Notitie Aan Klankbordgroep REG2017 Datum 23 september 2015 Onderwerp REG2017 Wijziging berekening inkoopkosten energie GTS en TenneT 1 Inleiding Deze notitie dient ter voorbereiding op het onderwerp inkoopkosten energie dat in de klankbordgroepbijeenkomst van 13 oktober besproken wordt. Dit onderwerp betreft de regulering van de inkoopkosten energie 1 van GTS, TenneT en de regionale netbeheerders elektriciteit. ACM overweegt twee wijzigingen voor GTS en TenneT: 1. Afschaffen gedeeltelijke nacalculatie van de inkoopkosten energie bij GTS en TenneT 2. Toepassen frontier shift op de inkoopkosten energie van GTS en TenneT ACM licht in deze notitie voor beide onderwerpen haar overwegingen toe en vraagt op een aantal punten om uw feedback. De regulering van netverliezen gas (inkoopkosten energie RNB s gas) maakt geen deel uit van deze notitie en wordt ook niet besproken op de klankbordgroepbijeenkomst van 13 oktober. Door de inwerkingtreding van STROOM worden RNB s gas voor het eerst verantwoordelijk voor de inkoop van netverliezen. Daardoor zullen er voor de regionale netbeheerders gas ook inkoopkosten energie ontstaan. Dit wordt als een apart onderwerp in de klankbordgroep besproken. 2 Achtergrond voorgestelde wijzigingen ACM wil bij het opstellen van de verschillende methodebesluiten vergelijkbare situaties gelijk behandelen. Dat betekent ook dat er verschillen kunnen zijn tussen de verschillende methodes voor ongelijke situaties. ACM heeft geconstateerd dat er met betrekking tot de regulering van de kostenpost inkoopkosten energie twee verschillen zijn tussen de methodebesluiten van TenneT en GTS enerzijds en de regionale netbeheerders elektriciteit anderzijds: 1. Gedeeltelijke nacalculatie: Bij TenneT en GTS wordt het verschil tussen de geschatte en de gerealiseerde inkoopkosten energie grotendeels nagecalculeerd, bij de regionale netbeheerders elektriciteit niet. 2. Toepassing dynamische efficiëntieparameter: Bij TenneT en GTS wordt de frontier shift niet toegepast op de inkoopkosten energie, bij de Pagina 1/9 T 070 722 20 00 F 070 722 23 55 info@acm.nl www.acm.nl www.consuwijzer.nl Muzenstraat 41 2511 WB Den Haag Postbus 16326 2500 BH Den Haag 1 Bij TenneT en regionale netbeheerders elektriciteit wordt doorgaans gesproken over de kostenpost inkoopkosten energie en vermogen en bij GTS over BESEF. In deze notitie wordt voor het gemak de term inkoopkosten energie gebruikt. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de kosten die onderdeel zijn van de kostenpost inkoopkosten energie.
regionale netbeheerders elektriciteit wordt de productiviteitsveranderingsfactor wel toegepast op de inkoopkosten energie. ACM heeft nader onderzocht of er een goede reden is voor deze verschillen. ACM bespreekt in de komende hoofdstukken deze twee onderwerpen. 3 Afschaffen gedeeltelijke nacalculatie inkoopkosten energie Inkoopkosten onderdeel van methodebesluit In de methode van regulering worden de toegestane inkomsten (en daarmee tarieven) voor de netbeheerder vastgesteld op het niveau van de efficiënte kosten. Bij de tariefregulering van de netbeheerders staan de toegestane inkomsten/tarieven gedurende een reguleringsperiode vast. ACM maakt daarvoor een schatting van de efficiënte kosten. De inkoopkosten energie maken hier onderdeel van uit. Waarom schatten inkoopkosten energie? Het feit dat de inkomsten/tarieven gedurende een reguleringsperiode vast staan prikkelt de doelmatige bedrijfsvoering. Doordat gedurende een reguleringsperiode de inkomsten/tarieven van een netbeheerder vast staan heeft de netbeheerder er belang bij zijn kosten te reduceren. Een kostenreductie leidt immers tot een toename van de winst van de netbeheerder en een kostenstijging tot een afname van de winst. 2/9 Nacalculatie bevoegdheid ACM heeft in een aantal situaties de mogelijkheid om van bovenstaande systematiek af te wijken en gedurende de reguleringsperiode de inkomsten/tarieven aan te passen (nacalculeren) 2. ACM is onder andere bevoegd om de tarieven na te calculeren indien gebruik is gemaakt van geschatte gegevens en de gerealiseerde gegevens daarvan afwijken 3. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat ACM deze bevoegdheid tot nacalculatie prudent moet hanteren 4. Kortom, het uitgangspunt van de tariefregulering is dat ACM niet na calculeert. Maar als er een goede reden voor is kan ACM de tarieven corrigeren voor het verschil tussen geschatte en gerealiseerde gegevens. Nacalculatiekader ACM In de huidige methodebesluiten van GTS, TenneT en de regionale netbeheerders heeft ACM beschreven wanneer er voldoende aanleiding is om gebruik te maken van de bevoegdheid om na te calculeren (voor zover het een verschil tussen geschatte en gerealiseerde gegevens betreft) 5. ACM 2 Zie: Gaswet, artikel 81c, tweede lid / Eletriciteitswet 1998, artikel 41c, tweede lid / Wetsvoorstel STROOM, artikel 6.12, vijfde lid, onder b 3 Zie: Gaswet artikel 81c, tweede lid, onder c / Elektriciteitswet 1998, artikel 41c, tweede lid, onder c / Wetsvoorstel STROOM. artikel 6.12, vijfde lid, onder b, sub ii 4 Eerste Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 372, C, p. 18. 5 Methodebesluit regionaal netbeheer eletriciteit 2014-2016, randnummer 358, Methodebesluit regionaal netbeheer gas 2014-2016, randnummer 304. Methodebesluit TenneT 2014-2016 Transport, randnummers 251 en 252, Methodebesluit TenneT 2014-2016 Systeem, randnummers 111 en 112 en Methodebesluit GTS, randnummer 214 en 215.
is in beginsel van mening dat de reden om voor een bepaald gegeven (bijvoorbeeld kosten) na te calculeren gelegen is in het feit dat dit gegeven op voorhand niet goed is te schatten. Dit is bijvoorbeeld het geval indien het om een nieuwe kostenpost gaat die zich gedurende een reguleringsperiode voor het eerst voordoet. Indien de kosten niet goed te schatten zijn, zal ACM slechts van haar bevoegdheid om na te calculeren gebruik maken indien het effect van een onjuiste schatting een substantieel financieel effect heeft dat niet door de netbeheerder is te beheersen en waarvoor de netbeheerder niet al op andere wijze wordt gecompenseerd. De gedachte achter deze invulling is dat, indien aan de genoemde voorwaarden is voldaan, de kans groot is dat gedurende een reguleringsperiode het verschil tussen de door ACM geschatte efficiënte totale kosten en de door de netbeheerder gerealiseerde totale kosten te groot wordt. Dat kan leiden tot overwinsten of financieringsproblemen voor de netbeheerder. Tussentijdse aanpassing van de inkomsten/tarieven door middel van nacalculatie is dan nodig om overwinsten of financieringsproblemen te voorkomen. Tussentijdse aanpassing van de tarieven/inkomsten gaat echter wel ten koste van de kracht van de efficiëntieprikkels. Het uitgangspunt is daarom om niet na te calculeren tenzij dit noodzakelijk is. Kortom, ACM zal niet nacalculeren tenzij (i) kosten slecht te schatten zijn, (ii) er een substantieel financieel effect is dat niet door de netbeheerder te beheersen is en (iii) de netbeheerder niet reeds op een andere wijze een vergoeding krijgt voor het risico. Nacalculatie van één kostenpost kan tot perverse prikkel leiden Nacalculatie gaat ten koste van de kracht van de efficiëntieprikkels. Nacalculatie van een specifieke kostenpost (zoals de inkoopkosten energie) heeft echter nog een bijkomend nadeel. Als substitutie tussen inkoopkosten energie en andere kosten mogelijk is, dan kan nacalculatie afwegingen van de netbeheerders verstoren. ACM denkt dat niet uitgesloten kan worden dat er substitutie mogelijk is tussen inkoopkosten energie en andere kosten. Stel bijvoorbeeld dat een netbeheerder een investering kan doen die leidt tot een daling van de inkoopkosten energie met 1,5 miljoen. Deze investering leidt tot een stijging van de kapitaalkosten met 1 miljoen. Het is wenselijk dat een netbeheerder een dergelijke investering doet. Echter, omdat de inkoopkosten energie grotendeels worden nagecalculeerd heeft een netbeheerder slechts beperkt voordeel van de kostenreductie. Als de gestegen kosten niet worden nagecalculeerd maar de kostenreductie wel dan kan dit er toe leiden dat een netbeheerder de investering niet doet. De netbeheerder opereert daardoor minder efficiënt. 3/9 Nacalculatie inkoopkosten energie GTS en TenneT in huidige methode In de huidige en voorgaande methodebesluiten heeft ACM van de bevoegdheid tot nacalculatie gebruik gemaakt voor de kostenpost inkoopkosten energie van GTS en TenneT. Het verschil tussen de door ACM geschatte en door GTS en TenneT gerealiseerde inkoopkosten energie wordt voor 75% nagecalculeerd. Het risico voor de netbeheerder is daarmee beperkt tot 25% van het verschil. Als 25% van het verschil tussen de geschatte en de gerealiseerde inkoopkosten energie groter is dan 5% van de geschatte inkoopkosten energie dan wordt het risico voor de
netbeheerder verder beperkt tot 5% van de geschatte inkoopkosten energie. 6 In de huidige besluiten heeft ACM de mate waarin kosten door de netbeheerder te beïnvloeden zijn niet meegewogen bij de beslissing om na te calculeren 7. ACM is van mening dat de mate waarin kosten door de netbeheerder beïnvloed kunnen worden geen relevante factor is voor de beslissing om het verschil tussen geschatte en gerealiseerde kosten na te calculeren. Het probleem dat nacalculatie oplost is immers dat de kans groot is dat er gedurende een reguleringsperiode overwinsten of verliezen kunnen ontstaan doordat het efficiënte kostenniveau niet goed te schatten is. Zulke overwinsten of verliezen worden veroorzaakt door een verschil tussen de door ACM geschatte en door de netbeheerder gerealiseerde kosten. De beïnvloedbaarheid van een bepaalde kostenpost is niet bepalend voor dit verschil. Het is immers net zo goed mogelijk dat ACM een kostenpost die zeer beïnvloedbaar is slecht kan schatten waardoor overwinsten of financieringsproblemen ontstaan. Is nacalculatie van de inkoopkosten energie van GTS en TenneT nodig? Dat het verschil tussen de door ACM geschatte efficiënte inkoopkosten energie en de door de netbeheerders gerealiseerde inkoopkosten energie voor GTS en TenneT gedeeltelijk wordt nagecalculeerd maar voor de regionale netbeheerders elektriciteit niet, is voor ACM aanleiding geweest om nader te bekijken of er goede redenen zijn om dit verschil voort te laten bestaan. ACM hanteert hierbij als uitgangspunt dat de verschillende methodebesluiten hetzelfde zijn, of verschillen met een goede reden. Met dit uitgangspunt beoogt ACM gelijke gevallen gelijk te behandelen. Met betrekking tot de bevoegdheid tot nacalculatie heeft ACM een nacalculatiekader vastgelegd in de verschillende besluiten. Een gelijke behandeling betekent in dit geval dan ook een gelijke toepassing van het nacalculatiekader. ACM heeft daarom de inkoopkosten energie van GTS en TenneT getoetst aan het nacalculatiekader. In eerdere methodebesluiten heeft ACM beargumenteerd dat de inkoopkosten energie van GTS en TenneT zeer gevoelig zouden zijn voor prijsontwikkelingen op de groothandelsmarkten voor elektriciteit en gas en dat de hoeveelheid in te kopen energie van jaar op jaar sterk kan fluctueren. 8 ACM achtte daarom de kans aanwezig dat bijvoorbeeld een stijging van de elektriciteitsprijs een groot effect zou hebben op de inkoopkosten energie van TenneT. Daardoor zou, zonder tussentijdse correctie van de tarieven, de financierbaarheid van TenneT mogelijk in het geding kunnen komen. ACM heeft de gerealiseerde inkoopkosten energie van TenneT in de periode 2008-2014 (na overdracht HS-netten) en van GTS in de periode 2006-2014 bestudeerd en vergeleken met de algemene operationele kosten. Onderstaande figuren geven het verloop van beide kostenposten weer. Aangezien voor beide kostenposten in het verleden gerealiseerde kosten de basis voor de schatting zijn, zijn kosten vooral slecht te schatten als deze sterk fluctueren. 4/9 6 Methodebesluit TenneT 2014-2016 Transport, randnummers 257 en 258, Methodebesluit TenneT 2014-2016 Systeem, randnummers 114 t/m 116, Methodebesluit GTS 2014-2016, randnummers 233 t/m 235. 7 Zie bijvoorbeeld bijlage met reactie op zienswijzen bij de Methodebesluiten 2014-2016, randnummer 893 en randnummer 927 8 Zie bijvoorbeeld Methodebesluit TenneT 2011-2013 transport, randnummer 233
Figuur 1 - Overzicht operationele kosten TenneT 2008-2014 200.000.000 180.000.000 160.000.000 140.000.000 120.000.000 100.000.000 80.000.000 60.000.000 40.000.000 20.000.000-2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Algemene OPEX Inkoopkosten energie en vermogen Figuur 2 - Overzicht operationele kosten GTS 2006-2014 350.000.000 300.000.000 250.000.000 5/9 200.000.000 150.000.000 Inkoopkosten energie Algemene operationele kosten 100.000.000 50.000.000-200620072008200920102011201220132014 Uit onze analyse komt het beeld naar voren van een kostenpost die gedurende de onderzochte periode relatief stabiel was. In de onderzochte periode fluctueerden de algemene operationele kosten immers meer dan de inkoopkosten energie. In bijlage 2 zijn dezelfde figuren weergegeven waarbij de algemene operationele kosten en de inkoopkosten energie opgeteld zijn. Hieruit blijkt dat de fluctuaties van de totale operationele kosten grotendeels zijn veroorzaakt door fluctuaties van de algemene operationele kosten en niet door de inkoopkosten energie. De fluctuaties van de inkoopkosten energie zijn in de onderzochte periode volgens ACM niet van een dergelijke omvang dat deze tot overwinsten of financieringsproblemen leiden. In de onderzochte periode hebben prijsontwikkelingen en veranderingen in de gevraagde hoeveelheden kennelijk niet geleid tot dergelijke fluctuaties van de inkoopkosten energie geleid. ACM vindt het daarom minder aannemelijk dat een prijsontwikkelingen of veranderingen van de gevraagde hoeveelheden leidt tot een overwinst of financieringsproblemen voor TenneT en GTS.
Voorlopige conclusie: afschaffen gedeeltelijke nacalculatie inkoopkosten energie De nadere bestudering van de inkoopkosten energie van TenneT en GTS brengen ACM nu tot de voorlopige conclusie dat er onvoldoende aanleiding is om aan te nemen dat deze kosten (i) slecht te schatten zijn, (ii) er een substantieel financieel effect is dat niet door de netbeheerder te beheersen is en (iii) de netbeheerder niet reeds op een andere wijze een vergoeding krijgt voor het risico. De gedeeltelijke nacalculatie van de inkoopkosten energie bij GTS en TenneT voldoet daarom niet aan het nacalculatiekader van ACM. ACM stelt daarom voor om de gedeeltelijke nacalculatie van de inkoopkosten energie niet langer voort te zetten. Afschaffen van de gedeeltelijke nacalculatie van de inkoopkosten energie stimuleert TenneT en GTS tot een doelmatige bedrijfsvoering omdat het belang om kosten te reduceren toeneemt. Op termijn zullen ook afnemers van deze kostenreductie profiteren omdat deze doorwerken in lagere tarieven in volgende reguleringsperiodes. Daarnaast voorkomt afschaffen van de gedeeltelijke nacalculatie perverse prikkels die ontstaan wanneer substitutie tussen de inkoopkosten energie en andere kosten mogelijk is. Vragen voor de klankbordgroep 1. Wat vindt u van het voorstel van ACM om de gedeeltelijke nacalculatie van de inkoopkosten energie bij GTS en TenneT af te schaffen? 6/9 4 Toepassing frontier shift op inkoopkosten energie TenneT en GTS De wijze waarop de dynamische efficiëntieparameter wordt toegepast hangt samen met de wijze waarop die wordt vastgesteld. Bij de regionale netbeheerders elektriciteit is het vanzelfsprekend om de pv-factor toe te passen op de inkoopkosten energie aangezien de inkoopkosten energie ook zijn betrokken in de vaststelling van de pv-factor. De pv-factor is daardoor per definitie representatief voor de inkoopkosten energie van de regionale netbeheerders elektriciteit. Bij GTS en TenneT is de link tussen de frontier shift en de kosten van GTS en TenneT minder direct. Wat is de frontier shift? Een frontier shift ziet op de verbetering in de verhouding tussen output (geleverde prestatie) en input (gemaakte kosten) bij een efficiënte netbeheerder. De frontier shift wordt vastgesteld door: 1. De productiviteitsverandering van vergelijkbare sectoren in de Nederlandse economie te bepalen 2. De productiviteitsverandering van buitenlandse TSO s te bepalen De twee resulterende percentages vormen een bandbreedte. Bij het opstellen van het huidige methodebesluit is er voor gekozen om de frontier shift vast te stellen op het midden van de bandbreedte. Totale kosten benadering geeft ruimte voor toepassing frontier shift op inkoopkosten energie Bij het vaststellen van de frontier shift wordt dus enerzijds de productiviteitsverandering van bepaalde sectoren in de Nederlandse economie meegewogen en anderzijds de productiviteitsverandering van netbeheerders meegewogen. Zoals ook gesteld in de notitie over
dynamische efficiëntie gaat ACM in deze methodebesluiten de totale kosten benadering hanteren bij het bepalen van de dynamische efficiëntie. Daarbij wordt gekeken naar totale kosten van gehele sectoren of netbeheerders. De frontier shift geeft dan ook weer met welk percentage de totale kosten van TenneT en GTS naar verwachting kunnen dalen als gevolg van dynamische efficiëntieverbetering. Dat impliceert dat de frontier shift ook op alle kosten van TenneT en GTS toegepast moet worden en dus ook op de inkoopkosten energie. Toepassen van de frontier shift op de totale kosten betekent overigens niet dat ACM verwacht dat TenneT en GTS de inkoopkosten energie met de frontier shift kunnen verlagen. Het betekent enkel dat ACM verwacht dat TenneT en GTS de totale kosten met de frontier shift kunnen verlagen. Het is goed mogelijk dat de inkoopkosten energie met een kleiner percentage dan de frontier shift kunnen dalen, maar dat dit gecompenseerd wordt met een grotere kostenreductie van andere kosten. Voorlopige conclusie: toepassen frontier shift op inkoopkosten energie ACM concludeert voorlopig dat de frontier shift op de totale kosten van GTS en TenneT moet worden toegepast. ACM stelt daarom voor om de frontier shift ook toe te passen op de inkoopkosten energie van GTS en TenneT. Vragen voor de klankbordgroep: 1. Wat vindt u van het voorstel van ACM om de frontier shift toe te passen op de inkoopkosten energie van GTS en TenneT? 7/9
Bijlage 1 Overzicht inkoopkosten energie De post inkoopkosten energie bevat voor elk domein verschillende kosten. Bij de regionale netbeheerders elektriciteit bestaan de inkoopkosten energie uit kosten voor de inkoop van netverliezen en blindvermogen. Bij TenneT bestaan de inkoopkosten energie uit (i) inkoopkosten voor netverliezen en blindvermogen, (ii) inkoopkosten voor congestiemanagement, (iii) inkoopkosten voor balanceringsvermogens 9 en (iv) kosten voor herstelvoorzieningen. De regionale netbeheerders gas hebben (nog) geen inkoopkosten energie maar zullen met ingang van STROOM verantwoordelijk worden voor de inkoop van netverliezen gas. Bij GTS bestaat de kostenpost inkoopkosten energie uit (i) inkoop van gas en elektriciteit voor installaties (compressoren e.d.), (ii) inkoop van emissierechten voor gas-aangedreven compressoren, (iii) inkoop van transportondersteuning 10 en (iv) inkoop van odorant 11. Voor de taak kwaliteitsconversie bestaan de inkoopkosten energie van GTS uit (i) inkoop van stikstof en (ii) inkoop van elektriciteit om zelf stikstof te produceren. Onderstaande tabel geeft de opbouw van de post inkoopkosten energie weer. Daarin in ook een grove schatting van de omvang en het percentage van de totale kosten van de post inkoopkosten energie weergegeven. Pagina 8/9 RNB-E RNB-G TenneT GTS netverliezen (netverliezen) netverliezen (transport) elektriciteit (transport en kwaliteitsconversie) blindvermogen blindvermogen (transport) brandstofgas (transport) congestiemanagement (transport) transportondersteuning (transport) balanceringsvermogens (systeem) emissierechten (transport) herstelvoorzieningen (systeem) odorant (transport) stikstof (kwaliteitsconversie) 10% 0% 25% 10% 250-350 mln. 0 mln. 100-150 mln. 80-120 mln. T 070 722 20 00 F 070 722 23 55 info@acm.nl www.acm.nl www.consuwijzer.nl Muzenstraat 41 2511 WB Den Haag Postbus 16326 2500 BH Den Haag 9 Bestaande uit de kosten voor primaire reserve, regelvermogen, reservevermogen en noodvermogen minus de kosten die via de onbalansprijzen aan programmaverantwoordelijken worden doorberekend. 10 GTS koopt bijvoorbeeld gas en slaat dat op in de LNG-peakshaver op de Maasvlakte voor dagen waarop de transportvraag groot is. Daarmee voorkomt GTS dat zij zeer dure compressoren extra moet bouwen om te voldoen aan de transportvraag op een aantal dagen per jaar. 11 GTS voegt geur toe aan het van nature geurloze gas
Bijlage 2 Ontwikkeling operationele kosten GTS en TenneT 350.000.000 300.000.000 250.000.000 200.000.000 150.000.000 100.000.000 50.000.000 Inkoopkosten energie en vermogen Algemene OPEX Pagina 9/9-450.000.000 400.000.000 350.000.000 300.000.000 250.000.000 200.000.000 150.000.000 100.000.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Inkoopkosten energie Algemene OPEX T 070 722 20 00 F 070 722 23 55 info@acm.nl www.acm.nl www.consuwijzer.nl Muzenstraat 41 2511 WB Den Haag Postbus 16326 2500 BH Den Haag 50.000.000 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014