RECHTSPRAAK EUROPESE UNIE OP DE VLUCHT VOOR GEWAPEND CONFLICT: EEN AUTONOME GROND VOOR HET TOEKENNEN VAN ASIEL

Transcriptie

1 RECHTSPRAAK OP DE VLUCHT VOOR GEWAPEND CONFLICT: EEN AUTONOME GROND VOOR HET TOEKENNEN VAN ASIEL Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen 17 februari 2009, Meki Elgafaji en Noor Elgafaji t. Staatssecretaris van Justitie (zaak C-465/07) Met noot van Maarten den Heijer Het Hof van Justitie EG verklaart voor recht dat aan de grond voor het toekennen van een asielstatus neergelegd in artikel 15 (c) Definitierichtlijn autonome betekenis toekomt en dat het onder die bepaling niet noodzakelijk is dat de asielzoeker aantoont dat hij specifiek wordt bedreigd vanwege zijn persoonlijke omstandigheden. FEITEN EN PROCESVERLOOP De Definitierichtlijn (2004/83/EG) stelt minimumnormen vast voor de erkenning van asielzoekers als vluchteling of als subsidiair beschermde en koppelt die erkenning aan een verblijfsrechtelijke status. De in de richtlijn opgesomde voorwaarden om in aanmerking te komen voor de vluchtelingenstatus zijn een afgeleide van het Vluchtelingenverdrag. De situaties waaronder asielzoekers in aanmerking komen voor een subsidiaire beschermingsstatus staan opgesomd in artikel 15 (a)-(c), waarbij sub (a) en (b) een neerslag vormen van het verbod van refoulement zoals dat is ontwikkeld onder het EVRM, het Anti-Folterverdrag en het IVBPR. Artikel 15 (c) is in meer omzichtige bewoordingen opgesteld en kent geen directe pendant in internationale verdragen. Het verwijst naar een ernstige en individuele bedreiging als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een gewapend conflict. De reikwijdte van deze bepaling en dan met name de vraag naar de mogelijke overlap met de bescherming die artikel 3 EVRM reeds biedt, heeft tot veel discussie en jurisprudentie geleid. Het hoofdgeding betrof de afwijzing van de asielaanvragen van twee echtgenoten uit Irak. De rechtbank Den Haag, zp. Almelo, had het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, omdat de minister niet had onderzocht of een verblijfsvergunning had moeten worden verstrekt op grond van artikel 15 (c) Definitierichtlijn. De rechtbank overwoog dat de dreiging met geweld onder artikel 15 (c) niet op eenzelfde geïndividualiseerde wijze als onder artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b Vw 2000 aannemelijk behoeft te worden gemaakt en dat de richtlijn Samenstelling Hof: Skouris (President), Jann, Timmermans, Rosas, Lenaerts, Ilešič, Arestis, Borg Barthet, Malenovský, Lõhmus en Bay Larsen. Advocaat-generaal: Poiares Maduro. Mr. drs. M. den Heijer is promovendus bij het Instituut voor Immigratierecht, Universiteit Leiden. 456 NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr. 4

2 rechtspraak een wijziging van recht is. In hoger beroep voerde de staatssecretaris aan dat de toets onder artikel 15 (c) Definitierichtlijn en artikel 3 EVRM dezelfde is en dat artikel 15 (c) derhalve afdoende is geïncorporeerd in de Nederlandse Vreemdelingenwet. De Afdeling concludeerde dat de betekenis van artikel 15 (c) Definitierichtlijn niet duidelijk is en verzocht het HvJ EG om een prejudiciële beslissing op de vragen (i) of de bescherming die artikel 15 (c) Definitierichtlijn biedt reeds besloten ligt in artikel 3 EVRM; en (ii) indien artikel 15 (c) aanvullende of andere bescherming biedt, wat dan de criteria zijn om te beoordelen of een asielzoeker in aanmerking komt voor bescherming onder die bepaling. 1 UITSPRAAK ( ) Beantwoording van de prejudiciële vragen 27 Om te beginnen wenst de verwijzende rechter te vernemen welke invulling aan de bescherming uit hoofde van artikel 15, sub c, van de richtlijn moet worden gegeven in vergelijking met die welke wordt verleend door artikel 3 EVRM zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie met name EHRM, arrest NA/Verenigd Koninkrijk van 17 juli 2008, nog niet gepubliceerd in de Recueil des arrêts et décisions, en aangehaalde rechtspraak). 28 Het in artikel 3 EVRM verankerde grondrecht maakt deel uit van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht waarvan het Hof de naleving waarborgt. Bovendien wordt bij de uitlegging van de draagwijdte van dit recht in de communautaire rechtsorde rekening gehouden met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Het is echter artikel 15, sub b, van de richtlijn dat in wezen overeenstemt met voormeld artikel 3. Artikel 15, sub c, van de richtlijn is daarentegen een bepaling waarvan de inhoud verschilt van die van artikel 3 EVRM en waarvan de uitlegging dan ook autonoom moet geschieden, maar met eerbiediging van de grondrechten zoals deze door het EVRM worden gewaarborgd. 29 De gestelde vragen, die samen moeten worden behandeld, betreffen dus de uitlegging van artikel 15, sub c, van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, daarvan. 30 Gelet op deze inleidende opmerkingen en gezien de omstandigheden van het hoofdgeding, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 15, sub c, van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, daarvan, aldus moet worden uitgelegd dat pas sprake is van ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, indien deze persoon aantoont dat hij specifiek wordt geviseerd om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden. In geval van een ontkennend antwoord wenst die rechter te vernemen aan de hand van welk criterium kan worden uitgemaakt of er een dergelijke bedreiging is. 31 Ter beantwoording van die vragen moet een vergelijking worden getrokken tussen de drie in artikel 15 van de richtlijn omschreven soorten ernstige schade waarvan sprake moet zijn opdat een persoon kan worden geacht in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming wanneer er overeenkomstig artikel 2, sub e, van deze richtlijn zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat de verzoeker wanneer hij naar het betrokken land terugkeert, een reëel risico [loopt] op [dergelijke] schade. 32 De in artikel 15, sub a en b, van de richtlijn gebruikte termen doodstraf, executie en foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker, hebben betrekking op 1 ABRvS 12 oktober 2007, LJN BB5841, JV 2007/531 (m.nt. Spijkerboer). NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr

3 HVJ EG 17 FEBRUARI 2009, ELGAFAJI T. STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE situaties waarin degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, specifiek wordt blootgesteld aan het risico op een bepaald soort schade. 33 De in artikel 15, sub c, van de richtlijn gedefinieerde schade, namelijk een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van de verzoeker, heeft daarentegen betrekking op een algemener risico op schade. 34 Er wordt immers ruimer gedoeld op een bedreiging van het leven of de persoon van een burger, en niet op bepaalde gewelddadigheden. Die bedreiging is bovendien inherent aan een algemene situatie van een internationaal of binnenlands gewapend conflict. Tot slot is het geweld dat de oorzaak is van die bedreiging, willekeurig. Dit houdt in dat het geweld gericht kan zijn tot personen ongeacht hun persoonlijke omstandigheden. 35 In die context moet het begrip individueel aldus worden opgevat dat het ook betrekking heeft op schade die wordt toegebracht aan burgers ongeacht hun identiteit, wanneer de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapende conflict, die wordt beoordeeld door de bevoegde nationale autoriteiten waarbij een verzoek om subsidiaire bescherming is ingediend of door de rechters van een lidstaat bij wie beroep is ingesteld tegen de afwijzing van een dergelijk verzoek, dermate hoog is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico op de in artikel 15, sub c, van de richtlijn bedoelde ernstige bedreiging zou lopen. 36 Aan die uitlegging, die artikel 15, sub c, van de richtlijn een eigen werkingssfeer kan bezorgen, wordt niet afgedaan door de bewoordingen van punt 26 van de considerans van deze richtlijn, volgens hetwelk [g]evaren waaraan de bevolking van een land of een deel van de bevolking in het algemeen is blootgesteld, [...] normaliter op zich geen individuele bedreiging [vormen] die als ernstige schade kan worden aangemerkt. 37 Bedoeld punt houdt immers weliswaar in dat de enkele objectieve vaststelling van een gevaar dat verband houdt met de algemene situatie van een land, in beginsel niet volstaat om aan te tonen dat een bepaalde persoon de voorwaarden van artikel 15, sub c, van de richtlijn vervult, maar het gebruik van de term normaliter wijst erop dat zich een uitzonderlijke situatie kan voordoen waarin er een dermate hoog risico is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat die persoon individueel het betrokken risico zou lopen. 38 De uitzonderlijkheid van die situatie wordt ook bevestigd door de omstandigheid dat de bedoelde bescherming subsidiair is en door de opzet van artikel 15 van de richtlijn, voor zover de in dat artikel sub a en sub b bedoelde schade een duidelijke mate van individualisering veronderstelt. Hoewel collectieve elementen stellig een belangrijke rol spelen bij de toepassing van artikel 15, sub c, van de richtlijn, in die zin dat de betrokkene evenals andere personen behoort tot een groep mogelijke slachtoffers van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict, moet die bepaling niettemin systematisch worden uitgelegd in verhouding tot de twee andere in artikel 15 bedoelde situaties en moet die individualisering dan ook nauw bij die uitlegging worden betrokken. 39 Hoe meer de verzoeker eventueel het bewijs kan leveren dat hij specifiek wordt geraakt om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden, hoe lager de mate van willekeurig geweld zal zijn die vereist is opdat hij in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming. 40 Bovendien kan bij de in artikel 4, lid 3, van de richtlijn bedoelde individuele beoordeling van een verzoek om subsidiaire bescherming met name rekening worden gehouden met: de geografische omvang van de situatie van willekeurig geweld en met de daadwerkelijke bestemming van de verzoeker wanneer hij naar het betrokken land terugkeert, zoals uit artikel 8, lid 1, van de richtlijn blijkt, en in voorkomend geval het bestaan van een duidelijke aanwijzing dat er een reëel risico is, zoals die welke in artikel 4, lid 4, van de richtlijn is vermeld; indien deze aanwijzing er is, kan de mate van willekeurig geweld die vereist is om voor subsidiaire bescherming in aanmerking te komen, lager zijn. 41 In het hoofdgeding tot slot is artikel 15, sub c, van de richtlijn pas na de feiten die ten grondslag liggen aan het bij de verwijzende rechter aanhangige geding uitdrukkelijk in nationaal recht omgezet. Deze rechter 458 NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr. 4

4 rechtspraak moet echter trachten om het nationale recht, in het bijzonder artikel 29, lid 1, sub b en d, Vw 2000, conform die richtlijn uit te leggen. 42 Het is immers vaste rechtspraak dat bij de toepassing van het nationale recht, ongeacht of het daarbij gaat om bepalingen die dateren van eerdere of latere datum dan de richtlijn, de nationale rechter dit zo veel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 249, derde alinea, EG te voldoen (zie met name arresten van 13 november 1990, Marleasing, C-106/89, Jurispr. blz. I-4135, punt 8, en 24 juni 2008, Commune de Mesquer, C-188/07, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 84). 43 Gelet op het voorgaande moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 15, sub c, van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, van deze richtlijn, moet worden uitgelegd als volgt: opdat sprake is van een ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van degene die om subsidiaire bescherming verzoekt, is het niet noodzakelijk dat deze persoon aantoont dat hij specifiek wordt geviseerd om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden; bij wijze van uitzondering kan een dergelijke bedreiging worden geacht aanwezig te zijn wanneer de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapende conflict, die wordt beoordeeld door de bevoegde nationale autoriteiten waarbij een verzoek om subsidiaire bescherming is ingediend of door de rechters van een lidstaat bij wie beroep is ingesteld tegen de afwijzing van een dergelijk verzoek, dermate hoog is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico op die bedreiging zou lopen. 44 Tot slot is de uit de voorgaande punten voortvloeiende uitlegging van artikel 15, sub c, van de richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, sub e, daarvan, volledig verenigbaar met het EVRM, daaronder begrepen de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake artikel 3 EVRM (zie met name arrest NA/Verenigd Koninkrijk, reeds aangehaald, en aangehaalde rechtspraak). ( ) NOOT 1. In de hier afgedrukte uitspraak beantwoordt het Hof van Justitie EG de twee prejudiciële vragen gesteld door de ABRvS over de uitleg van artikel 15 (c) Definitierichtlijn. In essentie gaat het om de vraag in hoeverre artikel 15 (c) bescherming biedt aan personen die situaties van gewapend conflict zijn ontvlucht. Deze categorie personen heeft, onder bestaande internationale verdragen, nimmer een vanzelfsprekende aanspraak op asielrechtelijke bescherming kunnen doen gelden. Om die reden is de uitspraak van het Hof van Justitie van potentieel groot belang voor de verdere ontwikkeling van het Nederlandse en Europese asielrecht. 2. De hoofdvraag van de Afdeling betrof de overlap van artikel 3 EVRM met artikel 15 (c) Definitierichtlijn en dan met name de vraag naar de toe te passen bewijsmaatstaf onder beide bepalingen: kan een algemene situatie van geweld, zonder dat een asielzoeker een specifiek op hem gerichte dreiging aanvoert, afdoende zijn om voor bescherming in aanmerking te komen? Complicerend voor het beantwoorden van deze wezenlijke vraag is dat het Straatsburgse Hof na de inwerkingtreding van de richtlijn niet stil is blijven zitten. In Salah Sheekh t Nederland gaf het EHRM met zoveel woorden te kennen dat het behoren tot een kwetsbare minderheidsgroep al voldoende grond kan vormen om de bescherming van artikel 3 EVRM NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr

5 HVJ EG 17 FEBRUARI 2009, ELGAFAJI T. STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE aan te trekken. 2 En in NA t Verenigd Koninkrijk overwoog het EHRM dat het nooit heeft willen uitsluiten dat een algemene situatie van geweld een dusdanige intensiteit bereikt dat artikel 3 EVRM aan uitzetting in de weg staat. 3 Dit is evenwel een drempel van formaat: het EHRM wees er in NA op dat het nog nimmer situaties voorgelegd heeft gekregen waarbij de algemene situatie van onveiligheid dusdanig extreem was dat aan artikel 3 EVRM een dergelijke werking moest worden toegekend. De Vreemdelingencirculaire is na het arrest Salah Sheekh aangepast, maar bevat nog steeds de grondregel dat, om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning asiel onder artikel 29, eerste lid, onder b, Vw, de asielzoeker steeds specifieke individuele kenmerken (de special distinguishing features uit het arrest Vilvarajah) 4 moet aanvoeren waaruit een reëel risico op onmenselijke behandeling bij terugkeer blijkt (Vc C2/3.1.3). Alhoewel de Vreemdelingencirculaire een uitzondering maakt voor kwetsbare minderheidsgroepen gebaseerd op een overigens nogal karige lezing van het Salah Sheekh-arrest wordt uitdrukkelijk de mogelijkheid uitgesloten dat een willekeurige geweldssituatie of een situatie van willekeurige mensenrechtenschendingen op zichzelf voldoende grond kan vormen voor het aannemen van een reëel risico. 3. De essentiële vaststelling in het arrest Elgafaji is dat aan artikel 15 (c) Definitierichtlijn autonome betekenis toekomt. Omdat artikel 15 (b) in wezen overeenstemt met artikel 3 EVRM en artikel 15 (c) inhoudelijk afwijkt van artikel 3 EVRM moet de uitlegging van artikel 15 (c) autonoom geschieden; evenwel met eerbiediging van de grondrechten als neergelegd in het EVRM. Artikel 15 (c) biedt, met andere woorden, een eigenstandige communautaire bescherming, die best kan afwijken van die geboden door artikel 3 EVRM en daarbij horende jurisprudentie, mits de naleving van de grondrechten is gewaarborgd. Het HvJ EG beperkt zich verder in het arrest tot een vaststelling van de inhoud van artikel 15 (c) en spreekt zich eigenlijk niet uit over de vraag of die bescherming nu ruimer of minder ruim is dan die onder artikel 3 EVRM, behoudens de enigszins bevreemdende vaststelling in r.o. 44 dat de uitleg van artikel 15 (c) volledig verenigbaar is met het EVRM. Over het belang dat het HvJ EG hecht aan die verenigbaarheid hieronder meer (punt 6). Door de vragen van de Afdeling op te vatten als een vraag enkel naar de inhoud van artikel 15 (c) schuift het HvJ EG in feite de eerste door de Afdeling gestelde vraag terzijde. Deze aanpak is volstrekt verdedigbaar voor zover het HvJ EG slechts bevoegd is het gemeenschapsrecht uit te leggen en het EVRM daarbij invulling geeft aan de beginselen van gemeenschapsrecht. Maar anderzijds had het HvJ EG er voor kunnen kiezen de eerste vraag van de Afdeling te lezen als een vraag naar de verhouding tussen artikel 15 (b) en artikel 15 (c). Alhoewel het HvJ EG in r.o. 31 stelt dat de vraagstelling van de Afdeling impliceert dat een vergelijking getrokken moet worden tussen de drie categorieën van artikel 15, wordt deze vergelijking in het arrest nauwelijks uitgewerkt en roept de wijze waarop het HvJ EG die vergelijking maakt eigenlijk meer vragen op dan worden beantwoord. Met name met de stellingen dat artikel 15 (b) alleen ziet op een bepaald soort schade (r.o. 32) en dat 2 EHRM 11 januari 2007, appl. no. 1948/04, NJCM-Bulletin 2007, p. 179 (m.nt. Terlouw), JV 2007/30 (m.nt. Vermeulen). 3 EHRM 17 juli 2008, appl. no /07, JV 2008/329 (m.nt. Spijkerboer), 115; en de recente bevestiging in EHRM 20 januari 2009, F.H. t Zweden, appl. no /06, JV 2009/74, EHRM 30 okt. 1991, NJCM-Bulletin 1992, p. 563 (m.nt. Steenbergen). 460 NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr. 4

6 rechtspraak die schade een duidelijke mate van individualisering veronderstelt (r.o. 38) zijn moeilijk te rijmen met de Straatsburgse jurisprudentie, waaronder het vaak niet nodig is een risico op specifieke schade aan te tonen en waaronder het individualiseringsvereiste aanzienlijk is genuanceerd. Maakt het Hof van Justitie hiermee een karikatuur van de uitleg die het EHRM aan artikel 3 EVRM geeft of gaat het uit van een betekenis van artikel 15 (b) van de richtlijn die niet noodzakelijkerwijs gelijk is aan artikel 3 EVRM? Omdat het uiteindelijke antwoord op de prejudiciële vragen slechts een uitleg bevat van de betekenis van artikel 15 (c) blijven de vragen naar de verschillen in reikwijdte van de diverse bepalingen toch in de lucht hangen. En hiermee blijft dus ook de crux van de door de Afdeling gestelde vraag onbeantwoord. 4. Een andere inperking van de strekking van het arrest is dat het Hof van Justitie de vraag van de Afdeling naar de uitleg van artikel 15 c leest als een vraag naar de mate waarin de bedreiging onder die bepaling geïndividualiseerd moet zijn. Deze inperking is ongetwijfeld zie de verwijzing naar de omstandigheden in het hoofdgeding in r.o. 30 ingegeven door de verschillende zienswijzen geopperd in de verwijzingsuitspraak van de Afdeling, waarbij de staatssecretaris zich op het standpunt stelde dat de woorden individuele bedreiging in artikel 15 (c) refereren aan het vereiste dat specifieke individuele kenmerken moeten worden aangevoerd die het risico staven, terwijl de rechtbank Almelo had gesteld dat uit de term willekeurig geweld in artikel 15 (c) juist blijkt dat de bedreiging niet op eenzelfde geïndividualiseerde wijze als onder artikel 3 EVRM aannemelijk behoeft te worden gemaakt. Artikel 15 (c) definitierichtlijn is gedurende de onderhandelingen in de Raad substantieel geamendeerd. De oorspronkelijke bepaling luidde: een bedreiging van het leven, de veiligheid of de vrijheid van de betrokkenen als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een gewapend conflict of als gevolg van stelselmatige of algemene schendingen van hun mensenrechten. 5 Omdat gevreesd werd dat de volledige bevolking in een conflictsituatie onder deze bepaling begrepen kon worden zijn onder andere de woorden ernstige, en later individuele, voor het woord dreiging ingevoegd en bepaalt overweging 26 van de considerans dat gevaren waaraan de bevolking in het algemeen is blootgesteld, normaliter geen individuele bedreiging vormen die als ernstige schade kan worden aangemerkt. Het Hof van Justitie leidt uit de meer algemene omschrijving van schade in artikel 15 (c) (bedreiging van het leven of de persoon en niet de blootstelling aan een risico op specifieke schade) en de termen gewapend conflict en willekeurig af dat het begrip individueel als opgenomen in artikel 15 (c) ook betrekking heeft op situaties waarin de mate van willekeurig geweld dermate hoog is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger bij terugkeer louter door zijn aanwezigheid een reëel risico op genoemde dreiging loopt (r.o ). Het vereiste dat steeds specifieke individuele kenmerken aanwezig moeten zijn wordt daarmee uitdrukkelijk afgeserveerd: het is niet noodzakelijk dat een persoon aantoont dat hij specifiek wordt geviseerd om redenen die te maken hebben met zijn persoonlijke omstandigheden (r.o. 43). Dit standpunt ten principale is alleszins houdbaar. Uiteindelijk gaat het bij alle categorieën opgesomd in artikel 15 om de vraag of aannemelijk is gemaakt dat een individu wordt blootgesteld aan een reëel risico op één van de genoemde vormen van 5 COM(2001) 510 definitief, 12 september NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr

7 HVJ EG 17 FEBRUARI 2009, ELGAFAJI T. STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE schade. Het HvJ EG lijkt te stellen dat het vereiste van het reële risico reeds impliceert dat de dreiging individueel moet zijn: ook wanneer de gronden voor de dreiging niet specifiek maar collectief zijn, moet iedere verzoeker aantonen dat de dreiging in zijn individuele geval reëel is (zie ook de laatste zin van r.o. 37). 5. Door deze interpretatie van het risicocriterium worden de sluizen niet opengezet. Het HvJ EG benadrukt tot tweemaal toe dat het slechts in uitzonderlijke situaties zal kunnen zijn dat de mate van willekeurig geweld afdoende hoog is om louter op die basis te kunnen concluderen tot het bestaan van een reëel risico. Aanhakend bij considerans 26 van de richtlijn en de categorieën van artikel 15 (a) en (b) stelt het HvJ EG dat alhoewel collectief gevaar een belangrijke rol speelt in de toepassing van artikel 15 (c), normaliter ook de individualisering van de dreiging bij de uitleg van artikel 15 (c) betrokken dient te worden: hoe meer het bewijs geleverd kan worden dat de dreiging te maken heeft met persoonlijke omstandigheden, hoe lager de mate van willekeurig geweld hoeft te zijn om in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming (r.o ). Het HvJ EG voegt er in dat kader aan toe dat artikelen 8 lid 1 en 4 lid 4 van de richtlijn reeds veronderstellen dat bij elk asielverzoek rekening wordt gehouden met de geografische omvang van de geweldsituatie en het feit dat verzoeker in het verleden al aan (een dreiging met) ernstige schade is blootgesteld. 6. Opvallend is toch wel dat deze uitleg van het risicocriterium onder artikel 15 (c), volledig geënt op de eigen bewoordingen van die bepaling en op de interne samenhang met andere bepalingen uit de richtlijn, in uitkomst vrijwel identiek is met de meest recente Straatsburgse jurisprudentie, waarin de inschatting van de aanwezigheid van het reëele risico werd voorgesteld als een cumulatieve beoordeling van de algemene situatie, het mogelijk behoren tot een kwetsbare groep en de individuele ervaringen of kenmerken van de asielzoeker. Het HvJ EG rondt dan ook af met de opmerking dat de uitleg van artikel 15 (c) volledig verenigbaar is met het EVRM, daaronder begrepen de rechtspraak van het EHRM inzake artikel 3 EVRM (r.o. 44). Het belang dat het HvJ EG hecht aan de verenigbaarheid met het EVRM roept niettemin vragen op. In de eerste plaats lijkt het niet nodig, voor de eerbiediging van de grondrechten als gewaarborgd door het EVRM, dat de tekst van artikel 15 (c) of de uitleg van die tekst verenigbaar is met het EVRM. Immers, art 15 (a) en (b) vormen een neerslag van het refoulement-verbod als uitgelegd onder het EVRM, waarmee, mag men aannemen, verenigbaarheid van de richtlijn met het EVRM is gewaarborgd. In de tweede plaats is de tekst van artikel 15 (c), los bezien van artikel 15 (b) en (c), moeilijk te verenigen met het EVRM, al was het maar omdat artikel 15 (c) slechts bescherming biedt aan burgers (en niet aan een ieder ) en slechts toepassing heeft in situaties van gewapend conflict. Waarom, met andere woorden, eerst vaststellen dat de tekst van art 15 (c) van het EVRM verschilt en autonoom moet worden uitgelegd en vervolgens waarde hechten aan een uitleg van die tekst in verenigbaarheid met het EVRM? Zou het Hof, om iets te noemen, het ook nodig hebben gevonden om, indien de Afdeling had gevraagd naar de uitleg van de vluchtelingendefinitie als opgenomen in artikelen 9 en 10 van de Richtlijn, te stellen dat die uitleg moet geschieden in verenigbaarheid met het EVRM? Ik hou het er maar op dat het HvJ EG aan de ene kant heeft willen aangeven dat het zich alle ruimte voorbehoudt om een andere werking toe te kennen aan artikel 15 (c) dan het EHRM dat doet aan artikel 3 EVRM, maar dat het tegelijkertijd met een schuin 462 NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr. 4

8 rechtspraak oog naar Straatsburg heeft gekeken allicht om niet bij voorbaat aan te lopen tegen het verwijt ruimhartiger met het asielvraagstuk om te gaan dan het EHRM. 7. Over de betekenis van dit arrest voor de Nederlandse asielpraktijk kan worden getwist. De onbestemdheid zit met name in het gebrek aan nadere specificatie van de uitzonderlijkheid van de situatie waarbinnen het louter afkomstig zijn uit een gebied geteisterd door willekeurig geweld afdoende is om in aanmerking te komen voor bescherming. Het HvJ EG spreekt van een mate van geweld die dermate hoog is, maar hoe hoog en welke meetlat te hanteren blijft ongewis. Allicht zullen de contouren van de uitzonderlijkheid pas vorm krijgen wanneer concrete conflictsituaties aan het HvJ EG worden voorgelegd. Tot die tijd is het aan de Nederlandse wetgever en rechtspraktijk om zelf invulling te geven aan de door het HvJ EG geformuleerde uitzonderingssituatie. De uitspraak was aanleiding voor een spoeddebat waarin enkele verontruste kamerleden de staatssecretaris vroegen in hoeverre het arrest noopt tot wijzigingen van het Nederlandse asielbeleid. 6 Per kamerbrief van 17 maart antwoordde de staatssecretaris dat het arrest geen grote gevolgen zal hebben voor de Nederlandse asielpraktijk: reeds gegeven asielbeslissingen zullen niet worden herzien en de uitzonderlijke situaties waarvan het HvJ EG spreekt zullen naar het oordeel van de staatssecretaris geen conflictgebieden bestrijken die niet reeds vallen onder het huidige landgebonden asielbeleid. 7 Toch stelt de minister enkele beleidswijzigingen voor, in het bijzonder het uitdrukkelijk betrekken van de indicatoren uitzonderlijke situatie en gewapend conflict in de determinatie van het landgebonden asielbeleid. Verder meent de staatssecretaris dat de toetsingssystematiek onder artikel 29 eerste lid onder b Vreemdelingenwet moet worden aangepast, waarbij, indien er geen sprake is van een individualiseerbaar risico of het behoren tot een kwetsbare minderheidsgroep, het in uitzonderlijke gevallen toch mogelijk moet zijn louter op basis van het aannemelijk maken van identiteit en afkomst uit een willekeurige geweldsituatie in aanmerking te komen voor een asielvergunning. Ik ga ervan uit dat dit betekent dat de betreffende passage in de Vreemdelingencirculaire zal worden aangepast. Alhoewel daarmee de figuur overeind blijft dat artikel 15 (c) in nationale wetgeving geen autonome asielgrond vormt maar is geschaard onder artikel 29 lid 1 onder b Vw (dat letterlijk verwijst naar artikel 3 EVRM) 8 wordt de inhoud van het beleid zo wel in lijn gebracht met dit arrest en wordt overigens ook beter recht gedaan aan de eerdere Straatsburgse uitspraken in NA t. Verenigd Koninkrijk en F.H. t. Zweden. Aldus wordt in elk geval een theoretische mogelijkheid gecreëerd waaronder een algemene geweldssituatie aanleiding kan vormen voor het toekennen van asiel. En omdat een eerste vereiste voor het brengen van theorie naar praktijk is dat het bestaan van de theorie wordt erkend, is dat toch geen misse stap. 6 Handelingen II 2008/09, 57, p Kamerstukken II 2008/09, , nr Volgens het in 2008 ingevoegde art d Vreemdelingenbesluit 2000 moet, indien voldaan is aan de voorwaarden van art. 15 (c) Definitierichtlijn, een verblijfsvergunning worden verstrekt onder artikel 29 lid 1 onder b Vw. NJCM-Bulletin, jrg. 34 (2009), nr