COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 15.2.2001 COM (2001) 86 definitief VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT BETREFFENDE RENTESUBSIDIES
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT BETREFFENDE RENTESUBSIDIES INHOUD RENTESUBSIDIES... 5 1. INLEIDING: HET VERZOEK VAN DE RAAD AAN DE COMMISSIE... 5 2. DEEL I: DE PROBLEMATIEK VAN DE RENTESUBSIDIES, POSITIEVE EN NEGATIEVE EFFECTEN... 5 1.1 De redenen voor overheidsinterventies... 5 2.1. Rentesubsidies: positieve effecten... 7 2.2. Rentesubsidies: negatieve effecten... 8 3. DEEL II : WAT LEERT DE ERVARING?... 9 3.1. Acties op internationaal niveau... 9 3.1.1. Door de Wereldbank verstrekte leningen met rentesubsidie... 9 3.1.2. De ervaring van de Raad van Europa... 10 3.2. De lidstaten: acties met rentesubsidies... 10 3.3. Communautaire acties met rentesubsidie... 12 3.3.1. Een poging tot indeling... 12 3.3.2. De communautaire programma s... 15 4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN... 17 ANNEXES: COMMISSION WORKING PAPER ON INTEREST-RATE SUBSIDIES... 23 5. ANNEX I: INTEREST- RATE SUBSIDIES: COMMUNITY PROGRAMMES... 23 5.1. Summary table of programmes... 23 5.2. ECSC subsidised loans (Article 56: industrial conversion)... 23 5.3. Trans-European Networks (TENs)... 25 1.5 Interest-rate subsidies to help certain Member States to participate in the European Monetary System... 29 5.4. Edinburgh facility (SMEs)... 30 5.5. Subsidised loans in the ACP countries... 32 5.6. Interest-rate subsidies linked to EIB loans in the Mediterranean... 34 2
5.7. ERDF Programme... 36 5.8. EAGGF Programme... 37 5.9. Interest-rate subsidies in the central and eastern European countries - Phare budget 39 5.10. Exceptional aid for the regions of Italy devastated by the earthquake of 1980... 41 5.11. Exceptional aid to the regions of Greece devastated by the earthquake of 1981... 43 5.12. Exceptional aid for the reconstruction of Kalamata (Greece)... 43 5.13. Aid for the reconstruction of Madeira after the cyclone in 1993... 45 5.14. The Special Support Programme for Peace and Reconciliation in Northern Ireland and the Border Counties... 45 5.15. Interest-rate subsidies under the Financial Mechanism of the European Economic Area... 47 5.16. Interest-rate subsidies for projects in the western Balkans... 49 6. ANNEX II: ANALYSIS OF OPERATIONAL ASPECTS... 50 6.1. Management and control... 50 6.2. Visibility... 51 6.3. Evaluation of Community programmes... 51 6.3.1. Reconstruction programmes... 51 6.3.2. Other programmes... 52 6.4. Compliance with the competition rules... 54 6.5. Final remarks... 55 7. ANNEX III: INTEREST-RATE SUBSIDIES: EXPERIENCE IN MEMBER STATES... 57 7.1. Italy... 57 7.2. France... 58 7.3. Germany... 60 7.4. Spain... 63 7.5. Sweden... 66 7.6. United Kingdom... 68 8. ANNEX IV: THE USE OF SUBSIDIES IN THE CONTEXT OF EU POLICIES WITH SPECIAL REFERENCE TO SOFT LOANS: THEORETICAL CONSIDERATIONS... 70 8.1. Introduction... 70 8.2. On the use of subsidies in general... 70 3
8.3. On the equivalence of different forms of subsidy... 73 8.4. On the suitability of different instruments for one and the same objective... 75 8.5. On the implementation of soft loans... 80 8.6. Conclusion... 83 9. ANNEX V: MACROECONOMIC EFFECTS OF AN INTEREST-RATE SUBSIDY FOR FIRMS IN THE EU... 87 9.1. Introduction... 87 9.2. Assumptions... 87 9.3. Simulation results... 88 4
RENTESUBSIDIES 1. INLEIDING: HET VERZOEK VAN DE RAAD AAN DE COMMISSIE Naar aanleiding van het speciaal verslag nr. 3/1999 van de Rekenkamer (PB C 217 van 29.7.1999) over "het beheer en de controle van de rentesubsidies door de diensten van de Commissie" heeft de Raad van de EU zich meer in het algemeen afgevraagd (doc. nr. 6224/100 rev.1) "of rentesubsidies nog gerechtvaardigd zijn nu de praktijk met name heeft aangetoond dat effectieve controlemaatregelen duur zijn en dat er andere, wellicht doeltreffender financiële instrumenten voorhanden zijn, zoals leninggaranties". Onder deze omstandigheden heeft de Raad de Commissie verzocht zo spoedig mogelijk "uitvoerig te rapporteren over het algemene nut van rentesubsidies, waarbij de kosten en baten in het licht van alle relevante factoren in kaart gebracht zullen worden". Dit verslag, dat werd opgesteld na vele contacten met de EIB, de nationale autoriteiten en de verschillende diensten van de Commissie die verantwoordelijk zijn voor communautaire acties waarbij rentesubsidies worden gebruikt, bestaat uit twee delen: i) een mededeling van de Commissie en ii) een werkdocument van de diensten van de Commissie als bijlage. In de mededeling van de Commissie wordt het vraagstuk in zijn totaliteit bestudeerd en worden algemene richtsnoeren voor het gebruik van rentesubsidies in de toekomst vastgesteld. Het tweede deel, dat het document van de diensten van de Commissie bevat, is meer empirisch van aard. De operationele aspecten van het gebruik van het instrument alsmede de ervaringen met de rentesubsidieprogramma's in de Europese Unie worden beschreven, getracht wordt deze programma's te evalueren en ten slotte wordt ingegaan op de vraag hoe moet worden beoordeeld welk financieel instrument het geschiktst is om het gestelde doel te bereiken. 2. DEEL I: DE PROBLEMATIEK VAN DE RENTESUBSIDIES, POSITIEVE EN NEGATIEVE EFFECTEN 2.1. De redenen voor overheidsinterventies Rentesubsidies zijn in de eerste plaats overdrachten van middelen ten gunste van natuurlijke of rechtspersonen. Evenals elke overdracht worden zij in het algemeen gerechtvaardigd door het algemeen belang en moeten zij worden gezien als ofwel een uiting van solidariteit (b.v. ter ondersteuning van het huisvestingsbeleid), ofwel een instrument van de industriepolitiek of een sectoraal beleid (b.v. ter bevordering van de investeringen in infrastructuur of in O&O, ter bevordering van de export, enz.), ofwel allebei tegelijk (b.v. ter ondersteuning van het regionaal beleid). Opgemerkt zij dat, indien de begunstigden ondernemingen zijn, de rentesubsidies vallen onder de definitie van staatssteun, waarop artikel 87, lid 1, van het Verdrag van toepassing is. Er zij op gewezen dat de verstoringen die elke overheidsinterventie veroorzaakt, gerechtvaardigd kunnen zijn (positieve verstoringen). 5
Onverminderd de regels inzake het toezicht op steunmaatregelen, kan overheidsinterventie gerechtvaardigd worden geacht wanneer: a) de markt tekortschiet waar het gaat om de financiering van weinig rendabele activiteiten of projecten die de overheid noodzakelijk acht voor het welzijn van de burgers. Voorbeelden: TEN, O&O, landbouw, milieu, enz. Tot deze categorie behoren ook acties ten gunste van minder begunstigde regio's en in moeilijkheden verkerende ondernemingen. b) het hoofd moet worden geboden aan plotselinge externe schokken; dit is het geval bij interventies ten gunste van landen/regio's die worden getroffen door natuurrampen enz., of door negatieve externe effecten. Deze principes rechtvaardigen overheidsinterventies, maar zeggen niets over de vorm van die interventies: rentesubsidies?, subsidies?, garanties?, leningen?, kapitaaldeelneming?, een combinatie van deze elementen?. Deze instrumenten verschillen zowel qua aard als qua effecten; tevens verschillen zij qua begrotings-, beheer- en controlekosten. Wegens deze specifieke kenmerken moet het instrument of de vorm van overheidsinterventie worden gekozen afhankelijk van de nagestreefde doelstellingen en de concrete omstandigheden, ook al worden zeer dikwijls verscheidene instrumenten tegelijk gebruikt. SPECIFIEKE KENMERKEN VAN DE INSTRUMENTEN VOOR INVESTERINGSSTEUN * Rechtstreekse subsidies: Doel: projecten van algemeen belang * Rentesubsidies: Doel: verbetering van de rentabiliteit van projecten door vermindering van de financieringskosten Voorbeeld: infrastructuurvoorzieningen * Leninggaranties: Doel: toegang tot krediet voor projecten met een hoog risico Voorbeeld: kleine en middelgrote ondernemingen in oprichting of ontwikkeling * Kapitaaldeelnemingen: Doel: deling van de risico's en flexibiliteit van de beloning van het kapitaal Voorbeeld: innoverende KMO's * Belastingfaciliteiten: Doel: verbetering van de winstvooruitzichten Voorbeeld: ambacht, midden- en kleinbedrijf, regio's met een ontwikkelingsachterstand In alle gevallen moeten bij de tenuitvoerlegging van deze interventies absoluut bepaalde voorwaarden inzake controle, transparantie en doeltreffendheid zijn vervuld. Dit houdt een aantal verplichtingen voor de overheid in waarmee extra administratieve kosten zijn gemoeid die in aanmerking moeten worden genomen op het tijdstip waarop het besluit wordt genomen. 6
Men moet zich er immers van bewust zijn dat de controle van deze operaties een langdurige kwestie is, omdat deze zich over de gehele looptijd van de lening uitstrekt. 2.2. Rentesubsidies: positieve effecten Rentesubsidies hebben een verlaging van de financieringskosten als direct gevolg; indirect hebben zij gunstige effecten op de vraag naar krediet, de investeringen en later de werkgelegenheid. Wegens hun specifieke karakter zijn zij het instrument "ad hoc" voor acties van de overheid die ten doel hebben de kosten te verminderen, de financiering dragelijker te maken en bijgevolg een tekort aan rentabiliteit te verhelpen. Zij zijn slechts indirect van invloed op het aan het project verbonden risico, waarvoor er andere geschiktere instrumenten zijn, zoals garanties of risicokapitaal. Omdat rentesubsidies zijn verbonden aan leningen, hebben zij in vergelijking met andere interventievormen het voordeel van het strakke beheer en de strenge discipline die bij elke banklening hoort. Vanuit die invalshoek bezien is het risico van misbruik of verduistering van overheidsgeld in principe minder groot dan voor subsidies of andere vormen van steun. Rentesubsidies hebben een niet te verwaarlozen financieel hefboomeffect; zo zijn de 92,3 miljoen aan subsidies van de "KMO-faciliteit" verbonden aan een bedrag van bijna 1 miljard aan investeringskredieten. In budgettair opzicht gaat het hier dus om een relatief goedkoop instrument, niet alleen omdat met een beperkte inbreng belangrijke financiële middelen kunnen worden aangetrokken, maar ook omdat de begrotingsverplichtingen over een vrij lange periode kunnen worden gespreid. Een van de kenmerken van het instrument is dat de subsidieverstrekker van het begin af aan met zekerheid de kosten van zijn interventie kent, hetgeen niet het geval is voor andere instrumenten zoals garanties of kapitaaldeelnemingen. Hoewel rentesubsidies een heel ander, micro-economisch beleidsinstrument zijn dan de macro-economische beleidsinstrumenten zoals het "rentetarief" (monetair beleid), volgen de effecten ervan in beide gevallen dezelfde weg: de daling van de kosten van het krediet heeft een gunstig effect op de bedrijvigheid, met name op de investeringen en vervolgens op de werkgelegenheid. Met behulp van het model "Quest" hebben wij de impact van een voor alle ondernemingen geldend rentesubsidiebeleid op de investeringen en de werkgelegenheid kunnen ramen (ons instrument stelde ons niet in staat deze econometrische raming uitsluitend voor het midden- en kleinbedrijf uit te voeren). Het resultaat (zie bijlage V "Simulation results") is duidelijk: een rentesubsidie van reëel 0,5% vermindert de kapitaalkosten met 7% aan het einde van de periode en verhoogt de investeringen in de industrie met 5%. Deze ramingen zijn degelijk genoeg om de kritiek te pareren dat het hier slechts om een extra stimulans zou gaan, in die zin dat de investeerder de subsidies ontvangt, maar dat zijn besluit om te investeren onafhankelijk van de maatregel wordt genomen. Het instrument wordt voor allerlei doelstellingen gebruikt: milieuprojecten, infrastructuurprojecten, projecten op het gebied van sociaal beleid, enz. Wij hebben geen kwantitatieve ramingen van de doeltreffendheid van dit type acties kunnen uitvoeren; er bestaat echter weinig twijfel over het gunstige effect van de 7
rentesubsidies op deze investeringen: men behoeft immers slechts te kijken naar de omvang van de financiële lasten in de "business plans" van deze projecten. 2.3. Rentesubsidies: negatieve effecten De ongewenste effecten van dit interventie-instrument zijn bekend. Evenals elk overheidsinstrument kan het macro-economisch gezien leiden tot een niet-efficiënte allocatie van de middelen, in de zin van een financiële efficiëntie die wordt gedefinieerd als "de allocatie van de middelen aan de investeringen met het hoogste verwachte rendement". Dit kan dan weer leiden tot de uitvoering van minder rendabele projecten of de aanzet geven tot activiteiten die de markt niet zou hebben gefinancierd, enz. Bovendien zijn soms andere meer specifieke verstoringen van de concurrentie te vrezen: hetzij aan de vraagzijde, omdat aan sommige maatregelen onvoldoende bekendheid wordt gegeven, of omdat de geldende voorwaarden zo ingewikkeld zijn, dat de regeling nauwelijks begrijpelijk is voor de begunstigden, hetzij aan de aanbodzijde, omdat sommige financiële instellingen het instrument voor hun beste klanten reserveren, of omdat de overheid het instrument aan een bevoorrechte tussenpersoon toevertrouwt en diens concurrenten uitsluit. Ook in operationeel opzicht bevat dit instrument valstrikken, die ook bij andere soortgelijke instrumenten voorkomen in soms nog sterkere mate: a) de volledige overdracht van de renteverlaging aan de eindbegunstigden is soms onvoldoende zichtbaar, onvoldoende transparant en zelfs niet altijd gegarandeerd; b) deze subsidies zijn niet altijd gemakkelijk door de overheid te controleren, hetgeen toch een onontbeerlijke voorwaarde voor dit type uitgaven is, want het gaat om overheidsgeld. Soms is zelfs moeilijk na te gaan of alle voorwaarden voor de toekenning van de subsidies zijn vervuld; misbruik is mogelijk; c) bovendien brengen deze controles en het beheer van het programma een niet-onaanzienlijke verhoging van de administratieve kosten met zich. Zo schat men dat niet meer dan 25 à 30 projecten per dag achteraf aan de hand van documenten kunnen worden gecontroleerd om na te gaan of de operaties bij de financiële tussenpersonen regelmatig zijn verlopen. Voor sommige programma's worden de totale kosten van het beheer geraamd op ongeveer 7 tot 8% van het bedrag van de voor de rentesubsidies toegewezen kredieten. Er zij aan herinnerd dat rentesubsidies sinds de daling van de rentetarieven in Europa veel minder aantrekkelijk zijn geworden voor de initiatiefnemers van projecten. Niettemin vormt een zelfde subsidie procentueel een belangrijk deel van de rentelast. Ten slotte zij nog opgemerkt dat deze positieve en negatieve effecten van rentesubsidies niet uitsluitend aan dit instrument zijn verbonden, maar ook bij andere instrumenten voorkomen. 8
3. DEEL II : WAT LEERT DE ERVARING? Het instrument "rentesubsidies" wordt courant gebruikt op niveau A) wereld (door de multilaterale financiële instellingen), niveau B) nationaal (door de lidstaten) en niveau C) communautair (door de EU). Voor de behoeften van dit verslag zullen A) en B) beknopt en uitsluitend ter illustratie worden geanalyseerd. 3.1. Acties op internationaal niveau Wij zullen ons onderzoek beperken tot twee gevallen: de initiatieven van de Wereldbank en die van de Raad van Europa. 3.1.1. Door de Wereldbank verstrekte leningen met rentesubsidie Het grootste deel van de leningen van de Wereldbank aan de aangesloten staten wordt verstrekt door de Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling tegen de marktvoorwaarden, d.w.z. zonder rentesubsidie. Een tweede categorie leningen van de Wereldbank is rechtstreeks bestemd voor de financiering van projecten via de Internationale Financieringsmaatschappij. Deze biedt kredietlijnen (zonder rentesubsidies) aan plaatselijke financiële tussenpersonen voor vijf hoofddoelstellingen: infrastructuurvoorzieningen, middenen kleinbedrijf, verbetering van de financiële structuren, informatietechnologieën en sociale behoeften (onderwijs en gezondheid). Aan de armste landen worden leningen met rentesubsidie verstrekt in het kader van het door de Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling beheerde programma IDA (International Development Assocation). De financiering gebeurt met giften van de rijkste lidstaten volgens een programma dat om de drie jaar wordt aangepast. Uit deze middelen en de aflossingen van eerdere leningen kunnen aan de landen met de hoogste schuldenlast leningen worden toegekend tegen nultarief (+0,75% administratiekosten) met een looptijd van 30 tot 40 jaar waarvan tien jaar aflossingsvrij( 1 ). Evaluatie In het boekjaar 2000 (dat afloopt op 30 juni) heeft de Wereldbank voor 15,3 miljard USD aan leningen verstrekt, waarvan 10,9 miljard commerciële leningen en 4,4 miljard leningen met rentesubsidie (dat is 29% van het totaal). In het voorafgaande jaar was de Wereldbank veel actiever (29 miljard USD in totaal) wegens de implicaties van de Aziatische crisis. De kwaliteit van het financiële beheer van het begunstigde land is bepalend voor de waardering door de instelling van haar hulpverlening in de armste landen. Volgens de Wereldbank kan in de landen die zorg dragen voor evenwicht op de fundamentele gebieden en waar de handel vrij is, 1 USD hulp driemaal zoveel betekenen doordat de hulp de particuliere investeerders vertrouwen inboezemt. Men gaat er echter van uit dat 1 USD hulp gemiddeld 1,5 USD investeringen oplevert. Deze schattingen hebben betrekking op alle door deze instelling verstrekte vormen van hulp tezamen en niet alleen op rentesubsidies. 1 Tijdens de eerste olieschok in 1975 heeft de Wereldbank een derde faciliteit ingesteld die een tussenweg vormde tussen de genoemde twee en werd gefinancierd met giften van de landen van de OESO en de OPEC, teneinde leningen met rentesubsidie te verstrekken aan lidstaten die in moeilijkheden verkeerden ten gevolge van de stijging van de rentetarieven. Het experiment was van korte duur (1976-1977) omdat de gevers slechts node met middelen over de brug kwamen. 9
3.1.2. De ervaring van de Raad van Europa De leningen van de Raad van Europa worden verstrekt door het "Fonds voor sociale ontwikkeling", dat volgens zijn statuten leningen toekent in twee welbepaalde situaties: i) steun voor migrerende werknemers (huisvesting, sanitaire voorzieningen, vorming enz.); ii) de wederopbouw van door een natuurramp getroffen gebieden. In het laatste geval heeft het Fonds in het verleden soortgelijke initiatieven ontwikkeld als de Commissie in rampgebieden in Griekenland en Italië. Hiermee was een minder hoog bedrag gemoeid dan met de operaties van de Wereldbank, namelijk ongeveer 2 miljard per jaar voor jaarlijks 30 à 40 projecten. De initiatieven van het Fonds zijn geconcentreerd in regio's waar de behoeften groot zijn (thans de landen van Midden- en Oost-Europa), waartoe het op de internationale valutamarkt middelen opneemt tegen de gunstigste voorwaarden van het ogenblik (triple A), hetgeen een belangrijk verschil in rentetarief in vergelijking met de plaatselijke markt oplevert, waarbij dan nog een rentesubsidie van 1,5 tot 3% naar gelang van de omstandigheden kan komen. Evaluatie Deze actie moet worden beoordeeld met inachtneming van de sociale opdracht van het Ontwikkelingsfonds. De staten die het Handvest hebben ondertekend, hechten belang aan de interventies van het Fonds; de duidelijke en gemakkelijk te controleren doelstellingen waarborgen politieke zichtbaarheid en aantrekkelijkheid van deze leningen. De interventie van het Fonds is een signaal dat het door het begunstigde land gevoerde beleid ondersteunt, hetgeen de toestroming van particulier kapitaal uit het buitenland bevordert. 3.2. De lidstaten: acties met rentesubsidies Vele lidstaten gebruiken rentesubsidies als instrument voor diverse doelstellingen: nu eens betreft het algemene steunregelingen voor productieve investeringen van KMO's, ambachtslieden, enz., dan weer incidentele acties (bevordering van de export of van innovatie, steun voor jonge ondernemers, enz.), of acties van sociale aard (huisvestingsbeleid). Deze rentesubsidieregelingen worden soms gecofinancierd uit communautaire programma's van de Structuurfondsen (EFRO, EOGFL) ter bevordering van de economische en sociale cohesie. De overheden die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de meerjarige ontwikkelingsprogramma's in de in aanmerking komende regio's, beheren zelf de rentesubsidiemaatregelen en keren de steun uit aan de eindbegunstigden, of laten het beheer van deze maatregelen aan financiële instellingen over op basis van contracten. Bijlage III bevat een beschrijving van de acties van de overheden van Italië, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Duitsland en Zweden (om operationele redenen hebben wij het aantal bestudeerde gevallen moeten beperken). Ook in de andere lidstaten (bijvoorbeeld Finland en Portugal) wordt vrij dikwijls gebruik gemaakt van rentesubsidies. Hieronder volgen enkele voorbeelden om een indruk te geven van de orde van grootte van deze activiteit in de lidstaten: - in Italië werden in de periode 1995-1999 gesubsidieerde leningen verstrekt voor een bedrag van ongeveer 0,7 miljard per jaar; - in Duitsland subsidieerde het speciale Fonds ERP (dat het beheer van de rentesubsidies voor de staat centraliseert) in 1999 een leningenbedrag van 10
6 miljard dankzij hetwelk 15 miljard kon worden geïnvesteerd in het middenen kleinbedrijf; - in Frankrijk worden rentesubsidies toegekend op een leningenbedrag van gemiddeld 1,5 miljard per jaar, hetgeen de Staat ongeveer 250 miljoen aan subsidies kost; - in Spanje beliepen de door ICO uit hoofde van de programma s van het EFRO beheerde rentesubsidies voor het midden- en kleinbedrijf in de periode 1994-1999 194,6 miljoen en hadden zij betrekking op een leningenbedrag van 3,3 miljard, waardoor ongeveer 6,1 miljard kon worden geïnvesteerd; - in het Verenigd Koninkrijk heeft het uitsluitend voor het midden- en kleinbedrijf bestemde SBLS (Small Business Loan Scheme) een leningenbedrag van 70 miljoen gesubsidieerd; - in Zweden, waar rentesubsidies veel worden gebruikt op het gebied van het huisvestingsbeleid, beliep deze vorm van staatssteun in 1999 slechts 80 miljoen, dat is veel minder dan in het verleden, hetgeen het gevolg is van een hervorming in 1993 en van de daling van de rentetarieven. De voornaamste feiten die naar voren komen uit ons onderzoek - dat hoofdzakelijk betrekking heeft op de sector van het bedrijfsleven - zijn: a) Met het rentesubsidiebeleid worden in het algemeen vrij duidelijk bepaalde doelstellingen nagestreefd (aankoop van uitrusting, installatie van jonge bedrijven, enz.). De vermindering van de financieringskosten heeft de productieve investeringen vergemakkelijkt en derhalve de productiecapaciteit en het concurrentievermogen in vooral de ondersteunde regio s verhoogd. De mate van doeltreffendheid van de nationale acties en van de door de lidstaten beheerde communautaire acties wordt algemeen bevredigend geacht. Anderzijds hebben de lidstaten een administratief en operationeel kader tot stand gebracht om de transparantie van de actie te garanderen. Deze maatregelen worden in de media aangekondigd om alle potentiële begunstigden op de hoogte te stellen. Opgemerkt zij met name dat het monopolie van het beheer en zelfs de verdeling van de rentesubsidies door bevoorrechte financiële tussenpersonen geleidelijk wordt vervangen door een steeds verder veralgemeend concurrentieel stelsel. b) Het rentesubsidiebeleid van de lidstaten varieert doordat zij trachten hun beleidsdoelstellingen op de economisch het meest verantwoorde wijze te bereiken. Sommige herstructureren hun rentesubsidieproducten om ze geschikt te maken voor het veranderende ondernemingslandschap (Frankrijk), sommige hebben pakketten leningsvoorwaarden (Zweden), sommige maken zelden gebruik van rentesubsidies (Verenigd Koninkrijk), en sommige blijven ze gebruiken om hun beleidsdoelstellingen na te streven (Duitsland, Finland, Spanje, e.a.). 3.3. Communautaire acties met rentesubsidie Bijlage I bevat een beknopte beschrijving van de interventies of programma s van de EU waarbij gebruik wordt gemaakt van het rentesubsidie-instrument, alsmede van de omvang van de ingezette middelen. 11
Anders dan de acties van de lidstaten die worden gecofinancierd uit de communautaiare programma s van het EFRO en het EOGFL, worden de communautaire acties rechtstreeks door de Commissie ten uitvoer gelegd, die de EIB dikwijls belast met het beheer ervan op grond van een contract. 3.3.1. Een poging tot indeling Voor de behoeften van de analyse kunnen deze interventies in twee categorieën worden ingedeeld (zie ook onderstaande tabel): a) Interventies die ten doel hebben de tekortkomingen van de markt te ondervangen; het concrete doel kan zijn: i) van macro-economische aard, zoals de Edinburgh faciliteit, een actie ten gunste van het midden- en kleinbedrijf als geheel die ten doel heeft werkgelegenheid te scheppen; ii) iii) van meso-economische aard. Het betreft enerzijds acties ten gunste van sectoren zoals het milieu (MEDA) of de infrastructuur (Transeuropese netwerken), waarbij het gaat om projecten die duidelijk van algemeen belang zijn, maar naar verwachting financieel onvoldoende rendabel zullen zijn. Anderzijds behoren de interventies in de omschakelingssectoren (EGKS) en de regio s met een ontwikkelingsachterstand, waar sociale en ontwikkelingsdoelstellingen door elkaar heen lopen, ook tot deze categorie. De aan zachte leningen aan ontwikkelingslanden verbonden subsidies maken ook deel uit van laatstgenoemde rubriek. van micro-economische aard. Dit is het geval van de communautaire acties ten gunste van innoverende bedrijven, bedrijven in oprichting, enz., waar het ondernemersrisico door de investeerders te hoog wordt geacht. b) Interventies om de gevolgen op te vangen van externe schokken van vrij onvoorziene aard; tot deze groep behoren: i) interventies met een sociale of solidariteitsdoelstelling; bijvoorbeeld de maatregelen ten gunste van door een natuurramp verwoeste regio s: evenzo de acties ten gunste van Madeira, Kalamata en Zuid-Italië, waarvoor door de Raad machtiging is verleend voor leningenbedragen van respectievelijk 15,9 miljoen, 100 miljoen en een miljard, met een rentesubsidie van 3% die werd uitgekeerd aan de EIB of rechtstreeks aan de regionale autoriteiten, zoals in het geval van Madeira; ii) interventies met een macro-economische doelstelling, bijvoorbeeld de voormalige EMS-faciliteit voor landen die het ten gevolge van externe oorzaken moeilijk hadden om in het Europees Monetair Stelsel te blijven, ten gevolge van bijvoorbeeld een sterke stijging van de prijzen van ruwe olie of een aanval van de deviezenmarkten tegen de valuta. Dit type actie is slechts één maal in de praktijk gebracht (voor Italië en Ierland tegelijk) en daarna is de faciliteit afgeschaft. In totaal heeft de EU een niet-onaanzienlijk bedrag aan begrotingsmiddelen ingezet voor dit instrument: bijna 3 miljard. Als men bedenkt dat de subsidie ongeveer 3% bedroeg, kan men zich een idee vormen van het leningenbedrag dat hiermee was gemoeid (hefboomeffect). In bijlage I vindt men de bedragen van deze subsidies per instrument. In het kader van deze beknopte beschrijving zij eraan herinnerd dat het grootste deel van deze subsidies is uitgekeerd en beheerd door de EIB, die ook de bijbehorende leningen heeft verstrekt. 12
Communautaire programma s met rentesubsidies Programma Doelstelling Subsidiebedrag in miljoen euro (periode) Bedrag van de gesubsidieerde leningen in miljoen euro (zelfde periode) Tekortkomingen van de markt: Omschakeling EGKS (art. 56) Werkgelegenheid en toegang tot krediet voor het MKB 620 (1967-97) 6.655 Trans-Europese netwerken (TEN) Vervoerinfrastructuur 171 (1995-99) onbekend Edinburgh faciliteit (MKB) Ontwikkelingssamenwerking (ACS) Economische ontwikkeling (MEDA en Slovenië) Werkgelegenheid en toegang tot krediet Infrastructuur en toegang tot krediet voor het MKB Milieu (MEDA) en vervoerinfrastructuur (Slovenië) 92.3 (1994-96) 1.000 496 (1986-99) 2.066 190 (1995-1999)- 700 Programma Phare (LMO) Toegang tot krediet en privatisering onbekend onbekend p.m. Economische en sociale cohesie (EOGFL) ( 2 ) Toegang tot krediet voor het MKB ( 3 ) 2 3 Deze door de Structuurfondsen gecofinancierde acties worden pro memorie in deze tabel vermeld omdat zij in feite door de lidstaten ten uitvoer worden gelegd. Voor de periode 1994-99 is ongeveer 6.820 miljoen aan medefinanciering geprogrammeerd in de vorm van subsidies, leningen en rentesubsidies (Report on Thematic Evaluation of Structural Fund Impacts on SMEs - DG Regionaal beleid 1999, blz. 32). De definitieve gegevens zullen pas bekend zijn na afloop van de tenuitvoerlegging van de programma s. 13
Externe schokken: Natuurrampen (Italië, Griekenland, Kalamata, Madeira) Wederopbouw, herstel van de productiecapaciteit Madeira: 4.2 Griekenland : 27 Madeira: 15,85 Griekenland : 180 Italië : 211 Italië : 1.000. (1982-92) Europees monetair stelsel Infrastructuur 1.000 (1979-83) 5.000 Pacificatie Ierland Vermindering van ongelijkheden (EER) Wederopbouw op de Balkan (voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Bosnië) Toegang tot krediet voor het MKB en infrastructuur Toegang tot krediet voor het MKB en infrastructuur Herstel van de productie en vervoerinfrastructuur 34.7 (1995 97) 240 134.2 (1994-99) 1.500 39 (1998-2000) Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië : 150 Bosnie: 100 3.3.2. De communautaire programma s Het is niet gemakkelijk een evaluatie te maken van de doeltreffendheid van dit instrument in de verschillende bovengenoemde programma s (zie bijlage I voor een beschrijving); doordat de bedragen laag zijn, de beheer- en controlekosten moeilijk kunnen worden berekend, kwantificeerbare doelstellingen soms ontbreken, de interventies ook indirecte effecten hebben, enz., is een kwantitatieve inschatting van de doeltreffendheid geen haalbare kaart. In het algemeen kan echter op grond van de analysecriteria in het eerste deel worden gesteld dat rentesubsidies een geschikter interventie-instrument vormen naarmate: - de actie hoofdzakelijk ten doel heeft iets te doen aan de onvoldoende rentabiliteit van het project en niet het risico verminderen; - het doel van de actie duidelijk omschreven is, waardoor de bovenbeschreven negatieve effecten worden verminderd en de doeltreffendheid wordt verhoogd; - de controle en de evaluatie achteraf van de programma s mogelijk zijn en redelijk goed zijn verzekerd, alsook de transparantie (volledige overdracht van de rentesubsidies aan de eindbegunstigden). Volgens deze redenering kan het volgende worden gesteld: a) Voor de communautaire interventies van rubriek 3.3.1 ( solidariteitsacties ) lijken rentesubsidies een geschikt instrument, want enerzijds zijn deze acties zeer doelgericht en hebben zij betrekking op weinig rendabele investeringen in met name infrastructuur, en anderzijds zijn de negatieve effecten (discriminatie, verstoring van de concurrentie, enz.) te 14
verwaarlozen ( 4 ). In sommige gevallen blijft de controle echter een probleem omdat er zoveel schakels en zoveel begunstigden zijn. Dezelfde redenering kan worden gevolgd in het geval van de leningen tegen gunstige voorwaarden aan openbare en particuliere initiatiefnemers in de ACS-landen, vooral wanneer het gaat om de financiering van concrete projecten. De gunstige voorwaarden bestaan in dat geval dikwijls in hetzij een afzonderlijke financiële bijdrage ter financiering van specifieke technische bijstand in verband met de investering in kwestie, hetzij een verlaging van het tarief als tegemoetkoming in de rentebetalingen. De gunstige voorwaarden zijn dus méér dan enkel een automatische verlaging van het tarief en dragen bij tot de verwezenlijking van de ontwikkelingsdoelstellingen. b) Rentesubsidies voor vervoerinfrastructuur (exclusief telecommunicatie en sommige energiesectoren) en milieuprojecten zijn bijzonder geschikt, met name voor projecten die niet alleen van nationaal belang, maar ook van communautair belang zijn ("missing links"). Enerzijds zijn dit immers concrete projecten die onvoldoende rendabel zijn, maar van groot openbaar nut, en anderzijds is het overheidsgeld bij deze projecten relatief gemakkelijk te controleren. Bovendien zijn negatieve effecten in de zin van concurrentieverstoring niet alleen zeer beperkt, maar zeer dikwijls is de uitvoering van deze grote werken een belangrijke factor om economische actoren in staat te stellen volledig aan de interne markt deel te nemen. c) In het geval van aan concurrentie blootgestelde ondernemingen verschilt de wijze van beheer van de rentesubsidies al naar gelang het al dan niet gaat om regio s die steun uit de Structuurfondsen ontvangen. Eerstgenoemde rentesubsidies zijn besproken in punt 3.2. onder de door de lidstaten beheerde rentesubsidies. In de overige regio s moet onderscheid worden gemaakt tussen KMO s in oprichting en KMO s die nieuwe investeringen nodig hebben met het oog op hun uitbreiding. Voor ondernemingen in oprichting, met name in groeisectoren, is het probleem niet zozeer een gebrek aan rentabiliteit alswel het hoge risico van faillissement dat is verbonden aan het vroegtijdige stadium waarin deze ondernemingen verkeren (early stage); dikwijls hebben zij geen toegang tot krediet, ongeacht het rentetarief dat zij bereid zijn te betalen 5. Daarentegen zijn ondernemingen die dit stadium voorbij geraken en werkzaam zijn in groeisectoren, dikwijls zeer rendabel. Het is dan ook duidelijk dat in deze omstandigheden leningen met rentesubsidie geen geschikt instrument zijn, want naast het probleem van het strakke aflossingsschema is er de grote waarschijnlijkheid dat deze subsidies overtollig zijn. In dit geval kunnen andere instrumenten, zoals bijvoorbeeld garanties of risicokapitaal eventueel geschikter blijken (hoewel elk van de instrumenten zo zijn eigen beperkingen heeft) en daarnaast kan in dit verband worden gedacht aan horizontale maatregelen, zoals belastinghervormingen en vereenvoudiging van de administratieve procedures. d) De toekenning van rentesubsidies aan het midden- en kleinbedrijf in het algemeen, bijvoorbeeld de Edinburgh-faciliteit, doet vragen rijzen. Afgezien van het feit dat de doelstelling van het programma (werkschepping) is bereikt met zeer geringe budgettaire 4 5 Opgemerkt zij dat, aangezien deze communautaire maatregelen als solidariteitsacties zijn bedoeld, de beoordeling ervan meer moet omvatten dan een zuiver economische berekening. Nieuw opgerichte KMO s moeten zwaar investeren in productie, distributie en marketing en maken de eerste jaren geen winst. Het breakeven point kan over vijf jaar of zelfs nog later zijn. Onder dergelijke omstandigheden zorgen de banken niet graag voor financiering. 15
kosten 6, betreft de eerste opmerking de omvang van het programma; omdat te weinig middelen beschikbaar zijn gesteld, wordt slechts een gering aantal ondernemingen bereikt; het nagestreefde macro-economische doel (vermindering van de werkloosheid) blijft buiten het bereik van het instrument. Er bestaat dus een zekere onevenredigheid tussen het doel en het instrument. In operationeel opzicht is de transparantie niet volledig verzekerd doordat het financiële circuit dat de overheidssteun doorloopt, noodzakelijkerwijs zeer lang is, maar dit geldt ook voor andere programma s. 4. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN De rentesubsidie is een instrument dat veel wordt gebruikt in communautaire programma s met diverse doelstellingen: Doelstellingen van politieke aard: natuurrampen in landen van de Unie als symbool van solidariteit; leningen met rentesubsidie in de LMO (ter voorbereiding van de uitbreiding); Balkanlanden (stabiliteit van de regio) en ACSlanden (aanwezigheid van de Unie), enz.; Doelstellingen van economische aard: structuurproblemen, regionale ongelijkheden; tekortkomingen van de markt, ondersteuning van het MKB, lancering van infrastructuurprojecten; anticyclische instrumenten: werkloosheid, enz. De voornaamste conclusie van dit verslag is dat niet zonder meer kan worden gesteld dat rentesubsidies als zodanig een doeltreffend instrument zijn, of dit juist niet zijn; dat hangt af van de aard van de met de actie nagestreefde doelstellingen en van de wijze waarop de subsidies worden beheerd of gebruikt 7 ; voorts hangt het af van de mogelijkheid een strenge controle uit te oefenen en tenslotte van het distributiecircuit en de kwaliteit van de tussenpersonen. Dankzij de analyse in het verslag konden niettemin een aantal fundamentele tendensen met betrekking tot de voor- en nadelen van het instrument worden onderkend. Met alle voorbehoud in verband met de vereenvoudiging volgt hieronder een samenvatting: Sterke punten: Geringe begrotingskosten 8 Hefboom(multiplicator)-effect 6 7 8 De gemiddelde subsidie voor elke nieuwe baan beliep slechts 1.716 en de kosten/baten-verhouding was derhalve uitstekend. Verslag van de Commissie COM(2000) 376 De rentesubsidieregelingen verschillen sterk, bijvoorbeeld tussen TEN en MEDA of andere RELEXprogramma s; in het eerstgenoemde geval worden zij door de Commissie uitgekeerd en beheerd volgens haar eigen controlecriteria, en in het laatstgenoemde geval door de EIB volgens een andere regeling. De ervaring heeft echter aangetoond dat, wanneer voor de uitvoering van sommige communautaire programma s (bijvoorbeeld EOGFL) de keuze van het financiële instrument aan de lidstaten wordt overgelaten, deze keuze in financieel opzicht niet neutraal was, en met name dat deze keuze niet leidde tot zo laag mogelijke begrotingskosten voor de Gemeenschap. 16
Additionaliteit Gekoppeld aan een algemeen verbreid en bekend instrument (bankleningen) Symbool van de communautaire solidariteit Zwakke punten : Risico van een inefficiënte allocatie van de middelen Administratieve rompslomp Niet-onaanzienlijke beheerkosten Controle en transparantie niet altijd verzekerd Risico van discriminatie Geringe zichtbaarheid Het beheer en de controle zijn van groot belang. Aangezien rentesubsidies zijn gekoppeld aan leningen, is het algemene beheer in de meeste gevallen in handen van de EIB in het kader van een overeenkomst met de Commissie. Gezien het aantal en de aard van de begunstigden (KMO s enz.), spelen ook andere, nationale financiële instellingen een rol in het circuit voor de verdeling van de rentesubsidies, waardoor het volgen en controleren van de programma s noodzakelijk een ingewikkelde zaak wordt. Hieraan lijkt echter moeilijk te ontkomen. Het aspect van de administratiekosten dient ook aan de orde te worden gesteld. Deze kosten zijn zeker niet te verwaarlozen wanneer het gaat om rentesubsidieprogramma s of ongeacht welke andere programma s die zijn gericht op duizenden of zelfs tienduizenden begunstigden van beperkte omvang. De commerciële aard van de tussenpersonen en de concurrentie tussen de bancaire instellingen bevorderen echter een vermindering van deze kosten. Bovendien moet het door de tussenpersonen ontvangen bedrag in sommige gevallen onvoldoende worden geacht in verhouding tot de door hen gedragen kosten, vooral in het geval van tussenpersonen die procedures voor het beheer van kleine subsidiebedragen hebben uitgewerkt 9. Tenslotte moet het nadeel van de administratiekosten worden afgewogen tegen het voordeel van het gebruik van een uitgebreid bancair netwerk dankzij hetwelk de communautaire initiatieven binnen redelijke termijnen ten uitvoer kunnen worden gelegd. In het verslag wordt gedetailleerd behandeld hoe kan worden beoordeeld welk financieel instrument het geschiktst is voor de doelstelling in kwestie 10. Uit een samenvatting van deze analyse kan worden afgeleid dat rentesubsidies geschikt zijn ingeval van ernstige tekortkomingen van de financiële sector en ook ter ondersteuning van weinig rendabele projecten in gebieden die speciale bescherming genieten (ontwikkelingslanden, gesteunde regio s, enz.). Rentesubsidies zijn ook geschikt wanneer het project indirecte positieve effecten heeft (externe effecten) die niet in de prijs van het gebruik van de dienst kunnen worden verrekend (bijvoorbeeld milieu, vervoerverbindingen, enz.) en ingeval van externe schokken (natuurrampen, enz.). 9 10 Bij de tenuitvoerlegging van bijvoorbeeld de MKB-faciliteit droegen de EIB, de nationale agenten en de tussenpersonen niet onaanzienlijke administratieve lasten. In vele gevallen riepen de tussenpersonen nieuwe interne procedures voor de regeling in het leven en produceerden zij op eigen kosten reclamemateriaal. De tussenpersonen ontvingen een vergoeding ten bedrage van 1% van de uitgekeerde subsidies (vijfde verslag over de MKB-faciliteit). Zie werkdocument van de diensten van de Commissie, Bijlage: IV "Theoretical considerations". 17
Een vergelijking van de instrumenten onderling levert evenmin duidelijke algemene conclusies op. Rentesubsidies en directe eenmalige giften zijn vrijwel identiek 11. Giften (geactualiseerde subsidies die bij de uitkering van de lening in één keer worden uitbetaald) hebben eveneens ten doel de kosten van het geleende kapitaal te verminderen. Anders dan bij giften blijft bij rentesubsidies de begunstigde onderworpen aan het door de financiële instelling gedurende de aflossing van de lening uitgeoefende toezicht. Dit toezicht vormt een aanvulling op het toezicht door het overheidsorgaan dat de subsidie toekent. Daarentegen zijn giften eenvoudiger te beheren en transparanter 12, maar het effect op de Gemeenschapsbegroting is ongunstiger (in het eerste jaar geconcentreerd). Instrumenten van het type garantie lijken geschikter dan rentesubsidies wanneer het financieel stelsel niet over de brug wil komen wegens het hoge risico van het project (risicomijding), in gevallen van asymmetrische informatie of wanneer de beperkte omvang van het project de risico-evaluatiekosten niet rechtvaardigt. In deze gevallen kunnen de KMO's dankzij de garantie toegang tot krediet krijgen doordat het risico wordt gespreid over een groot aantal debiteuren. Garanties stroken echter niet altijd met de beginselen van een goed beheer (zij het dat dit nadeel tot een minimum kan worden beperkt door het project op de voet te volgen en te controleren). Risicokapitaal is een flexibeler instrument dan bankleningen (er bestaat geen strak schema voor de rentebetalingen) en is zeer geschikt waar het gaat om risicodeling in met name de vroege fasen (start, "early stage", enz.) van ondernemingen met een hoog groeipotentieel. Tegenover de evidente voordelen van het instrument staan de nadelen dat slechts een zeer beperkt aantal ondernemingen voor dit instrument in aanmerking komt en dat de institutionele belegger (de verstrekker van het risicokapitaal) niet naar believen kan uitstappen (versnipperde en kleine aandelenmarkt alsmede reglementaire belemmeringen 13 ). Het spreekt vanzelf dat een aantal van de voordelen en nadelen van rentesubsidies ook voor andere financiële instrumenten gelden. Met het oog op de doeltreffendheid van het rentesubsidie-instrument moet aan bepaalde voorwaarden worden voldaan: de wetgeving inzake staatssteun moet streng worden nageleefd om eventuele ongewenste neveneffecten te beperken. een echte concurrentie tussen de financiële tussenpersonen kan de kosten van het beheer in zekere mate verminderen. Bij gebrek aan echte concurrentie tussen deze tussenpersonen kunnen verstoringen op de financiële markten ontstaan en bestaat het gevaar dat de rentesubsidie niet bij de eindbegunstigde terechtkomt. In dit geval moet het rentesubsidie-instrument niet worden gebruikt. de actie moet vooral in sterkere mate worden gericht op bepaalde doelstellingen/begunstigden (de toekenning van rentesubsidies aan het bedrijfsleven in het algemeen lokt kritiek uit, behalve wanneer het gaat om meer 11 12 13 De gevolgen voor de "cash-flow" van de begunstigde verschillen evenwel. De financiering van de TEN is hier een voorbeeld van, ook al worden in deze categorie projecten uitzonderlijk eveneens rentesubsidies toegekend (zie punt 5.3 in bijlage I). Zie het actieplan voor risicokapitaal COM (2000) 658 def. 18
specifieke regio's, sectoren of projecten). Voorts moet de actie van beperkte duur zijn. Voor de programma's moeten voldoende middelen worden uitgetrokken om een zichtbaar effect te bereiken en de uitvoeringskosten af te schrijven. Overheidscontroles moeten een expliciet in de overeenkomsten vermelde vereiste zijn, maar dubbel werk moet worden vermeden. De kosten van de controle mogen niet hoger zijn dan de baten ervan. Indien financiële tussenpersonen worden ingeschakeld, is het niet doenlijk na te gaan in hoeverre een rentevermindering werkelijk aan de beoogde eindbegunstigde ten goede komt en in hoeverre aan de tussenpersoon. Dit is geen kwestie van misbruik die door meer controles zou kunnen worden opgelost; het is inherent aan de aard van rentesubsidies en komt doordat de voorwaarden voor de afzonderlijke leningen niet door de Commissie kunnen worden geregeld. Voor de rentesubsidies moeten eenvoudige en duidelijke bepalingen gelden. Ingewikkelde voorwaarden met betrekking tot de uitvoering of kwantitatieve resultaten moeten worden vermeden. De uitvoering van de programma's moet een toegevoegde waarde ten opzichte van de nationale acties opleveren (subsidiariteit). Het toezicht en de evaluatie moeten worden versterkt. Elk programma moet tevoren, halverwege en achteraf worden geëvalueerd. Door de daling van de rentetarieven 14 en de opkomst van andere financieringstechnieken is het relatieve belang van rentesubsidies thans afgenomen 15. Het gebruik van aanvullende of alternatieve instrumenten dient derhalve te worden bevorderd. Overigens kan een combinatie van verscheidene instrumenten geschikter blijken dan één enkel exclusief financieel instrument. Het partnerschap (cofinanciering, enz.) tussen de overheidssector en de privé-sector dient ook te worden versterkt. Opgemerkt zij evenwel dat het rentesubsidie-instrument is gekoppeld aan het gebruik van bankleningen, die nog steeds de belangrijkste financieringsbron voor productieve investeringen zijn (het is bekend dat de meeste KMO's over te weinig kapitaal beschikken en in sterke mate afhankelijk zijn van door de banken verstrekte middelen). Voor een volledige beoordeling van het instrument moet ook de mening van alle betrokkenen en met name van de nationale tussenpersonen en de eindbegunstigden in aanmerking worden genomen. 14 15 Een daling van de nominale tarieven betekent echter niet noodzakelijk een even grote daling van de reële tarieven. Het is belangrijk in te zien dat rentesubsidies een minder belangrijke component van de totale leningsvoorwaarden worden. Voor ondernemers en starters is het veel belangrijker financiering op lange termijn (tot 20 jaar) en een aflossingsvrije periode te verkrijgen, waardoor de kapitaalkosten in de beginfase (tot 3 jaar) worden gedrukt. Voor handelsbanken die leningen tegen gunstige voorwaarden en quasi-aandelenkapitaal doorgeven aan ondernemers, is de in leningen van dat type ingebouwde risicodeling een relevante factor waardoor hun risico wordt verlaagd. Tegenwoordig maakt toegang tot financiering op lange termijn tegen redelijke kosten en niet alleen de rentesubsidie programma's aantrekkelijk voor ondernemers en starters in alle sectoren van de economie. 19
De financiële tussenpersonen, die de voornaamste schakels in het distributiecircuit vormen, denken voor het merendeel positief over de rentesubsidies om de volgende redenen: het directe effect en de eenvoud van het instrument. De banken geven de rentesubsidies effectief door aan ondernemingen waaraan zij werkelijk krediet hebben verleend. Dit is doeltreffender en directer dan een garantielijn, waarvoor een ingewikkelder en onzekerder procedure is vereist. de tijdelijke en herroepbare delegatie met controle achteraf, die de financiële instellingen in staat stelt een deel van de distributiekosten onder optimale omstandigheden voor hun rekening te nemen. De toegevoegde waarde bestaat in de verwatering en de transformatie van de kosten binnen een algemene financiële en zakelijke relatie. Het is bekend dat de eindbegunstigden in het algemeen de voorkeur geven aan bankleningen (en dus rentesubsidies) boven kapitaaldeelnemingen door externe aandeelhouders wegens het gedeeltelijke verlies van zeggenschap over het beheer dat risicokapitaal met zich brengt. Voor een zeer gering percentage van de ondernemingen in de EU zijn andere financieringstechnieken echter ook aantrekkelijk. Aangezien ondernemingen er in de loop van hun bestaan bijleren, zouden KMO's kunnen afstappen van financiering door middel van leningen en in plaats daarvan kunnen kiezen voor meer gesofisticeerde opties. Om de bovengenoemde redenen hebben rentesubsidies in het verleden een belangrijke rol gespeeld. In het algemeen en in historisch perspectief gezien kan worden gezegd dat de positieve aspecten van rentesubsidies de nadelen ervan hebben gecompenseerd. De vraag of zij al dan niet moeten worden afgeschaft, moet derhalve niet worden beantwoord op grond van de behaalde resultaten (de doelstellingen zijn in het algemeen bereikt), maar veeleer tegen de achtergrond van het ontstaan van een nieuwe financiële omgeving. In deze context lijkt het met betrekking tot innoverende ondernemingen met hoge risico's wenselijk de financiering meer te richten op garantieregelingen of risicokapitaal om de tekortkomingen van de markt ten aanzien van deze categorieën ondernemingen, met name in hun startfase, te ondervangen. In andere gevallen zou diep moeten worden nagedacht over een afschaffing van de rentesubsidies ten gunste van andere instrumenten 16. Dit geldt vooral in het geval van de programma's die zijn gericht op gebieden waar de financiële markten nog niet ver ontwikkeld zijn (ontwikkelingslanden, LMO), op sommige minder begunstigde regio's van de EU, of op bepaalde categorieën projecten (milieu, TEN, enz.) die externe effecten met zich brengen. 16 Zo bereikt risicokapitaal slechts een zeer beperkt aantal ondernemingen. In de EU werden in 1999 3 000 starters met risicokapitaal gefinancierd, terwijl in dezelfde periode ongeveer 1,5 miljoen KMO's bankleningen ontvingen. 20