Fiscale decentralisatie: hoe vorm te geven?

Transcriptie

1 Tilburg University Tilburg school of Economics and Management Bachelor thesis Fiscale decentralisatie: hoe vorm te geven? Verschuiving van rijksbelastingen naar lokale belastingen Auteur: Beerens, M.A.A. Tilburg, Studentnummer: U ANR: Begeleider: Lejour, A.M. Tweede lezer: Hofman, A.W. 1

2 Inhoudsopgave Inleiding... 3 Wat zijn de knelpunten van de huidige gemeentebelastingen?... 5 Wat zijn de aandachtspunten van een mogelijk nieuw belastingsysteem?... 9 Op welke manier(en) kan de hervorming van gemeentebelastingen worden gerealiseerd en wat zijn hier de voor- en nadelen van in economisch opzicht? Wat zijn de mogelijke economische gevolgen van deze hervormingen? Zijn de hervormingen in overeenstemming met de grondbeginselen van belastingheffing? Conclusie Literatuurlijst

3 Inleiding Er zijn momenteel politieke geluiden te horen dat fiscale decentralisatie wenselijk is 1. Er wordt gedacht aan een schuif van rijksbelastingen naar gemeentelijke belastingen. Het zou dan gaan om een schuif van circa 4 miljard euro. Dit kan vorm worden gegeven door een verlaging van de loon-en inkomstenbelasting. Door deze verlaging zal de Staat 4 miljard minder belasting ontvangen, zal de uitkering vanuit de Staat naar de gemeenten met 4 miljard dalen en mogen de gemeenten deze 4 miljard zelf ophalen bij de burgers. De gemeenten zijn vrij om te kiezen hoe ze deze 4 miljard op zullen halen. De lasten op arbeid nemen af, waardoor arbeid goedkoper wordt voor werkgevers. Dit zorgt niet alleen voor een hogere investering in menselijk kapitaal (opleidingen), maar stimuleert ook de werkgelegenheid. De schuif is echter wel opbrengstneutraal, waardoor op macro niveau de lasten voor burgers gelijk blijven. De schuif heeft mede tot gevolg dat er eens goed nagedacht kan worden over de huidige inrichting van gemeentelijke belastingen. Er zijn namelijk legio gemeentelijke belastingen waardoor de precieze gemeentelijke lasten voor burgers bijna niet meer zijn te berekenen. Zo was er in 2007 al veel aandacht binnen Nederland om de administratieve lasten van gemeentelijke belastingen met 25 % te verminderen 2. Deze doelstelling is in 2016 voltooid. Om de uitvoerbaarheid van de heffingen nog beter te kunnen bewaken, zal er vanaf 1 juli 2017 een nieuw en onafhankelijk regeldrukcollege komen die dit zal gaan monitoren. 3 Daarnaast zijn er ook nog meerdere gemeentelijke belastingen waarvan het bestaansrecht anno 2016 discutabel is, zoals bijvoorbeeld de hondenbelasting. De verschuiving zou dus een goede manier zijn om het huidig systeem eens onder de loep te nemen en compleet te vernieuwen en moderniseren. Ook internationaal gezien loopt Nederland ver achter wat betreft het decentraliseren van belastingen. Momenteel is het namelijk zo dat Nederland van alle OESO-landen verhoudingsgewijs het minste ophaalt uit decentrale belastingen in vergelijking met totale belastingen. In 2010 was dit percentage bij Nederland 7,5%, terwijl het gemiddelde van de OESO-landen op 37% lag 4. In 2015 was het percentage zelfs gedaald tot 5,2%. 5 De vraag die centraal staat tijdens dit stuk is de volgende: op welke wijze kan de verschuiving van de rijksbelastingen naar gemeentebelastingen het beste worden gerealiseerd met inachtneming van alle grondbeginselen? Bij grondbeginselen worden de algemene beginselen van belastingheffing bedoeld, 1 NRC, D66 moet lastenverlichting redden, Rijksoverheid, Samen aan de slag, Rijksoverheid, Kabinetsdoelstelling vermindering regeldruk gehaald, Kim & Vammalle, Institutional and Financial Relations across Levels of Government, VNG, Bepalen betekent betalen,

4 zoals het draagkracht- en profijtbeginsel. Deze vraag zal ik gaan beantwoorden met behulp van een aantal deelvragen. Er zal ten eerste worden stilgestaan bij de vraag waarom een hervorming nodig is binnen de gemeentelijke belastingen. Vervolgens wordt er gekeken naar verschillende hervormingsmogelijkheden en zal er gekeken worden naar de voor- en nadelen in economisch opzicht van deze verschillende systemen. Aansluitend zullen er 2 heffingssystemen worden getoetst aan de grondbeginselen van belastingheffing. Afsluitend zal er een conclusie komen waarop ik antwoord geef op de probleemstelling en advies zal geven. 4

5 Wat zijn de knelpunten van de huidige gemeentebelastingen? Op grond van Europese wetgeving hebben lokale overheden het recht en de plicht om, op basis van nationale wet, zelf inkomsten te genereren. 6 De decentrale overheden hebben dus Europeesrechtelijk een verplichting om zelf inkomsten te verkrijgen. Nederland heeft deze bepaling nationaalrechtelijk gecodificeerd in de Grondwet. 7 De fiscale bevoegdheden van de lokale overheden worden geregeld in de Gemeentewet. 8 Nederland loopt, zoals ook in de inleiding van dit stuk besproken, ver achter met de rest van Europa met betrekking tot de hoogte van decentrale belastinginkomsten. De gemeentelijke belastingen zijn onder te verdelen in 2 typen: de algemene belastingen en heffingen. 9 Heffingen zijn bedoeld om de kosten te kunnen betalen. Denk hierbij aan de rioolheffing en de afvalstoffenheffing. Heffingen zijn dus kostendekkend. De algemene belastingen worden gebruikt voor algemene middelen. De gemeenten zijn vrij in besteding van de algemene middelen. Ik ga nu de knelpunten van vooral de algemene belastingen uiteenzetten. Financiële afhankelijkheid Het gemeentelijk belastingsysteem is zo ingericht dat gemeenten financieel afhankelijk zijn van het beleid van het Rijk. 10 Dit komt doordat gemeenten zelf weinig belastingbevoegdheden hebben en zij dus afhankelijk zijn van uitkeringen vanuit het Rijk. De uitkeringen vanuit het Rijk omvat maar liefst 70 % van de totale inkomsten van gemeenten. De opbrengsten uit decentrale belastingen bedraagt 16 %. 11 De overige 14 % komt voort uit inkomsten uit reserves, leningen en mutaties van reserves. 12 Als het Rijk besluit om op de uitkeringen te bezuinigen dienen de gemeenten het beleid hierop aan te passen. Denk hierbij aan het schrappen van voorzieningen of het niet nakomen van verkiezingsprogramma s. De gemeenten hebben geen poot om op te staan en kunnen dus ook geen standvastig beleid voeren. Daarnaast blijkt uit studies dat gemeenten beter omgaan met eigen gegenereerde inkomsten dan met uitkeringen vanuit het Rijk, het zogenoemde flypaper effect. 13 Dit wordt verklaard door de (on)bewustheid van de burger. Bij een uitkering vanuit het Rijk is er namelijk minder toezicht op de gemeenten, want burgers weten niet precies hoe hoog deze uitkeringen zijn 6 Europees Handvest inzake lokale autonomie, artikel 9. 7 Grondwet, artikel 132 lid 6. 8 Gemeentewet, artikel 216 t/m Rijksoverheid. 10 VNG, Gemeenten in het nauw door fiks tekort aan en te beperkte keuzeruimte, VNG, Uitbreiding gemeentelijk belastinggebied, COELO, Gemeenten in perspectief page 34, Kalb, The impact of intergovernmental grants on cost efficiency: theory and evidence from German municipalities,

6 en wat er tegenover staat. Bij eigen gegenereerde inkomsten is deze bewustheid bij burgers er wel en dit heeft tot gevolg dat gemeenten hier efficiënter mee omgaan. Dus niet alleen vanwege de financiële afhankelijkheid, maar ook vanwege doelmatigheidsprincipes zou het beter zijn om gemeenten meer zelf te laten heffen. Aantasten lokale democratie De financiële afhankelijk heeft mede tot gevolg dat de kloof tussen burger en gemeente groter wordt. Doordat gemeenten geen standvastig beleid kunnen voeren kunnen zij vaak ook hun partijbeloften niet nakomen. De uitkeringen vanuit het Rijk kunnen schommelen en hierdoor is het moeilijk om een budget vast te stellen en meerjarenplannen te presenteren en deze te realiseren. Dit heeft tot gevolg dat de burger zijn vertrouwen in de gemeenten verliest met alle (negatieve) gevolgen van dien. 14 Daarnaast, zoals bij het vorige punt al aangehaald, door gemeenten direct te laten heffen van burgers zullen de burgers bewuster worden van deze kosten. Hierdoor kunnen burgers een betere afweging maken tussen de lasten en voordelen van bepaalde voorzieningen en zal de democratische controle op gemeenten groter worden. Dus niet alleen vanuit doelmatigheidsprincipes is het juist om de gemeenten zelf de belasting te laten heffen, ook vanuit democratisch oogpunt. Arbeid is duur Gemeenten worden voor een groot deel gefinancierd door het Rijk. Het Rijk haalt deze belastingen voornamelijk op door het belasten van arbeid. In Nederland zijn de lasten op arbeid heel hoog. Nederland haalt namelijk 57,5 % van de totale belastingen op uit belasting op arbeid. Europees gezien stond Nederland in 2012 zelfs op een tweede plek, alleen Zweden had een groter aandeel van belastingen op arbeid in de totale belastingopbrengsten. 15 Het gemiddelde van alle EU-landen ligt op 51 %. Dit terwijl de totale belastingdruk voor belastingplichtigen niet hoog is in vergelijking met andere landen. Dit komt doordat belastingen op arbeid relatief gezien hoog zijn en belastingen op kapitaal relatief laag. Nederland haalde in 2012 namelijk 14,2 % van haar totale belastingopbrengsten op uit belasting op kapitaal. Internationaal gezien is dit laag, het gemiddelde van alle EU-landen ligt namelijk op 20,8 %. 14 WRR, Vertrouwen in burgers, CBS, Nederland heft relatief veel belasting op arbeid, weinig op kapitaal,

7 Hier heeft Nederland bewust voor gekozen vanwege economische argumenten. Ten grondslag hiervan ligt de Ramsey Rule. 16 Deze regel houdt in dat inelastische (immobiele) grondslagen zwaarder belast moeten worden dan elastische (mobiele) grondslagen. Kapitaal is mobieler dan arbeid. Als je kapitaal hoog zou belasten, zouden vermogende Nederlanders hun kapitaal naar het buitenland brengen. Door de globalisering en digitalisering wordt deze drempel steeds kleiner. Ook arbeid wordt steeds mobieler, door onder andere verdragen, maar de drempel om alles achter te laten en in een ander land te gaan wonen is veel groter dan bij het verplaatsen van kapitaal. Economisch gezien is het dus slim om arbeid zwaarder te belasten dan kapitaal. Woud aan belastingen Nederland kent een veelvoud aan gemeentelijke belastingen. Hierdoor is het moeilijk om de effectieve druk van gemeentelijke belastingen te berekenen. Bovendien zijn er enkele belastingen waarvan het bestaansrecht discutabel is. Deze belastingen zijn vroeger met een bepaalde reden ingevoerd, alleen zijn deze argumenten niet meer van deze tijd. Ik zal de hondenbelasting als voorbeeld nemen. Deze is ingevoerd omdat het een economische functie had. De hond werd namelijk gebruikt als trekdier. Daarnaast kon men door de belasting controle houden op hondsdolheid die in die tijd actief was. Naast belastingen zonder bestaansrecht zijn er ook niet goed functionerende belastingen, bijvoorbeeld de baatbelasting. De baatbelasting wordt geheven van de eigenaar van een onroerende zaak, indien deze zaak is gebaat door gemeentelijke voorzieningen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan rioleringen en infrastructuur. In de praktijk is het echter beperkt effectief, volgens Buitelaar. 17 In het artikel van Buitelaar wordt de schatting gedaan dat in maar vijf ontwikkelingsprojecten per jaar baatbelasting wordt geheven. Mogelijkheid tot afwenteling De gemeenten hebben de mogelijkheid om de belastingen af te wentelen op niet-stemmers. Denk hierbij aan de precariobelasting en forensenbelasting. Uit cijfers van het CBS blijkt ook dat dit ook daadwerkelijk gebeurd. De opbrengst van de forensenbelasting is exponentieel toegenomen met Ramsey, A Contribution to the Theory of Taxation, Buitelaar, Grenzen aan gemeentelijk grondbeleid: continuïteit en verandering in de rol van gemeenten op de Nederlandse grondmarkt,

8 % van 2008 tot 2015 en de opbrengst van de precariobelasting zelfs met 67 %. 18 Vanuit democratisch oogpunt is dit problematisch, want er wordt belasting betaald terwijl er geen zeggenschap(stemrecht) tegenover staat. De band tussen beslissen, betalen en genieten is op die manier verbroken. Recht op bijstand en kwijtschelding van gemeentelijke belastingen Als je de gemeentelijke belastingen niet kunt betalen, kun je kwijtschelding van deze belastingen aanvragen. Hiervoor kijkt de gemeenten naar de financiële positie (vermogen en inkomen) van de burger in kwestie. 19 De situatie nu is dat mensen in de bijstand niet geprikkeld worden om te gaan werken. Op het moment dat bijstandsgerechtigden gaan werken, hebben ze namelijk geen recht meer op kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. Hierdoor gaan ze er niet of nauwelijks op vooruit. Dit wordt ook wel de armoedeval genoemd. Met een hervorming zou je hier beter op in kunnen spelen om zo de armoedeval te verkleinen. 18 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Hervorming gemeentelijk belastingbeleid hoofdstuk 1, paragraaf 2, Rijksoverheid, wanneer kom ik in aanmerking voor kwijtschelding van gemeentelijke belastingen. 8

9 Wat zijn de aandachtspunten van een mogelijk nieuw belastingsysteem? Uit het voorgaande blijkt dat er aan het huidig gemeentelijk belastingsysteem veel nadelen kleven. Er zijn voldoende rechtvaardigingsgronden voor een hervorming dan wel verruiming van het decentrale belastinggebied. Ik ga nu kijken wat het fundament zou kunnen zijn van een dergelijk nieuw belastingsysteem. Zichtbare belastingen Nieuwe gemeentelijke belastingen moeten naar mijn mening zichtbaar zijn. Er moet hierbij wel rekening worden gehouden met een grondbeginsel van belastingheffing, namelijk beginsel van de minste pijn. Omzetbelasting is hier bijvoorbeeld een uitstekend voorbeeld van, deze merkt de consument niet of nauwelijks. Psychologisch gezien is dit een enorm voordeel en er zal bij een voelbare belasting veel meer weerstand komen. Deze weerstand lijkt op een nadeel, echter in dit geval zou ik het juist als een voordeel willen beschouwen. Doordat de belasting zichtbaar en voelbaar is, zullen mensen er bewuster van zijn. Deze afdracht raakt mensen direct in de portemonnee. Door deze bewustwording zullen de burgers zich meer gaan bemoeien met het gemeentelijk proces en zich meer in gaan zetten voor voorzieningen en dergelijke. Ik verwacht dat een zichtbare belasting zal leiden tot een actiever politiek proces, grotere sociale controle op de gemeenten en betere afstemming op lokaal niveau. Stabiliteit De gemeenten dienen een stabiel belastingstelsel te kiezen, onafhankelijk van de conjunctuur. Gemeenten moeten namelijk meerjarenplannen kunnen opstellen. Dit kan alleen als de belastingopbrengsten redelijk stabiel zijn en niet te gevoelig zijn voor conjunctuurschommelingen. Alleen dan kan er effectief beleid gevoerd worden. Praktische uitvoerbaarheid De nieuwe belasting dient gemakkelijk te zijn in de uitvoering. Voor de overheid moeten de perceptiekosten laag zijn. Onder perceptiekosten wordt verstaan: Kosten die gemoeid zijn met de heffing en invordering van belastingen. 20 De belasting moet dus eenvoudig zijn in zowel de heffing 20 Encyclopedie. 9

10 als in de invordering /controle. Voor de burgers moet de nieuwe belasting eenvoudig zijn. De grondslag van de belasting dient niet complex te zijn en het moet duidelijk zijn hoe veel en waarom de burgers de belasting betalen. Hiermee beperk je ook het nadeel van de zichtbaarheid. Daarnaast dient een belasting doelmatig te zijn. Er wordt aan de hand van twee criteria gemeten hoe doelmatig een belasting is. Enerzijds heb je de interne doeltreffendheid en anderzijds heb je de externe doeltreffendheid. Perceptiekosten vallen onder de interne doeltreffendheid. Een voorbeeld van externe doeltreffendheid is de kans en de mogelijkheid tot belastingfraude. Concurrentiemogelijkheden tussen gemeenten Bij een groter gemeentelijk belastinggebied dient rekening gehouden te worden met oplopende concurrentie tussen gemeenten. Nederland moet ervoor waakzaam zijn dat er niet naast internationale concurrentie (concurrentie tussen landen), ook nog binnenlandse concurrentie ontstaat. Gemeenten zullen namelijk grote bedrijven of vermogende particulieren proberen te lokken met belastingvoordelen en dergelijke. Dit zou uiteindelijk de belastinggrondslag kunnen uithollen en een race to the bottom worden. Een ander mogelijk gevolg waar aandacht aan moet worden gegeven is dat concurrentie kan leiden tot een te laag aanbod van publieke voorzieningen. 21 Doordat er kortingen / voordelen worden gegeven op bepaalde belastingen, zullen juist de mensen die hier eigenlijk veel belasting op zouden betalen daarheen vertrekken. Hierdoor zullen de belastinginkomsten aanzienlijk dalen en wordt er uiteindelijk nergens voldoende belasting opgehaald om het voorzieningenniveau stabiel te houden. Concurrentie als zodanig tussen gemeenten hoeft niet alleen maar negatief te zijn. Het kan juist positief zijn, binnen de juiste bandbreedtes. Burgers kunnen gemeenten namelijk verantwoordelijk houden en ter verantwoording roepen wanneer de lasten hoog zijn ten opzichte van gemeenten die soortgelijke voorzieningen aanbieden, zogenoemde maatstafconcurrentie. 22 Dit komt ook de doelmatigheid ten goede. Bovendien kunnen burgers gaan stemmen met hun voeten. Dit gebeurt door een gemeente te verlaten waarbij zij vinden dat de verhouding lasten baten niet goed genoeg is. Er dienen dus uniforme regels en richtlijnen te worden opgesteld. 21 CPB, Vervolgrapportage decentralisaties in het sociaal domein page 72, Allers en Elhorst, tax Mimicking and Yardstick Competition Among Local Governments in the Netherlands,

11 Harmonisering en vereenvoudiging Onder harmonisering en vereenvoudiging van gemeentelijke belastingen kan van alles vallen. Denk hierbij aan het harmoniseren van de bijstandsgrens en de kwijtscheldingsgrens. Een ander voorbeeld is het saneren van kleine, inefficiënte en niet functionerende belastingen. Wellicht kunnen er ook nieuwe belastingen ontstaan om het verlies van deze gesaneerde belastingen op te vangen. Een voorbeeld van een nieuwe belasting is de overdrachtsbelasting op gemeentelijk niveau. 23 Hier kom ik later nog op terug. Voorkomen van lastenstijging en afwenteling Het is niet de bedoeling dat door de schuif de totale lasten voor burgers stijgen. Het idee is namelijk als volgt: het bedrag dat gemeenten extra genereren aan eigen belastingen, wordt met hetzelfde bedrag (±4 miljard) gekort op uitkeringen aan het gemeentefonds. De eerste twee belastingschuiven kunnen hierdoor omlaag, waardoor de lasten op arbeid afnemen. De schuif is dus budgetneutraal. Daarnaast dient er gewaakt te worden voor een situatie waarin gemeenten de lasten gaan afwentelen op niet-inwoners. Arbeidslastenverlaging De intentie van het decentraliseren van de rijksbelasting is een verlaging van lasten op arbeid. Het doel is dus niet hervorming van het gemeentelijk belastinggebied. Het hoofddoel is dat de lasten op arbeid verlaagd worden en hiermee samenhangend kan het huidig gemeentelijk belastingbeleid aangepakt worden. Doordat arbeid goedkoper wordt voor werkgevers en werken aantrekkelijker wordt voor werknemers, zal de werkgelegenheid toenemen. De precieze economische effecten van deze lastenverlichting bespreek ik in het volgende hoofdstuk. 23 Erasmus School of Law (ESL), Uitbreiding en verbetering van het gemeentelijk belastinggebied,

12 Financieringsaspect Een belangrijk aspect van het nieuwe gemeentelijk belastinggebied is natuurlijk de financiering. Wanneer wordt beleid bekostigd door gemeenten en wanneer wordt het bekostigd door het Rijk? De Raad voor Financiële verhoudingen (RFV) heeft hier uitgebreid onderzoek naar gedaan. 24 Bij taken met veel beleidsvrijheid zouden gemeenten dit moeten bekostigen uit eigen belastingen. Vanwege de aanwezige beleidsvrijheid voor gemeenten, kunnen gemeenten namelijk zelf keuzes maken en hier verantwoordelijk voor gehouden worden. Hierbij komt de autonomie van gemeenten 25 sterk naar boven. Aan de andere kant heb je de situaties waarbij de gemeenten weinig beleidsvrijheid hebben (medebewindstaken). In deze gevallen kunnen gemeenten door het ontbreken van beleidsvrijheid geen eigen keuzes maken en kunnen ze dus ook niet verantwoordelijk worden gehouden. Daarom zou het Rijk dit moeten financieren. Degene die bepaalt is degene die betaalt. 24 Raad voor Financiële Verhoudingen (RFV), wel Zwitsers, geen geld, Grondwet, artikel 124 lid 1. 12

13 Op welke manier(en) kan de hervorming van gemeentebelastingen worden gerealiseerd en wat zijn hier de voor- en nadelen van in economisch opzicht? Zojuist heb ik de aandachtspunten van mogelijke nieuwe belastingen gepresenteerd. In het komend hoofdstuk ga ik enkele nieuwe belastingen uiteenzetten. Ik ga dieper in op de belastingen die niet of nauwelijks economisch verstorend werken, namelijk de ingezetenenheffing en de onroerendezaakbelasting voor gebruikers van woningen. Daarnaast zal ik kort enkele persoonlijke ideeën presenteren. Allereerst zal ik de werking van de twee verschillende belastingen uitleggen en wat hier de voor- en nadelen van zijn in economisch opzicht. In het volgend hoofdstuk zal ik de economische gevolgen van deze twee belastingen uiteenzetten. Vervolgens zal ik deze belastingen toetsen aan de basisbeginselen van belastingheffing. Hierna volgt de conclusie waarbij ik advies zal geven over deze kwestie. Ingezetenenheffing De ingezetenenheffing is een belasting die wordt geheven op ieder volwassen persoon. Volgens het Weekblad voor Fiscaal Recht vallen er ongeveer 13,5 miljoen mensen in de leeftijdscategorie van 18 jaar en ouder. 26 Als we kijken naar een vast bedrag per volwassene, ongeacht inkomen, zou het bedrag op circa 296 euro per persoon per jaar komen te liggen. Dit is een ruwe schatting, er wordt namelijk geen rekening gehouden met de perceptiekosten. Als hier wel rekening mee wordt gehouden, komt het op te halen bedrag op ongeveer 4,5 miljard euro uit. 27 Geconcretiseerd betekent dit een heffing van 333 euro per persoon. Dit is een relatief groot bedrag, zeker voor de mensen in de bijstand en mensen met een minimaal inkomen. Dit zal dan ook tot enorm veel weerstand leiden en waarschijnlijk ook tot veel kwijtscheldingsvrijstellingen. Voordelen Wellicht het grootste voordeel van de ingezetenenheffing is de eenvoud. Iedereen die 18 jaar of ouder is ontvangt een aanslag en dient deze te betalen. Er hoeft geen rekening te worden gehouden met persoonlijke omstandigheden. Daarnaast zou de ingezetenenheffing in overeenstemming zijn 26 J.S. Monsma, Een groter gemeentelijk belastinggebied: doel of middel?, J.S. Monsma, Een groter gemeentelijk belastinggebied: doel of middel?,

14 met het profijtbeginsel, zo betogen Minister Plasterk en Staatssecretaris Wiebes. 28 Een alleenstaande maakt namelijk minder gebruik van de voorzieningen dan een tweepersoonshuishouden en zou dus minder af hoeven te dragen. Bovendien kan, door de eenvoud, een betere afweging worden gemaakt door de burger. Ze kunnen de belastingdruk en het niveau van de voorzieningen gemakkelijk vergelijken tussen gemeenten en op basis hiervan een weloverwogen keuze maken. Tot slot verstoort een ingezetenenheffing de economie niet. Nadelen De eenvoud van een ingezetenenheffing brengt ook nadelen met zich mee. Zo is de ingezetenenheffing in strijd met het draagkrachtbeginsel. Iedere volwassene betaalt namelijk hetzelfde bedrag, ongeacht het inkomen. De ongelijkheid tussen arm en rijk neemt dus toe met een ingezetenenheffing. De ingezetenenheffing is in de geschiedenis vaker ingevoerd door verschillende landen en het is nooit echt een succes geworden. In Engeland is een soortgelijk systeem, de poll tax, in 1989 nog ingevoerd. Dit heeft tot hevige protesten 29 en zelfs tot het vertrek van de toenmalige regering geleid. Het werd gezien als een belasting voor de rijken. De poll tax had dus ook maar een kort bestaan. Hij werd in 1991 alweer afgeschaft en vervangen door een meer op draagkracht gerichte heffing. Bovendien is de ingezetenenheffing ook in strijd met het beginsel van de minste pijn. Nu wordt het bedrag door de werkgever ingehouden op het loon, bij een schuif naar de ingezetenenheffing dienen burgers dit bedrag zelf af te dragen aan de gemeente. Tot slot neemt de armoedeval toe bij een ingezetenenheffing (met de assumptie dat uitkeringsgerechtigden een kwijtscheldingsvrijstelling krijgen). Op het moment dat uitkeringsgerechtigden namelijk gaan werken, vervalt de kwijtschelding en gaan ze er niet of nauwelijks op vooruit. Al met al vind ik de ingezetenenheffing zeker het overwegen waard, echter zal er wel goed nagedacht moeten worden over de uitvoering. Denk hierbij aan een persoonsafhankelijke (inkomen, bijstand, student, gepensioneerd) heffing. Dit neemt een deel van de eenvoud weg, maar zal op veel meer begrip kunnen rekenen van het volk en is in overeenstemming met het draagkrachtbeginsel. Een systeem zoals opcenten, een procentuele verhoging van de inkomstenbelasting, zou hier dus uitkomst in kunnen bieden. 28 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Hervorming gemeentelijk belastingbeleid, Poll tax riots. 14

15 Herinvoering onroerendezaakbelasting voor gebruikers woningen Het alternatief is de onroerendezaakbelasting voor gebruikers woningen. Deze belasting kent de WOZ (Waardering Onroerende Zaken) als grondslag. Deze houdt dus indirect rekening met de draagkracht van een huishouden. Kapitaalkrachtige huishoudens kunnen een duurder huis huren dan de lagere inkomens. Deze duurdere huizen kennen een hogere belastinggrondslag en zullen dus meer belasting afdragen dan degene met een goedkoper huis. De onroerendezaakbelasting voor gebruikers is al eens actief geweest in Nederland. De OZB voor gebruikers woningen is namelijk in 2006 afgeschaft. Het voorstel tot afschaffing is in 2005 gesteund door de PvdA, D66, VVD, CDA en Groep Wilders (nu: PVV). 30 De OZB voor gebruikers is toen afgeschaft met bepaalde redenen, waarom zou Nederland het 10 jaar later wél nodig hebben? Hiervoor ga ik de beweegredenen van dit besluit onderzoeken. Het beoogde effect van dit besluit was: lastenverlichting op gemeentelijk niveau en een betere beheersing van de lokale lasten. De gemeenten werden door een hogere uitkering gecompenseerd voor het verlies aan inkomsten. Daarnaast was het zo dat bijstandsgerechtigden werden kwijtgescholden van alle heffingen, dus met de afschaffing probeerde ze ook de armoedeval te verkleinen. 31 Het was ook een belasting dat tot veel irritatie leidde bij de burger, dus in overeenstemming met het beginsel van de minste pijn werd de OZB voor gebruikers afgeschaft. Nu ik de beweegredenen van het toenmalig kabinet op een rijtje heb gezet, ga ik kijken of deze redenen nog actueel zijn. Lastenverlichting op gemeentelijk niveau is niet meer actueel, het is juist de bedoeling dat de gemeenten een ruimer fiscaal gebied krijgen. Zoals ik in de inleiding al kort heb aangegeven, loopt Nederland internationaal gezien ver achter met betrekking tot decentrale belastinginkomsten. Het idee van fiscale decentralisatie is dat de lasten op arbeid verlaagd kunnen worden. De gemeenten ontvangen hierdoor een lagere uitkering vanuit het Rijk en mogen het verschil zelf ophalen met behulp van gemeentelijke belastingen. De lastenverlichting op gemeentelijk niveau is dus geen valide argument meer. Een betere beheersing van lokale lasten wordt nu juist als argument gezien dat pleit vóór invoering van de OZB voor gebruikers. Zoals eerder besproken in dit stuk, is de effectieve druk van de huidige gemeentelijke belastingen niet goed meetbaar. Dit komt door de veelvoud aan gemeentelijke 30 Eerste kamer, Afschaffing gebruikersdeel onroerendezaakbelasting op gebruikers, Kamerstukken, Wijziging van de Gemeentewet in verband met het afschaffen van het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen en het maximeren van de resterende OZB-tarieven (Afschaffing gebruikersdeel OZB op woningen. 15

16 belastingen, waarvan de samenstelling bovendien verschilt per gemeente. Hierdoor is er ook geen goede vergelijking mogelijk tussen gemeenten. De irritatie die de gebruikers OZB opriep bij burgers kan in het nieuwe systeem ook benut worden als een voordeel. De irritatie zorgt namelijk voor bewustheid van de burger en dit komt de sociale controle op gemeenten alleen maar ten goede. De burgers gaan zich meer bemoeien met de omgeving als ze rechtstreeks in de portemonnee geraakt worden. Nadeel van de OZB voor gebruikers is dat deze belasting ziet op huurders. Huishoudens dat een huis huren hebben vaak een lager inkomen dan huishoudens dat een huis kopen 32. Hierdoor wordt met de OZB voor gebruikers vooral de lagere inkomens (de huurders) geraakt. Dit terwijl de OZB voor eigenaren gelijk blijft. Woningeigenaren profiteren dus wel van een lastenverlichting op arbeid, terwijl ze niet extra belast worden met een gemeentelijke belasting. Persoonlijk idee Ik zal in het komend stuk een persoonlijk idee uitwerken. Het idee is een overdrachtsbelasting op gemeentelijk niveau. 33 De bedoeling bij deze belasting is dat het systeem van overdrachtsbelasting zoals we die nu kennen, blijft. Er gaat echter een deel van de inkomsten naar de gemeenten waar het pand staat. Het tarief op woningen is 2% 34 en het tarief op overige onroerende zaken is 6% 35. De maatstaf van heffing is de onderliggende waarde van de onroerende zaak. 36 Stel dat er een woning in Tilburg wordt verkocht (de omzetbelasting en mogelijke vrijstellingen worden buiten beschouwing gelaten). Hier is in beginsel 2% belasting over verschuldigd en deze gaan volledig naar het Rijk. In het nieuwe systeem zou er dan bijvoorbeeld 1 % naar de gemeente gaan en 1 % naar het Rijk, bij overige onroerende zaken is dit elk 3 %. Er kan echter natuurlijk ook gekozen worden voor een iets hoger tarief, zodat het Rijk de oude inkomsten met betrekking tot de overdrachtsbelasting blijft behouden. Dit moet dan goed onderzocht worden. Het is echter niet de bedoeling dat de totale lasten voor de burger stijgen. Hier dient dus tijdens het onderzoek goed rekening mee te worden gehouden. Dit betekent dus dat de (extra) inkomsten gebruikt kunnen worden ter vervanging van de kleine, niet functionerende en arbeidsintensieve gemeentebelastingen. 32 F. Schilder, J. Conijn, Middeninkomens op de woningmarkt: Ontwikkelingen in een veranderd economisch en maatschappelijk klimaat, ESL, Uitbreiding en verbetering van het gemeentelijk belastinggebied, Wet op belastingen van rechtsverkeer 1970, artikel 14 lid Wet op belastingen van rechtsverkeer 1970, artikel 14 lid Wet op belastingen van rechtsverkeer 1970, artikel 9 lid 1. 16

17 Een voordeel van deze belasting is dat de belasting al bestaat. Het zal waarschijnlijk weinig weerstand oproepen bij burgers en er zijn weinig tot geen implementatiekosten. Een ander voordeel is dat gemeenten weinig tot geen problemen zullen hebben met de inning van de belasting. Bij de huidige overdrachtsbelasting doet de notaris de aangifte en loopt de inning van de belasting ook via de notaris. Daar hoeft bij een verruiming van de overdrachtsbelasting geen verandering in te komen. De akte van levering die gebruikt wordt voor de aangifte overdrachtsbelasting bij de Belastingdienst kan ook gebruikt worden voor de aangifte bij gemeenten. Nadeel van de belasting is dat, bij een verhoging van het tarief, het duurder wordt om een huis te kopen. Hierdoor zal de vraag naar huizen afnemen en de prijzen van woningen dalen. Bovendien zal de arbeidsmobiliteit afnemen 37. Werknemers worden minder flexibel. Woningbezitters accepteren namelijk minder snel een baan als zij hiervoor moeten verhuizen. Het woon-werkverkeer zal toenemen, omdat de overdrachtsbelasting het verhuizen naar een woning dichter bij het werk ontmoedigt. Een ander nadeel is dat het een instabiele grondslag is. Figuur 1 laat het aantal woningtransacties in Nederland gedurende de periode zien. Zoals je kunt zien is het aantal transacties zeer wisselend. Hierdoor kunnen de inkomsten voor gemeenten heel erg fluctueren. Figuur 1: aantal woningtransacties in Nederland Bron: het Kadaster, geraadpleegd via woningmarktcijfers.nl 37 Graaff & Leuvensteijn, The impact of housing market institutions on labour mobility,

18 Wat zijn de mogelijke economische gevolgen van deze hervormingen? Zojuist heb ik de hervormingsvormen onder de loep genomen en bekeken wat ze inhielden en wat de voor- en nadelen hiervan waren. Ik ga nu kijken wat de economische gevolgen van fiscale decentralisatie zijn en waarin deze gevolgen van elkaar afwijken bij de verschillende hervormingsvormen. Om te beginnen heb ik onderzocht als er een correlatie bestaat tussen fiscale decentralisatie en economische groei. Er is geen consensus over op dit gebied. De onderzoeken lijken elkaar tegen te spreken. Enerzijds bestaan er onderzoeken die aantonen dat fiscale decentralisatie gepaard gaat met economische groei, terwijl andere onderzoeken juist aantonen dat fiscale decentralisatie gepaard gaat met economische krimp. Ik zal kort de verschillende onderzoeken bespreken. Ik zal beginnen met het onderzoek van v. Oudheusden. 38 In dit onderzoek heeft v. Oudheusden 56 landen onderzocht over een periode van ruim 17 jaar en hierin heeft hij ontdekt dat er een positieve correlatie bestaat tussen de mate van fiscale decentralisatie en de economische groei. Dus een groter decentraal belastinggebied ging gepaard met een hogere economische groei. Als verklaring gaf hij onder andere aan dat dit komt doordat er efficiënter gewerkt kan worden bij fiscale decentralisatie. De inkomsten komen direct bij een instantie terecht die beter weet wat er lokaal speelt dan de overheid in Den Haag. Er is ook onderzoek gedaan naar alle onderzoeken die een verband tussen economische groei en fiscale decentralisatie hebben onderzocht. 39 De resultaten van de verschillende onderzoeken zijn, zoals al gezegd, niet eenduidig. Enkele onderzoeken toonden aan dat fiscale decentralisatie gepaard gaat met krimp van de economische groei. 40 Andere onderzoeken tonen geen correlatie aan. 41 En zoals zojuist al vermeld zijn er ook onderzoeken te vinden waarin de positieve correlatie wél wordt bewezen. 42 Martinez-Vazquez geeft in zijn stuk aan dat deze verschillende resultaten zijn te verklaren door diverse oorzaken. Ieder land heeft verschillende (rechts)systemen, waardoor het lastig kan zijn om waarde toe te kennen aan de resultaten van deze verschillende landen. Ieder land heeft namelijk zijn eigen politieke lagen. Nederland is bijvoorbeeld opgedeeld in 3 domeinen. Landelijk, provinciaal en gemeentelijk. Andere landen hebben bijvoorbeeld maar 2 politieke lagen of misschien wel 5, dan is het moeilijk om waardeoordelen over de resultaten te geven. Ieder onderzoek gebruikt hiervoor 38 Oudheusden, Essays on fiscal policy, Martinez-Vazquez et al, The Impact of Fiscal Decentralisation: a survey, Zhang & Zou, Fiscal decentralization, public spending, and economic growth in China, Thornton, Fiscal decentralization and economic growth reconsidered, Gemmell et al, Fiscal decentralization and economic growth: spending versus revenue decentralization,

19 andere standaarden, andere data en andere onderzoeksmethoden, waardoor de uiteindelijke resultaten kunnen verschillen. De resultaten die zijn gepubliceerd door Van Oudheusden 43 dienen dus kritisch te worden bekeken. Het is niet vanzelfsprekend dat fiscale decentralisatie leidt tot een grotere economische groei. Inkomenseffecten OZB voor gebruikers Vaak brengen hervormingen (ongewenste) inkomenseffecten met zich mee en deze dienen dus goed onderzocht te worden. Ik ga hierin de effecten van de OZB voor gebruikers en de ingezetenenheffing met elkaar vergelijken. Tabel 1 laat de inkomenseffecten van de OZB voor gebruikers zien. De effecten zijn berekend door het CPB 44. De eerste kolom geeft het effect van de heffing zelf aan. De tweede kolom geeft het effect van de compenserende maatregel aan. Deze maatregel is anders bij de OZB dan bij de ingezetenenheffing, beide maatregelen streven namelijk koopkrachtneutraliteit na. De laatste kolom geeft het netto-effect aan. Het feit dat de laatste kolom geen som is van de eerste twee kolommen komt doordat er wordt uitgegaan van het mediane huishouden voor elk huishoudtype. De effecten zijn toegespitst op inkomensniveau, bron van inkomen, type huishouden (alleenverdiener, tweeverdiener) en het hebben van kinderen. Belangrijke aanname die het CPB heeft gedaan bij deze berekeningen is dat het lokaal voorzieningenniveau en de gemeentelijke uitgaven gelijk blijven bij de hervorming. Bovendien worden doelmatigheidswinsten door efficiëntere voorzieningen buiten beschouwing gelaten. Dus bij een doelmatig en efficiënter aanbod van voorzieningen kunnen de cijfers gunstiger uitvallen. Tot slot wordt er rekening gehouden met kwijtscheldingsvrijstellingen. Huishoudens met een inkomen onder het sociaal minimum, zo n 10 % van alle huishoudens 45, worden vrijgesteld. 43 Oudheusden, Essays on fiscal policy, CPB, een ruimer lokaal belastinggebied, CPB, aanvullende informatie bij Policy Brief 2015/04,

20 Tabel 1: inkomenseffecten onroerendezaakbelasting OZB Compensatie Totaal Inkomensniveau <175% WML -1,7 1,6-0, % WML -1,5 1,9 0, % WML -1,2 1,8 0,4 >500% WML -1,1 1,2 0,0 Inkomensbron Werknemers -1,4 1,8 0,3 Uitkeringsgerechtigden -1,4 1,3 0,0 Gepensioneerden -1,8 1,6-0,3 Huishoudtype Tweeverdieners -1,3 1,8 0,4 Alleenstaanden -1,7 1,7 0,0 Alleenverdieners -1,6 1,5-0,2 Kinderen Huishoudens met kinderen -1,3 1,6 0,2 Huishoudens zonder kinderen -1,4 1,9 0,3 Alle huishoudens -1,5 1,7 0,1 Bron: CPB, een ruimer lokaal belastinggebied. Zoals zojuist al aangegeven wordt de burger verschillend gecompenseerd bij beide heffingen. Er is bij de berekeningen gekozen voor een compensatie dat koopkrachtneutraliteit nastreeft. Bij de OZB is gekozen voor een verlaging van de eerste twee schijven van de loon- en inkomstenbelasting. Bij de ingezetenenheffing wordt gekozen voor compensatie door middel van een hogere algemene heffingskorting. Uit tabel 1 vallen enkele interessante conclusies te trekken. Geen enkel mediaan huishouden gaat er meer dan 0,3 % op achteruit (alleen de gepensioneerden 0,3 %). De lagere inkomens worden vooral geraakt door de OZB (1,7 en 1,5 %), echter profiteren zij relatief gezien het meeste van de gekozen terugsluis (verlaging van de eerste twee schijven). Het mediaan (de middelste waarneming) van alle huishoudens gaat er met 0,1 % op vooruit. Tabel 1 laat zien dat de effecten redelijk beperkt zijn, schommelend van 0,4 % tot -0,3 %. Echter, figuur 1 laat wel zien dat er een relatief grote spreiding zit op de percentages. Het fluctueert tussen de -10 % en 3 %. Hier dient dus goed op gelet te worden bij de OZB-variant, want een 20

21 inkomensdaling van 10 procent is moeilijk te rechtvaardigen. Deze groep dient dus op de een of andere manier extra (gecompenseerd) te worden. Daarnaast gaat er een groep het meeste op vooruit (0,4 %), waarvan het de vraag is of deze groep dat wel nodig heeft. Namelijk de groep die % van het wettelijk minimum loon verdient. In absolute bedragen verdienen deze mensen ongeveer Wellicht dat deze groep extra belast kan worden en dat dat geld gebruikt kan worden voor de zojuist besproken huishoudens die het harder nodig hebben. Figuur 1: spreiding inkomenseffecten onroerendezaakbelasting Bron: CPB, een ruimer lokaal belastinggebied. 46 Rijksoverheid. 21

22 Ook interessant om te zien is dat de eenverdieners relatief hard geraakt worden bij de OZB-variant (zie tabel 1). Dit terwijl de verschillen in belastingdruk tussen eenverdieners en tweeverdieners nu al relatief groot zijn, zoals valt te zien in tabel 2. Het verschil in belastindruk kan wel oplopen tot 15% op jaarbasis. De ongelijkheid in belastingdruk wordt door een aantal factoren verklaard. De progressiviteit van belastingen, de inkomensafhankelijke combinatiekorting, de afbouw van de algemene heffingskorting en de inkomensafhankelijkheid van de arbeidskorting. Bij de OZB-variant zouden de verschillen tussen eenverdieners en tweeverdieners dus nog groter worden. Tabel 2: verschil in belastingdruk bij eenverdieners en tweeverdieners (2016) Gezinsinkomen in Eenverdiener 17% 24% 29% 33% 35% 38% 41% 45% Tweeverdiener verhouding 75%-25% 11% 18% 22% 24% 27% 28% 32% 39% Verschil 6% 6% 7% 8% 8% 9% 9% 6% Tweeverdiener verhouding 50%-50% 10% 10% 16% 21% 24% 27% 31% 34% Verschil 7% 15% 13% 12% 11% 10% 10% 10% Bron: PowerPoint presentatie Openbare Financiën 2, sheets college 6. 22

23 Inkomenseffecten ingezetenenheffing De ingezetenenheffing kent zoals gezegd een terugsluis door middel van een hogere algemene heffingskorting. Tabel 3 laat zien dat de totale (compensatie ingezetenenheffing) effecten schommelen tussen de 0,2 % en 0,0 %. Er gaat dus geen enkel mediaan huishouden op achteruit. Dat is een groot voordeel ten opzichte van de OZB-variant. Ook hier valt af te lezen dat vooral de lagere inkomens het hardst geraakt worden door de ingezetenenheffing, echter profiteren zij procentueel gezien ook meer dan de hogere inkomens van de verhoogde algemene heffingskorting. Tabel 3: inkomenseffecten ingezetenenheffing IH Compensatie Totaal Inkomensniveau <175% WML -1,7 1,9 0, % WML -1,6 1,7 0, % WML -1,3 1,4 0,1 >500% WML -0,9 1,0 0,1 Inkomensbron Werknemers -1,5 1,5 0,1 Uitkeringsgerechtigden -1,7 1,2 0,0 Gepensioneerden -1,7 1,8 0,2 Huishoudtype Tweeverdieners -1,6 1,6 0,1 Alleenstaanden -1,4 1,5 0,1 Alleenverdieners -1,9 1,9 0,0 Kinderen Huishoudens met kinderen -1,4 1,5 0,1 Huishoudens zonder kinderen -1,5 1,6 0,1 Alle huishoudens -1,5 1,6 0,1 Bron: CPB, een ruimer lokaal belastinggebied 23

24 Figuur 2 laat zien dat de spreiding van de inkomensverschillen redelijk beperkt is. Zeker in vergelijking met de OZB-variant. Er zijn nog wel fluctuaties, vooral aan de onderkant van de inkomens, echter zijn deze minder volatiel. De lagere spreiding van de ingezetenenheffing is ook een voordeel ten opzichte van de OZB. Figuur 2: spreiding inkomenseffecten ingezetenenheffing Bron: CPB, een ruimer lokaal belastinggebied 24

25 In tabel 4 heb ik de effecten van de verschillende heffingen naast elkaar gezet. Dit om de effecten van de verschillende heffingen goed met elkaar te kunnen vergelijken. Dit heb ik weer toegespitst op de verschillende inkomensniveaus, inkomensbronnen en huishoudtypes. Tabel 4: vergelijking totaaleffecten OZB(totaal) IH(totaal) Inkomensniveau <175% WML -0,1 0, % WML 0,4 0, % WML 0,4 0,1 >500% WML 0,0 0,1 Inkomensbron Werknemers 0,3 0,1 Uitkeringsgerechtigden 0,0 0,0 Gepensioneerden -0,3 0,2 Huishoudtype Tweeverdieners 0,4 0,1 Alleenstaanden 0,0 0,1 Alleenverdieners -0,2 0,0 Kinderen Huishoudens met kinderen 0,2 0,1 Huishoudens zonder kinderen 0,3 0,1 Alle huishoudens 0,1 0,1 Er vallen enkele interessante conclusies te trekken uit de tabellen. Bij de OZB-variant gaat de laagste inkomensgroep (<175% WML) er met 0,1 % op achteruit en worden de gepensioneerden het hardst geraakt met 0,3 %. Dit terwijl beide groepen er bij de ingezetenenheffing er op vooruitgaan, respectievelijk 0,1 en 0,2 %. In Nederland heerst een solidariteitsgevoel (Rawlsiaanse gedachtegoed) waarbij eigenlijk geldt dat de laagste inkomensgroepen niet geraakt mogen worden bij beleidsveranderingen. Op basis daarvan zou de ingezetenenheffing het beste zijn. Ook is het zo dat de spreiding bij de ingezetenenheffing kleiner is dan bij de OZB. De OZB-variant heeft daarentegen wel een groter (positiever) effect op de werkende groep en hierdoor wordt werken aantrekkelijker. 25

26 Werkgelegenheidseffecten Fiscale decentralisatie brengt dus heel wat met zich mee. Het beïnvloedt de economische groei, het aanbod van publieke voorzieningen en het resulteert in herverdelings- en inkomenseffecten. Daarnaast heeft het effect op de werkgelegenheid. De werkgelegenheidseffecten ga ik nu uiteenzetten. Tabel 5 laat de structurele effecten voor de werkgelegenheid op lange termijn (periode van 10 jaar) zien. In deze berekeningen, ook afkomstig van het CPB 47, zijn dezelfde aannames gemaakt als bij de zojuist besproken inkomenseffecten. Zoals af valt te lezen uit tabel 5 heeft de OZB geen effect op de werkgelegenheid. Er wordt namelijk uitgegaan van een volledige kapitalisatie van de OZB in de woningprijzen. Aangezien de prijselasticiteit van woningaanbod redelijk onelastisch is, heeft de OZB geen verstorende werking op de werkgelegenheid. De compenserende maatregel zorgt daarentegen wel voor een positief effect op de arbeidsmarkt. De terugsluis betekende bij de OZB-variant namelijk een tarievenverlaging van de eerste 2 schijven van de loon- en inkomstenbelasting. Dit stimuleert de participatie op de arbeidsmarkt. Bovendien worden werknemers goedkoper voor werkgevers, wat de werkgelegenheid bevordert. Tabel 5: werkgelegenheidseffect variant onroerendezaakbelasting Werkgelegenheidseffect OZB Compensatie Totaal % verandering In uren 0 0,2 0,2 In personen 0 0,2 0,2 Bron: CPB, een ruimer lokaal belastinggebied 47 CPB, een ruimer lokaal belastinggebied,

27 Tabel 6 laat zien dat de ingezetenenheffing geen effect heeft op de werkgelegenheid. Echter, in tegenstelling tot de compensatiemaatregel bij de OZB, heeft de compensatiemaatregel bij de ingezetenenheffing een beperkte invloed op werkgelegenheid. Een verhoging van de algemene heffingskorting leidt namelijk tot verzilveringsproblematiek. Belastingkortingen kunnen alleen verzilverd worden wanneer er voldoende belastbaar inkomen is. Belastingkortingen kunnen namelijk nooit leiden tot een negatief bedrag bij een aangifte. De kans hierbij bestaat dat lagere inkomens een verhoging van de algemene heffingskorting niet kunnen benutten door alle bestaande fiscale kortingen, waardoor het werkgelegenheidseffect beperkt is. Tabel 6: werkgelegenheidseffect variant ingezetenenheffing Werkgelegenheidseffect IH Compensatie Totaal % verandering In uren -0,0 0,0 0,0 In personen -0,0 0,1 0,0 Bron: CPB, een ruimer lokaal belastinggebied Concluderend hebben zowel de OZB als de ingezetenenheffing geen invloed op de werkgelegenheid. De terugsluis van beide systemen is echter verschillend en zorgt voor een ander effect. De OZBvariant heeft hierbij een positiever effect op de werkgelegenheid dan de variant met de ingezetenenheffing. Deelvarianten De zojuist gepresenteerde inkomens- en werkgelegenheidseffecten hadden een aantal aannames. Zo werden huishoudens met een inkomen onder het sociaal minimum, 10 % van alle huishoudens, kwijtgescholden van de belastingen. Voor de volledigheid zal ik nu presenteren wat de inkomens- en werkgelegenheidseffecten zijn als je deze groep huishoudens niet vrijstelt van belastingheffing. Deze cijfers zijn te vinden in het achtergronddocument van het CPB. 48 Om het effect van de kwijtscheldingen goed te kunnen analyseren, staat er tussen haakjes bij wat het effect was in de situatie mét kwijtschelding. 48 CPB, aanvullende informatie bij Policy Brief 2015/04,

28 Tabel 7: inkomenseffecten OZB-variant zonder kwijtscheldingen OZB Compensatie Totaal Inkomensniveau <175% WML -2,0 (-1,7) 1,8 (1,6) -0,5 (-0,1) % WML -1,5 (-1,5) 2,0 (1,9) 0,4 (0,4) % WML -1,2 (-1,2) 1,9 (1,8) 0,6 (0,4) >500% WML -1,1 (-1,1) 1,3 (1,2) 0,1 (0,0) Inkomensbron Werknemers -1,4 (-1,4) 2,0 (1,8) 0,4 (0,3) Uitkeringsgerechtigden -2,0 (-1,4) 1,4 (1,3) -0,8 (0,0) Gepensioneerden -1,9 (-1,8) 1,7 (1,6) -0,3 (-0,3) Huishoudtype Tweeverdieners -1,3 (-1,3) 1,9 (1,8) 0,5 (0,4) Alleenstaanden -1,9 (-1,7) 1,9 (1,7) -0,2 (0,0) Alleenverdieners -1,6 (-1,6) 1,6 (1,5) -0,1 (-0,2) Kinderen Huishoudens met kinderen -1,4 (-1,3) 1,8 (1,6) 0,3 (0,2) Huishoudens zonder kinderen -1,5 (-1,4) 2,0 (1,9) 0,4 (0,3) Alle huishoudens -1,6 (-1,5) 1,9 (1,7) 0,2 (0,1) Bron: CPB, aanvullende informatie bij Policy Brief 2015/04 Tabel 8: inkomenseffecten ingezetenenheffing zonder kwijtschelding IH Compensatie Totaal Inkomensniveau <175% WML -1,9 (-1,7) 2,1 (1,9) 0,3 (0,1) % WML -1,6 (-1,6) 1,8 (1,7) 0,2 (0,1) % WML -1,3 (-1,3) 1,5 (1,4) 0,2 (0,1) >500% WML -0,9 (-0,9) 1,1 (1,0) 0,1 (0,1) Inkomensbron Werknemers -1,5 (-1,5) 1,7 (1,5) 0,2 (0,1) Uitkeringsgerechtigden -2,1 (-1,7) 1,4 (1,2) -0,5 (0,0) Gepensioneerden -1,8 (-1,7) 2,0 (1,8) 0,3 (0,2) Huishoudtype Tweeverdieners -1,6 (-1,6) 1,7 (1,6) 0,2 (0,1) 28

29 Alleenstaanden -1,6 (-1,4) 1,7 (1,5) 0,2 (0,1) Alleenverdieners -2,0 (-1,9) 2,1 (1,9) 0,2 (0,0) Kinderen Huishoudens met kinderen -1,5 (-1,4) 1,6 (1,5) 0,2 (0,1) Huishoudens zonder kinderen -1,6 (-1,5) 1,7 (1,6) 0,2 (0,1) Alle huishoudens -1,6 (-1,5) 1,7 (1,6) 0,2 (0,1) Bron: CPB, aanvullende informatie bij Policy Brief 2015/04 Uit tabel 7 en 8 blijkt dat de inkomenseffecten toenemen bij de variant zonder kwijtscheldingen. De uitkeringsgerechtigden worden hierbij het hardst geraakt. Zij gaan er 0,8 procentpunt op achteruit bij de OZB-variant en 0,5 procentpunt bij de variant met de ingezetenenheffing. Kwijtscheldingen zorgen dus voor een beperkter inkomenseffect. Tabel 9: werkgelegenheidseffecten OZB-variant zonder kwijtscheldingen Werkgelegenheidseffect OZB Compensatie Totaal % verandering In uren 0,2 (0,0) 0,2 0,4 (0,2) In personen 0,1 (0,0) 0,2 0,3 (0,2) Bron: CPB, aanvullende informatie bij Policy Brief 2015/04 Tabel 10: werkgelegenheidseffecten ingezetenenheffing zonder kwijtschelding Werkgelegenheidseffect IH Compensatie Totaal % verandering In uren 0,3 (-0,0) 0,0 0,3 (0,0) In personen 0,2 (-0,0) 0,1 0,3 (0,0) Bron: CPB, aanvullende informatie bij Policy Brief 2015/04 Tabellen 9 en 10 laten de werkgelegenheidseffecten zien op de variant zonder kwijtschelding. Hieruit blijkt dat de variant zonder kwijtschelding een positiever effect heeft op de werkgelegenheid dan de variant met kwijtschelding. Bij de OZB-variant stijgt de werkgelegenheid in uren met 0,2 procentpunt ten opzichte van de situatie met kwijtscheldingen. De werkgelegenheid in personen stijgt met 0,1 procentpunt ten opzichte van de situatie met kwijtscheldingen. Bij de variant met de ingezetenenheffing stijgt de werkgelegenheid met 0,3 procentpunt (zowel in uren als in personen). Kwijtscheldingen hebben dus een remmende werking op de werkgelegenheid. 29

30 De oorzaak van het positief effect is de verkleining van de armoedeval. Door het niet kwijtschelden van de OZB en ingezetenenheffing, wordt het aantrekkelijker gemaakt om te gaan participeren op de arbeidsmarkt. Concluderend heeft de variant zonder kwijtschelding een positiever effect op de werkgelegenheid, maar zorgt het wel voor grotere (ongewenste) inkomenseffecten. De meest kwetsbare groep, de uitkeringsgerechtigden, worden hierbij het hardst geraakt. Daarom lijkt mij de variant zonder kwijtscheldingen geen haalbare optie, ondanks het positiever effect op de werkgelegenheid. Een andere variant dat is doorberekend door het CPB, is de verhoging van de arbeidskorting. Tot zover ben ik beperkt gebleven tot twee compensatiemaatregelen. Enerzijds werd er bij de variant met de ingezetenenheffing gekozen voor een terugsluis door middel van een hogere algemene heffingskorting en anderzijds werd er bij de OZB-variant gekozen voor een verlaging van de eerste twee belastingschijven. Het CPB heeft ook een derde compensatiemaatregel doorberekend, namelijk de verhoging van de arbeidskorting. 49 De effecten zijn doorberekend in combinatie met een OZB voor gebruikers. Tabel 11: werkgelegenheidseffecten arbeidskorting als compensatiemethode Werkgelegenheidseffect OZB Compensatie Totaal % verandering In uren 0 0,4 (0,2) 0,4 (0,2) In personen 0 0,4 (0,2) 0,4 (0,2) Bron: CPB, een ruimer lokaal belastinggebied Tabel 11 laat zien dat de compensatie door middel van een hogere arbeidskorting zorgt voor een additionele toename van de werkgelegenheid met 0,2 procentpunt (zowel in personen als in uren). De verhoging van de arbeidskorting heeft dus een positiever effect op de werkgelegenheid dan de verlaging van de eerste twee belastingschijven. Nadeel van de compensatie via de arbeidskorting is dat het leidt tot grotere inkomenseffecten. Zo worden de uitkeringsgerechtigden en gepensioneerden extra hard geraakt. Zij profiteren namelijk niet van de arbeidskorting. Daarom is een verhoging van de arbeidskorting in mijn opinie geen goede compensatiemaatregel, ondanks de hogere werkgelegenheid. 49 CPB, een ruimer lokaal belastinggebied,

31 Zijn de hervormingen in overeenstemming met de grondbeginselen van belastingheffing? Zojuist zijn de economische gevolgen van verschillende hervormingen uiteengezet. Nu ga ik kijken wat deze hervormingen, inclusief de besproken compensatiemaatregelen, betekenen in het licht van belasting als zodanig. Ik ga de beginselen van belastingheffing onder de loep nemen en deze toetsen aan de hervormingen en de gevolgen die daarmee samenhangen. Als ik dat heb gedaan, zal er een conclusie volgen waarop ik antwoord geef op de vraag die centraal stond tijdens dit stuk, namelijk: op welke wijze kan de verschuiving van de rijksbelastingen naar gemeentebelastingen het beste worden gerealiseerd met inachtneming van alle grondbeginselen? Draagkrachtbeginsel Draagkracht houdt in dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. Dit creëert een ongelijkheid, namelijk een ongelijke verdeling van lasten. Deze ongelijkheid wordt echter gerechtvaardigd door het idee dat hogere inkomens solidair moeten zijn aan de mensen met lagere inkomens, die misschien niet dezelfde kansen hebben gekregen. De ingezetenenheffing is niet in overeenstemming met het draagkrachtbeginsel. Een persoon met een inkomen van betaalt namelijk hetzelfde bedrag als iemand die verdient. De OZB is ook niet helemaal in overeenstemming met het draagkrachtbeginsel. Het heeft echter wel een indirecte link met draagkracht. Hogere inkomens kunnen namelijk duurdere huizen huren dan lagere inkomens. Deze duurdere huizen hebben een hogere WOZ-waarde, waardoor zij meer belasting betalen dan mensen in een goedkoper huis. Bij de OZB voor gebruikers wordt dus indirect rekening gehouden met draagkracht. Profijtbeginsel Dit beginsel heeft als kerngedachte dat mensen belast worden op basis van gebruik. Actueel voorbeeld hiervan is het rekeningrijden. Hierbij wordt een persoon belast op basis van het aantal gereden kilometers. Iemand die veel op de weg zit en dus veel gebruik maakt van de wegen, betaalt ook meer belasting dan iemand die nauwelijks auto rijdt. In ons voorbeeld moet er gekeken worden naar het gebruik van voorzieningen. Als je er voor het gemak van uitgaat dat er een gelijk gebruik is van lokale voorzieningen, zou de ingezetenenheffing het meeste in overeenstemming zijn. Iedereen betaalt namelijk hetzelfde bedrag en iedereen maakt evenveel gebruik van de gemeentelijke voorzieningen (onder de zojuist genoemde assumptie). Uit 31

32 onderzoek is echter aangetoond dat hogere inkomens meer gebruik maken van publieke voorzieningen dan de lagere inkomens. 50 De ingezetenenheffing is dus niet in overeenstemming met het profijtbeginsel. Vanuit dit licht bezien zou de onroerendezaakbelasting een betere belasting zijn. Het is namelijk zo dat hoe meer voorzieningen (parken, zwembaden etc.) er in de buurt van een huis ligt, hoe duurder het huis wordt. Het voordeel van het hebben van deze voorzieningen in de omgeving wordt dus als het ware gekapitaliseerd in de woningprijzen. 51 Hierop speelt de OZB dus ook op in, door duurdere woningen, die dichter bij specifieke voorzieningen liggen, zwaarder te belasten dan huizen die verder van deze voorzieningen liggen. Beginsel van de minste pijn Dit beginsel ziet vooral op het psychologische gedeelte van belastingheffing. Een effectieve belasting is vaak een belasting die mensen het minste voelen. De belevingswereld van de burger is hierin erg belangrijk. Typerend voorbeeld hiervan is de omzetbelasting. De opbrengst van de omzetbelasting wordt door vrijwel iedereen onderschat. Dit komt door het systeem van de omzetbelasting. De belasting zit automatisch in de prijs verwerkt en de ondernemer dient dit af te dragen aan de belastingdienst, zonder tussenkomst van de burger. De burger betaalt de prijs voor een product, de ondernemer doet de rest. De hervormingen zijn beide niet in overeenstemming met het beginsel van de minste pijn. Bij beide belastingen zal de burger namelijk rechtstreeks naar de gemeente geld over moet maken, waar het eerder automatisch werd ingehouden door de werkgever. Hier dient dus goed rekening mee te worden gehouden. Ondanks dat de lasten voor de burger gelijk blijven, dienen ze nu zelf een gedeelte over te maken naar de gemeente. In de belevingswereld van de burger kan het idee ontstaan dat ze nu méér belasting moeten betalen, omdat datgene wat eerder automatisch door de werkgever werd afgedragen, nu zelf overgemaakt dient te worden. Eenvoudbeginsel Het volgende beginsel is het eenvoudbeginsel. Eenvoudig, voor zowel de burger als voor de overheid. Hierop scoort de ingezetenenheffing het beste. Het is voor de burger eenvoudig, want de grondslag 50 De Beer, Het profijt van de middenklasse, De Groot et al, Stad en land,

33 en het te betalen bedrag is voor iedereen gelijk. Voor de belastingdienst is het om diezelfde reden ook eenvoudig. De OZB voor gebruikers is op haar beurt ook eenvoudig, echter wordt er hier belasting geheven op basis van de WOZ-waarde. Deze verschilt per burger en zal dus voor de belastingdienst iets minder eenvoudig zijn dan de ingezetenenheffing. Welvaartsbeginsel Het welvaartsbeginsel heeft betrekking op de schade die belastingheffing kan hebben op de economie. Belastingen op arbeid zijn in principe economisch verstorend. Dit wordt verklaard doordat werkgevers werk anders waarderen dan werknemers. Dit verschil (vierkant CDFG in figuur 3) komt toe aan de overheid. Individuele voorkeuren wijken echter af van maatschappelijke voorkeuren, waardoor er een welvaartsverlies ontstaat. Dit welvaartsverlies noem je de Harberger driehoek (driehoek EFG in onderstaand figuur). Figuur 3: dood gewicht van een belasting op arbeid Bron: geraadpleegd via: Zowel de ingezetenenheffing als de OZB zijn niet-economisch verstorende heffingen. Dit komt doordat beide belastingen de keuze tot werk niet beïnvloeden, het zijn geen belastingen op arbeid. Er ontstaat dus ook geen verschil in waardering van werk. Afhankelijk van de compensatiemaatregel kan het zelfs tot extra werkgelegenheid leiden. Ik heb 3 compensatiemaatregelen in het vorige hoofdstuk besproken, namelijk: de verhoging van de algemene heffingskorting, de verlaging van de eerste twee schijven van de loon-en inkomstenbelasting en de verhoging van de arbeidskorting. Alle drie de maatregelen hebben met elkaar gemeen dat ze zorgen voor een lagere belasting op arbeid. 33