sanctiebeleid wordt afgeweken. Het college zal per geval moeten beoordelen of er sprake is van bijzondere omstandigheden die een afwijking rechtvaardigen. 28

1 Handhavingsinstrumenten 1.1 Bestuursdwang 1.1.1 Bestuursdwang wordt omschreven in artikel 5:21 van de Algemene Wet Bestuursrecht (hierna: Awb). Deze bepaling luidt: Onder bestuursdwang wordt verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. De bevoegdheid van het college om naleving van de Wet Kinderopvang met toepassing van bestuursdwang af te dwingen, volgt uit artikel 125 Gemeentewet. 1.1.2 Door toepassing van bestuursdwang maakt het college op kosten van de overtreder door feitelijk handelen zelf een einde aan een overtreding. Bestuursdwang kan ook worden toegepast om de gevolgen van een overtreding ongedaan te maken, herhaling van een gepleegde overtreding te voorkomen of om het voortduren ervan tegen te gaan. Toelichting: Herhaling van de overtreding: Het college heeft de houder op grond van artikel 66 van de wet verboden de exploitatie van een kindercentrum voort te zetten. De houder negeert dit verbod en zet de kinderopvang voort. Het college kan met toepassing van bestuursdwang naleving van het verbod afdwingen door de toegang tot het pand te belemmeren. Hierbij kan gedacht worden aan het verzegelen van het pand (5:28 Awb) en/of het dichttimmeren van de toegangsdeur van het pand. Wel zal de houder in beginsel een korte termijn moeten worden geboden voordat de aanzegging wordt geëffectueerd (zie bijvoorbeeld Vzr. Rb. Amsterdam, LJN: BA3953 (www.rechtspraak.nl)). 29

Voortdurende overtreding: Op de buitenspeelplaats van een kindercentrum staat in strijd met artikel 49 Wk - een onveilig speeltoestel. Het college heeft aan de houder een bevel opgelegd om het speeltoestel te verwijderen. Uit een herinspectie blijkt dat de houder aan dit bevel geen gehoor heeft gegeven. Het college besluit met toepassing van bestuursdwang het speeltoestel zelf te (laten) verwijderen. 1.1.3 De feitelijke uitvoering van de bestuursdwang hoeft niet door ambtenaren van de gemeente te worden verricht. Het staat het college vrij om hiervoor derden, zoals een sloopbedrijf of aannemer, in te schakelen. Degene aan wie bestuursdwang is aangezegd, zal deze feitelijke werkzaamheden moeten gedogen. Hoewel de uitoefening van bestuursdwang in de regel niet door politieambtenaren wordt gedaan, kan de assistentie van de politie wel worden ingeroepen indien dit noodzakelijk blijkt ter handhaving van de openbare orde. De politie kan ook een rol spelen bij de uitoefening van bestuursdwang indien er (ook) strafbare feiten moeten worden opgespoord. 1.1.4 Bestuursdwang is effectief. Doordat de gemeente zelf optreedt of daartoe aan derden opdracht geeft, wordt een einde gemaakt aan (herhaling van) een overtreding of worden de gevolgen daarvan ongedaan gemaakt. Hierin is tegelijkertijd ook de beperking van de bevoegdheid gelegen. Tegen niet alle overtredingen kan feitelijk worden opgetreden. Een norm die een verplichting tot het verrichten van een rechtshandeling inhoudt, kan in ieder geval niet met toepassing van bestuursdwang worden afgedwongen. Een voorbeeld hiervan is artikel 58 Wk dat de houder verplicht tot het instellen van een oudercommissie en aan die commissie een recht van advies te verlenen. 1.1.5 Maar ook normen die wel een verplichting tot feitelijk handelen aan de houder opleggen, kunnen soms niet met bestuursdwang worden gehandhaafd. In het algemeen geldt dat bestuursdwang met name geschikt is om de gevolgen van een overtreding ongedaan te maken of voortdurende overtredingen te beëindigen. Het voorkomen van herhaling van een overtreding kan in de regel moeilijk met bestuursdwang worden afgedwongen. Hetzelfde geldt voor handelingen die naar hun aard door de houder zelf moeten worden verricht. Toelichting: De verplichting tot het opstellen van een risico-inventarisatie als bedoeld in artikel 51 Wk is een voorbeeld van een dergelijk handeling. De risico-inventarisatie kan alleen door de houder zelf worden opgesteld. Dit kan moeilijk met bestuursdwang worden afgedwongen. Het ligt dan meer in de rede om te kiezen voor een last onder dwangsom. In het Afwegingsmodel Handhaving Kinderopvang (VNG model) zal per overtreding worden aangegeven of handhaving met toepassing van bestuursdwang in de rede ligt. 1.1.6 In bijlage 5 wordt dieper ingegaan op bestuursdwang en de vereisten waaraan een bestuursdwangbeschikking moet voldoen. 30

1.2 Last onder dwangsom 1.2.1 Artikel 5:32 Awb gaat in op de last onder dwangsom. Deze bepaling luidt: 1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. 2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. 3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet. 4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. 5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De bevoegdheid van het college om naleving van de Wet Kinderopvang met oplegging van een last onder dwangsom af te dwingen volgt uit artikel 125 Gemeentewet jo 5:32, lid 1, Awb. Een last onder dwangsom kan alleen aan de overtreder worden opgelegd. In het kader van de Wet Kinderopvang zal de houder in de meeste gevallen als overtreder aangemerkt moeten worden. De bepalingen richten zich immers voornamelijk tot de houder. Richt de overtreden bepaling zich op de ouder in de zin van artikel 1, lid 1, onder i, Wk, dan moet de ouder als overtreder worden aangemerkt (bijvoorbeeld artikel 28 Wk). 1.2.2 De last onder dwangsom kan er op zijn gericht de overtreder de overtreding ongedaan te laten maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen. Een voordeel van dit instrument is dat de bijbehorende (administratieve) lasten relatief beperkt zijn. Toelichting: Zo zal het vanuit het oogpunt van bestuurlijke lasten de voorkeur verdienen om de overtreder eerst zelf in staat te stellen het kindercentrum aan de eisen voor de binnenspeelruimte, slaapruimte dan wel buitenspeelruimte te laten voldoen. Hiermee wordt voorkomen dat de gemeente zelf de (eventuele) verbouwing moet (doen) verrichten. Als blijkt dat de dwangsom geen effect sorteert, kan alsnog gekozen worden voor het aanzeggen van bestuursdwang of een andere sanctie. 1.2.3 De last onder dwangsom is bij uitstek geschikt om naleving van een bepaling af te dwingen die de overtreder verplicht tot een handeling die eigenlijk alleen door hem zelf kan worden verricht. 31

Toelichting: De verplichtingen om een risico-inventarisatie, een pedagogisch beleidsplan en een reglement oudercommissie (met adviesrecht) op te stellen zijn dergelijke handelingen. Deze verplichtingen kunnen goed met een last onder dwangsom worden afgedwongen. Hetzelfde geldt voor de verplichting dat de werknemers bij een kindercentrum in het bezit moeten zijn van een verklaring omtrent het gedrag. 1.2.4 De last onder dwangsom is ook een geschikt instrument om herhaling van een overtreding te voorkomen en om een voortdurende overtreding te beëindigen. Een last kan er bijvoorbeeld op zijn gericht om te voorkomen dat een houder een bepaalde overtreding of gedraging herhaalt. Door het opleggen van een last onder dwangsom ontstaat voor de overtreder een constante financiële prikkel om de desbetreffende voorschriften na te leven. Een goed voorbeeld in dit verband is de handhaving van de bepalingen over beroepskracht-kind ratio, de opvang in niet te grote groepen en het gebruik van de voorgeschreven voertaal. Indien de houder weet dat overtreding van deze voorschriften bij een controle een flink financieel nadeel betekent, vervalt het economisch voordeel dat overtreding van de voorschriften oplevert. 1.2.5 In het indirecte karakter van de dwangsom is echter ook het nadeel van het instrument gelegen. In verband hiermee is in artikel 5:32, lid 3, Awb bepaald dat voor het opleggen van een last onder dwangsom niet wordt gekozen indien het belang van de overtreding zich daartegen verzet. Uit rechtspraak blijkt evenwel dat niet snel op die grond wordt aangenomen dat ten onrechte een last onder dwangsom is opgelegd. Zie: Ook in het kader van de Wk zal er niet snel sprake zijn van een situatie waarin het belang van de overtreding zich verzet tegen het opleggen van een last onder dwangsom. Hiervan zal in de regel alleen sprake zijn indien de overtreding een ernstig en acuut gevaar oplevert voor de veiligheid of gezondheid van de kinderen (of andere personen). In een dergelijk geval is bestuursdwang het aangewezen middel om de overtreding te beëindigen. 1.2.6 Het bovenstaande betekent echter niet dat er een verplichting bestaat om eerst een last onder dwangsom op te leggen alvorens met toepassing van bestuursdwang kan worden opgetreden. Het college heeft beleidsvrijheid bij de keuze van een geschikt handhavingsinstrument. Het is goed voorstelbaar dat niet voor de dwangsom wordt gekozen omdat er sprake is van een ernstige inbreuk of omdat naleving van de overtreden norm prioriteit heeft binnen de gemeente. 1.2.7 In bijlage 5 wordt nader ingegaan op de last onder dwangsom en vereisten waaraan een dwangsombeschikking moet voldoen. 32