De Kroongetuige. Hoe ver zou het Openbaar Ministerie mogen gaan met toezeggingen jegens kroongetuigen?

Transcriptie

1 De Kroongetuige Hoe ver zou het Openbaar Ministerie mogen gaan met toezeggingen jegens kroongetuigen? Danara Gerla Mastertrack: Strafrecht Begeleider: dhr. prof. dr. mr. G.K. Sluiter Inleverdatum: 17 juni 2016

2 Inhoudsopgave Hoofdstuk 1: inleiding p. 1 Hoofdstuk 2: De ontstaansgeschiedenis van het fenomeen kroongetuigen p Uitleg van het fenomeen kroongetuigen p De IRT-affaire en Parlementaire Enquête Opsporingsmethoden p Jurisprudentie omtrent de kroongetuige p. 6 Hoofdstuk 3: Wetgeving en de rechtspraktijk p De wetsgeschiedenis van de wet Toezeggingen aan getuigen in strafzaken p De Getuigenbeschermingsovereenkomst p Het liquidatieproces Passage: Toetsing van de regeling in de praktijk p. 24 Hoofdstuk 4: Ruimte buiten art. 226g Sv; De wetgever aan zet? p De ruimte buiten artikel 226g Sv en de werking van de kroongetuigenregeling p De wetgever aan zet? p. 35 Hoofdstuk 5: Inzet van de kroongetuige; de keerzijde p De kroongetuige en de rechten van de verdachte p Bezwaren tegen het gebruik van een kroongetuige p. 43 Hoofdstuk 6: Conclusie p. 47 Literatuurlijst p. 50

3 Hoofdstuk 1: Inleiding Het liquidatieproces Passage is waarschijnlijk het meest spraakmakende proces dat zich op dit moment afspeelt. Het proces, waarvan op 3 juli 2007 al de eerste pro forma zitting plaats vond, is een van de grootste en langstlopende strafprocedures in de Nederlandse geschiedenis. Grote namen uit de onderwereld komen voorbij zoals Dino Soerel, Jesse Remmers, Mohammed Moppie Rasnabe en de inmiddels geliquideerde Ali Akgün. Ook Willem Holleeder, waarschijnlijk de beruchtste crimineel die Nederland op dit moment kent, is betrokken bij dit proces. Maar niet alleen vanwege deze grote namen heeft dit proces al voor veel belangstelling gezorgd. Veel aandacht in dit proces ging uit naar het gebruik van een zogenaamde kroongetuige. Deze kroongetuige, Peter La Serpe, heeft zelf ook aardig wat op zijn kerfstok. De deal die tussen deze kroongetuige en het Openbaar Ministerie tot stand kwam, leidde tot veel spanningen tussen de partijen. De inhoud van de deal bleef onderwerp van gesprek, vooral toen in de media naar voren kwam dat de door het Openbaar Ministerie gedane toezeggingen toch wel meer bevatten dan tot op dat moment door hen was toegegeven. In hoger beroep kwam het Openbaar Ministerie zelfs met een tweede kroongetuige. Deze nieuwe kroongetuige, Fred Ros, is in eerste aanleg bij dit liquidatieproces zelf veroordeeld tot 30 jaar celstraf. Hij heeft als crimineel een aardige staat van dienst in de onderwereld opgebouwd en is zelf dus te zien als een zogenaamde grote vis. Nu zijn hier natuurlijk wel bezwaren tegen in te brengen. Want zou het Openbaar Ministerie wel een deal mogen sluiten met deze kroongetuige om zo andere grote vissen te vangen, terwijl deze kroongetuige zelf ook een grote vis is? En zou het Openbaar Ministerie überhaupt wel deals met criminelen moeten sluiten en zich zo moeten inlaten met de onderwereld? Daar tegenover staat dat zware misdrijven in de georganiseerde criminaliteit vaak haast niet op te lossen zijn zonder gebruik te maken van een kroongetuige. In het Parool gaf Hugo Hillenaar, hoofd van het Openbaar Ministerie, aan dat de deal met kroongetuige Fred Ros van groot belang is om in dit liquidatieproces niet alleen de uitvoerders en tussenpersonen te kunnen veroordelen, maar ook de opdrachtgevers. Als er dan toch een deal gesloten wordt met een crimineel dan dient deze deal wel rechtmatig te zijn. Enkele ervaringen met kroongetuigen bij rechtszaken in de jaren negentig en de IRTaffaire met het daarop volgende rapport van de commissie-van Traa vormden de aanleiding voor de invoering van een wettelijke regeling rondom de kroongetuige. Na een jarenlang en complex wetgevingsproces trad in 2006 de wet Toezeggingen aan getuigen in strafzaken in werking. In het Passageproces werd op grond van deze wet een overeenkomst gesloten met 1

4 kroongetuige Peter la Serpe, waarbij de rechtmatigheid van de toezeggingen flink in twijfel werd getrokken. In de praktijk lijkt de wet Toezeggingen aan getuigen in strafzaken minder duidelijk te zijn en wellicht anders uit te werken dan oorspronkelijk de bedoeling was, met alle gevolgen van dien. Nu is dus de vraag wat het Openbaar Ministerie daadwerkelijk wel of niet mag overeenkomen met een kroongetuige. Maar ook op principieel vlak bestaat de vraag hoe ver het Openbaar Ministerie zou mogen gaan, er bestaan immers een keerzijde bij het gebruik van een kroongetuige in het algemeen. In deze scriptie zal in worden gegaan op de problemen en dilemma s met betrekking tot de huidige kroongetuigeregeling. Daarbij zal de volgende onderzoeksvraag worden gehanteerd: Hoe ver zou het Openbaar Ministerie mogen gaan met toezeggingen jegens kroongetuigen? Om deze vraag te kunnen beantwoorden zal eerst de ontstaansgeschiedenis van het fenomeen kroongetuigen beschreven worden. Daaropvolgend zal de wetsgeschiedenis van de huidige kroongetuigenregeling, de wet Toezeggingen aan getuigen in strafzaken (art. 226g Sv e.v.), besproken worden en zal in het kader van deze regeling het liquidatieproces Passage behandeld worden. Vervolgens zal in worden gegaan op de ruimte buiten art. 226g Sv voor het Openbaar Ministerie en de rol van de wetgever hierbij. Daarna zullen, met betrekking tot de kroongetuige, de procedurele rechten van de verdachte en mogelijke andere bezwaren besproken worden. Tot slot zal in de conclusie antwoord worden gegeven op de onderzoeksvraag. 2

5 Hoofdstuk 2: De ontstaansgeschiedenis van het fenomeen kroongetuigen 2.1 Uitleg van het fenomeen kroongetuigen De geschiedenis Het gebruik van kroongetuigen is niet bepaald een nieuw fenomeen. Al in de 18 e eeuw werd er in de literatuur gewezen op het bestaan van de medewerking van criminelen met justitie en politie in Europa. In 1764 gaf Cesare Beccaria in zijn boek aan dat sommige rechtbanken straffeloosheid aanboden aan medeplegers in ruil voor het verraden van hun kompanen. 1 Hier werd justitie enigszins toe gedwongen door het bestaan van omvangrijke criminele netwerken waar onderling veel solidariteit heerste en geheimhouding van betrokkenheid bij criminele activiteiten dan ook gebruikelijk was. Daarnaast ontbrak het in die tijd aan een goed georganiseerde opsporingsinstantie en waren de gerechten voor de rechtshandhaving in grote mate afhankelijk waren van informanten die met justitie samen wilden werken. Maar met de totstandkoming van een politieorganisatie verdwijnt de kroongetuige in Europa weer naar de achtergrond. Pas in de jaren zeventig en tachtig komt het fenomeen kroongetuigen opnieuw in de belangstelling te staan. Om het terrorisme, de drugscriminaliteit en de georganiseerde misdaad te kunnen bestrijden, werd het in die periode nodig geacht gebruik te maken van meer onorthodoxe opsporingsmethoden, zoals het sluiten van deals met criminelen. Toch bleef het sluiten van deals met criminelen een omstreden kwestie en werd er nauwelijks gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. 2 Het fenomeen kroongetuigen Het begrip kroongetuigen is een beladen term en wordt niet eenduidig omschreven. In het rapport van de commissie-van Traa wordt een restrictieve beschrijving van het begrip kroongetuigen gehanteerd, wat aansluit bij de oorspronkelijke uitgangspunt dat de criminele getuige volledige straffeloosheid ontvangt in ruil voor de verklaringen. In de rechtspraktijk en in het maatschappelijk debat heeft het begrip een ruimere betekenis gekregen en wordt, evenals in deze scriptie, gedoeld op een getuige die tevens verdachte of veroordeelde is, en die met het Openbaar Ministerie (hierna OM) overeenkomt om in ruil voor enige wederprestatie belastende verklaringen tegen één of meer andere verdachten te zullen afleggen. 3 1 Fijnaut 1999, p Ibid, p Janssen 2013, p. 17 3

6 2.2 De IRT-affaire en Parlementaire Enquête Opsporingsmethoden De IRT-affaire In 1989 wordt het Interregionaal Rechercheteam (IRT) opgericht. In eerste instantie maakte het IRT jacht op het netwerk van drugshandelaar Klaas Bruinsma en na zijn liquidatie op zijn vervanger Etienne Urka. Om een einde te maken aan de organisatie van Urka Operatie Delta in werking gesteld, waarbij bewust grote partijen drugs vanuit Zuid-Amerika bij de Nederlandse grens werden doorgelaten en de winst vervolgend bij de organisatie van Urka terecht kwam. Dit alles gebeurde onder de verantwoordelijkheid van toenmalige minister van Justitie Hirsch Ballin, maar wel zonder dat hij zelf op de hoogte was van de toegepaste opsporingsmethoden bij deze operatie. In 1993 wordt het IRT opgeheven, waarbij de leiding te kennen gaf dat het niet de verantwoordelijkheid wilde dragen voor de opsporingsmethoden die door het IRT bij hun operatie werd toegepast. De opheffing van het IRT zorgde voor veel commotie over onder andere de toegepaste werkmethoden, wat schijnbaar slechts bij enkele leden van het IRT bekend was. Ook werd er getwijfeld aan het werkelijke motief om het IRT te ontbinden. De commissie-wieringa werd ingesteld om affaire rond het IRT nader te onderzoeken en op te helderen. 4 Bij het debat over het rapport van deze commissie dat hier in de Tweede Kamer op volgde, ontstond veel kritiek op de verantwoordelijke ministers. Daarbij werd de Motie- Dijkstal aangenomen, waarmee de opdracht werd gegeven tot een parlementair onderzoek naar opsporingsmethoden die op dat moment werden gehanteerd. En zo wordt uiteindelijk in 1994 de parlementaire enquêtecommissie-van Traa ingesteld. 5 Parlementaire Enquête opsporingsmethoden In het onderzoek naar opsporingsmethoden geeft de commissie een uitgebreide analyse van het gebruik van informanten, waaronder de commissie ook het fenomeen kroongetuigen plaatst. De commissie geeft aan dat voor het gebruik van informanten nog geen specifieke wettelijke basis bestaat. Wel bestaat er al, in geval van zaken van leven en dood of vergelijkbaar ernstige zaken, de Modelbrief (richtlijn) Deals met criminelen, opgesteld door de procureurs-generaal in Deze richtlijn gaat niet in op de vorm of verschillende toezeggingen die deze deals kunnen aannemen. Daarnaast wordt geconstateerd dat er vaak 4 Inzake Opsporing, Eindrapport Parlementaire Enquête opsporingsmethoden, Kamerstukken II , 24072, nr. 11, p Ibid, p. 11 4

7 niet op de juiste wijze gebruik gemaakt wordt van deze regeling. Het is onduidelijk welke bevoegdheden en verantwoordelijkheden politie en justitie als ook informanten hebben. Tevens is er te weinig sturing en controle bij het gebruik van informanten. De commissie is van oordeel dat een wettelijke basis voor het gebruik maken van informanten, en dus kroongetuigen, noodzakelijk is. De regels zijn inadequaat en daarmee zijn de rechtsstaat en de integriteit van de opsporing in het geding. 6 6 Ibid, p

8 2.3 Jurisprudentie omtrent de kroongetuige Flanders Net nadat het IRT werd opgeheven en voordat de commissie-van Traa werd ingesteld, deed het fenomeen kroongetuige al zijn intreden in de Nederlandse cassatierechtspraak. Het betrof een Antilliaanse zaak over corruptie, waarin twee verdachten van drugshandel het slachtoffer waren geworden van een ripdeal, waar politieagenten van werden verdacht. Om deze slachtoffers aan te zetten tot het doen van aangifte en het afleggen van een verklaring, deed het OM de toezegging om in ruil daarvoor niet over te gaan tot vervolging. 7 Het beroep van de verdediging op niet-ontvankelijkheid van het OM, wegens het gebruik van een onrechtmatige opsporingsmethode die niet bij wet is geregeld, werd door de rechter afgewezen. Hierbij had de rechter geoordeeld dat het klaarblijkelijk onmogelijk was het misdrijf op te lossen zonder deze toezeggingen te doen, dat het OM hiermee een redelijk doel nastreefde, namelijk de strijd tegen corruptie en het belang van een onkreukbaar politiekorps en dat er geen aanwijzingen waren om, als gevolg van de gedane toezeggingen, de betrouwbaarheid van de verklaringen in twijfel te trekken. Zonder verder uitvoerig in te gaan op de toelaatbaarheid van de kroongetuige liet de Hoge Raad het oordeel vervolgens in stand. Annotator Swart is in zijn noot wel een stuk kritischer over het gebruik van de kroongetuige en voert een flink aantal bezwaren aan. Overigens kan de casus van dit arrest binnen het geheel als atypisch gezien worden, omdat de kroongetuigen namelijk slachtoffer zijn en niet verdachte binnen hetzelfde feitencomplex als de aangeklaagde. In een volgend arrest weerhield de Hoge Raad zich wederom tot het doen van meer principiële uitspraken over de toelaatbaarheid van deals met criminelen. 8 De Hoge Raad wees er op dat er geen wettelijke omschrijving van de term kroongetuigen is en dat daarover in de doctrine nog geen eenstemmigheid bestaat en het zich daarom dus beperkt tot toetsing van de gevraagde situatie. Over het verweer van de verdediging, dat de gedane toezeggingen in strijd zijn met het recht, geeft de Hoge Raad aan dat, aangezien de toezeggingen door het OM pas werden gedaan nadat de getuige al verklaringen had afgelegd, het causaal verband ontbreekt. De gedane toezeggingen konden daarom niet worden aangemerkt als specifieke toezeggingen jegens een kroongetuige, maar konden door het OM worden gedaan op grond van het opportuniteitsbeginsel. Daarmee oordeelde de Hoge Raad de toezeggingen als rechtmatig. 7 HR 15 februari 1994, NJ 1994, 322, m.nt. AHJS (Flanders) 8 HR 19 maart 1996, NJ 1997, 59 6

9 Lorsé Waar bij de voorgaande twee arresten eigenlijk nog niet echt gesproken kon worden van een overeenkomst met een kroongetuige, was dit wel het geval bij de zaak tegen Lorsé. 9 In 1993 sluit het OM een overeenkomst met Stewart en met de Brakeleer, om in ruil voor bepaalde toezeggingen te verklaren over onder andere Lorsé en zijn betrokkenheid bij omvangrijke drugshandel, waarmee deze getuigen tevens zichzelf belastten. De deal met Stewart betreft immuniteit voor de door hem toegegeven strafbare feiten, met uitzondering van levensdelicten. Aan de Brakeleer werd toegezegd dat er verder geen actieve opsporing naar hem plaats zou vinden. Doordat Stewart wordt doodgeschoten, nog voordat de verdachten konden worden aangehouden, en doordat De Brakeleer in Marokko een celstraf van acht jaar uitzit en de Marokkaanse autoriteiten weigeren mee te werken, heeft zowel het OM als de verdediging niet meer de mogelijkheid om beide getuigen te ondervragen. Het Hof oordeelt in deze zaak dat, ondanks omstandigheid dat aan het ondervragingsrecht geen gehoor kon worden gegeven, het recht van Lorsé op een eerlijk proces niet geschonden is. Over de toelaatbaarheid van het fenomeen kroongetuigen doet de Hoge Raad in deze zaak wederom geen uitspraak. Er bestaat geen wettelijke regeling en een algemeen aanvaarde opvatting over de kroongetuige. Het is niet de taak van de rechter maar de taak van de wetgever om aan deze onzekerheid een einde te maken. Tot die tijd zal de rechter zich uitsluitend moeten richten op de toetsing van de concrete omstandigheden van het geval aan de gewaarborgde fundamentele rechten in artikel 6 EVRM en de daar uit voortkomende beginselen van een behoorlijke procesorde. Ten tijde van het sluiten van de deals met Stewart en De Brakeleer was de Modelbrief van 1983 geldig. Met betrekking tot deze richtlijn wordt door de Hoge Raad verwezen naar het uitgangspunt van proportionaliteit en subsidiariteit. Op basis van deze oude richtlijn was het nog overigens mogelijk om immuniteit toe te zeggen. De Hoge Raad ziet in dit arrest wel aanleiding om een zogenaamde bijzondere motiveringsplicht in het leven te roepen ten aanzien van het gebruik voor het bewijs van verklaringen van personen die tevens verdachte zijn, welke zijn verkregen in ruil voor toezeggingen met betrekking tot strafvermindering of niet-vervolging. Daarbij wordt als beginsel voorop gesteld dat het gebruik van deze verklaringen niet toelaatbaar is, tenzij deze personen zijn gehoord door een rechter en de verdediging de gelegenheid heeft gehad van het ondervragingsrecht gebruik te maken. 9 HR 30 juni 1998, NJ 1998, 799 (Lorsé) 7

10 Nu was het horen van de getuigen door de rechter en het ondervragen door de verdediging niet mogelijk door bovengenoemde omstandigheden en kon in feite niet aan deze bijzondere motiveringsplicht worden voldaan. Aangezien dit gebrek niet aan de justitiële autoriteiten kon worden toegerekend, werd bij hoge uitzondering aanvaard dat het ambtsedige proces-verbaal van de politie waarin de verklaringen van de getuige waren opgenomen voor het bewijs werd gebruikt. Daarnaast oordeelde de Hoge Raad dat de beperking van de verdediging in voldoende mate was gecompenseerd, zodat het recht op een eerlijk proces niet was geschonden. Octopus-zaken Niet lang nadat de Hoge Raad zich uit had gesproken in de zaak waarbij voor het eerst een echte kroongetuige optrad, volgde al een nieuwe zaak waarbij gebruik was gemaakt van deals met kroongetuigen. 10 Ook de zaak tegen verdachten Johan Verhoek en Koos R. werd door het OM met twee medeverdachten een overeenkomst gesloten. Eerst kwam de overeenkomst met Karman, die op dat moment in voorlopige hechtenis zat, tot stand. In ruil voor zijn verklaringen werd door het OM de toezegging gedaan dat hij niet verder van zijn vrijheid zou worden beroofd en ook een eventueel bevel van de rechter tot gevangenisstraf zou niet worden uitgevoerd. Tevens werd aan Karman voor zijn betrokkenheid bij drugshandel immuniteit toegezegd en zouden maatregelen getroffen worden om de veiligheid van Karman en die van zijn familie te garanderen. Vervolgens sluit het OM ook nog een overeenkomst met Abbas. Daarbij werd door het OM toegezegd dat hij slechts een schikkingsbedrag moest betalen, maar dat hij niet verder vervolgd zou worden voor zijn betrokkenheid bij deze zaak. In beide overeenkomsten werd vastgelegd dat, indien de getuigen hun verplichtingen niet na zouden komen, het OM het recht zou behouden om de gedane toezeggingen niet na te komen maar wel nog gebruik zouden mogen maken van de afgelegde verklaringen. Desondanks werd bij behandeling van de zaak door de getuigen alsnog gebruik gemaakt van hun zwijg- en verschoningsrecht. Zowel Koos R. als Johan Verhoek gaat in hoger beroep. Het Hof verwerpt in beide zaken wederom het verweer dat de bevoegdheid ontbreekt om een overeenkomst aan te gaan met een criminele getuige. In deze zaak wordt door het Hof regelmatig verwezen naar de Schutznorm. Bij een overeenkomst met getuigen gaat het volgens het Hof om een instrument waarbij, door 10 HR 6 april 1999, NJ 1999, 565 (Koos R.); HR 6 april 1999, NJ 1999, 566 (Verhoek) 8

11 toepassing er van, geen rechtstreekse inbreuk gemaakt wordt op de fundamentele rechten van de verdachte of op zijn verdedigingsrechten, die zich niet voor compensatie lenen. Door overtreding van de normen proportionaliteit of subsidiariteit bij de gesloten overeenkomst worden de fundamentele rechten van de verdachte op een eerlijke behandeling niet geschonden, dus afzonderlijke toetsing aan deze normen acht het Hof niet nodig. De verdediging voert aan dat de afspraak in de overeenkomst met Abbas over het schikkingsbedrag en ook de gedane toezegging aan Karman, waarbij hij door het OM niet verder van zijn vrijheid beroofd zou worden en een eventueel bevel van de rechter daartoe niet uitgevoerd zou worden, in strijd zijn met de wet. Volgens het Hof vormen de toezeggingen die in strijd met de wet zijn gedaan geen inbreuk vormen op enig recht of enig te respecteren belang van de verdachte. De overtreden wettelijke norm strekt namelijk niet ter bescherming van de belangen van verdachten. Dat, ondanks de gesloten overeenkomst, de getuigen toch nog gebruik maakten van het verschoningsrecht, dat het OM hier niet tegen in beroep ging en de rechter dit in stand liet met als gevolg dat niet alle vragen van de verdediging zijn beantwoord, doet volgens het Hof geen afbreuk aan het recht op een eerlijke behandeling van strafzaak. Ook hier wijst het Hof naar de Schutznorm. De eis van een zorgvuldige besluitvorming verlangt, naast de proportionaliteits- en subsidiariteitstoets, ook de toets of er op andere wijze onzorgvuldig gehandeld is. In dit kader beoordeelde het Hof of de gedane toezeggingen rechtmatig waren. Daarbij constateerde het Hof dat de toezegging aan Karman, met betrekking tot de tenuitvoerlegging van een eventueel door de rechter opgelegde straf, in strijd is met art. 4 RO jo art. 553 Sv. Het OM had zich ervan bewust moeten zijn dat ze met het doen van deze toezegging hun bevoegdheid overschreden. Het overschrijden van deze bevoegdheid beschouwde het Hof als onzorgvuldig handelen en derhalve onrechtmatig. Echter hoefde dit volgens het Hof niet tot niet-ontvankelijkheid van het OM te leiden, aangezien het OM niet te kwader trouw en dus niet doelbewust in strijd met de wet heeft gehandeld, enkel om zo het belang van een integer strafproces te schaden. Daarnaast achtte het hof het niet aannemelijk dat het OM de onrechtmatige toezegging doelbewust en met het oog op minachting voor de beslissing van rechter heeft gedaan. Bewijsuitsluiting van de verklaringen hoefde volgens het Hof alleen te volgen indien de verklaringen als onbetrouwbaar kunnen worden gezien, niet als de verklaringen, zoals bij dit arrest het geval is, op onrechtmatige manier tot stand zijn gekomen. Het Hof was wel van mening dat het onrechtmatige handelen van het OM en de schending van het immateriële belang van een integer strafproces wel enigszins gecompenseerd diende te worden in de vorm van strafvermindering. 9

12 In cassatie is de Hoge Raad het niet eens met de overweging van het Hof dat verklaringen alleen op grond van onbetrouwbaarheid van het bewijs uitgesloten dienen te worden. Volgens de Hoge Raad kan de totstandkoming van een onrechtmatige toezegging in een overeenkomst in bepaalde context tot gevolg hebben dat de verdedigingsrechten van verdachten zodanig zijn geschaad, dat dit bewijsuitsluiting als sanctie moet volgen. Aangezien het Hof al wel strafvermindering had toegepast als sanctie, kon de Hoge Raad dit arrest verder in stand laten. Het Hof beoordeelde het handelen van het OM vervolgens enkele maanden later, bij de zaak van kroongetuige Karman zelf, een stuk strenger. De onrechtmatige toezegging jegens Karman moest volgens het Hof alsnog leiden tot niet-ontvankelijkheid van het OM. Ook de Hoge Raad oordeelde kritischer dan in eerste instantie het geval was en nam daarbij ook de belangen van de gemeenschap mee in zijn overweging. 11 De gedane toezegging vormde een ernstige inbreuk op beginselen van een behoorlijke strafvervolging. Hoewel Karman zelf niet in zijn verdedigingsbelangen was geschaad, oordeelde zowel het Hof als de Hoge Raad het handelen van het OM zodanig onrechtmatig dat daardoor het wettelijk systeem in de kern was geraakt. Uitsluitend de sanctie van niet-ontvankelijkheid werd hier op zijn plaats geacht. Juliët-zaken Kort nadat de Hoge Raad uitspraak had gedaan in de zaak van Karman, diende zich al het volgende arrest aan waarbij gebruik was gemaakt van een zogenaamde kroongetuige. 12 In deze zaak bleek dat het OM bij het sluiten van de overeenkomst in strijd met de beginselen van een behoorlijke procesorde had gehandeld. Bij deze zaak was verdachte Perry P. bereid gevonden te verklaren over medeverdachten De G. en B.P. Tijdens de totstandkoming van de overeenkomst was deze getuige ruim een maand niet voorzien van rechtsbijstand, terwijl juist in deze periode de meeste, ook zelf-belastende, verklaringen waren afgelegd. Het Hof achtte de verklaring die het OM hiervoor gaf niet aannemelijk. Bepaalde toezeggingen die het OM had gedaan aan de getuige waren bewust niet op papier vastgelegd en werden bij de rechtbank door de betrokken officier van justitie ontkend. Echter, uit een opgenomen telefoongesprek tussen de advocaat van Perry P. en de 11 HR 1 juni 1999, NJ 1999, 567 (Karman) 12 Hof Den Bosch, 27 februari 1998, NJ 1998,

13 officier van justitie bleek dat deze toezeggingen daadwerkelijk waren gedaan en dat de officier van justitie bij de rechtbank, onder ede, bewust de waarheid had verhuld. Deze handelswijze was volgens het Hof dermate ernstig en onzorgvuldig dat niet meer van een eerlijk procesvoering gesproken kon worden en het OM werd niet-ontvankelijk verklaard in de vervolging van Perry P. In zaak tegen verdachte B.P. werd het OM door het Hof ook deels niet-ontvankelijk verklaard, maar alleen met betrekking tot zaken waarin de verdenking ten aanzien van de verdachte pas was ontstaan nadat Perry P. er verklaringen over had afgelegd. Dit wegens het onrechtmatig handelen, zoals in het arrest van getuige Perry P. was vastgesteld. Maar ook omdat er in de overeenkomst met Perry P. was afgesproken dat hij over bepaalde personen geen verklaring zou afleggen en door hiermee akkoord te gaan werd door het OM aanvaard dat de verklaringen mogelijk onvolledig en onjuist zouden kunnen zijn. In tegenstelling tot bij de Octopus-zaken, oordeelde het Hof dat het OM dermate onzorgvuldig had gehandeld, waardoor in dit geval de verdachte wel in zijn verdedigingsbelangen werd geschaad en het OM daarom niet-ontvankelijk moest worden verklaard. Met betrekking tot de zaken waarin de verdenking tegen verdachte B.P al bestond voordat Perry P. verklaringen af had gelegd, werden deze verklaringen als onrechtmatig verkregen van het bewijs uitgesloten. Het oordeel van het Hof bij dit arrest werd door de Hoge Raad vervolgens in stand gelaten. 13 In de zaak tegen verdachte De G. concludeerde het Hof dat, ondanks de omstandigheden met betrekking tot de gesloten overeenkomst, de verdachte niet in zijn verdedigingsbelang was geschaad, aangezien Perry P. niet ten nadele van hem had verklaard. Het beroep op nietontvankelijkheid van het OM werd door het Hof verworpen. Ook dit oordeel werd door de Hoge Raad in stand gelaten. 14 Bovenstaande jurisprudentie wijst uit dat, ondanks dat er in die tijd in de wet niet over de kroongetuige gesproken werd, dit niet betekende dat er in zijn geheel geen gebruik gemaakt mocht worden van deze opsporingsmethode en dat deze bevoegdheid voort vloeide uit het opportuniteitsbeginsel. Het EHRM deed in de zaken van verdachten Lorsé en Verhoek eveneens uitspraak over het gebruik van overeenkomsten met kroongetuigen. 15 Daarbij stelde het Hof dat getoetst dient te worden of de procedure in zijn geheel eerlijk is verlopen en of de verdachten voldoende in de 13 HR 8 juni 1999, NJ 1999, HR 8 juni 1999, NJ 1999, EHRM 27 januari 2004, zaaknummer 44484/98, NJ 2004, 668 (Lorsé); EHRM 27 januari 2004, zaaknummer 54445/00, NJ 2004, 669 (Verhoek) 11

14 gelegenheid gesteld zijn om de toelaatbaarheid en betrouwbaarheid van het bewijsmateriaal te betwisten. Het gebruik van verklaringen in ruil voor bepaalde toezeggingen aan verdachten zou ten koste kunnen gaan van de eerlijkheid van de procedure. Maar daarmee is niet gezegd dat, bij het gebruik van deze verklaringen, een procedure vanzelfsprekend niet eerlijk is verlopen. Het Hof wees er op dat zulke verklaringen wel erg vatbaar kunnen zijn voor manipulatie en misbruik en dat de nationale rechter er dus voorzichtig mee om diende te gaan. In feite sluit het oordeel van het EHRM dus aan bij het standpunt van de Hoge Raad. De Modelbrief Deals met criminelen uit 1983 bood al enige aanwijzingen over de handelswijze met betrekking tot overeenkomsten met criminelen, maar ging verder niet in op de vorm of verschillende toezeggingen die deze deals kunnen aannemen. Deze richtlijn werd, mede naar aanleiding van het rapport van de commissie-van Traa, vervangen voor de richtlijn Afspraken met criminelen In de rechtspraak werd door de Hoge Raad gesteld dat een wettelijke regeling omtrent de kroongetuige noodzakelijk is, maar dat deze taak behoort tot het primaat van de wetgever. Ook de commissie-van Traa achtte een wettelijke basis voor het gebruik van kroongetuigen noodzakelijk. Daarmee werd een duidelijke oproep aan de wetgever gedaan om deze kwestie rond deals met criminelen nader te normeren. 12

15 Hoofdstuk 3: Wetgeving en de rechtspraktijk 3.1 De wetsgeschiedenis van de wet Toezeggingen aan getuigen in strafzaken Met de erkenning dat met reguliere opsporingsmethoden de zware en georganiseerde misdaad niet effectief kon worden aangepakt, werd ook geaccepteerd dat in de strijd tegen deze criminaliteit het dus noodzakelijk was gebruik te kunnen maken van deals met criminelen. Daarbij werd vanuit verschillende kanten aangegeven dat een wettelijke grondslag onmisbaar was en dat het de taak van de wetgever is om dit te realiseren. Genoeg aanleiding en impulsen voor de wetgever om een wettelijke regeling tot stand te laten komen met betrekking tot het fenomeen kroongetuigen. En zo geschiedde; In april 1998 dient de minister Korthals ter advisering een wetsvoorstel in bij de Raad van State. 16 Dit bleek uiteindelijk het begin te zijn van een erg lang en verwarrend wetgevingstraject. Doel en strekking van het wetsvoorstel In de Memorie van Toelichting geeft de minister aan dat het doel is het regelen van de wijze waarop rechtmatig een getuigenverklaring kan worden afgelegd en ten behoeve van het bewijs worden gebezigd, die niet op andere wijze dan met behulp van een toezegging van het openbaar ministerie kan worden verkregen ten behoeve van de opsporing en vervolging van ernstige strafbare feiten. 17 Het wetsvoorstel stelt enkele wijzigingen en toevoegingen van artikelen uit het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering voor. De belangrijkste wijziging in het Wetboek van Strafrecht is het toevoegen van een nieuw artikel 44a Sr. Het artikel bepaalt dat de rechter op vordering van de officier van justitie de onvoorwaardelijke straf, die hij overwoog op te leggen aan de verdachte waarmee een afspraak tot stand is gekomen, met maximaal een derde vermindert, maximaal een derde van de straf voorwaardelijk oplegt of een gedeelte van de straf omzet in een geldboete. Bij het toekennen van strafvermindering wordt rekening gehouden met de bijdrage die deze verdachte levert aan de opsporing of vervolging van misdrijven. 16 Voorstel van wet, Kamerstukken II , 26294, nr Memorie van Toelichting, Kamerstukken II , 26294, nr. 3, p. 6 13

16 De belangrijkste wijziging in het Wetboek van Strafvordering is het toevoegen van artikel 226g Sv (e.v.), waarin de wijze van totstandkoming van de overeenkomst en de omstandigheden waaronder deze overeenkomst kan worden gesloten, worden geregeld. Artikel 226g Sv bepaalt dat de officier van justitie de rechter-commissaris verzoekt om over te gaan tot de toetsing van de rechtmatigheid van de afspraak die hij voornemens is te maken met een verdachte die bereid is een getuigenverklaring af te leggen. Dit sluit aan bij de wens van de Tweede Kamer en de conclusies van de commissie-van Traa om rechterlijk toezicht uit te laten oefenen voorafgaand aan de totstandkoming van de afspraak. Het maken van afspraken moet alleen mogelijk zijn ten aanzien van de vervolging van zeer ernstige strafbare feiten. Daarom zijn in het artikel als criterium twee categorieën misdrijven neergelegd waarbij deze regeling kan worden toegepast. Namelijk de misdrijven als omschreven in art. 67 lid 1 Sv, die gepleegd zijn in georganiseerd verband en gezien hun aard of de samenhang met andere door de verdachte begane misdrijven een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren. Daarnaast ook de misdrijven waar een gevangenisstraf van acht jaar of meer op is gesteld, ofwel misdrijven die als zware criminaliteit worden aangemerkt. Voorts bepaalt het artikel dat de voorgenomen afspraak op schrift dient te worden gesteld met daarin een zo nauwkeurig mogelijke beschrijving van de misdrijven en verdachten waarover de getuige bereid is te verklaren, van de strafbare feiten en zaak waarin de getuige zelf als verdachte zal worden vervolgd, van de voorwaarden die aan de verdachte worden gesteld en van de inhoud van de toezegging van de officier van justitie. Daarnaast wordt in het artikel bepaald dat de rechter-commissaris de rechtmatigheid van de afspraak toetst en dat de officier van justitie alle benodigde informatie ter beschikking stelt. De rechter-commissaris is immers alleen in staat tot een goede toetsing indien hij over alle gegevens beschikt. Ook de wijziging van artikel 192 Sr. is van belang. Aan dit artikel wordt een lid toegevoegd dat de strafbaarstelling regelt van de getuige, met wie een afspraak op grond van art. 226g Sv. tot stand is gekomen, zijn verplichting om te verklaren niet na komt. Het artikel is met name van belang vanwege de rol die het heeft gespeeld bij het langdurige wetgevingstraject. 14

17 Het wetgevingstraject In het advies met betrekking tot het wetsvoorstel geeft de Raad van State aan wel voorstander te zijn van een wettelijke regeling omtrent toezeggingen aan getuigen in strafzaken, maar bedenkingen te hebben tegen het ingediende voorstel. 18 Volgens de Raad biedt het wetsvoorstel geen sluitend systeem voor afspraken met criminele getuigen, aangezien de regeling niet voorziet in een bepaling dat het OM geen andere toezeggingen kan doen dan het vorderen van strafvermindering. Daarnaast is het uit het wetsvoorstel voortvloeiende immuniteitsverbod in strijd met de beleidsvrijheid van het OM in het kader van de vervolgingsbeslissing van art. 167 Sv. De lezing van art. 44a Sr kan er toe leiden dat de vordering van de officier van justitie tot strafvermindering een verplichting oplegt aan de rechter, wat in strijd is met de vrijheid van straftoemeting voor de rechter. De Raad betwijfelt verder of de maximaal toe te zeggen strafvermindering een derde van de straf wel voldoende is om goed werkzaam te zijn. En het voorgestelde art. 192 Sr, strafbaarstelling van het niet nakomen van de verplichting voor de getuige om te verklaren, kan mogelijk op gespannen voet staat met art. 6 EVRM. Uiteindelijk wordt de minister door de Raad van State geadviseerd om het wetsvoorstel niet in te zenden naar de Tweede Kamer. Maar in de reactie op het advies van de Raad van State geeft de minister aan vast te willen houden aan deze wettelijke regeling en dus ook aan het immuniteitsverbod. De minister vertrouwt op de integriteit van het OM en dat het niet in strijd zou handelen met de eigen beleidsvrijheid aangaande de vervolgingsbeslissing van art. 167 Sv. Om deze reden is het immuniteitsverbod ook niet expliciet in de wettelijke regeling neergelegd. Ondanks het negatief advies van de Raad van State besluit de minister het wetsvoorstel toch in te dienen bij de Tweede Kamer. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel benadrukt de minister nogmaals dat de beleidsvrijheid met betrekking tot de vervolgingsbeslissing op normale wijze dient te worden gebruikt. Dit geldt niet alleen voor het immuniteitsverbod, maar ook van het zogenaamde plea bargaining mag geen sprake zijn. Daarnaast geeft de minister aan dat de toezegging tot strafvermindering slechts betrekking kan hebben op de tenuitvoerlegging van hoofdstraffen. Deze zijn limitatief in de wet opgesomd en daarmee is dus ook de reikwijdte gegeven van de wettelijke regeling. Het toezeggen van een financiële beloning is in het wetsvoorstel ook 18 Advies Raad van State en nader rapport, Kamerstukken II , 26294, nr. A. 15

18 uitgesloten. Hier is bewust gekozen voor een strengere regeling dan de commissie-van Traa voor ogen had. 19 De vaste commissie voor justitie stelt met betrekking tot het opportuniteitsbeginsel de vraag of de regeling door het OM niet te omzeilen is, door andere toezeggingen te doen dan het vorderen van strafvermindering. En of het niet tóch mogelijk is om gedeeltelijke immuniteit toe te zeggen, door te met de getuige een selectie te maken van de strafbare feiten die wel of niet ten laste zullen worden gelegd. 20 De minister pareert deze vragen met een beroep op het vertrouwen in de integriteit van de betrokken ambtenaren bij het OM. Bovendien zal de toetsing door een Centrale Toetsingscommissie en in een later stadium door de rechtercommissaris onrechtmatige en ontoelaatbare toezeggingen tegenhouden. Daarnaast verwijst de minister naar zijn verzoek aan het College van procureurs-generaal om in een richtlijn aan te geven welke toezeggingen ontoelaatbaar zijn. 21 Echter is de Tweede Kamer sceptisch over het door de minister gestelde vertrouwen in de integriteit van OM. Dit mede doordat de dag voor de beraadslaging in de Tweede Kamer de zaak rondom Mink K. in de media oplaaide, waarbij sprake zou zijn geweest van omstreden onderhandelingen tussen deze criminele getuige en de toenmalige officier van justitie. Daarnaast wordt gevraagd naar de verhouding is tussen het wetsvoorstel en de voorgestelde richtlijn. De angst bestaat dat via deze richtlijn meer toezeggingen mogelijk zijn dan op basis van de wet is toegestaan. Daarom ook de vraag of een expliciet verbod van ontoelaatbare toezeggingen in de wettelijke regeling zou moeten worden opgenomen. In een schriftelijke reactie maakt de minister voor het eerst onderscheid tussen zogenaamde kleine toezeggingen en grote toezeggingen. 22 De kleine toezeggingen zijn van relatief geringe omvang en raken de beantwoording van de vragen van art. 348 en art. 350 Sv. niet. Met betrekking daartoe stelt de minister voor een nieuw vierde lid toe te voegen aan art. 226g. Andere grote toezeggingen dan strafvermindering zijn ontoelaatbaar en zullen als zodanig in de richtlijn worden opgenomen. Op deze manier vormt het volgens de minister, wederom uitgaande van vertrouwen en integriteit van het OM, alsnog het wettelijk sluitend systeem zoals bij het ontwerpen van het wetsvoorstel werd beoogd. Tijdens de hervatting van de behandeling van het wetsvoorstel in worden meerdere amendementen ingediend en behandeld. Het amendement van Rouvoet en Van der Staaij, dat moet verduidelijken dat de officier van justitie, naast de toezegging tot strafvermindering, 19 Memorie van Toelichting, Kamerstukken II , 26294, nr Verslag, Kamerstukken II , 26294, nr Nota n.a.v. het Verslag, Kamerstukken II , 26294, nr Brief van de Minister van Justitie van 30 maart 2000, Kamerstukken II , 26294, nr

19 alleen de kleine toezeggingen van lid 4 kan doen, wordt aangenomen. 23 Ook het amendement van Dittrich, dat met betrekking tot de vrijheid van straftoemeting voor de rechter een wijziging van de wettekst van art. 44a Sr voorstelt, wordt aangenomen. 24 Van Oven heeft minder succes, zijn amendement, dat ziet op de verhoging van de maximale strafvermindering van een derde naar de helft, wordt afgewezen. 25 Bij de verschillende amendementen tegen het voorgestelde art. 192 Sr, waarbij Van Oven stelt dat het in strijd is met art. 6 EVRM, blijkt geen enkele partij zijn stelling te ondersteunen. De roerige behandeling van het wetsvoorstel heeft er voor gezorgd dat gestemd moet worden over een flinke lijst van amendementen en verschillende wetsonderdelen. Ondanks dat verschillende partijen nog steeds enigszins wantrouwend tegenover het wetsvoorstel staan, met name doordat de mogelijkheid om de wettelijke regeling te omzeilen in hun ogen niet is uitgesloten, wordt het wetsvoorstel wel aangenomen in de Tweede Kamer. Door een stemfoutje van de VVD bij de stemming over het voorgestelde art. 192 Sr, wordt dit onderdeel van de wet ongewild tóch verworpen. Aangezien dit volgens de minister een wezenlijk onderdeel vormt van het gehele wetsvoorstel, dient deze fout, middels een zogenaamde reparatiewet, hersteld te worden voordat de wet in werking treedt. 26 Na een korte behandeling lijkt het er op dat ook dit wetsvoorstel op korte termijn in stemming zal worden gebracht. Maar niets is minder waar, want de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel ligt vervolgens maar liefst 2,5 jaar stil. De samenstelling van leden van de Tweede Kamer is in die 2,5 jaar behoorlijk veranderd, daarbij is Minister Donner aangetreden als nieuwe minister van Justitie. In de tussentijd heeft een werkgroep, samengesteld door de het College van procureursgeneraal, een rapport uitgebracht, met betrekking tot het wetsvoorstel en de bijbehorende tijdelijke aanwijzing. 27 In dit rapport wordt gepleit voor veel meer vrijheid en bevoegdheden voor het OM. Volgens de werkgroep is de huidige regeling te beperkt en sluit het niet aan bij de behoeften in de praktijk, waardoor het zelden daadwerkelijk tot een overeenkomst komt. Gesteld wordt dat het OM op grond van het opportuniteitsbeginsel, de vrijheid zou moeten 23 Amendement van de leden Rouvoet en Van der Staaij, Kamerstukken II , 26294, nr Amendement van het lid Dittrich, Kamerstukken II , 26294, nr Amendement van het lid Van Oven, Kamerstukken II , 26294, nr Voorstel van wet, Kamerstukken II , 28017, nr Advies toezeggingen aan getuigen in strafzaken, bijlage bij Kamerstukken II , 28017, nr. 6 17

20 hebben om toezeggingen te doen over de aard en omvang van de vervolging, mits die toezeggingen niet in strijd zijn met de wet. Het rapport van de werkgroep wordt tezamen met een brief van het College van procureurs-generaal aan de minister verzonden, met daarin het verzoek tot heroverweging van het wetsvoorstel. 28 De behandeling van het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer wordt tijdelijk aangehouden. Dat de conclusie van de werkgroep en het College zodanig anders is dan het wettelijk kader zoals dat een aantal jaar er voor bedachtzaam was uitgewerkt, valt samen met de onrustige situatie bij het OM. Bij het onderzoek naar de bedreigingen aan toenmalig officier van justitie Koos Plooij werd een mogelijke overeenkomst met een criminele getuige afgewezen. Dit leidde tot spanningen binnen het OM en tot het gevoel dat de bestaande regeling helemaal niet toereikend was. In een brief aan de Tweede Kamer geeft de minister te kennen dat de huidige wettelijke regeling inderdaad niet voldoet en dat hij vooral de verruiming van de mogelijkheden tot het doen van toezeggingen begrijpelijk vindt, maar dat hij tegelijkertijd wel graag vast houdt aan de wettelijke grondslag. 29 De minister stelt voor dat de gewenste verruiming middels aanpassingen in de aanwijzing plaats kan vinden, waardoor het huidige wetsvoorstel bij de Eerste Kamer niet ingetrokken hoeft te worden en er toch een wettelijke regeling tot stand komt. Daartoe acht de minister het wel noodzakelijk dat de Tweede Kamer deze opvatting onderschrijft. Bij de bespreking hiervan, gevoegd bij de reparatiewet, blijkt de meerderheid geen voorstander te zijn van dit voorstel van de minister. Men vraagt zich af of het wetsvoorstel zich überhaupt wel leent voor uitbreiding van de toezeggingen middels een aanwijzing. Overigens is de samenstelling van de Tweede Kamer ingrijpend veranderd en daarbij wordt door verschillende partijen een ander standpunt ingenomen dan voorheen, zo ook over het verhogen van de maximale strafvermindering van een derde naar de helft. Ondanks de twijfel over de rechtmatigheid van een verruiming middels een aanwijzing, wordt de wet, net als een amendement over de verhoogde strafvermindering, in de Tweede Kamer aangenomen Brief van het College van procureurs-generaal over toezeggingen aan getuigen in strafzaken, bijlage bij Kamerstukken II , 28017, nr Brief minister bij advies Toezeggingen aan getuigen in strafzaken, Kamerstukken II , 28017, nr Amendement van de leden Wolfsen en Van Haersma Buma, Kamerstukken II , 28017, nr. 7 18

21 Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer stelt de vaste commissie voor justitie dat het gesloten systeem van het wetsvoorstel niet in verhouding staat met het idee van de minister om middels een aanwijzing het OM meer ruimte voor toezeggingen toe te kennen. 31 Echter geeft de minister geen duidelijk antwoord op de vraag of er nu sprake is van een sluitend wettelijk systeem of dat er juist sprake is van een open wettelijk systeem. 32 Daarbij neemt de minister een ander standpunt in dan zijn voorganger, die wel uitdrukkelijk voorstander was van een gesloten systeem. De minister geeft aan dat op grond van het opportuniteitsbeginsel bevoegdheden aan het OM worden toegekend en dat beperking van deze bevoegdheid daarom slechts mogelijk is door beleidsregels van het College van procureurs-generaal, niet op niveau van een wet. Vervolgens lijkt de minister zich ook te keren tegen het immuniteitsverbod, aangezien dit namelijk een inperking zou zijn van de beleidsvrijheid van het OM. De minister zorgt dus voor veel verwarring door enerzijds de uitgangspunten van het gesloten wettelijk systeem te onderschrijven, maar anderzijds het eigen beleid van het OM op basis van het opportuniteitsbeginsel als grondslag te kiezen. In de Eerste Kamer blijkt tijdens het debat veel kritiek te zijn op de lezing van de minister. 33 De wettelijke basis die nodig is om middels een aanwijzing tot verruiming van de mogelijke toezeggingen te komen, is er nu niet. In zijn reactie neemt de minister wederom een nieuw standpunt in. Hij stelt dat de wet alleen noodzakelijk is voor het toezeggen van strafvermindering, aangezien het Openbaar Ministerie zich door het formuleren van een strafeis zich volgens de minister op het terrein van de rechter zou begeven. Andere toezeggingen, dus ook de eerder ontoelaatbaar geachte toezeggingen, zijn verder al mogelijk op grond van de bevoegdheden die het OM heeft, mits daar een proces-verbaal van wordt opgemaakt. De Eerste Kamer twijfelt aan dit standpunt van de minister. Het verzoek van enkele Kamerleden om een aanvullende wettelijke basis te creëren, wil de minister niet tegemoet komen. In de brief die volgt op het debat blijft de minister vasthouden aan zijn laatst ingenomen standpunt. 34 Daarmee wordt dus een wetssystematiek aangehangen die niet overeenkomt met 31 Voorlopig verslag van de vaste commissie voor justitie 24 november 2004, Kamerstukken I , en 28027, B. 32 Memorie van Antwoord 24 januari 2005, Kamerstukken I , en 28017, C. 33 Behandeling wetsvoorstel en van 8 maart 2005, kamerstukken I

22 het oorspronkelijke wetsvoorstel zoals dat voort kwam uit de wetsgeschiedenis en waarover de Tweede Kamer beslissingen heeft genomen bij de behandeling van het wetsvoorstel. Vervolgens gaat de minister zelfs nog een stap verder door te stellen dat ook alle andere ontoelaatbare toezeggingen slechts ontoelaatbaar zijn, nu zij als zodanig in de aanwijzing zijn opgenomen. Ondanks dat de minister er al op gewezen is dat zijn stelling niet klopt, blijft de minister er bij dat de wettelijke verankering alleen noodzakelijk is voor de toezegging tot strafvermindering. Met betrekking tot het sepotverbod stelt de minister dat de Tweede Kamer tot de conclusie is gekomen dat ook deze inperking alleen door eigen beleid van het OM tot stand kan komen. Daarmee verdraait de minister in feite het standpunt van de Tweede Kamer, aangezien zij juist aangegeven hadden het sepotverbod middels wetgeving in te willen kaderen. Afronding van het wetgevingstraject In het algemeen kan gezegd worden dat de zienswijze van de minister moeilijk te verenigen is met de wetsgeschiedenis en de wens en noodzaak om een wettelijke grondslag te creëren. Tijdens de laatste plenaire behandeling in de Eerste Kamer op blijken de Kamerleden nog steeds niet erg optimistisch te zijn over het huidige wetsvoorstel, met name de verhouding tussen de wet en de aanwijzing blijft een pijnpunt. 35 Maar de minister wijst dit allemaal van de hand. Ondanks alles worden het wetsvoorstel en de reparatiewet (inmiddels samengevoegd) in de Eerste Kamer zonder stemming aangenomen. Daarbij laten de aanwezige leden van de fracties van de PvdA, GroenLinks en SP wel de aantekening noteren dat zij geacht wensen te worden tegen dit wetsvoorstel te hebben gestemd. Beide wetsvoorstellen treden op 13 maart 2006 in werking en tevens treedt die dag de nieuwe aanwijzing Toezeggingen aan getuigen in strafzaken in werking. Daarmee komt na bijna acht jaar het wetgevingstraject eindelijk ten einde. 34 Brief van de Minister van Justitie van 18 maart 2005, Kamerstukken I , en 28017, E. 35 Algemene beraadslaging 10 mei 2005, Kamerstukken I , en

23 3.2 De Getuigenbeschermingsovereenkomst Met de wet Toezeggingen aan getuigen in strafzaken en de bijbehorende Aanwijzing is natuurlijk nog maar een deel van de kroongetuigenregeling bestreken. Want naast de verklaringsovereenkomst wordt er ook nog een getuigenbeschermingsovereenkomst gesloten tussen de getuige en het OM. Deze overeenkomst wordt gesloten op grond van het Besluit Getuigenbescherming en de bijbehorende Instructie Getuigenbescherming. In tegenstelling tot de wet Toezeggingen aan getuigen in strafzaken, betreft het Besluit geen gedetailleerde en uitvoerige regeling, maar een regeling met een open structuur waarvan de invulling wordt overgelaten aan de praktijk. Blijkens de Nota van Toelichting is de regeling voornamelijk een formalisering van de huidige praktijk en bevat de regeling het algemene kader voor de uitvoering van getuigenbescherming. 36 Voor verdere uitwerking van de procedures en aanvullende normering wordt in de Nota verwezen naar de Instructie Getuigenbescherming van het College van procureurs-generaal. De Nota van toelichting In de Nota van Toelichting worden wel enigszins de contouren van het Besluit verder uitgezet. Aangegeven wordt dat in het algemeen de beschermingsmaatregelen geen permanent karakter hebben en dat de zorgplicht van de staat ophoudt, wanneer de dreiging is geëindigd. De maatregelen hebben niet tot doel volledig te voorzien in levensonderhoud. Het College van procureurs-generaal is bevoegd te beslissen over het al dan niet nemen van beschermingsmaatregelen. In bijzondere gevallen wordt de beslissing aan de minister van Justitie voorgelegd. Dit betekent dus dat zowel de politie als de officier van justitie geen definitieve toezeggingen kan doen omtrent deze maatregelen. Over het bereik van de regeling wordt gesteld dat getuigen slechts in aanmerking komen indien daartoe een dringende noodzaak bestaat. Dat houdt in dat de ernstige en serieus te nemen bedreiging in direct verband moet staan met de verleende medewerking aan de politie en het OM of het daarmee verband houdende overheidsoptreden. Dit zal worden beoordeeld aan de hand van een dreigingsanalyse. Onder omstandigheden kunnen ook gezins- en familieleden in aanmerking komen voor beschermingsmaatregelen, mits er sprake is van een nauwe band met de getuige. 36 Besluit Getuigenbescherming en Nota van Toelichting, Stb. 2006, nr