VLAAMS PARLEMENT HOORZITTING. over de Noorse Kinderombudsdienst VERSLAG

Transcriptie

1 Stuk 411 ( ) Nr. 1 VLAAMS PARLEMENT Zitting september 1996 HOORZITTING over de Noorse Kinderombudsdienst VERSLAG namens de Commissie voor Welzijn, Gezondheid en Gezin uitgebracht door mevrouw Kathy Lindekens 828

2 Stuk 411 ( ) Nr. 1 2 Samenstelling van de commissie : Voorzitter : mevrouw Trees Merckx-Van Goey. Vaste leden : mevrouw Sonja Becq, mevrouw Brigitte Grouwels, mevrouw Trees Merckx-Van Goey, de heren Marc Olivier, Bart Vandendriessche ; mevrouw Yolande Avontroodt, mevrouw Patricia Ceysens, de heer Etienne De Groot ; de heer Peter De Ridder, mevrouw Kathy Lindekens, de heer Guy Swennen ; de heren Wilfried Aers, Felix Strackx ; de heer Etienne Van Vaerenbergh ; mevrouw Ria Van Den Heuvel. Plaatsvervangers : de heren Leo Cannaerts, Johan De Roo, mevrouw Veerle Heeren, de heer Hugo Marsoul, mevrouw Riet Van Cleuvenbergen ; de heer Jacques Devolder, mevrouw Marleen Vanderpoorten, mevrouw Sonja Van Lindt ; de heren Fred Dielens, Johnny Goos, Jacky Maes ; de heren Jan Caubergs, Karim Van Overmeire ; de heer Herman Lauwers ; de heer Jos Stassen.

3 3 Stuk 411 ( ) Nr. 1 Op 2 juli 1996 hoorde de Commissie voor Welzijn, Gezondheid en Gezin mevrouw Malfrid Flekkoy, destijds eerste kinderombudsvrouw van Noorwegen, en tegenwoordig kinderpsychologe verbonden aan de Universiteit van South-Carolina. Onderwerp van de hoorzitting was de werking van de Kinderombudsdienst van Noorwegen. 1. Uiteenzetting door mevrouw Malfrid Flekkoy Waarom werd in Noorwegen een kinderombudsdienst opgericht? In Noorwegen leeft een traditie van gelijkheid voor alle groepen van mensen. Noorwegen kent ook een traditie van kinderbescherming. Reeds in 1630 was er een wettelijke regeling die in de mogelijkheid voorzag dat het openbare gezag in de plaats trad van het ouderlijke gezag. In 1808 werd de eerste wet goedgekeurd over het welzijn van kinderen. De Noorse Kinderombudsdienst was de eerste in de wereld. Het eerste voorstel voor een dergelijke ombudsdienst werd gelanceerd in Het voorstel stierf een stille dood door gebrek aan aandacht. Het Internationale jaar van het kind in 1979 opende opnieuw de discussie. Pas twee jaar later werd het voorstel door het parlement goedgekeurd. Er was heel wat verzet tegen het voorstel. Men vreesde dat de kinderombudsdienst het ouderlijke gezag zou ondermijnen. Andere overheidsinstanties die zich met kinderen inhielden, zouden hun verantwoordelijkheid van zich afschuiven en naar de kinderombudsdienst verwijzen. Een kinderombudsdienst zou teveel geld kosten. Ten slotte vreesden sommigen nog meer bureaucratie. Het zijn alle welbekende tegenargumenten die ook elders opduiken. Vooral de zgn. aantasting van het ouderlijk gezag is ook opgedoken bij de implementatie van de Conventie over de rechten van het kind. Men dacht onterecht dat de rechten van de ouders erdoor aangetast zouden worden. Ten gevolge van dit verzet werd in de regelgeving opgenomen dat de Kinderombudsdienst zich niet mag inlaten met de oplossing van gezinsconflicten, behalve in geval van kindermishandeling. In dergelijke gevallen verwijst de Kinderombudsdienst door naar lokale diensten. Dat is overigens de normale werkwijze. Als centrale dienst voor heel Noorwegen is dat aangewezen. Eén dienst voor ongeveer 1 miljoen kinderen verkeert niet in de mogelijkheid om individuele gevallen zelf te behandelen. De Kinderombudsdienst mag ook niet tussenkomen in rechtszaken waar kinderen bij betrokken zijn. De Kinderombudsdienst kan geen administratieve beslissingen herroepen. De dienst beschikt niet over reële macht en kan alleen invloed uitoefenen via overreding, informatie en lobbywerk. Het grote verschil met andere ombudsdiensten is het zeer ruime werkterrein dat zich over de hele wetgeving uitstrekt. Het actieterrein van andere ombudsdiensten beperkt zich tot een bepaald segment van de wetgeving, bv de consumentenwetgeving. Een belangrijke opdracht van de Kinderombudsdienst is het opvolgen van de ontwikkelingen in de maatschappij en de gevolgen daarvan voor kinderen na te gaan. Kinderen hebben geen politieke stem of invloed op de publieke opinie. Met de oprichting van de Kinderombudsdienst zouden zij een stem en een scheidsrechter krijgen. Door de goedkeuring van het wetsvoorstel erkende het parlement publiekelijk dat er iemand nodig was om hen in hun wetgevend werk te wijzen op de goede en minder goede gevolgen voor kinderen. Het wetsvoorstel overleefde de parlementaire procedure slechts nipt. Het werd met een zeer nipte meerderheid aangenomen : 80 stemmen voor en 75 tegen. De verkiezingen kort daarop brachten een overwinning voor de tegenstanders van het voorstel die beloofd hadden de dienst terug op te doeken. De Kinderombudsdienst begon dus in de grootste onzekerheid over haar (voort)bestaan. Vier jaar na de oprichting werd het mandaat van kinderombudsvrouw echter verlengd door diezelfde tegenstanders. Nog eens vier jaar later bleek uit een opiniepeiling dat 98 percent van de bevolking achter de Kinderombudsdienst stond. 75 percent van de zevenjarigen en 90 percent van de veertienjarigen wisten van het bestaan van de kinderombudsdienst. De Kinderombudsdienst is onafhankelijk. De kinderombudsman/vrouw wordt benoemd door het parlement, en alleen aan het parlement moet hij/zij verantwoording afleggen. Jaarlijks brengt de dienst een verslag uit aan het ministerie voor kind en gezin. Niemand, ook het parlement niet, kan een beleid aan de Kinderombudsdienst opleggen. Het parlement heeft natuurlijk wel greep op de begroting die het goedkeurt. Het budget werd in het begin bepaald op 1 miljoen Noorse kronen. Daarmee werden 4 personeelsleden, incluis de ombudsman, betaald. Dit is ongewijzigd gebleven tot in Onder invloed van de gunstige opiniepeilingen werd het budget verhoogd. Dat waren meteen tekenen dat het nut van de Kinderombudsdienst erkend werd. Momenteel bedraagt het budget 5 miljoen kronen.

4 Stuk 411 ( ) Nr. 1 4 De wetgeving over de Kinderombudsdienst dateert dus van voor de Conventie over de rechten van het kind (1989). In tegenstelling tot landen als Costa Rica, Nieuw-Zeeland, Zweden, Ijsland, waar de kinderombudsdienst na 1989 werd opgericht en waar de wet bepaalt dat de kinderombudsdienst werkt voor de vrijwaring van de rechten van het kind, bepaalt de Noorse wet dat de ombudsdienst werkt voor het belang van het kind. In de realiteit is er weinig verschil. Ikzelf ben 8 jaar - de maximumtermijn - kinderombudsvrouw geweest. Daarna ben ik met die ervaring werkzaam geweest bij Unicef. Aan de faculteit Psychologie en Pedagogische Wetenschappen in Gent heb ik een doctoraalscriptie gemaakt over de Noorse Kinderombudsdienst. Daarna ben ik opnieuw als kinderpsychologe gaan werken, het laatste jaar aan de universiteit van South-Carolina. Ik heb er grotendeels gewerkt aan een boek over de participatierechten van kinderen. Nu voel ik me zowat de grootmoeder van de kinderombudsdiensten. Ik probeer de ontwikkelingen te volgen van de kinderombudsdiensten overal in de wereld. Niet dat het Noorse model moet worden nagevolgd ; de kinderombudsdiensten moeten aansluiten bij de tradities van de desbetreffende landen. Vanzelfsprekend moet ernaar gestreefd worden dat de kinderombudsdiensten beantwoorden aan een aantal kwaliteitseisen. Op een congres in 1990 in Firenze hebben alle bestaande kinderombudsdiensten en deelnemers van ontwikkelingslanden zich gebogen over de belangrijkste principes voor het goed functioneren van de diensten. Ondertussen werden een aantal nuances aangebracht aan de kwaliteitseisen die toen naar voren geschoven werden. Een eerste belangrijke kwaliteitseis is de onafhankelijkheid van een kinderombudsdienst, financieel en politiek. De dienst moet onafhankelijk zijn van parlement en ministerie. Dat er raakpunten zijn via de begroting of de indiening van het jaarverslag doet niets af van de onafhankelijheid. In Australië waar de kinderombudsdienst deel uitmaakt van het ministerie, is de werking niet efficiënt gebleken. Een kinderombudsdienst moet ook politiek onafhankelijk zijn. Men moet kiezen voor kinderen, niet voor politieke partijen. De dienst moet op alle politieke partijen kritiek kunnen geven. In Noorwegen bv is er geen enkele politieke partij die volgens mij een goed genoeg beleidsprogramma ten aanzien van kinderen heeft. Er is in Noorwegen discussie geweest over het feit of de Kinderombudsdienst zich moest beperken tot kinderen, of tot minderjarigen, of zich ook moest richten tot gezinnen (met kinderen). Er werd gekozen voor de naam 'kinder'-ombudsdienst. Dat neemt niet weg dat de dienst ook gezinsproblemen behandelt. Dat heeft er zelfs toe geleid dat de dienst nu als een ondersteuning van het gezin beschouwd wordt, terwijl hij aanvankelijk als een bedreiging van het ouderlijk gezag gevreesd werd. De ombudsdienst moet in de eerste plaats de kinderen helpen en de kinderen een stem geven. Maar kinderen kunnen niet los gezien worden van het gezin waarin ze leven. De kinderen helpen betekent veelal het gezin helpen beter te functioneren. De vraag : "Hoe bekijken kinderen de wereld?" kan ons een completer beeld geven. Om een stem aan de kinderen te geven, moeten de kinderombudsdiensten gemakkelijk toegankelijk zijn voor de kinderen. De kinderen moeten zelf contact kunnen opnemen. De eerste boodschap die ik de wereld instuurde, was dat ik verwachtte dat de kinderen contact zouden zoeken. Dat betekent niet dat de dienst de volwassenen wantrouwt en van hen een verkeerde voorstelling verwacht, maar kinderen geven een gevarieerder beeld van de situaties. Ten slotte is de geloofwaardigheid van een kinderombudsdienst belangrijk. Daartoe heeft de Noorse Kinderombudsdienst ernaar gestreefd zijn standpunten zoveel mogelijk te baseren op feitelijke gegevens. Er was een voorstel om de Kinderombudsdienst te versterken met een afdeling voor onderzoek. We wensten meer toegang tot onderzoeksmogelijkheden. In de loop van de jaren hebben we geconstateerd dat we minder individuele gevallen behandelden, en meer en meer op algemene kwesties gingen reageren. 2. Bespreking Mevrouw Yolande Avontroodt vraagt of er al onderzoek gedaan is naar de concrete resultaten van de Kinderombudsdienst. Wat is de gemiddelde leeftijd van de kinderen die zich aanmelden? Rond welke dossiers wordt er vooral gewerkt? Is er geen overlapping met andere diensten, bv de centra voor kindermishandeling, diensten als de Vlaamse bijzondere jeugdzorg? Mevrouw Sonja Becq sluit zich hierbij aan. Welke relatie heeft de Kinderombudsdienst met de andere diensten die hulp bieden aan gezinnen en kinderen? Rond welke thema's stellen de kinderen vragen? Welke meerwaarde biedt de Kinderombudsdienst voor de kinderen? Hoe is de relatie met de overheid? Heeft de Kinderombudsdienst ook een beleidsvoorbereidende functie?

5 5 Stuk 411 ( ) Nr. 1 Heeft het tegenargument dat de Kinderombudsdienst het ouderlijk gezag zou aantasten, later nog de kop opgestoken, vraagt de heer Guy Swennen. Vorig jaar werd in België het hoorrecht voor kinderen ingevoerd in elke rechtelijke procedure die het kind aanbelangt. Bestaat een degelijk recht in Noorwegen? De Kinderombudsdienst werd al een aantal keren geëvalueerd, antwoordt mevrouw Flekkoy, onder meer door de Amerikaanse professor Gary Melton. De gemiddelde leeftijd van de kinderen die contact opnemen ligt tussen 8 en 14 jaar. De jongste 'ernstige' vraagsteller was 4 jaar. De vragen gaan over alle domeinen in de Noorse samenleving : speelpleinen, het verkeer, geweld op TV- en video, situaties in hospitalen, gevangenissen, weeshuizen, klachten over ouders,... Een thema springt boven alle andere uit : de school. Niet de schoolloopbaan, maar concrete leefsituaties zoals het roken op school, buiten moeten spelen bij min 20 C, enz. Het zijn niet altijd serieuze onderwerpen die te berde gebracht worden, maar het belangrijke is dat kinderen ergens terecht kunnen met hun klachten. In tegenstelling tot de lokale contacttelefoons die meer met crisissituaties geconfronteerd worden, is de Kinderombudsdienst een soort discussieforum. De Kinderombudsdienst staat onafhankelijk van het parlement en de regering, in die zin dat de dienst zelf de onderwerpen kiest die hij in de schijnwerpers plaatst. Ook als de regering niet meer over een kwestie spreekt, kan de Kinderombudsdienst die onder de aandacht houden, via de pers, via parlementsleden. Er kan dus blijvend de nodige druk uitgeoefend worden, ook als het kabinet wijzigt. De Kinderombudsdienst geeft suggesties en reacties aan de ministers. Zij zijn natuurlijk vrij ermee te doen wat ze willen. Soms willen kabinetsleden de Kinderombudsdienst horen over bepaalde probleempunten. In de hoorzittingen bij het tot stand komen van wetten geeft de Kinderombudsdienst zijn opmerkingen. Zo kunnen bepaalde standpunten in de wetgeving opgenomen worden. Ook via het jaarverslag aan het ministerie houdt de Kinderombudsdienst bepaalde kwesties onder de aandacht. In Noorwegen bestaan niet zoveel organisaties die zich specifiek inlaten met de problemen van de Noorse kinderen. Er is bv "Save the children". Er zijn wel algemenere organisaties zoals de organisaties van leerkrachten, van huisvrouwen, enzovoort waarmee werd samengewerkt rond bepaalde gemeenschappelijke actiepunten. Organisaties en Kinderombudsdienst gingen bij elkaar te rade. De opvolger van mevrouw Flekkoy heeft met die andere organisaties een meer structurele samenwerking opgezet voor de hoorzittingen bij wetgevende initiatieven. De samenwerking met de plaatselijke diensten is positief : de Kinderombudsdienst verwijst door naar hen, en omgekeerd. De meerwaarde van de Kinderombudsdienst is niet beperkt tot een bepaalde sector. Het komt erop aan de netwerken tussen de verschillende diensten in de maatschappij te bekijken en de gaten te ontdekken. De meerwaarde van de Kinderombudsdienst bestaat er ook in verbanden te leggen tussen verschillende instanties en domeinen. Bepaalde ministers beseffen niet dat ze verantwoordelijkheid hebben voor kinderen. Hoogspanningsleidingen kunnen bv niet aangelegd worden in gebieden waar kinderen spelen. De ondermijning van het ouderlijke gezag werd niet meer te berde gebracht. De Kinderombudsdienst werd niet meer als een bedreiging ervaren, integendeel. De dienst wordt nu als een ondersteuning van het gezin beschouwd. De Kinderombudsdienst heeft ook andere instanties gewezen op hun verantwoordelijkheden. Het tegenargument dat andere instanties hun verantwoordelijkheid zouden afschuiven naar de Kinderombudsdienst, is dus onjuist gebleken. In Noorwegen hebben de kinderen het recht gehoord te worden in alle kwesties die hen aanbelangen. Mevrouw Kathy Lindekens vraagt hoe het directe contact met de kinderen verloopt. Hoe wordt een kindvriendelijk klimaat gecreëerd? Hoe wordt de bevolking gesensibiliseerd? Wat zijn de belangrijkste verwezenlijkingen van de Kinderombudsdienst? Zijn er groeifouten gebeurd waaruit men lessen kan trekken? Hoe wordt de coördinatie tot stand gebracht met andere organisaties die rond jongerenproblematiek werken? Hoe is de evolutie verlopen van de behandeling van individuele vragen naar een meer algemene aanpak? Is Noorwegen kindvriendelijker geworden door de Kinderombudsdienst? Het bereiken van de kinderen was een geleidelijk proces, antwoordt mevrouw Flekkoy. Via de pers (kranten, radio, TV) werd bekendgemaakt dat ze verwachtte dat kinderen contact zouden opnemen. Er werd ook een beknopter jaarverslag speciaal voor kinderen opgesteld, dat onder scholen en bibliotheken verspreid werd. Mevrouw Flekkoy heeft zelf veel in Noorwegen rondgereisd en

6 Stuk 411 ( ) Nr. 1 6 bezoeken gebracht. Via de lokale radio werd dan aangekondigd dat de kinderen haar konden spreken. Een probleem in de pionierstijd van de Kinderombudsdienst was de telefoon. Pas na enige tijd kon het telefoonnummer ook in de andere zoneboeken opgenomen worden dan dat van Oslo. De kosten voor het bellen buiten de zone kwam op rekening van de ombudsdienst. Pas 10 jaar na de oprichting kwam er een groene lijn. De opvolger van mevrouw Flekkoy is dan ook gestart met een tweewekelijks TV-programma, waarin problemen van kinderen aan bod kwamen. Dat heeft het aantal telefoontjes gevoelig doen toenemen. Wat is de belangrijkste realisatie van de Kinderombudsdienst? Dat is moeilijk te zeggen voor die hele periode. Men weet nooit hoe het zou geweest zijn als de ombudsdienst er niet geweest was. De Kinderombudsdienst heeft ongetwijfeld een niet onbelangrijke inbreng gehad in de wetgeving die tot stand gekomen is. Voor zijn evaluatie in 1990 heeft de Amerikaanse professor Gary Melton de ministeries, de parlementsleden en verschillende organisaties gevraagd in welke dossiers zij belangrijke inbreng van de Kinderombudsdienst ervaren hebben. Als een van de belangrijkste dossiers vermeldden ze allen de verandering in de wetgeving inzake ruimtelijke ordening. Dat die verandering er gekomen is, is volgens mevrouw Flekkoy niet toevallig. In 250 van de 450 gevallen dat de Kinderombudsdienst in de zes voorafgaande jaren door gemeenten benaderd werd, ging het om bouwkwesties. De Kinderombudsdienst suggereerde om in elke gemeente in de Raad voor stadsplanning en bouw een verantwoordelijke aan te duiden die de impact van bouwwerken op kinderen moest nagaan. Dat voorstel werd aanvaard door het parlement. Volgens de opvolger van mevrouw Flekkoy heeft de wetswijziging vruchten afgeworpen. Andere veranderingen die gerealiseerd werden zijn onder meer de wetgeving inzake de hospitalisatieomstandigheden voor kinderen, de verlaging van de verplichte schoolleeftijd, de naamsverandering van het ministerie... Men weet natuurlijk niet of die zaken er niet gekomen zouden zijn zonder de Kinderombudsdienst. De belangrijkste realisatie is misschien wel dat de problemen van kinderen op de politieke agenda kwamen en bleven, zowel op nationaal niveau, als op het niveau van de provincies (de Noorse "fylke") en van de gemeenten. Samen met de begroting wordt aan het parlement ook een 'kindereffectenrapport' neergelegd. Een afzonderlijke sectie van de nationale begroting is gewijd aan het beleid voor kinderen. Dat was er ongetwijfeld niet gekomen zonder de Kinderombudsdienst. De kinderombudsman is de secretaris van de Nationale coalitie voor de rechten van het kind. Volgend jaar wordt de Noorse wetgeving aangepast : de Kinderombudsdienst wordt bevoegd voor de bewaking van de implementatie van de Conventie voor de rechten van het kind. In het verleden werd er geopperd dat de Kinderombudsdienst het landenrapport moest opmaken voor het VN- Comité voor de Rechten van het Kind. Mevrouw Flekkoy is daar fel tegen gekant. Het zou de teloorgang zijn van de onafhankelijkheid van de Kinderombudsdienst. Het landenrapport moet uitgaan van de regering. De kinderombudsman moet dat rapport kritisch in het oog houden en wijzen op eventuele tekortkomingen, en informatie voor het rapport aanbrengen. De huidige Nationale coalitie voor de rechten van het kind doet dat nu ook. Die coalitie bestaat uit een vijftiental niet-gouvernementele organisaties. Een andere vorm van samenwerking komt tot stand naar aanleiding van de hoorzittingen. De samenwerking verschilt naargelang het onderwerp. Hoe staan de andere organisaties die kinderen helpen ten aanzien van de Kinderombudsdienst? Zeer positief, zo bleek uit de evaluatie. Sommigen zouden vanuit praktisch oogpunt op lokaal vlak een kinderombudsman wensen. Maar dat zal volgens mevrouw Flekkoy niet aanvaard worden. De behandeling van individuele vragen hangt af van de aard van de vraag. Veel van die problemen kunnen op het lokale niveau opgelost worden, in de gemeente, op school. De Kinderombudsdienst geeft de kinderen informatie : wie ze moeten aanspreken en hoe. Kinderen kunnen de problemen vaak zelf aanpakken, als hen de weg gewezen worden. De ombudsman geeft ook feedback en treedt in discussie. Natuurlijk zijn teleurstellingen bij de kinderen niet uit te sluiten. De ombudsman kan het niet met iedereen eens zijn. Maar dan legt hij

7 7 Stuk 411 ( ) Nr. 1 wel uit waarom hij het niet eens is met de kinderen. Voor persoonlijke problemen wordt verwezen naar organisaties of instanties waar de kinderen terecht kunnen. een kind participatierecht vanaf zijn geboorte. De kinderombudsdienst is een plaats waar ze terecht kunnen voor hulp, informatie, discussie... Het is niet zo eenvoudig de voornaamste problemen en vergissingen van de Kinderombudsdienst op te sommen. In het begin was er de enorme onzekerheid over het voortbestaan van de Kinderombudsdienst bij de wisseling van de politieke meerderheid. Het medialandschap, met slechts één TV-kanaal in de beginfase van de Kinderombudsdienst, was problematisch. Mevrouw Flekkoy had graag meer kinderen bereikt via TV, maar de TVmaatschappij was niet zo happig. Ondertussen zijn er vier TV-kanalen, wat de Kinderombudsdienst meer mogelijkheden biedt. Misschien had ze zich als kinderombudsvrouw minder voorzichtig moeten opstellen ten aanzien van de pers. De Kinderombudsdienst had ook meer personeel en middelen nodig om efficiënter van wal te steken. Gezien de politieke constellatie was er echter niet meer te verwachten. De Kinderombudsdienst heeft wel eens de fout begaan zich in te laten met een geval dat uitdraaide op een familieconflict. Daar is dan onmiddellijk kritiek op gekomen. Mevrouw Trees Merckx-Van Goey vraagt of het nu nog steeds nodig is dat een externe instantie als de Kinderombudsdienst het beleid toetst vanuit de invalshoek van kinderen. Hier in België is er vooral veel vooruitgang geboekt in het gelijke-kansenbeleid mannen-vrouwen vanaf het moment dat één minister daarvoor verantwoordelijk gesteld werd. Is er in Noorwegen een specifieke minister voor jongerenbeleid en blijft een onafhankelijke instantie nodig? Mevrouw Flekkoy is van oordeel dat een externe instantie helaas nog steeds noodzakelijk is. Een externe instantie blijft aandacht vragen voor de problematiek, ongeacht de politieke partijen die aan de macht zijn. Overigens moet niet één minister verantwoordelijk zijn voor het beleid ten aanzien van kinderen, maar zijn alle ministers verantwoordelijk. De belangrijkste bestaansreden van een kinderombudsdienst is echter een stem te geven aan de kinderen. Volgens de Conventie heeft De verslaggever, Kathy LINDEKENS De voorzitter, Trees MERCKX- VAN GOEY