Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar V Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het jaar 2006 Nr. 126 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWER- KING Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 9 mei 2006 Tijdens de begrotingsbehandeling van het ministerie van BZ op 24 november 2005 stelde het lid Van As, met Kamerbrede steun, een motie voor waarin de regering wordt verzocht «om in internationaal verband initiatieven te nemen die ertoe leiden dat het terugvorderen van onrechtmatig verkregen gelden meer prioriteit krijgt en met kracht ter hand zal worden genomen» (kamerstuk V, nr. 63). Ik zegde uw Kamer bij die gelegenheid toe u schriftelijk te informeren over de wijze waarop ik aan deze motie gevolg wil geven. In bijgaande notitie treft u deze informatie aan. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, A. M. A. van Ardenne-van der Hoeven KST tkkst30300V-126 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar , V, nr

2 Notitie inzake terugvordering van onrechtmatig verkregen overheidsgelden Internationale context De teruggave van onrechtmatig verkregen en naar buitenlandse bankrekeningen overgemaakte overheidsgelden staat reeds enkele jaren op de agenda van de Verenigde Naties. Op 20 december 2000 nam de Algemene Vergadering hierover een resolutie aan (Res. 55/188) waarin o.a. werd opgeroepen tot het bijeenroepen van een expertgroep die het referentiekader diende op te stellen voor wat uiteindelijk het VN-Verdrag tegen Corruptie is geworden. Daarbij diende de expertgroep nadrukkelijk ook aandacht te besteden aan het onderwerp van de teruggave van onrechtmatig verkregen overheidsgelden. Zoals bekend, is het VN-Verdrag tegen Corruptie inmiddels in werking getreden. Het VN-Verdrag bevat, conform de eerdere opdracht van de AVVN, een apart hoofdstuk over de teruggave van onrechtmatig verkregen overheidsgelden en -goederen 1. Daarin wordt opgeroepen tot internationale samenwerking op dit terrein en worden hiervoor gedetailleerde regels opgesteld. Het VN-Verdrag is het eerste en tot nu toe ook het enige internationale instrument dat op dit onderwerp zo gedetailleerd ingaat. Gelet op het grote aantal landen die het Verdrag inmiddels hebben ondertekend en het snel toenemend aantal landen die het ook hebben geratificeerd, biedt het een belangrijk juridisch bindend internationaal kader voor de bestrijding van corruptie in het algemeen en de teruggave van onrechtmatig verkregen overheidsgelden en -goederen in het bijzonder. Het ligt dan ook voor de hand om initiatieven die erop gericht zijn de teruggave van dergelijke gelden te bevorderen, te zoeken binnen het kader van de tenuitvoerlegging van het VN-Verdrag. Met het oog hierop heb ik het voornemen om tijdens de eerste Conference of the States Parties, die in december van dit jaar in Jordanië zal worden gehouden, een ontwerpuitvoeringsbesluit in te dienen waarin wordt voorzien in de oprichting van een Multidonor Trust Fund van waaruit de juridische expertise kan worden gefinancierd die OS-landen nodig hebben voor de internationale procedures terzake. Aard van de problemen bij teruggave van onrechtmatig verkregen overheidsgelden In de praktijk blijkt het niet eenvoudig voor OS-landen om «gestolen» overheidsgelden terug te vorderen. Bij terugvordering zijn zowel civiele als strafrechtelijke procedures denkbaar. Bij een civiele actie eist de Staat van het betrokken land de gelden rechtstreeks terug van degene die deze eerder onrechtmatig heeft verkregen. Bij een strafrechtelijke procedure zal de staat van het betrokken land in het algemeen vragen aan een ander land, waarvan men vermoedt dat de gelden daar op een bankrekening terecht zijn gekomen, deze gelden in beslag te nemen. Een en ander maakt dan deel uit van de strafvervolging jegens degene die deze gelden eerder onrechtmatig heeft verkregen en naar het buitenland heeft doorgesluisd. 1 Het VN-Verdrag tegen Corruptie werd op 31 oktober 2003 door de AVVN aangenomen (Res. 58/4). De artikelen 51 tot en met 59 zien op het onderwerp «Asset Recovery», d.w.z. de teruggave van onrechtmatig verkregen en naar het buitenland doorgesluisde overheidsgelden en -goederen. Voor welke procedure men ook kiest, in de praktijk zal men aanlopen tegen een groot aantal problemen. In de eerste plaats is het niet eenvoudig om te achterhalen waar de gelden terecht zijn gekomen. Door de automatisering van internationale financiële transacties, is het relatief eenvoudig om snel geld over te maken naar een of meer buitenlandse bankrekeningen. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van allerlei inge- Tweede Kamer, vergaderjaar , V, nr

3 nieuze constructies waarbij tussenpersonen (zowel natuurlijke als rechtspersonen) betrokken kunnen worden, zodat er veel onderzoek nodig is om te achterhalen op wiens naam de bankrekening met de gelden uiteindelijk staat. Conform de beginselen van internationale rechtshulp dient er voorts sprake te zijn van een deugdelijk vonnis waarbij degene die de gelden onrechtmatig heeft verkregen, is veroordeeld. Omdat het hier vaak gaat om gevluchte hoge regeringsvertegenwoordigers, kan er sprake zijn van immuniteit of speciale regelgeving die vervolging en veroordeling in het eigen land bemoeilijken. Bovendien kunnen gelden zich vermengen met andere criminele tegoeden en kan er sprake zijn van gelden die niet uitsluitend de staat, maar bijvoorbeeld ook donoren toebehoren. Tenslotte vereist ook het voor- en natraject speciale aandacht: rechtshulpverzoeken vereisen immers het bestaan van een rechtsstaat (noodzakelijk om te kunnen spreken van een deugdelijk vonnis) en indien het geld of de goederen eenmaal zijn teruggegeven, dienen er voldoende waarborgen te bestaan dat deze gelden of goederen niet opnieuw gestolen of verduisterd worden. Ondersteuning van ontwikkelingslanden Het VN-Verdrag tegen Corruptie voorziet reeds in een, overigens niet juridisch bindende, oproep aan donorlanden technische assistentie te verlenen aan landen die dit nodig hebben. Dat geldt voor corruptiebestrijding in het algemeen, maar ook voor de terugvordering van onrechtmatig verkregen overheidsgelden en -goederen. Veel van de hierboven genoemde problemen hangen samen met een gebrek aan middelen om de juiste juridische expertise te kunnen inhuren die noodzakelijk is voor de internationale juridische procedures. Vaak is de juridische kennis bij betrokken landen onvoldoende om een goed onderbouwd rechtshulpverzoek te kunnen indien, hetgeen tot complicaties en misverstanden aanleiding geeft bij landen die gewend zijn aan hoogwaardige rechtshulpverzoeken vanuit de geïndustrialiseerde wereld. Indien betrokken landen wel over de juiste expertise kunnen beschikken, heeft dit een dubbel voordeel: enerzijds zullen juridische experts weten welke wegen bewandeld moeten worden om de teruggave van de gelden vanuit andere landen te bewerkstellingen; anderzijds zullen zij er ook voor kunnen zorgen dat de landen die om rechtshulp verzoeken, de nodige maatregelen hebben genomen die die rechtshulp mogelijk maken. Dat wil zeggen, dat zij erop zullen toezien dat een rechtshulpverzoek alle noodzakelijke informatie bevat en gebaseerd is op een deugdelijk vonnis, of althans dat er sprake is van een deugdelijke juridische procedure waarop een rechtshulpverzoek kan worden gebaseerd. Van dit laatste zal sprake zijn als het gaat om enkele informatieverstrekking en nog geen inbeslagname van de gelden of goederen wordt gevraagd. De instelling van een multidonor trust fund om dergelijke expertise ter beschikking te kunnen stellen van ontwikkelingslanden kan dan ook de teruggave van onrechtmatig verkregen overheidsgelden sterk bevorderen. Door het aanleggen van een lijst van geïnteresseerde advocatenkantoren waarop in het kader van het trust fund een beroep gedaan zal worden, kunnen bovendien de kosten worden gedrukt. Het is voor dergelijke kantoren immers vaak interessant om aan de juridische procedures waar het hier om gaat mee te werken: gelet op de publiciteit die dit soort proce- Tweede Kamer, vergaderjaar , V, nr

4 dures krijgen, kunnen zij hun naamsbekendheid vergroten en bij geslaagde procedures hun reputatie versterken. De beheerders van het trust fund zullen dan ook via scherpe onderhandelingen waarschijnlijk gunstiger tarieven kunnen bedingen, dan de betrokken ontwikkelingslanden zelf. Het VN-Secretariaat in Wenen (UN Office on Drugs and Crime UNODC) heeft al aangegeven dat het hiertoe mogelijkheden ziet. Uiteraard is de instelling van een trust fund slechts een eerste stap. Teruggave van overheidsgelden engoederen moet plaatsvinden in een omgeving die gericht is op goed bestuur. Zowel in het kader van corruptiebestrijding (om herhaling te voorkomen) als met het oog op de versterking van de rechtsstaat zijn aanvullende inspanningen nodig. UNODC heeft op dit gebied activiteiten ontwikkeld, maar het beleid dat gericht is op ondersteuning van de ontwikkelingslanden op deze gebieden maakt uiteraard deel uit van een reeds bestaand, breder OS-beleid. De oprichting van een trust fund heeft dan ook slechts een aanvullende betekenis, specifiek gericht op de teruggave van overheidsgelden, en mag zeker niet in de plaats komen van andere OS-activiteiten op het gebied van goed bestuur. Voorbereiding van de Conference of the States Parties (CoSP) De onderhandelingen over het VN-Verdrag tegen Corruptie hebben zich beperkt tot het traditionele Weense circuit, waarbij het accent ligt op de expertise van de ministeries van Justitie. De internationale donorgemeenschap was bij de onderhandelingen betrokken, maar de nadruk lag toch vooral op de juridische aspecten van het Verdrag en veel minder op ondersteuning van ontwikkelingslanden. De bepalingen uit het Verdrag die zien op technische assistentie zijn tamelijk vrijblijvend geformuleerd. Voor het welslagen van de CoSP is het echter van groot belang dat de internationale donorgemeenschap zich veel actiever gaat opstellen. Een goede monitoringprocedure wordt tijdens de CoSP een van de speerpunten, niet alleen voor Nederland, maar voor de EU als geheel, in aansluiting op de inspanningen die reeds geleverd werden ten tijde van de onderhandelingen over de verdragstekst. Ook voor het ontwikkelingsbeleid is het van belang dat er via een dergelijke procedure een duidelijk beeld ontstaat over de wijze waarop de partnerlanden het Verdrag uitvoeren. Het is echter te verwachten dat ontwikkelingslanden slechts akkoord kunnen gaan met serieuze implementatiemechanismen (monitoring), als de rapportages niet primair gericht zijn op het aan de kaak stellen van niet-naleving van het Verdrag, maar vooral op het identificeren van behoeften aan technische assistentie. Uitgangspunt voor Nederland is daarbij overigens dat over de inzet van ontwikkelingsgeld, anders dan bijvoorbeeld via eerdergenoemd trust fund, niet in Wenen maar op decentraal niveau besloten wordt. Het overleg dat de donorgemeenschap voert met de betrokken ontwikkelingslanden concentreert zich immers op landenniveau en dit overleg kan weliswaar baat hebben bij rapportage onder het VN-Verdrag, maar mag niet doorkruist worden door een centralistische aanpak vanuit Wenen. Niettemin zal het de onderhandelingen over de nog te ontwikkelen, want nog niet in het Verdrag zelf uitgewerkte, implementatiemechanismen helpen, als de internationale donorgemeenschap zich geïnteresseerd toont in de CoSP. Tegen deze achtergrond heeft Nederland dan ook in het Nordic+-overleg van 24 maart jl. een discussiepaper ingediend, waarin enerzijds de aandacht van de partners werd gevraagd voor de CoSP en anderzijds werd gepolst hoe andere donoren het idee van een trust fund beoordelen. De partners bleken bij die gelegenheid geïnteresseerd en stonden in beginsel positief tegenover het idee van een trust fund. Tweede Kamer, vergaderjaar , V, nr

5 Als volgende stap is contact opgenomen met het OESO-secretariaat, waarbij is afgesproken dat tijdens de juni-bijeenkomst van het Governance Network speciale aandacht zal worden besteed aan het VN-Verdrag tegen Corruptie in het algemeen en de voorbereiding van de CoSP in het bijzonder. Bij die gelegenheid zal Nederland, samen met een vertegenwoordiger van UNODC, de ideeën voor een trust fund toelichten en kunnen nadere afspraken hierover worden gemaakt met de andere OESO-DAC lidstaten. In september a.s. kan e.e.a. dan worden bezegeld door het OESO-DAC zelf. Hiermee wordt een stevige basis gelegd voor besluitvorming tijdens de CoSP. Tweede Kamer, vergaderjaar , V, nr