1 Wijze van afhandelen van bezwaarschriften door Gedeputeerde Staten CBE03.068 1. Inleiding Op grond van de Algemene wet bestuursrecht is het mogelijk om tegen besluiten van Gedeputeerde Staten bezwaar aan te tekenen. In de Algemene wet bestuursrecht is in hoofdlijnen aangeven welke procedure bij de afhandeling van een ingediend bezwaarschrift dient te worden gevolgd. Daarbij is voorgeschreven dat het bestuursorgaan belanghebbende(n) hoort. De Algemene wet bestuursrecht noemt verschillende mogelijkheden waarop dat horen kan plaatsvinden. Zo kan het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid daarvan, horen en is het mogelijk om hiervoor een hoor/adviescommissie in het leven te roepen. Tot nu toe worden belanghebbenden gehoord door de voorzitter van Gedeputeerde Staten. De voorzitter wordt daarbij ondersteund door een secretaris die werkzaam is bij de afdeling BACO. De voorzitter hoort en de secretaris stelt aan de hand van de overgelegde stukken en het verhandelde tijdens de gehouden hoorzitting een advies op voor Gedeputeerde Staten over het op het bezwaarschrift te nemen besluit. Een hoor/adviescommissie wordt ook ondersteund door een secretaris die veelal werkzaam is bij een centrale juridische afdeling (binnen de provincie Flevoland vervult de afdeling BACO deze rol). Een hoor/adviescommissie is niet alleen belast met het horen van belanghebbenden maar brengt ook aan Gedeputeerde Staten advies uit over het op het bezwaarschrift te nemen besluit. Dit advies wordt uitgewerkt door de secretaris van de hoor/adviescommissie. In november 2002 hebben leden van de commissie Algemene Zaken naar aanleiding van een voorstel om de Algemene Subsidieverordening Flevoland 1999 te wijzigen, de vraag gesteld of het niet wenselijk is om bij de behandeling van bezwaarschriften die op grond van de Algemene wet bestuursrecht bij Gedeputeerde Staten worden ingediend, te gaan werken met een externe adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze externe adviescommissie zou dan belast worden met het horen van belanghebbenden en het adviseren van Gedeputeerde Staten over de op het bezwaarschrift te nemen besluit. Naar aanleiding van deze vraag is onderhavige notitie opgesteld. Doel van deze notitie is om aan de hand van de verstrekte informatie een keuze te maken over de wijze waarop het horen van belanghebbenden dient plaats te vinden. In deze notitie wordt ingegaan op: het karakter van de bezwaarschriftenprocedure, de mogelijkheden die de Algemene wet bestuursrecht biedt om belanghebbenden te horen, voor- en nadelen van de verschillende vormen van horen, wijze waarop het horen van belanghebbenden bij andere provincies geschiedt. De notitie wordt met een aantal aanbevelingen afgesloten. 2. Het karakter van de bezwaarschriftenprocedure Bij de beoordeling van een bezwaarschrift gaat het om een heroverweging. Het in eerste instantie genomen besluit wordt naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift nog eens heroverwogen. De bedoeling van deze heroverweging is dat gemaakte fouten op eenvoudige wijze kunnen worden gecorrigeerd en de gemaakte bestuurlijke beoordeling nog eens tegen het licht wordt gehouden. Daarom wordt ook wel gesproken over verlengde besluitvorming. Kenmerkend voor de bezwarenprocedure is dat: niet alleen gekeken wordt of het bestreden besluit op een juiste wijze tot stand is gekomen, dat wil zeggen in overeenstemming is met wet/regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (in juridische zin is hier sprake van recht matigheidstoetsing: er wordt gekeken naar de juridische aspecten) maar ook of bij het nemen van het bestreden besluit voldoende rekening is gehouden met het beleid van de provincie. Dit is een meer inhoudelijke toetsing. Het bestreden besluit wordt beleidsmatig getoetst. Omdat zowel gekeken wordt naar de rechtmatigheid van het in eerste instantie genomen besluit, als de beleidsmatigheid is sprake van een volledige heroverweging. Kenmerkend voor de heroverweging in bezwaar is dat bij deze volledige heroverweging rekening moet worden gehouden met eventueel gewijzigde feiten of omstandigheden, waartoe ook mogelijke wijzigingen in wet- en regelgeving behoren. De heroverweging dient als regel ex tunc te worden uitgevoerd,
2 3. Mogelijkheden die de Algemene wet bestuursrecht noemt om belanghebbenden te horen De Algemene wet bestuursrecht noemt verschillende mogelijkheden om belanghebbenden te horen: Het horen kan geschieden door het bestuursorgaan, dan wel de voorzitter of een lid daarvan. Het horen kan gebeuren door ambtenaren. Er kan zowel door een als door meerdere ambtenaren worden gehoord. Wanneer een ambtenaar hoort, dan geldt als voorwaarde dat deze persoon niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest. Wanneer het horen door meer dan een persoon geschiedt, dan eist de wet dat de meerderheid niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest. In het vervolg van deze notitie wordt deze mogelijkheid buiten beschouwing gelaten. De reden hiervan is dat de leden van de commissie Algemene Zaken uitdrukkelijk hebben verzocht na te gaan of het niet wenselijk is te gaan werken met een externe hoor/adviescommissie. Het horen kan ook opgedragen worden aan een externe commissie. De Algemene wet bestuursrecht geeft in artikel 7:13 regels voor het instellen van een externe hoor- en adviescommissie. Deze commissie hoort en geeft het bestuursorgaan een advies over het op het bezwaar te nemen besluit. De wet spreekt van een externe commissie wanneer deze bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden, waarbij de voorzitter geen deel uitmaakt van het bestuursorgaan en ook niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. De leden van de commissie mogen wel werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Het is alleen van belang dat de voorzitter een buitenstaander is. In juridische zin is ook een statenlid een buitenstaander als het gaat om het behandelen van bezwaarschriften die zijn ingediend tegen besluiten van Gedeputeerde Staten. Bij de externe commissie kunnen ook verschillende vormen worden onderscheiden: = er kan sprake zijn van een volledig externe commissie. Dit is het geval wanneer zowel sprake is van een externe voorzitter als van externe leden. = ook kan sprake zijn van een gemengd samengestelde commissie. Dit is het geval wanneer naast een externe voorzitter leden zitting hebben die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. (zoals ambtenaren, gedeputeerde(n), voorzitter van Gedeputeerde Staten, zogenaamde interne leden ). Ook kan een externe commissie worden samengesteld uit een externe voorzitter, een aantal externe leden en een aantal interne leden. 4. Voor- en nadelen van de verschillende vormen van horen. Om een verantwoorde keuze te kunnen maken over de wijze waarop het horen van belanghebbenden dient plaats te vinden, is het van belang om de voor- en nadelen van deze verschillende vormen op een rij te zetten. Omwille van de overzichtelijkheid zijn deze voor- en nadelen in een schematisch overzicht opgenomen. Bij de beoordeling van de verschillende vormen van horen is het van belang rekening te houden met het karakter van de bezwaarschriftenprocedure: het heroverwegen van het eerder genomen besluit, waarbij zowel aandacht wordt besteed aan de juridische aspecten als de beleidsmatige aspecten.. Zo n heroverweging komt het meest tot zijn recht wanneer ook anderen dan de in eerste instantie betrokken ambtenaren en bestuurders hun oordeel kunnen geven over het genomen besluit. Vorm van horen Voordeel Nadeel Horen door het bestuursorgaan dan wel de voorzitter of een lid daarvan. Belanghebbende heeft direct contact met (een lid van) het bestuursorgaan. Het (lid van het) bestuursorgaan ervaart tijdens de hoorzitting hoe het besluit van het bestuursorgaan door belanghebbende wordt ervaren. Planning van de hoorzitting en administratieve afhandeling van het bezwaarschrift kan op een Het risico is aanwezig dat het (lid van het) bestuursorgaan te weinig afstand neemt van het in eerste instantie genomen besluit. Hierdoor kan bij belanghebbende de indruk ontstaan dan het (lid van het) bestuursorgaan niet onbevooroordeeld is.
3 flexibele wijze gebeuren. Secretaris adviseert naar aanleiding van het verhandelde tijdens de hoorzitting en de overgelegde stukken Gedeputeerde Staten over de op het bezwaarschrift te nemen besluit. Horen door een externe adviescommissie Legitimatie van het besluit op bezwaar dat is gebaseerd op een advies van een commissie waarbij ook een externe aanwezig is zal in de regel groter zijn dan wanneer de zaak door de ogen van de belanghebbende gezien louter intern wordt afgedaan. Bij hoorzittingen door een externe commissie wordt ook een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan uitgenodigd om tijdens de hoorzitting het standpunt van het bestuursorgaan uiteen te zetten. Dat plaatst de belanghebbende in zekere zin in een gelijkwaardige positie met het bestuursorgaan omdat de belanghebbende het gevoel zal krijgen dat het bestuursorgaan zich moet verantwoorden voor het genomen besluit. Een externe commissie die bestaat uit zowel een externe voorzitter als externe leden, heeft de neiging om de toetsing in bezwaar sterk toe te spitsen op de rechtmatigheid van het genomen besluit. Hierdoor is sprake van een juridisering van de bezwaarschriftenprocedure. Dat is een nadeel omdat de bedoeling van de bezwaarschriftenprocedure juist is dat een volledige heroverweging wordt uitgevoerd: zowel op rechtmatigheidsaspecten als op bestuurlijke aspecten. Planning van de hoorzitting en de administratieve afhandeling van het bezwaarschrift gaat wat omslachtiger. Planning van de hoorzitting kan lastiger zijn omdat de organisatie wat minder gemakkelijk over de agenda van de externe voorzitter/leden kan beschikken. Dit vraagt een strakke planning. Secretaris stelt naar aanleiding van het advies van de adviescommisise, een advies op voor Gedeputeerde Staten over het op het bezwaarschrift te nemen besluit. Dit advies moet nog langs de voorzitter en/of meerdere leden van de adviescommissie voor commentaar. Hier is de nodige tijd mee gemoeid.
4 5. Wijze waarop het horen van belanghebbende(n) bij andere provincies geschiedt Bij navraag bij andere provincies is gebleken dat de meeste provincies voor het horen van belanghebbenden werken met een externe commissie die belanghebbende(n) hoort en Gedeputeerde Staten adviseert over het op het bezwaarschrift te nemen besluit. (Een overzicht van de wijze waarop deze commissie bij andere provincies is samengesteld is als bijlage bij deze notitie gevoegd). Als argument wordt daarbij aangevoerd dat bij inschakeling van een externe commissie naar de belanghebbende(n) toe, de schijn van partijdigheid wordt vermeden. De samenstelling van deze externe commissie is wel divers: zo komt het voor dat de externe commissie alleen uit externe leden bestaat, ook komt het voor dat sprake is van een zogenaamd gemengd samengestelde externe commissie. De wijze waarop het horen in de provincie Flevoland gebeurt is dan ook uniek te noemen. 6. Aanbevelingen Aan de hand van het gestelde in deze notitie kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan: Het horen van belanghebbenden dient op dusdanige wijze te geschieden dat inderdaad recht wordt gedaan aan het karakter van de bezwaarschriftenprocedure: er moet zowel gekeken worden naar de juridische aspecten van het primaire besluit als de beleidsmatige aspecten. Een externe commissie die volledig bestaat uit zowel een externe voorzitter als externe leden is van nature geneigd alleen te letten op de juridische aspecten. Dit is een nadeel omdat de bedoeling van de bezwaarschriftenprocedure juist is dat tot een volledige heroverweging van het primaire besluit wordt gekomen. Dit zou ervoor pleiten om te kiezen voor een externe commissie waarin ook interne leden zitting hebben. Wanneer belanghebbende wordt gehoord door een commissie waarin ook een externe zitting heeft, wordt een waarborg ingebouwd dat met een zekere afstand naar het bestreden besluit wordt gekeken; de schijn van partijdigheid wordt voorkomen. Door inschakeling van een externe wordt naar belanghebbende toe benadrukt dat sprake is van een onafhankelijke beoordeling van het bezwaarschrift. Wanneer er voor gekozen wordt om te gaan werken met een externe commissie waarin ook statenleden zitting nemen, moet stil gestaan worden bij de werkbelasting die dit voor de statenleden met zich brengt. Uit artikel 82, tweede lid van de Provinciewet blijkt dat het ook mogelijk is dat statenleden zitting hebben in een dergelijke commissie. Door hierin zitting te nemen kunnen statenleden ook invulling geven aan de controlerende rol van Provinciale Staten. Daarbij moet wel bedacht worden dat het risico bestaat dat statenleden die in een dergelijke commissie zitting nemen wel een zeker commitment hebben aan het gevoerde beleid. Inschakeling van een externe voorzitter en externe leden brengt kosten met zich. Uit artikel 28, tweede lid en derde lid van de Verordening rechtspositie Gedeputeerden, Staten- en Commissieleden Provincie Flevoland 2003 blijkt dat externe leden aanspraak kunnen maken op een vergoeding van 250% en de externe voorzitter op een vergoeding van 300% van het in artikel 13 van het Rechtspositiebesluit staten- en commissieleden (KB van 22 maart 1994, STB 244. (N.B. de datum van 22 maart 1994 staat op het officiele KB. Daarom wordt deze datum hoewel hier 2003 bedoeld is, aangehouden) ) genoemde bedrag. Uit artikel 13 van dit Rechtspositiebesluit blijkt dat dit een bedrag van 80,32 is. Dit bedrag wordt jaarlijks vastgesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Gelet hierop hebben externe leden recht op een vergoeding van 200,80 voor het bijwonen van een commissie en de externe voorzitter op een vergoeding van 240,96. Gemiddeld worden er tot nu toe per jaar 10 zittingen gehouden waarbij de voorzitter van Gedeputeerde Staten belanghebbenden hoort. Dit betekent dat bij inschakeling van een externe voorzitter rekening moet worden gehouden met een totale vergoeding van 2409,60 op jaarbasis. Dit zijn de minimale kosten wanneer gewerkt wordt met een externe commissie die bestaat uit een externe voorzitter en interne leden (hetzij ambtenaren, hetzij bestuurders). Wanneer er voor gekozen wordt om de commissie daarnaast te laten bestaan uit externe leden nemen deze kosten toe.
5