Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart ADVIES NR. 02/ /03/2013. van 22 maart 2013

Transcriptie

1 Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart 22/03/2013 ADVIES NR. 02/2013 VAN HET EUROPEES AGENTSCHAP VOOR DE VEILIGHEID VAN DE LUCHTVAART van 22 maart 2013 voor een verordening van de Commissie tot wijziging van haar Verordening (EG) nr. 2042/2003 van 20 november 2003 betreffende de permanente luchtwaardigheid van luchtvaartuigen en luchtvaartproducten, -onderdelen en - uitrustingsstukken, en betreffende de goedkeuring van bij voornoemde taken betrokken organisaties en personen 'Controleren van permanente luchtwaardigheid van luchtvaartuigen'

2 Samenvatting Bevoegde autoriteiten moeten in het kader van het toezicht op de permanente luchtwaardigheid een steekproefprogramma ontwikkelen om de luchtwaardigheidsstatus van de vloot luchtvaartuigen in hun register te controleren (Aircraft Continuing Airworthiness Monitoring - ACAM; zie M.B.303). Dit steekproefprogramma moet berusten op een selectie van relevante stalen van luchtvaartuigen en een onderzoek van het luchtvaartuig omvatten dat op een aantal belangrijke risico-elementen is gericht. Uit feedback van bevoegde autoriteiten en typische bevindingen van normaliseringsinspecties blijkt dat de ACAM-vereisten en belangrijke risico-elementen in de lidstaten niet op consistente, uniforme wijze worden toegepast. De bestaande regelgeving, in het bijzonder de bijbehorende aanvaardbare wijzen van naleving en richtsnoeren, is tegen het licht gehouden om wijzigingen voor te stellen die zorgen voor duidelijkheid en consistentie en om aanvullende richtsnoeren aangaande de toepassing van belangrijke risico-elementen te introduceren. Belangrijkste resultaat van deze regelgevingstaak is een reeks aanvullende aanvaardbare wijzen van naleving en richtsnoeren gericht op een meer flexibele, risicogeoriënteerde planning van inspecties, de mogelijkheid van gecombineerde onderzoeken en verduidelijking van de reikwijdte en variëteit van de onderzoeken, die met name voorzien in gedetailleerde richtsnoeren inzake de voor ACAM-inspecties toe te passen belangrijke risico-elementen. Deze wijzigingen worden geacht een positief effect op de veiligheid te hebben en bij te dragen tot normalisering. Pagina 2 van 7

3 I. Algemeen 1. Dit advies heeft tot doel de Commissie voor te stellen bijlage I bij Verordening (EG) nr. 2042/2003 van de Commissie 1 (hierna 'deel M') te wijzigen. De reikwijdte van deze regelgevingsactiviteit is uiteengezet in de op 4 oktober 2011 gepubliceerde voorwaarden (Terms of Reference (ToR) RMT.0216 (M.027)) en wordt hieronder nader beschreven. 2. Dit advies is goedgekeurd volgens de door de raad van beheer van het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (hierna 'het Agentschap') vastgestelde procedure 2, in overeenstemming met artikel 19 van Verordening (EG) nr. 216/ (hierna 'de basisverordening'). 3. Voor de voorgestelde regelgeving is rekening gehouden met de ontwikkeling van de Europese en internationale wetgeving (ICAO) en met afstemming op de voorschriften van andere autoriteiten van de belangrijkste partners van de Europese Unie, zoals bepaald in de doelstellingen van artikel 2 van de basisverordening. De voorgestelde regelgeving voorziet in een meer risicogeoriënteerde aanpak van de planning van ACAM-inspecties en bevordert aldus de tenuitvoerlegging van de normen en aanbevolen praktijken voor luchtvaartveiligheidsprogramma's van de ICAO in het kader van het Europees programma voor de veiligheid van de luchtvaart. II. Raadpleging 4. De kennisgeving van het wijzigingsvoorstel NPA met het ontwerpadvies voor een verordening van de Commissie tot wijziging van deel M werd op 29 november 2011 op de website van het Agentschap gepubliceerd. Op de sluitingsdatum, 1 maart 2012, had het Agentschap 82 opmerkingen ontvangen van 19 nationale luchtvaartautoriteiten, beroepsorganisaties en particuliere ondernemingen. 5. Alle ontvangen opmerkingen zijn in aanmerking genomen en in een Comment Response Document (CRD) verwerkt dat op 19 juli 2012 op de website van het Agentschap is gepubliceerd. Dit CRD bevat een overzicht van alle personen en/of organisaties die opmerkingen hebben ingediend, vergezeld van de antwoorden van het Agentschap. Op de sluitingsdatum, 19 september 2012, had het Agentschap elf reacties van zes nationale luchtvaartautoriteiten en vijf beroepsorganisaties op het CRD ontvangen. In drie reacties werd algemene steun voor de voorgestelde wijzigingen uitgesproken, in één reactie werd - zonder commentaar - aangegeven dat van de wijzigingen nota was genomen en in zeven reacties werden specifieke kwesties aangeroerd of aanvullende wijzigingen voorgesteld. De belangrijkste punten worden hieronder beschreven Verordening (EG) nr. 2042/2003 van de Commissie van 20 november 2003 betreffende de permanente luchtwaardigheid van luchtvaartuigen en luchtvaartproducten, -onderdelen en -uitrustingsstukken, en betreffende de goedkeuring van bij voornoemde taken betrokken organisaties en personen (PB L 315 van , blz. 1). Verordening als laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 593/2012 van de Commissie van 5 juli 2012 (PB L 176 van , blz. 38). EASA-besluit MB van 13 maart 2012 tot wijziging en vervanging van besluit MB betreffende de door het Agentschap toe te passen procedure voor het uitbrengen van adviezen en het vaststellen van certificatiespecificaties en richtsnoeren ('regelgevingsprocedure'). Verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart, houdende intrekking van Richtlijn 91/670/EEG, Verordening (EG) nr. 1592/2002 en Richtlijn 2004/36/EG (PB L 79 van , blz. 1). Verordening als laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 6/2013 van de Commissie van 8 januari 2013 (PB L 4 van , blz ). Zie onder Rulemaking Archives op Pagina 3 van 7

4 a. Onderzoeken tijdens de vlucht in het kader van ACAM 6. Eén nationale luchtvaartautoriteit gaf zoals in de eerdere reactie op de NPA als commentaar dat de mogelijkheid van onderzoeken tijdens de vlucht in het kader van ACAM behouden zou moeten blijven. Deze reactie is conform de aanbevelingen van de voor RMT.0216 (M.027) ingestelde werkgroep afgewezen: - Een onderzoek tijdens de vlucht naar aanleiding van een ernstige ACAM-bevinding zou geen adequate reactie krachtens deel M zijn; ernstige bevindingen moeten worden gevolgd door maatregelen met betrekking tot het certificaat van herbeoordeling van de luchtwaardigheid. - Onderzoeken tijdens de vlucht worden niet als taken inzake herbeoordeling van de luchtwaardigheid in de zin van M.A.710 beschouwd en vormen geen kernelement van het management van de permanente luchtwaardigheid als gedefinieerd in deel M. - Voorschriften inzake operationele vluchtinspecties voor zowel de eerste certificering van als het toezicht op houders van een AOC zijn opgenomen in EASA deel ARO, subdeel OPS 5. b. Evenredigheid van de voorschriften algemene luchtvaart 7. Vier beroepsorganisaties riepen het Agentschap opnieuw op, zoals eerder in hun reacties tijdens de NPA-raadpleging, de toepasselijkheid van ACAM binnen de algemene luchtvaart te heroverwegen en bepaalde categorieën luchtvaartuigen van de ACAMinspectieprogramma's uit te zonderen. Dit wijzigingsvoorstel valt niet onder regelgevingstaak M.027; de desbetreffende NPA-commentaren en -reacties zijn derhalve overgedragen aan de taskforce van deel M voor de algemene luchtvaart, die zich er in fase II van de werkzaamheden over kan buigen (zie ToR RMT.0463 en RMT.0547 'Herziening deel M voor de algemene luchtvaart' 6 ). Voorts is het Agentschap van oordeel dat het uitzonderen van bepaalde categorieën kleine luchtvaartuigen van het ACAMinspectieprogramma negatieve gevolgen voor de veiligheid zou hebben. Afhankelijk van het type luchtvaartuig en het type vluchtuitvoering is onderhoud en/of management van de permanente luchtwaardigheid door een erkende organisatie onder de huidige bepalingen van deel M niet in alle gevallen vereist. Voor die specifieke gevallen vormen de ACAM-inspecties overeenkomstig M.B.303 voor de bevoegde autoriteiten de laatste mogelijkheid om toezicht uit te oefenen. Voor vrijstellingen op dit vlak zou derhalve een volledige regelgevingseffectbeoordeling noodzakelijk zijn. Eén beroepsorganisatie drong in een specifieke reactie aan op een meer op samenwerking berustende aanpak van de bevoegde autoriteiten bij de uitvoering van ACAM-inspecties voor privé gebruikte luchtvaartuigen of luchtvaartuigen die door vliegclubs of sportfederaties worden geëxploiteerd. Inspecteurs van bevoegde autoriteiten zouden hiervoor doorgaans dezelfde lijn volgen als voor ACAM-inspecties van grote luchtvaartuigen die in het commercieel luchtvervoer worden gebruikt. Voorgesteld werd ACAM-inspecteurs beter te laten communiceren met aan ACAM-inspecties onderworpen personen of organisaties en ze van de gelegenheid gebruik te laten maken om de toepasselijke voorschriften van deel M nader toe te lichten. Dit zou volgens deze bron de samenwerking tussen autoriteiten en eigenaren/exploitanten in dit luchtvaartsegment verbeteren en daarmee de veiligheid bevorderen, terwijl een verplichting tot meer controle contraproductief zou zijn. Een mogelijk middel om tot een dergelijke samenwerking tussen ACAM-inspecteurs en eigenaren/exploitanten in de recreatieve luchtvaartsector te komen zou zijn ACAM-inspecties hoofdzakelijk bij vooraankondiging uit te voeren en vooral op het doornemen en toelichten van alle 5 6 Verordening (EU) nr. 965/2012 van de Commissie van 5 oktober 2012 tot vaststelling van technische eisen en administratieve procedures voor vluchtuitvoering, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad (PB L 296 van , blz.1-148). Pagina 4 van 7

5 relevante documenten te richten. Het zou meer om een 'workshop' dan om enkel een inspectie moeten gaan, mogelijkerwijs ook met deelname van organisaties voor vliegsport en/of vliegclubs. Aldus zou aan beide kanten meer inzicht in de toepasselijke vereisten en de juiste tenuitvoerlegging daarvan ontstaan. c. Steekproeven op luchtvaartuigen Eén beroepsorganisatie stelde in een specifieke reactie voor steekproeven op luchtvaartuigen verspreid over alle 31 EASA-landen te laten nemen in plaats van, zoals in het huidige systeem, afzonderlijk door ieder land van registratie. Voor die steekproeven zou ook een gemeenschappelijke database moeten worden opgezet, zodat EASA willekeurig het door de betreffende nationale autoriteit te inspecteren luchtvaartuig zou kunnen selecteren. Het Agentschap is van oordeel dat steekproeven niet willekeurig moeten plaatsvinden, maar volgens een risicogeoriënteerde benadering die berust op de ervaring en kennis van de plaatselijke autoriteit. Volgens de indiener van deze reactie zou een dergelijke database voor steekproeven in een later stadium ook de basis moeten vormen voor een gemeenschappelijke database voor ACAM-bevindingen. Dat voorstel kan onder M.027 niet worden behandeld. Er zou een nieuwe regelgevingstaak inclusief een volledige regelgevingseffectbeoordeling voor nodig zijn. De ervaring met de database voor SAFA-bevindingen leert dat het opzetten van een gemeenschappelijke database voor bevindingen aanzienlijke middelen vergt en derhalve moet kunnen rekenen op de volledige steun van alle EASA-landen. Er zouden gemeenschappelijke gegevensformats en een gemeenschappelijke taxonomie voor de classificatie en categorisering van bevindingen moeten worden vastgesteld. Mocht dit idee omarmd worden, dan zou deze database gelet op de middelen die ermee gemoeid zijn niet enkel op ACAM-bevindingen gericht moeten zijn. Het ontbreken van een dergelijke gemeenschappelijke database belet bevoegde autoriteiten evenwel niet informatie afkomstig uit ACAM-inspecties uit te wisselen in gevallen waarin een representatieve steekproef in één afzonderlijke lidstaat niet haalbaar is. Tot slot zou de implementatie van een dergelijk systeem wijziging van het mandaat van het Agentschap vereisen en niet zonder gevolgen zijn voor de rechten en plichten van de landen van registratie. 8. Overeenkomstig de aanbevelingen van de werkgroep zijn in de wijzigingen van de uitvoeringsvoorschriften (M.B.303 en M.B.304) zoals voorgesteld in CRD na de analyse van de elf ontvangen reacties geen aanpassingen meer doorgevoerd. III. Inhoud van het advies van het Agentschap 9. Dit advies heeft tot doel M.B.303 en M.B.304 van deel M aan te passen. De voorgestelde wijzigingen voorzien in een meer flexibele, risicogeoriënteerde aanpak van de planning van ACAM-inspecties en zorgen voor meer duidelijkheid en consistentie, hetgeen de normalisering ten goede komt. De wijzigingen van de uitvoeringsvoorschriften zullen worden aangevuld met wijzigingen van de aanvaardbare wijzen van naleving en richtsnoeren, met onder meer een aantal nieuwe bepalingen die hoofdzakelijk tot doel hebben een uniforme benadering en consistente uitvoering van ACAM-inspecties te waarborgen. Er zullen uitgebreide richtsnoeren worden geïntroduceerd aangaande de belangrijke risico-elementen inzake luchtwaardigheid die in het kader van ACAMinspecties moeten worden gecontroleerd. 10. Voorgesteld wordt deze richtsnoeren voor belangrijke risico-elementen (aanhangsel III bij GM1 M.B.303(b)) jaarlijks via een periodieke regelgevingstaak bij te werken om de verwijzingen up-to-date te houden en de opportuniteit van alle opgenomen ondersteunende informatie en standaard te inspecteren items te beoordelen. Zo moet worden gewaarborgd dat de informatie relevant blijft voor de vastgestelde belangrijke risicoaspecten inzake luchtwaardigheid. De eerste herziening zou één jaar na goedkeuring van dit advies van start moeten gaan. Pagina 5 van 7

6 a. Wijzigingen van M.B M.B.303 is gewijzigd om de strekking van het voorschrift te verduidelijken. De oorspronkelijke paragraaf c) is geschrapt; de items die voor de ontwikkeling van het ACAM-programma in aanmerking moeten worden genomen staan nu vermeld in de nieuwe AMC1 bij M.B.303(a). In de oorspronkelijke paragraaf d) is het vereiste inzake het bepalen van de grondoorzaak van iedere bevinding vervangen door het vereiste bevindingen te toetsen op hun belang voor de veiligheid. Voorschriften omtrent het analyseren van bevindingen staan nu in de nieuwe AMC1 bij M.B.303(d) 'Analyse van bevindingen'. Daarmee is de verplichting tot het verrichten van een grondoorzaakanalyse voor iedere bevinding verdwenen. Het is nu aan de bevoegde autoriteiten om te bepalen of een dergelijke analyse nodig is, uitgaande van het belang voor de veiligheid van een bevinding of combinatie van bevindingen. De nieuwe paragraaf f) is een aangepaste versie van de oorspronkelijke paragraaf g), met een meer algemene strekking. De bepaling is gericht op verwerking van de bevindingen; categorisering van bevindingen in het licht van de vereisten wordt geregeld in paragraaf d). De oorspronkelijke paragraaf i), nu paragraaf g), is gewijzigd om duidelijk te maken dat uitwisseling van informatie over vastgestelde gevallen van niet-naleving alleen vereist is wanneer dat voor het waarborgen van de juiste handhavingsmaatregelen noodzakelijk is. Verder zijn de volgende redactionele wijzigingen doorgevoerd: - in paragraaf b) is voor 'belangrijke risico-elementen' een verwijzing naar 'luchtwaardigheid' toegevoegd, - in paragraaf e) is de verwijzing naar 'aanbevelingen' geschrapt, daar deze in M.B.903 niet worden genoemd. b. Wijzigingen van M.B M.B.304 is gewijzigd in verband met het schrappen van M.B.303(g) en met het oog op consistentie met M.B.903 'Bevindingen'. De verwijzing naar 'beperking' is geschrapt, daar M.B.903 niet in deze optie voorziet. IV. Regelgevingseffectbeoordeling 7 Probleemanalyse en risicobeoordeling 13. Dit punt is hoofdzakelijk relevant voor bevoegde autoriteiten. Eigenaren/exploitanten zijn indirect betrokken voor zover op hun luchtvaartuigen door de bevoegde autoriteit een steekproef voor een ACAM-platforminspectie of een uitgebreide inspectie wordt uitgevoerd. De voorgestelde wijzigingen zullen naar verwachting een positief veiligheidseffect hebben en bijdragen tot normalisering. M.B.303 legt bevoegde autoriteiten de verplichting op een steekproefprogramma te ontwikkelen om de luchtwaardigheidsstatus van de vloot luchtvaartuigen in hun register te controleren. Dat steekproefprogramma moet productonderzoek omvatten gericht op een aantal belangrijke risico-elementen. In aanhangsel III bij AMC M.B.303(d) 'Controleren van permanente luchtwaardigheid van luchtvaartuigen - Document voor planning en gegevensregistratie' zijn de belangrijke risico-elementen voor de door de bevoegde autoriteiten uit te voeren productonderzoeken vastgelegd. In de aanvaardbare wijzen van naleving voor M.B.303 ontbreekt evenwel een nauwkeurige beschrijving van deze belangrijke risico-elementen, evenals een lijst met te inspecteren items. 7 Zie ook NPA , hoofdstuk V 'Regelgevingseffectbeoordeling'. Pagina 6 van 7

7 Een en ander heeft ertoe geleid dat de vereisten van M.B.303 niet uniform worden toegepast. 14. Het belangrijkste risico in verband met inadequaat ACAM is dat aan luchtwaardigheid gerelateerde gevaren die de vliegveiligheid van afzonderlijke luchtvaartuigen of van een gehele vloot in het gedrang zouden kunnen brengen, niet naar behoren worden geïdentificeerd, zodat er ook niet naar wordt gehandeld. In laatste instantie zal een inadequate ACAM rechtstreeks gevolgen hebben voor de efficiency van het permanent toezicht van de bevoegde autoriteit, met mogelijk een daling van het veiligheidsniveau tot gevolg. Uitgaande van normaliseringsresultaten uit het verleden wordt dit risico wat waarschijnlijkheid van optreden betreft geacht van incidentele aard te zijn. Gegeven het feit dat, enerzijds, ACAM slechts één component van het toezichtsysteem is en, anderzijds, de controle van de luchtwaardigheid van afzonderlijke luchtvaartuigen doorgaans in handen is van een krachtens deel M, subdeel G, erkende organisatie, wordt dit risico wat ernst betreft van minder belang geacht. Doelstellingen 15. Het specifieke doel van dit advies is de vastgestelde veiligheidsrisico's en uitvoeringsproblemen te beperken door de vereisten te verduidelijken, teneinde aldus: - de totstandkoming van een risicogeoriënteerde, flexibele aanpak voor het ACAMprogramma te bevorderen; - bij te dragen tot een uniforme benadering van de bevoegde autoriteiten wat betreft de juiste toepassing van belangrijke risico-elementen voor productonderzoeken in het kader van ACAM; - de uitwisseling van informatie tussen autoriteiten over in de context van ACAMprogramma s vastgestelde gevallen van niet-naleving te vergemakkelijken. Een en ander zou moeten resulteren in efficiëntere ACAM-steekproefprogramma's, een hoger niveau van normalisering, uniforme toepassing, ook met het oog op de gelijke behandeling van eigenaren/exploitanten die aan ACAM-productonderzoeken onderworpen zijn, meer ruimte voor op samenwerking gebaseerd toezicht en, in laatste instantie, verbetering van de veiligheid. Effectanalyse 16. De voorgestelde wijzigingen hebben geen significante sociale, economische of milieueffecten en hebben evenmin effect op de coördinatie en harmonisatie van regelgeving. Er zijn evenredigheidsproblemen geconstateerd wat betreft de algemene luchtvaart, met name ten aanzien van privé gebruikte luchtvaartuigen of luchtvaartuigen die door vliegclubs of sportfederaties worden geëxploiteerd. Aangezien de voorgestelde wijzigingen een meer flexibele, risicogeoriënteerde aanpak mogelijk maken en schrapping van de verplichting inzake een grondoorzaakanalyse voor alle bevindingen inhouden, worden ze geacht de last in verband met dergelijke luchtvaartuigen te beperken. Voor het vrijstellen van bepaalde categorieën luchtvaartuigen van de ACAMvereisten zou een afzonderlijke regelgevingstaak nodig zijn, met inbegrip van een volledige regelgevingseffectbeoordeling. Keulen, dd maand jjjj P. GOUDOU uitvoerend directeur Pagina 7 van 7