Rv. nr.: B en W-besluit d.d.: B en W-besluit nr.:

Transcriptie

1 RAADSVOORSTEL Rv. nr.: B en W-besluit d.d.: B en W-besluit nr.: Naam programma: Bestuur en dienstverlening Onderwerp: Verordening nadeelcompensatie gemeente Leiden 2014 Aanleiding: Met enige regelmaat wordt het bestuur verzocht om vergoeding van geleden schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening van zijn bevoegdheid of taak. Het recht op dergelijke schadevergoeding - nadeelcompensatie - is niet wettelijk geregeld, maar geheel gebaseerd op jurisprudentie. Dit in tegensteling tot de wettelijke regeling voor vorderingen uit onrechtmatige daad of regelingen voor specifieke vormen van schadevergoeding zoals bij planschade. Er is inmiddels wel een wettelijke regeling vastgesteld voor nadeelcompensatie, maar deze zal niet binnen afzienbare tijd in werking treden. Wel is er behoefte aan duidelijkheid over hoe het bestuur omgaat met zijn beleidsvrijheid ten aanzien van nadeelcompensatie binnen de door de rechter gestelde grenzen: welke schade vergoedt het bestuur en welke procedure hanteert het bestuur bij een aanvraag om vergoeding. Doel: Het doel van dit raadsvoorstel is om door het vaststellen van een Verordening nadeelcompensatie de voorspelbaarheid, transparantie en rechtsgelijkheid te vergroten ten aanzien van aanspraak op nadeelcompensatie. Dit betreft zowel in grote lijnen de inhoudelijke beoordeling van verzoeken, als de procedure die daarbij gevolgd wordt. Kader: Het kader wordt gesteld door de jurisprudentie omtrent nadeelcompensatie. De bevoegdheid om een verordening vast te stellen, is gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet. Overwegingen: Uit vaste jurisprudentie volgt, dat het gemeentebestuur onder bepaalde omstandigheden aansprakelijk is voor schade als die het gevolg is van besluiten of feitelijke handelingen die op zich zelf rechtmatig zijn. Die aansprakelijkheid is gebaseerd op het beginsel dat bestuurlijke lasten in beginsel gelijkelijk verdeeld dienen te worden. Indien burgers of ondernemers dan in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, maken zij aanspraak op nadeelcompensatie. Deze verordening vestigt of vergroot die aansprakelijkheid niet. De verordening legt in wezen overzichtelijk vast, wat anders alleen in jurisprudentie (moeilijk) terug te vinden is. De verordening biedt duidelijkheid over hoe het bestuur omgaat met verzoeken om nadeelcompensatie. Het bestuur heeft daarin beleidsvrijheid die uiteindelijk wel ter toetsing aan de rechter voorgelegd kan worden. Door in grote lijnen vast te leggen welke schade voor vergoeding in aanmerking komt, weten partijen op voorhand beter waar ze aan toe zijn, dus waar ze op kunnen rekenen. Hoewel elke aanvraag natuurlijk nog wel afzonderlijk beoordeeld zal worden. Door het vastleggen van een procedure wordt bovendien transparantie geboden over hoe een verzoek behandeld wordt. Ten slotte zorgt de

2 verordening er ook voor dat gelijke gevallen op een gelijk manier behandeld worden, zowel inhoudelijk als procedureel. Dit zorgt voor rechtsgelijkheid. In hoofdlijnen ziet de verordening op het volgende. Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. Het nemen van schadevoorkomende maatregelen door een burger of bedrijf kunnen voor vergoeding in aanmerking komen. Ten behoeve van bijvoorbeeld de continuïteit van de bedrijfsvoering is het mogelijk om op verzoek een voorschot op een vergoeding toe te kennen. Duidelijkheid over welke gegevens en bescheiden een aanvrager moet aanleveren. Bij complexe aanvragen voorziet de verordening in de mogelijkheid om onafhankelijk deskundige advies in te winnen. De aanvrager krijgt de gelegenheid om zijn aanvraag toe te lichten en om op het conceptadvies of, indien geen advies gevraagd wordt, om op het conceptbesluit te reageren. Termijnen waarbinnen een aanvraag behandeld dient te zijn. Overigens dient ondanks deze verordening bij besluitvorming en bij uitvoeringshandelingen voorop te staan, dat schade zoveel mogelijk dient te worden voorkomen of beperkt. Dat kan door al in een zo vroeg mogelijk stadium informatie te verstrekken en eventueel in overleg te treden met belanghebbenden, indien mogelijk nadeel te verwachten is. Bij mogelijke knelpunten kunnen bestuur en belanghebbende door goede afstemming proberen om schade te voorkomen of in ieder geval tot een minimum te beperken. De belanghebbende dient in ieder geval voldoende in de gelegenheid gesteld te worden om zelf maatregelen te nemen of activiteiten achterwege te laten, teneinde schade te voorkomen of te beperken. Het bestuur verwacht van belanghebbenden, dat zij van deze gelegenheid ook gebruik maken om schade zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Op grond van de verordening kan aanspraak op nadeelcompensatie vervallen of beperkt worden, indien een aanvrager geen of onvoldoende schadebeperkende maatregelen heeft genomen of bepaalde activiteiten niet achterwege heeft gelaten. Vanwege de wenselijkheid om op korte termijn een verordening te kunnen gebruiken met in ieder geval processuele voorschriften voor de behandeling van aanvragen om nadeelcompensatie, is in deze fase afgezien van een verdergaande regeling voor het berekenen van schadebedragen die tot het normaal maatschappelijk risico behoren en derhalve niet voor vergoeding in aanmerking komen. Hierbij kan gedacht worden aan het vaststellen van te hanteren drempelbedragen en/of kortingspercentages. Om de verordening op dit punt aan te vullen, zal het college nog dit jaar aan de raad een voorstel hieromtrent voorleggen. Financiën: De uitvoering van de verordening is in principe kostenneutraal. Zoals aangegeven is het gemeentebestuur ook nu al op grond van jurisprudentie verplicht om in bepaalde gevallen nadeelcompensatie te vergoeden. Dus ook zonder verordening is het bestuur al verplicht om

3 nadeelcompensatie uit te keren en ook nu al worden verzoeken om nadeelcompensatie in behandeling genomen. Inspraak/participatie: De verordening nadeelcompensatie heeft hoofdzakelijk betrekking op interne en organisatorische aangelegenheden van de gemeente voor wat betreft het behandelen van aanvragen om nadeelcompensatie. Het voornemen om de onderhavige verordening nadeelcompensatie vast te stellen komt derhalve op grond van de Participatie- en inspraakverordening niet in aanmerking voor participatie en inspraak. Evaluatie: Op het moment dat Titel 4.5 (Nadeelcompensatie) van de Algemene wet bestuursrecht in werking treedt, mogelijk in 2016, zal onderhavige verordening daardoor vermoedelijk van rechtswege komen te vervallen, voor in ieder geval die onderdelen die dezelfde onderwerpen regelen als in de wet, en zal mogelijk een nieuwe verordening vastgesteld kunnen worden, waar aanvulling op de wettelijke regeling toelaatbaar en wenselijk is. Op dat moment kunnen de ervaringen met deze verordening geëvalueerd worden. Bijgevoegde informatie: Geen. RAADSBESLUIT De raad van de gemeente Leiden: Gezien het voorstel van burgemeester en wethouders (rv.nr. het advies van de commissie, van 2014), mede gezien Op basis van de in artikel 149 Gemeentewet aan de raad toegekende bevoegdheid om verordeningen vast te stellen, BESLUIT Vast te stellen de Verordening nadeelcompensatie 2014: VERORDENING NADEELCOMPENSATIE 2014 Tekst van de regeling Paragraaf 1 Algemene bepalingen 1 Artikel 2 lid 3 onder h en lid 4 onder f van de Participatie- en inspraakverordening 2012.

4 Artikel 1 Definities In het bepaalde bij of krachtens deze verordening wordt verstaan onder: a. aanvraag: een aanvraag als bedoeld in de artikel 2 en artikel 6 (aanvraag om nadeelcompensatie), dan wel artikel 7 (aanvraag om voorschotverlening); b. adviseur: een door het bestuursorgaan aan te wijzen persoon of organisatie die deskundig is op het gebied van nadeelcompensatie, die geen deel uitmaakt van of werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd, die niet betrokken is bij de handeling of het besluit waarop de aanvraag betrekking heeft, en die belast is met de advisering over de op aanvraag te nemen beschikking; c. bestuursorgaan: publiekrechtelijk orgaan dat het besluit heeft genomen of door of namens wie de feitelijke handeling is verricht, waarop het verzoek om nadeelcompensatie betrekking heeft, zijnde: de raad, het college van burgemeester en wethouders, of de burgemeester van Leiden. Paragraaf 2 Het recht op nadeelcompensatie en uitzonderingen hierop Artikel 2 Recht op nadeelcompensatie 1. Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. 2. Indien een schadeoorzaak als bedoeld in het eerste lid voor de aanvrager naast schade tevens voordeel oplevert, dan wordt dit, voor zover dit redelijk is, bij de vaststelling van de te vergoeden schade in mindering gebracht. Artikel 3 Weigeringsgronden 1. Het bestuursorgaan wijst een aanvraag om vergoeding van de schade geheel of gedeeltelijk af, indien: a. de schade redelijkerwijs niet kan worden toegerekend aan een door hem genomen besluit of verrichte handeling; b. de aanvraag betrekking heeft op een besluit waaraan, vanwege het gebonden karakter ervan, bij de voorbereiding van dat besluit zelf geen belangenafweging ten grondslag heeft gelegen; c. de benadeelde het risico van het ontstaan van de schade heeft aanvaard, omdat hij van het risico tijdig op de hoogte was of had kunnen zijn; d. de schade het gevolg is van een omstandigheid die geheel of gedeeltelijk aan de aanvrager kan worden toegerekend; e. de benadeelde heeft verzuimd redelijke maatregelen te treffen ter voorkoming of beperking van de schade; of f. de vergoeding van de schade anderszins is verzekerd. 2. Het bestuursorgaan kan de aanvraag afwijzen, indien op het tijdstip van de aanvraag vijf jaren zijn verstreken na aanvang van de dag na die waarop de benadeelde bekend is geworden zowel met de schade als met het voor de schadeveroorzakende gebeurtenis verantwoordelijke bestuursorgaan, en in ieder geval na verloop van twintig jaren nadat de schade is veroorzaakt.

5 3. Indien de aanvraag betrekking heeft op schade veroorzaakt door een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld, vangt de termijn van vijf jaren, bedoeld in lid 2, niet aan voordat dit besluit onherroepelijk is geworden. Indien tegen het besluit geen beroep kan worden ingesteld, vangt die termijn niet aan voordat het besluit bekend is gemaakt. 4. Indien de aanvraag betrekking heeft op schade veroorzaakt door een besluit waartegen beroep kan worden ingesteld, vangt de termijn van twintig jaren, bedoeld in lid 2, aan op de dag volgend waarop het besluit onherroepelijk is geworden. Indien tegen het besluit geen beroep kan worden ingesteld, vangt die termijn aan op de dag volgend waarop het besluit bekend is gemaakt. Artikel 4 Andere voor nadeelcompensatie in aanmerking komende kosten Voor vergoeding komen tevens in aanmerking: a. de kosten van het inschakelen van deskundigen tot een door het bestuursorgaan vast te stellen bedrag, voor zover het inroepen van bijstand van deskundigen redelijkerwijze noodzakelijk was; b. de wettelijke rente vanaf de ontvangst van de aanvraag of indien het nadeel op een later tijdstip is ontstaan, vanaf dat tijdstip; c. de redelijke kosten van maatregelen ter beperking of voorkoming van schade; Artikel 5 Nadeelcompensatie in geld of in natura 1. De vergoeding wordt vastgesteld in geld, tenzij het bestuursorgaan deze anders dan in geld wenselijk acht. 2. Indien de vergoeding anders dan in geld wordt vastgesteld, kan de waarde daarvan niet meer bedragen dan deze in geld zou hebben bedragen. Paragraaf 3 De aanvraag Artikel 6 Aanvraag om nadeelcompensatie 1. De aanvraag om nadeelcompensatie dient gericht te worden aan het betrokken bestuursorgaan als bedoeld in het artikel Het college van burgemeester en wethouders stelt een formulier vast, dat gebruikt dient te worden voor het indienen bij het betrokken bestuursorgaan van een aanvraag als bedoeld in het eerste lid. 3. De aanvraag bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming. 4. De aanvraag bevat ten minste: a. een aanduiding van de oorzaak ter zake waarvan een tegemoetkoming in de schade wordt gevraagd; b. een aanduiding van de aard van de schade; c. een omschrijving van de wijze waarop aan de schade naar het oordeel van de aanvrager tegemoet dient te worden gekomen, indien hij geen financiële vergoeding wenst. 5. De aanvrager verstrekt de gegevens en bescheiden die voor het nemen van de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. De aanvraag gaat in ieder geval vergezeld van:

6 a. indien het een aanvraag betreft wegens winst- of inkomstenderving: een door een accountant gewaarmerkte jaarrekening over het jaar waarin schade is geleden, alsmede de door een accountant gewaarmerkte jaarrekeningen over een periode van drie jaar voorafgaande aan het jaar waarin het besluit of de feitelijke handeling waarop de aanvraag betrekking heeft, genomen is respectievelijk een aanvang genomen heeft; b. indien het een aanvraag betreft wegens gederfde huurinkomsten: een afschrift van de huurovereenkomst of gebruiksovereenkomst en een eigendomsakte; c. indien het een aanvraag betreft wegens de lagere opbrengst bij de verkoop van een bedrijf of een onroerende zaak: een kopie van de eigendomsakte van de onroerende zaak, dan wel indien het de verkoop van een bedrijf betreft, van een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel; d. indien het een aanvraag betreft vanwege gemaakte kosten als bedoeld in artikel 4 aanhef en onder a en/of c: een kopie van de betreffende facturen. Artikel 7 Aanvraag voorschotverlening 1. Het betrokken bestuursorgaan, als bedoeld in artikel 1, kan de benadeelde op diens aanvraag een voorschot verlenen op mogelijk toe te kennen nadeelcompensatie van ten hoogste 90% van de te verwachten vergoeding. Op de aanvraag is het bepaalde in artikel 6 leden 3 tot en met 5 zoveel mogelijk overeenkomstig van toepassing. Het verlenen van een voorschot is geen erkenning door het bestuursorgaan van een recht op nadeelcompensatie. 2. Het bestuursorgaan kan, voordat het overgaat tot de verlening van een voorschot, een zekerheidsstelling van de aanvrager verlangen. 3 Het college van burgemeester en wethouders stelt een formulier vast dat gebruikt dient te worden voor het indienen bij het betrokken bestuursorgaan van een aanvraag als bedoeld in het eerste lid. Artikel 8 Ontvangstbevestiging 1. Het bestuursorgaan tekent de datum van ontvangst onverwijld aan op het geschrift waarbij de aanvraag is ingediend en zendt de aanvrager onverwijld een bewijs van ontvangst, waarin die datum is vermeld. 2. Het bestuursorgaan stelt de indiener van een aanvraag binnen drie weken na ontvangst van zijn aanvraag schriftelijk op de hoogte van de te volgen procedure. 3. Indien de verstrekte gegevens of bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag, stelt het bestuursorgaan ter navolging van het bepaalde in artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht, de aanvrager in de gelegenheid zijn aanvraag binnen vier weken aan te vullen. 4. Het bestuursorgaan kan deze termijn op schriftelijk verzoek van de aanvrager eenmaal met vier weken verlengen. Paragraaf 4 Advies en beslissing

7 Artikel 9 Advies deskundigen 1. Het bestuursorgaan vraagt aan een adviseur, als bedoeld in artikel 1, om advies, indien dit naar het oordeel van het bestuursorgaan noodzakelijk is vanwege de complexiteit van de aanvraag, als bedoeld in artikel In elk geval is geen advies vereist, indien het bestuursorgaan: a. besluit een aanvraag op grond van artikel 4:5 Algemene wet bestuursrecht niet in behandeling te nemen; b. van oordeel is, dat zich een weigeringsgrond voordoet als bedoeld in artikel 3; c. van oordeel is, dat de aanvraag grotendeels overeenkomt met andere aanvragen waarover een adviseur advies heeft uitgebracht; 3. Een adviseur kan zich laten bijstaan door een van het bestuursorgaan onafhankelijke extra deskundige, die niet betrokken is bij het besluit of de handeling waarop de aanvraag betrekking heeft, indien extra deskundigheid vereist is gezien de complexiteit, de aard of de omvang van de aanvraag, zoals door een deskundige op het gebied van accountancy of van financieel economische bedrijfsvoering in geval van winst- of inkomensderving, of door een deskundige ter zake van de waardering van onroerende zaken en van waardevermindering daarvan in geval van waardevermindering van een onroerende zaak. Artikel 10 Behandeling aanvraag 1. Het bestuursorgaan stelt alle voor het advies relevante informatie aan de adviseur ter beschikking. 2. De adviseur stelt de aanvrager in de gelegenheid om in een hoorzitting zijn aanvraag mondeling toe te lichten aan de adviseur. 3. De adviseur neemt in een mondeling overleg met een ambtelijk vertegenwoordiger van het bestuursorgaan, kennis van de toelichting van het bestuursorgaan omtrent zijn standpunt met betrekking tot de aanvraag. 4 Indien de adviseur op de plaats waar het nadeel zich gemanifesteerd heeft, de situatie in ogenschouw neemt, stelt hij de aanvrager in de gelegenheid om daarbij aanwezig te zijn. Ten behoeve van een taxatie van een bij de aanvraag betrokken onroerende zaak, maakt de adviseur met de aanvrager een afspraak. 5. De adviseur geeft de aanvrager en het bestuursorgaan de gelegenheid om binnen vier weken na toezending van het conceptadvies, schriftelijk aan de adviseur een reactie te geven op het concept. Deze termijn kan op verzoek van de aanvrager of het bestuursorgaan met maximaal twee weken verlengd worden. 6. De adviseur doet in het conceptadvies en in het advies in ieder geval verslag van de toelichting van de aanvrager en het bestuur en van een eventuele schouw of taxatie ter plaatse. In het advies wordt tevens ingegaan op eventueel gegeven reacties als bedoeld in het voorgaande lid. In het conceptadvies en in het advies geeft de adviseur een gemotiveerd oordeel of en in hoeverre de aanvrager op grond van deze verordening in aanmerking komt voor nadeelcompensatie, en indien de aanvraag daar betrekking op heeft of en in hoeverre de aanvrager in aanmerking komt voor vergoeding van schade beperkende maatregelen, als bedoeld in artikel 4 aanhef en onder c, en/of een voorschotverlening, als bedoeld in artikel In geval van een aanvraag voorschotverlening als bedoeld in artikel 7, kan het bestuursorgaan afwijken van de in de voorgaande artikelleden genoemde procedure teneinde in het belang van de aanvrager en gelet op de omstandigheden van het geval, binnen een passende termijn te kunnen reageren op het verzoek. 8. Het advies wordt meegezonden met het besluit omtrent de aanvraag.

8 Artikel 11 Afwijken van advies Indien het besluit omtrent de aanvraag afwijkt van het advies van de adviseur, wordt in het besluit de reden voor die afwijking vermeld. Artikel 12 Beslistermijn 1. Indien het bestuursorgaan de aanvraag om nadeelcompensatie voorlegt aan een adviseur, beslist het bestuursorgaan uiterlijk binnen vier maanden na ontvangst van de aanvraag, indien het betreffende bestuursorgaan de burgemeester of het college van burgemeester en wethouders is, en binnen vijf maanden na ontvangst van de aanvraag, indien het betreffende bestuursorgaan de gemeenteraad is. Het bestuursorgaan kan de betreffende termijn eenmaal voor ten hoogste acht weken verdagen. Van deze verdaging wordt schriftelijke mededeling gedaan aan de aanvrager. 2. Indien op grond van artikel 9, tweede lid, onder b en c, geen advies wordt ingewonnen, beslist het bestuursorgaan binnen tien weken na ontvangst van de aanvraag. Het bestuursorgaan kan deze termijn eenmaal voor ten hoogste acht weken verdagen. Van deze verdaging wordt schriftelijke mededeling gedaan aan de aanvrager. 3. Het bestuursorgaan beslist op een aanvraag tot verlening van een voorschot als bedoeld in artikel 7, binnen acht weken na ontvangst daarvan, behoudens het bepaalde in lid Indien het bestuursorgaan besluit een in het derde lid bedoelde aanvraag om advies voor te leggen aan een adviseur, beslist het in afwijking van het voorgaande lid binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag. Het bestuursorgaan kan deze termijn eenmaal voor ten hoogste vier weken verdagen. Van deze verdaging wordt schriftelijke mededeling gedaan aan de aanvrager. 5. Indien aan de aanvrager om aanvullende gegevens of bescheiden is verzocht als bedoeld in artikel 8, worden de beslistermijnen als bedoeld in voorgaande artikelleden, geschorst totdat de betreffende gegevens of bescheiden zijn ontvangen of de begunstigingstermijn, als bedoeld in artikel 8, is verstreken. Artikel 13 Besluitvorming zonder advies 1. Indien het bestuursorgaan geen advies vraagt aan een adviseur omtrent de aanvraag: a. stelt het bestuursorgaan de aanvrager in de gelegenheid om zijn verzoek mondeling toe te lichten aan een ambtelijk vertegenwoordiger van het bestuursorgaan; b. stelt het bestuursorgaan de aanvrager in de gelegenheid om binnen vier weken na toezending van het conceptbesluit, schriftelijk een reactie te geven op het conceptbesluit, welke termijn op verzoek van de aanvrager met maximaal twee weken kan worden verlengd; c. gaat het bestuursorgaan in het conceptbesluit in op de eventuele mondelinge toelichting van de aanvrager en in het besluit op de eventuele mondelinge toelichting en op de eventuele schriftelijke reactie op het conceptbesluit. 2. Van het bepaalde in het voorgaande lid kan het bestuursorgaan afzien, indien artikel 9 lid 2 onder a van toepassing is, behoudens het bepaalde in artikel 8 leden 3 en 4. Paragraaf 5 Overige bepalingen en slotbepalingen

9 Artikel 14 Nadere regels Het college van burgemeester en wethouders kan nadere regels vaststellen met betrekking tot: a. het al dan niet inschakelen van een adviseur; b. de op grond van artikel 6 en artikel 7 bij de aanvraag in te dienen gegevens en bescheiden, alsmede de daaraan te stellen eisen. Artikel 15 Hardheidsclausule Het bestuursorgaan kan bepalingen vastgesteld bij of krachtens deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover toepassing gelet op het belang dat deze verordening beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Artikel 16 Afwijken bij bijzondere verordening 1. De gemeenteraad kan voor bijzondere projecten of voor afzonderlijke categorieën van gevallen een afzonderlijke regeling treffen waarin de bepalingen van deze verordening worden aangevuld dan wel daarvan wordt afgeweken. 2. Deze verordening is niet van toepassing op aanvragen waarop regels die bij of krachtens de Leidingenverordening gemeente Leiden 2012 gesteld zijn, van toepassing zijn. Artikel 17 Inwerkingtreding en overgangsbepaling 1. Deze verordening treedt in werking op de dag na die waarop zij bekend gemaakt is. 2. Deze verordening is uitsluitend van toepassing op aanvragen die door het bestuursorgaan zijn ontvangen nadat deze verordening in werking getreden is, ongeacht het moment waarop het besluit of de feitelijke handeling waarop de aanvraag betrekking heeft, genomen is respectievelijk heeft plaatsgevonden. Artikel 18 Citeertitel Deze verordening wordt aangehaald als: Verordening nadeelcompensatie gemeente Leiden Toelichting bij Verordening nadeelcompensatie 2014 a. ALGEMENE TOELICHTING 2 a.1 Inleiding Deze verordening voorziet in een algemene regeling voor de vergoeding van schade veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen van raad, college of burgemeester. Voor de 2 Voor het algemene deel is gebruikgemaakt van de beschrijving van de bestaande situatie zoals opgenomen in de Memorie van Toelichting van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (TK , 32621, nr. 3) en het boek Planschade en nadeelcompensatie van mr. I.P.A. van Heijst en mr. IJ.A. Elbers Van der Meer (Berghauser Pont Publishing, 2012).

10 goede orde zij vooropgesteld dat de overheid niet verplicht is om iedere schade die zij in de rechtmatige uitoefening van haar publieke taken veroorzaakt, (in zijn geheel) te vergoeden. Dat overheidsingrijpen voor sommige burgers en ondernemingen nadelige gevolgen kan hebben, is namelijk onvermijdelijk. Tot op zekere hoogte moeten deze gevolgen dus worden geaccepteerd. Onder bijzondere omstandigheden, zo is inmiddels algemeen aanvaard (ook in jurisprudentie), is de overheid echter wel verplicht tot vergoeding van door rechtmatig handelen veroorzaakte schade. Deze verplichting wordt doorgaans gebaseerd op het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten. Dit beginsel, dat zijn oorsprong heeft in het Franse recht en dat daar wordt aangeduid met égalité devant les charges publiques, strekt ertoe de lasten van overheidsoptreden gelijk te verdelen over de burgers (het égalitébeginsel). Burgers die door het overheidsoptreden in vergelijking tot anderen onevenredig zwaar worden getroffen, dienen op grond van dat algemene rechtsbeginsel een redelijke compensatie te ontvangen. De op grond van dit beginsel verstrekte vergoeding wordt ook wel nadeelcompensatie genoemd. Afgezien van enkele specifieke wettelijke regelingen voor nadeelcompensatie (zoals planschade als gevolg van een bestemmingsplan), is nadeelcompensatie nu nog niet geregeld in een algemene wettelijke regeling, maar gebaseerd op het in vaste jurisprudentie gehanteerde égalitébeginsel. Inmiddels is een wettelijke regeling voor de vergoeding van nadeelcompensatie vastgelegd in de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten 3. Deze wet voegt onder meer aan de Algemene wet bestuursrecht een Titel 4.5 (Nadeelcompensatie) toe. De wettelijke regeling omtrent nadeelcompensatie treedt echter voorlopig nog niet in werking, omdat eerst nog andere wetten via een Aanpassingswet moeten worden aangepast. Tevens zal eerst nog een handleiding opgesteld worden hoe omgegaan moet worden met verzoeken om nadeelcompensatie, zodat vooraf duidelijk is welke kosten vergoed worden. Ook zal de VNG een modelverordening opstellen. Via verschillende berichten wordt aangegeven, dat het moment van inwerkingtreden van Titel 4.5. vooralsnog ongewis is, gezien de complexiteit van de materie en de prioriteit die het rijk geeft aan het wetsvoorstel voor de Omgevingswet en vermoedelijk niet eerder zal zijn dan in Werkzaamheden aan de modelverordening door de VNG zijn daarom ook voorlopig opgeschort. Voor de huidige situatie waarbij er nog geen wettelijke grondslag is voor nadeelcompensatie is er geen modelverordening beschikbaar van de VNG. Voor onderhavige verordening is inspiratie gezocht bij de Algemene Verordening nadeelcompensatie van de gemeente Amsterdam 4. In afwijking van die verordening is niet gekozen voor een vaste adviescommissie. Daarvoor in de plaats is net als in de eigen Leidse Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade (2008), gekozen voor de mogelijkheid om per aanvraag een onafhankelijke deskundige in te schakelen. De regeling omtrent nadeelcompensatie is niet toegevoegd aan deze Procedureverordening, omdat de onderhavige Verordening nadeelcompensatie bij de inwerkingtreding van Titel 4.5 (Nadeelcompensatie) van de Awb van rechtswege weer zal komen te vervallen (voor zover het de regeling van dezelfde onderwerpen betreft). 3 Staatsblad 2013, Gemeenteblad 2012, afd. 3A, nr. 19/68. Datum in van inwerkingtreden 1 april Gepubliceerd op overheid.nl.

11 a.2 Waarom een Verordening nadeelcompensatie? De verordening beoogt aanvragers om nadeelcompensatie, het bestuur en de ambtelijke organisatie duidelijkheid te verschaffen over de te volgen procedure bij een verzoek om nadeelcompensatie en enkele handvatten voor de inhoudelijke beoordeling van aanvragen. Dit biedt transparantie, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor aanvragers en bevordert het doelmatig behandelen van de aanvragen door het bestuur en de ambtelijke organisatie. Bijkomend voordeel is, dat nu de verordening de bestuursrechtelijke grondslag wordt voor de besluitvorming, tevens een eenduidige rechtsbescherming openstaat bij de bestuursrechter voor alle in de verordening geregelde aanvragen. Zonder verordening is rechtsbescherming versnipperd tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter. Deze versnippering en de onduidelijkheid die daardoor ontstaat, wordt weggenomen door de verordening, omdat nu uitsluitend de weg naar de bestuursrechter openstaat. Bovendien staat tegen besluiten omtrent nadeelcompensatie voortaan bezwaar en beroep open ook als het besluit of de handeling waarop de aanvraag om nadeelcompensatie betrekking heeft, zelf niet voor bezwaar en beroep vatbaar is, omdat deze besluiten omtrent nadeelcompensatie hun grondslag hebben in de (gepubliceerde) verordening. De verordening biedt tevens de mogelijkheid om voor Leiden een uniforme regeling vast te stellen voor de behandeling van verzoeken om nadeelcompensatie, die van toepassing is op alle verzoeken, dus ongeacht of deze gericht zijn aan raad, college of burgemeester. De verordening vestigt of vergroot overigens niet de aansprakelijkheid van de betrokken bestuursorganen. Die aansprakelijkheid is reeds volgens vaste jurisprudentie op grond van het égalitébeginsel aanwezig. De verordening legt in wezen overzichtelijk vast, wat anders alleen in jurisprudentie (moeilijk) terug te vinden is. Het bestuur heeft en houdt bovendien enige mate beleidsvrijheid in de beoordeling van verzoeken om nadeelcompensatie, beleidsvrijheid die uiteindelijk wel ter toetsing aan de rechter voorgelegd kan worden. a.3 Procedure Aangezien de behandeling van een verzoek om planschade op grond van de Wet ruimtelijke ordening vergelijkbaar is met een verzoek om nadeelcompensatie, is de procedure gebaseerd op de Procedureverordening voor advisering tegemoetkoming in planschade (2008). Indien de aanvraag om nadeelcompensatie daar naar het oordeel van het bestuursorgaan aanleiding toe geeft, laat het zich inhoudelijk adviseren door een onafhankelijke ter zake deskundige. De aanvrager om nadeelcompensatie krijgt de gelegenheid om te worden gehoord door de deskundige en krijgt de gelegenheid te reageren op het conceptadvies van de deskundige. Het vastleggen van een procedure verschaft duidelijkheid en zorgt er voor dat gelijke gevallen op dezelfde manier behandeld worden. Een aanvrager weet daardoor van tevoren waar hij aan toe is en wat hij kan verwachten. De vastgelegde procedure biedt het bestuur en de ambtelijke organisatie een handvat om aanvragen doelmatig af te handelen. Tevens is in de verordening vastgelegd welke gegevens en bescheiden een aanvrager moet overleggen bij een aanvraag en dat hij voor het doen van een aanvraag een door het college vastgesteld formulier dient te gebruiken.

12 a.4 Inhoudelijke beoordeling Het égalitébeginsel is de grondslag voor een verplichting tot vergoeding van schade door rechtmatig overheidshandelen. Dit beginsel is in de bestuurs- en civielrechtelijke rechtspraak erkend als algemene rechtsgrondslag voor de beoordeling van verzoeken om nadeelcompensatie, die niet zijn gebaseerd op een specifieke wettelijke grondslag. Dit égalitébeginsel wordt geformaliseerd in deze verordening. Uit zowel de bestuursrechtelijke als civielrechtelijke rechtspraak komen twee kernvoorwaarden naar voren, waaraan voldaan moet zijn om aanspraak te kunnen maken op het égalitébeginsel: het vereiste van de abnormale last en het vereiste van de speciale last Deze vereisten komen in de verordening terug. Het vereiste van de abnormale last houdt in, dat de schade buiten het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico moet vallen om voor vergoeding in aanmerking te komen. Met het vereiste van de speciale last wordt bedoeld, dat sprake moet zijn van een last die op een beperkte groep burgers of instellingen onevenredig zwaar drukt, zodat de gelijke behandeling met een vergelijkbare groep (de referentiegroep ) die niet door de handeling wordt getroffen, wordt verstoord. In de verordening zijn een aantal weigeringsgronden opgenomen, zoals ontbreken van causaal verband, (actieve of passieve) risicoaanvaarding, schadebeperkingsplicht, eigen schuld, vergoeding op andere wijze, of verjaring. Ook worden de bijkomende kosten die in aanmerking voor vergoeding komen, genoemd. De belangrijke meerwaarde van de verordening is derhalve, dat voor een aanvrager vooraf duidelijk is, welke kans van slagen zijn verzoek om nadeelcompensatie heeft. Tevens stelt de verordening zeker, dat gelijke aanvragen op dezelfde manier beoordeeld worden. Deze duidelijkheid bevordert tevens dat aanvragen op een doelmatige manier kunnen worden afgehandeld. a.5 Rechtsbescherming Juist omdat nadeelcompensatie bij rechtmatig overheidshandelen tot op heden geen wettelijke grondslag kent, is er uitgebreide jurisprudentie ontstaan omtrent de mogelijkheden en onmogelijkheden om het wel of niet toekennen van nadeelcompensatie voor te leggen aan de rechter. Uit de jurisprudentie blijkt ook, dat juist het vaststellen van een verordening omtrent nadeelcompensatie kan sturen in die rechtsbescherming. Er zijn twee relevante hoofdlijnen in de jurisprudentie. Ze zijn vrij juridisch-technisch van aard, maar als volgt samen te vatten. 1. Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan op een verzoek om vergoeding van schade die veroorzaakt zou zijn binnen het kader van de uitoefening door dat orgaan van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid, is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 1:3, eerste lid) en wordt aangeduid met de term zuiver of zelfstandig schadebesluit. Een zuiver schadebesluit onderscheidt zich van een besluit waarbij de beslissing over vergoeding van schade wordt meegenomen in de beslissing over de schadeoorzaak zelf (het zogenoemde onzelfstandige of onzuivere

13 schadebesluit). Uit de jurisprudentie 5 blijkt verder, dat de bestuursrechter slechts bevoegd is tot kennisneming van een beroep tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over het beroep tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Uit het voorgaande volgt, dat geen beroep bij de bestuursrechter open staat tegen een besluit omtrent nadeelcompensatie, indien dat nadeel niet het gevolg is van een appellabel (voor beroep vatbaar) besluit, maar het gevolg is van feitelijk overheidshandelen 6, een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel. In die laatste categorie van gevallen is wel een actie uit onrechtmatige daad mogelijk bij de civiele rechter (als restrechter ). Uit jurisprudentie 7 volgt echter, dat beroep bij de bestuursrechter wel open staat, indien het besluit over nadeelcompensatie ten aanzien van deze categorie van rechtmatige overheidshandelen gebaseerd is op een beleidsregel (bijvoorbeeld een verordening) waaraan algemene bekendheid gegeven is. Hierin voorziet de onderhavige verordening. Door in de (te publiceren) verordening aan te geven hoe omgegaan wordt met verzoeken om nadeelcompensatie ten aanzien van feitelijk handelen, algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels, wordt verzoekers de mogelijkheid gegeven om die besluiten voor te leggen aan de bestuursrechter (in plaats van aan de civiele rechter). Dit is in lijn met het in de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten verwerkte amendement-taverne 8. De bestuursrechter is laagdrempeliger dan de civiele rechter, omdat niet via een advocaat geprocedeerd hoeft te worden, maar men dat zelf kan en ook de procedure eenvoudiger is. Staat eenmaal ten aanzien van bepaalde besluiten omtrent nadeelcompensatie de weg open naar de bestuursrechter, dan is daarmee de civiele rechter niet meer bevoegd 9. Dit wordt aangeduid met het leerstuk van de formele rechtskracht. De burgerlijke rechter geeft geen eigen oordeel over de rechtmatigheid van een besluit, indien tegen dat besluit beroep bij een bestuursrechter kan of kon worden ingesteld. Is het beroep niet (tijdig) ingesteld of verworpen, dan heeft het besluit formele rechtskracht verkregen. Dit betekent, dat het besluit zowel wat de wijze van tot stand komen als wat inhoud betreft voor rechtmatig moet worden gehouden. 2. Als sluitstuk geldt, dat indien op grond van het voorgaande geen beroep openstaat bij de bestuursrechter (en er ook geen wet is die die weg open stelt, zoals bij planschade), beroep openstaat bij de civiele rechter 10. Het gaat dan om besluiten omtrent nadeelcompensatie ten aanzien van feitelijk handelen, algemeen verbindende voorschriften of beleidsregels (waarop geen gepubliceerde beleidsregel omtrent nadeelcompensatie van toepassing is). Gezien de systematiek van het burgerlijk recht moet een dergelijk verzoek bij de civiele rechter ingekleed worden als een vordering op 5 AbRvS 16 maart 2005, /1, r.o (dakopbouw Amerongen); AbRvS 21 december 2005, r.o /1 (kledingwinkel Helden). 6 AbRvS 21 december 2005, /1, r.o (kledingwinkel Helden); AbRvS 9 december 2009, /1/M1 en /1/M1, r.o (ontruiming Den Helder). 7 AbRvS 2 juni 2004, /1, r.o (Ministerie V&W, beleidsregel hogesnelheidslijn). 8 TK , 32621, nr HR 6 december 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE8182 (Eetcafé - Pannenkoekhuis De Kabouter); HR 28 maart 2008, ECLI:NL:HR:2008:BC0256, r.o (Asha Horeca B.V. Amersfoort). 10 AbRvS 16 maart 2005, /1, r.o (dakopbouw Amerongen); HR 20 juni 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7902 (import- en handelsverbod rundvlees).

14 grond van een onrechtmatige daad. Dat kan door te stellen dat het toebrengen van onevenredige schade een overigens rechtmatige overheidshandeling onrechtmatig maakt. Ook in het civiele recht is het égalitébeginsel erkend. Onderhavige verordening heeft dus als voordeel, dat het de rechtsbescherming niet op onoverzichtelijke wijze verdeeld blijft tussen de bestuursrechter en de civiele rechter. In alle gevallen waarop de verordening van toepassing is, is nu duidelijk dat de bestuursrechter ontvankelijk is. Dit geeft niet alleen duidelijkheid, maar heeft ook als voordeel dat indien er samenhang is tussen vorderingen die anders bij verschillende rechters terecht zouden komen, nu allemaal door één rechter, de bestuursrechter, beoordeeld worden. Vorderingen van schadevergoeding naar aanleiding van een onrechtmatige overheidsdaad of op grond van privaatrechtelijk handelen van de overheid (bijvoorbeeld al eigenaar van een perceel grond of gebouw) blijven hier buiten beschouwing, omdat aan de beoordeling daarvan het égalitébeginsel niet ten grondslag ligt. Onderhavige verordening is op dergelijke vorderingen niet van toepassing. In de verordening wordt geen specifieke regeling voor bezwaar en beroep gegeven, omdat de Algemene wet bestuursrecht hier al in voorziet. De hoofdlijn is, dat tegen een besluit op grond van deze verordening eerst bezwaar openstaat en daarna beroep en hoger beroep. a.6 Geen kostenverhaal, wel voorzienbaarheid vergroten en schade voorkomen De vraag kan zich in een concreet geval voordoen, of de mogelijkheid bestaat om aan gebruik van een bestuursrechtelijke bevoegdheid of aan het uitvoeren van een feitelijke handeling in de uitoefening van een publiekrechtelijke taak, voorwaarden verbonden kunnen worden, indien die bevoegdheden of handeling geheel of gedeeltelijk worden uitgeoefend ten behoeve van een of meer concrete belanghebbende(n). Die voorwaarden zouden er dan uit kunnen bestaan, dat alleen medewerking wordt verleend aan een belanghebbende, indien die bereid is om een overeenkomst te sluiten waarin die zich bereid verklaard om eventuele nadeelcompensatie aan het bestuursorgaan te vergoeden, indien het bestuursorgaan verplicht is die te vergoeden aan een benadeelde als gevolg van dat besluit of die handeling. Op zich zelf lijkt dat een gerechtvaardigde gedachtegang. Het moet er echter op worden gehouden, dat dit vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag om een dergelijke kostenverhaalsovereenkomst te sluiten, een dergelijke overeenkomst nietig is. De Hoge Raad achtte immers ook een (gelijksoortige) overeenkomst voor verhaal van planschadekosten (verschuldigd op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening) nietig wegens het toentertijd ontbreken van een wettelijke basis voor het sluiten van een dergelijke overeenkomst 11. Daarentegen wordt de aanspraak op nadeelcompensatie onder andere bepaald door de omstandigheid of het voor de benadeelde voorzienbaar was, dat een bepaald besluit of een bepaalde handeling voor hem nadelige gevolgen zou (kunnen) hebben. Zie hierover hetgeen is vermeld bij de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 lid 1. In dat kader kan aansprakelijkheid op schadevergoeding - en beter nog de schade zelf - verkleind of zelfs voorkomen worden door in een zo vroeg mogelijk stadium belanghebbenden te informeren over de op handen zijnde besluiten of handelingen. Informatie kan bestaan uit een bericht in de krant, maar liever nog in het rechtstreeks benaderen van belanghebbenden via 11 HR 2 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF2848, r.o (Planschadeovereenkomst Nunspeet). Vergelijk ook de nieuwsbrief van de SAOZ van 25 maart 2014.

15 bijvoorbeeld een brief, met daarin eventueel een uitnodiging voor overleg om samen tot schadebeperkende maatregelen te komen. Bij mogelijke knelpunten kunnen bestuur en belanghebbende in dat overleg door goede afstemming proberen om schade te voorkomen of in ieder geval tot een minimum te beperken. De belanghebbende dient in ieder geval voldoende in de gelegenheid gesteld te worden om zelf maatregelen te nemen of activiteiten achterwege te laten, teneinde schade te voorkomen of te beperken. Het bestuur verwacht van belanghebbenden, dat zij van deze gelegenheid ook gebruik maken om schade zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Op grond van de verordening kan aanspraak op nadeelcompensatie vervallen of beperkt worden, indien de aanvrager geen of onvoldoende schadebeperkende maatregelen heeft genomen of bepaalde activiteiten niet achterwege heeft gelaten. Schade en de mogelijke verplichting om die schade te vergoeden, kan door een goede communicatie zoveel mogelijk beperkt worden. Communicatie door of namens het bestuursorgaan is dus van groot belang, los van het feit dat het ook gewoon fatsoenlijk is. a.7 Geen leges verschuldigd Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om nadeelcompensatie (of voor een van de andere aanvragen uit onderhavige verordening) zijn geen leges verschuldigd. Het moet er voor worden gehouden, dat het niet toegestaan is om via de Legesverordening en de daarbij behorende tarieventabel, of via onderhavige Verordening nadeelcompensatie zelf, een recht te heffen voor het in behandeling nemen van een dergelijke aanvraag. Destijds oordeelde de Hoge Raad 12 in gelijke zin, dat het niet toegestaan was om leges te heffen voor het in behandeling nemen van een verzoek om vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van de toentertijd geldende Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het in behandeling nemen van een dergelijk verzoek is namelijk geen dienst in de zin van de Gemeentewet 13. Hoewel de werkzaamheden van een gemeentebestuur bij de beoordeling van een verzoek tot planschadevergoeding een individualiseerbaar belang betreffen, namelijk dat van de aanvrager, is dat belang niet overheersend. Het gaat bij de desbetreffende werkzaamheden (beoordeling aanvraag) rechtstreeks en vooral om het dienen van het publieke belang, behorend bij het besluit tot bestemmingswijziging. Derhalve is het oordeel van de Hoge Raad, dat er geen leges geheven mogen worden op grond van de Gemeentewet. In de huidige Wet ruimtelijke ordening 14 is om die wettelijke basis te bieden in die wet zelf expliciet opgenomen, dat een recht geheven wordt voor het in behandeling nemen van een verzoek om planschadevergoeding. Daarmee vergelijkbaar geldt ook met betrekking tot een aanvraag om nadeelcompensatie derhalve, dat het bij het beoordelen van de aanvraag, als uitvloeisel van het besluit of de feitelijke handeling waar de aanvraag betrekking op heeft, gaat om het dienen van het publieke belang in plaats van een individueel belang. Ook in de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten 15 is expliciet opgenomen dat een recht geheven kan worden om daarmee juridische basis te bieden voor het mogen heffen van leges via de Legesverordening. Zolang die wet niet inwerking getreden is, is er geen wettelijke 12 Hoge Raad , ECLI:NL:HR:2004:AI0408, r.o (Leges verzoek planschadevergoeding, gemeente Jacobswoude). 13 Artikel 229 lid 1 aanhef en onder b Gemeentewet. 14 Artikel 6.4 Wro. 15 Artikel 4:128 Awb.

16 grondslag om via een verordening leges te heffen met betrekking tot aanvragen om nadeelcompensatie en is het dus niet toegestaan. b. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Paragraaf 1 Algemene bepalingen Artikel 1 Definities Artikel 1, onder a (aanvraag) De aanvraag is een van de kernbegrippen die onderwerp zijn van deze verordening en daarom opgenomen bij de definities. Artikel 1, onder b (adviseur) De adviseur zal over het algemeen een extern onafhankelijk professioneel adviesbureau zijn, dat (onder meer) gespecialiseerd is in advisering over nadeelcompensatie. Artikel 1, onder c (bestuursorgaan) Met bestuursorgaan wordt bedoeld een orgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Paragraaf 2 Het recht op nadeelcompensatie en uitzonderingen hierop Artikel 2 Recht op nadeelcompensatie Artikel 2 lid 1 (égalitébeginsel: gelijkheid voor openbare lasten) - Égalitébeginsel algemeen Het eerste lid van dit artikel vormt de kern van de verordening. In de eerste plaats legt het eerste lid het algemene rechtsbeginsel vast van gelijkheid voor openbare / publieke lasten als rechtsgrondslag voor schadevergoeding bij rechtmatig handelen door een bestuursorgaan bij de publiekrechtelijke uitoefening van zijn bevoegdheid of taak. Daarmee is het eerste lid de materieelrechtelijke grondslag van de regeling, welke in de verordening nader wordt uitgewerkt. Het eerste lid is ook in procedureel opzicht een kernbepaling. Bepaald is dat een bestuursorgaan dat het égalitébeginsel geschonden heeft, op aanvraag een vergoeding toekent. Het bestuursorgaan dat bevoegd is over het verzoek om schade te beslissen, is dus het bestuursorgaan dat het schadeveroorzakende besluit heeft genomen of het bestuursorgaan door of namens wie de feitelijke handeling is verricht. Uitgangspunt bij het algemene rechtsbeginsel van gelijkheid voor openbare lasten is, dat een recht op schadevergoeding alleen bestaat, indien aan ten minste twee hoofdvoorwaarden voldaan is: de schade moet boven het normaal maatschappelijk risico uitgaan (het vereiste van de abnormale last) en de schade moet een bepaalde groep burgers of ondernemingen in

17 vergelijking met anderen onevenredig zwaar treffen (het vereiste van de speciale last). 16 Beide vereisten zijn terug te vinden in het eerste lid. De bepaling in het eerste lid van artikel 2 is gebaseerd artikel 4:126 lid 1 van de nog niet inwerking getreden Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten 17. De schade die in het kader van deze verordening voor nadeelcompensatie in aanmerking komt, is uitsluitend die schade die een bestuursorgaan veroorzaakt in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. Bij de uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid of taak gaat het om besluiten en feitelijk handelen. Bij besluiten kan gedacht worden aan beschikkingen, algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Schade veroorzaakt door een onrechtmatig besluit of handelen 18 valt daar dus niet onder, evenmin schade als gevolg van privaatrechtelijk handelen 19, bijvoorbeeld als eigenaar van een perceelgrond of gebouw. Vorderingen van dergelijke schadevergoeding blijven hier buiten beschouwing, omdat aan de beoordeling daarvan het égalitébeginsel niet ten grondslag ligt. Onderhavige verordening is op dergelijke vorderingen niet van toepassing. In een dergelijk geval dient een verzoek om nadeelcompensatie op grond van deze verordening te worden afgewezen en afhankelijk van de aard van de vordering verwezen te worden naar de juiste procedure. Bij vermeende onrechtmatig overheidshandelen of bij vermeende aansprakelijkheid van de overheid voor schade als gevolg van privaatrechtelijk handelen, kan de overheid wel aansprakelijk gesteld worden, maar dan bij de burgerlijke rechter via een actie uit onrechtmatige daad. Zoals aangegeven heeft deze verordening daar geen betrekking op. Opgemerkt wordt nog, dat een verzoek om nadeelcompensatie gebaseerd op het égalitébeginsel, een andere benadering vergt dan een verzoek om planschadevergoeding op grond van de Wet ruimtelijke ordening. Dit verschil in benadering komt onder meer tot uitdrukking in de aan te leggen vergelijkingsmaatstaf. Anders dan bij een verzoek om planschadevergoeding dient bij een verzoek om nadeelcompensatie gebaseerd op het égalitébeginsel geen vergelijking van opvolgende juridische regimes te worden gemaakt, maar een vergelijking van het juridische regime dat is vastgesteld voor een beperkte groep burgers met het juridische regime dat is vastgesteld voor burgers die zich in een vergelijkbare situatie bevinden Abnormale last 16 Vergelijk voor de omschrijving van het égalitébeginsel AbRvS 4 september 2013, /1/A1, r.o. 5 (ontruimen hennepkwekerij Breda). 17 Staatsblad 2013, De afwezigheid van recht op nadeelcompensatie bij onrechtmatig overheidshandelen, blijkt uit de uitspraak van de AbRvS van 3 juli 2002, /1, r.o (bouwvergunning schuur Waterland). 19 De afwezigheid van recht op nadeelcompensatie bij privaatrechtelijk overheidshandelen, blijkt uit de uitspraak van de AbRvS van 3 oktober 2007, /1, r.o (verkoop woning Deventer) en van de Hoge Raad van 11 januari 2002, LJN AD7352, r.o. 3.4 (St. Beheer Osen / Waterschap Peel en Maasvallei). 20 AbRvS 9 april 2008, /1, r.o (besliscommissie Schadeschap luchthaven Schiphol - I).