Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Wijziging van de Wet van 25 maart 1981, houdende regeling van het conflictenrecht inzake ontbinding van het huwelijk en scheiding van tafel en bed en de erkenning daarvan, in verband met de bekrachtiging van de Verdragen van Luxemburg en s-gravenhage inzake erkenning van beslissingen betreffende de huwelijksband, onderscheidenlijk de erkenning van echtscheidingen en scheidingen van tafel en bed Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING 1. Algemeen 1.1. Doel van het wetsvoorstel en redengeving De onderhavige wetswijziging beoogt een oplossing te bieden voor problemen die zijn gerezen bij de toepassing van het bepaalde in artikel 3, onder c, van de hierboven genoemde Wet van 25 maart 1981, stb. 166 (hierna aan te duiden als de Wet conflictenrecht echtscheiding). Deze problemen hebben zich in het bijzonder voorgedaan bij de behandeling van verzoeken tot naturalisatie van personen afkomstig uit islamitische landen die een of meer vrouwen hebben verstoten. De in artikel 8, eerste lid onder d, van de Rijkswet op het Nederlanderschap neergelegde inburgeringseis brengt mee dat de met het naturalisatie-onderzoek belaste instanties zich ervan dienen te vergewissen dat de verzoeker niet polygaam gehuwd is. Zie in dit verband de uitspraken van de afdeling Rechtspraak van de Raad van state van 10 november 1993, no. R (oua-ali), NIPR 1994 nr. 412, en no. R (Zariouh), NIPR 1994 nr Artikel 3, onder c, van de Wet conflictenrecht echtscheiding stelt als voorwaarde voor de erkenning van een eenzijdige verstoting naar islamitisch recht dat duidelijk blijkt dat de vrouw uitdrukkelijk of stilzwijgend met de ontbinding van het huwelijk heeft ingestemd dan wel zich daarbij heeft neergelegd. In het verleden is bij de inschrijving van dergelijke verstotingen in de gemeentelijke bevolkingsadministratie, hetzij op het tijdstip van vestiging van betrokken personen in Nederland, hetzij op een later tijdstip, niet in alle gevallen gevraagd om overlegging van een bewijs van 2 instemming met of van berusting in de verstoting. Het gevolg hiervan kon zijn dat de ongeldigheid van een verstoting enige jaren later alsnog aan betrokkenen werd tegengeworpen. Het vereiste van instemming of berusting geldt ongeacht de periode die sinds de verstoting is verstreken. Het bewijs kan na verloop van tijd op moeilijkheden stuiten wanneer de verstoten vrouw in het land van herkomst is achtergebleven. Kan dat bewijs niet worden geleverd, dan kan de naturalisatie geen doorgang vinden. De hier beschreven moeilijkheid doet zich ook voor wanneer de 6K1397 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 1996 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 1

2 1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie. voorgeschreven toetsing wel plaatsvindt op het tijdstip van inschrijving van de verstoting in de gemeentelijke basisadministratie, maar de verstoting een aantal jaren tevoren heeft plaatsgevonden. De hier beschreven problematiek is ter sprake gekomen tijdens de schriftelijke behandeling van de wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap. Zie de nota naar aanleiding van het eindverslag betreffende dat voorstel van Rijkswet, Kamerstukken II, , (R 1461), nr. 9, blz. 11 en 12. In de bij rondschrijven van 3 augustus 1994, nr /94/IND, aan de gemeenten toegezonden Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap, is een uiteenzetting opgenomen over de criteria die bij de hier bedoelde toetsing behoren te worden gehanteerd. Ook is de aandacht van de betrokken gemeentelijke diensten gevestigd op de noodzaak om deze toetsing op het tijdstip van inschrijving van de verstoting in de gemeentelijke basisadministratie te doen plaatsvinden, en niet pas bij de behandeling van verzoeken tot naturalisatie. Door deze richtlijnen zijn de gesignaleerde problemen voor een deel ondervangen. Zij zijn echter niet geheel weggenomen. Er blijven gevallen bestaan waarin sprake is van bewijsnood. In verband daarmee is gezocht naar mogelijkheden om een verdergaande maatregel te nemen. Bij brief van 23 juni 1993 heeft de toenmalige staatssecretaris van Justitie aan de staatscommissie voor het internationaal privaatrecht de vraag voorgelegd of het vereiste van artikel 3, onder c, van de Wet conflictenrecht echtscheiding onder bepaalde voorwaarden zou kunnen vervallen. Hierover heeft de staatscommissie bij brief van 31 oktober 1994 advies uitgebracht. 1 In het advies is in de eerste plaats de mogelijkheid besproken om de toepasselijkheid van het vereiste van instemming of berusting in de tijd te beperken, in dier voege dat de vrouw wordt geacht met de verstoting te hebben ingestemd indien zij niet binnen een bepaalde periode heeft te kennen gegeven zich niet bij de ontbinding van het huwelijk neer te leggen. De staatscommissie heeft erop gewezen dat een dergelijke regel nieuwe complicaties zou meebrengen. Die complicaties liggen primair in het vlak van het bewijsrecht. De vraag rijst namelijk op welke wijze en tegenover wie een dergelijke «negatieve» verklaring zou moeten worden afgelegd. De regeling zou voorts onrechtvaardig zijn in gevallen waarin de vrouw niet, of niet binnen de voorgeschreven wettelijke termijn, in kennis is gesteld van de verstoting. Complicaties van andere aard hangen samen met de gevolgen van de ontbinding van het huwelijk ten aanzien van de betrekkingen tot kinderen gedurende de periode van onzekerheid over de geldigheid ervan. De door de staatscommissie aangevoerde argumenten hebben mij ervan overtuigd dat de oplossing voor de gerezen problemen niet moet worden gezocht in een beperking van de toepasselijkheid van de bepaling in de tijd. Voor de keuze van een oplossing is van belang de vaststelling dat bewijsmoeilijkheden zich voordoen in het (veel voorkomende) geval waarin de verstoten vrouw in het land van herkomst is achtergebleven. Niet zelden zijn de contacten tussen man en vrouw dan geheel verbroken en verkeert de man daardoor praktisch in de onmogelijkheid om zich het gevraagde bewijs te verschaffen, omdat hij niet weet waar de vrouw zich bevindt. Is de verstoten vrouw in Nederland gevestigd, dan is het nagenoeg steeds mogelijk te achterhalen waar zij woonachtig is, en kan van de man redelijkerwijs worden verlangd dat hij het gevraagde bewijs levert. In de praktijk is gebleken dat in de laatstgenoemde situatie het bewijs in de meeste gevallen ook wordt overgelegd. Gevallen waarin de vrouw aan de bewijslevering niet meewerkt, doen zich niet veelvuldig voor. Maakt de in Nederland woonachtige vrouw van het recht om haar medewerking te weigeren wel gebruik, dan kan dat zijn om in Nederland een echtscheidingsprocedure te beginnen en daarmee tevens passende bijkomende voorzieningen te verkrijgen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 2

3 Anders is de situatie van de vrouw die in het land van herkomst (dat vrijwel steeds het land is waarvan zij de nationaliteit bezit) is blijven wonen. Haar huwelijk wordt in dat land als ontbonden beschouwd, of dit nu haar instemming heeft of niet. De verstoting heeft de naar het recht van dat land erbij behorende gevolgen met betrekking tot alimentatie en het gezag over de kinderen. De vrouw kan haar positie en die van haar kinderen in dat land niet verbeteren door de erkenning van de verstoting in Nederland te blokkeren en daar alsnog een echtscheidingsprocedure te beginnen. Een in Nederland verkregen rechterlijke uitspraak zou in het islamitische land van herkomst zonder effect blijven. In de praktijk zijn geen gevallen bekend waarin de in het land van herkomst gevestigde vrouw een dergelijke stap ondernam. Het vorenstaande betekent dat met het huidige wettelijke voorschrift van artikel 3, onder c, gelijke berechtiging van man en vrouw alleen wordt bereikt in het geval dat de vrouw in Nederland is gevestigd. Terwijl de bepaling pretendeert ook de in het land van herkomst gevestigde vrouw te beschermen, biedt zij die bescherming in feite niet en kan zij die ook niet bieden. De overeenkomstig het advies van de staatscommissie voorgestelde wetswijziging brengt de regeling in overeenstemming met deze realiteit. Zij strekt ertoe niet meer te eisen dat de in het land van herkomst woonachtige vrouw met de verstoting instemt of daarin berust. Dat impliceert uiteraard dat deze vrouw ook niet meer de mogelijkheid heeft om haar medewerking te weigeren ten einde in Nederland een echtscheidingsprocedure te entameren. In zijn advies zegt de Raad van state ernstig te betwijfelen of de euvelen die samenhangen met de bewijsnood van de man, opwegen tegen de volgens de Raad voor de vrouw, en eventueel ook de kinderen, ingrijpende en nadelige gevolgen. Ik deel die twijfel niet. De voorgestelde wetswijziging betekent voor de positie van de in het land van herkomst gevestigde vrouw geen verbetering, maar ook geen verslechtering. Zij houdt de erkenning in van het feit dat Nederlandse regelgeving niet kan pretenderen op maatschappelijke verhoudingen die geheel of overwegend in het buitenland zijn gesitueerd en die hun grondslag vinden in desbetreffende buitenlandse voorschriften, meer dan een zeer beperkte invloed te hebben. In het internationaal privaatrecht spreekt men in dit verband van de werking van de openbare orde, die afneemt naarmate de situatie verder verwijderd is van de Nederlandse rechtssfeer. Daarmee is destijds bij de totstandkoming van de wet onvoldoende rekening gehouden. Ook is niet onderkend dat het bestaande voorschrift de positie van de vrouw in haar land van herkomst niet kan verbeteren, maar daarbij de man ernstig in zijn belang kan schaden, omdat hij zich genoodzaakt kan zien in Nederland alsnog een echtscheidingsprocedure te voeren. Tevens doet het voorschrift afbreuk aan meer algemene belangen, namelijk het belang van een adequate afhandeling van verzoeken tot naturalisatie, waarvan de inwilliging een uiterst belangrijk element vormt van de integratie van in ons land gevestigde vreemdelingen, en het belang van het hanteren van bruikbare toetsingsmaatstaven en bij de beoordeling van de huwelijksbevoegdheid door de ambtenaar van de burgerlijke stand. Verder zij in dit verband nogmaals gewezen op de moeilijkheden die bij de inschrijving van verstotingen in de gemeentelijke basisadministratie worden ondervonden. In het licht van het voorstaande meen ik, ook na heroverweging, dat er goede redenen zijn om het wetsvoorstel te handhaven Invoering van vereiste van bekendheid met de verstoting? In het advies van de Raad van state wordt overigens de vraag gesteld waarom er niet voor is gekozen om naast de bestaande vereisten het vereiste op te nemen dat duidelijk is of had kunnen zijn dat de vrouw Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 3

4 bekend is of had kunnen zijn met de verstoting. In verband hiermee vraagt de Raad om een overzicht van waarborgen welke ter zake van de bekendheid met de eenzijdige verklaring van de man tot verstoting gelden in de voor Nederland van belang zijnde jurisdicties. Naar aanleiding hiervan het volgende. Alle islamitische rechtsstelsels kennen de regel dat een vrouw tegelijkertijd slechts met één man gehuwd mag zijn. Wenst een verstoten vrouw te hertrouwen, dan moet zij aantonen dat haar eerdere huwelijk ontbonden is. De handhaving van deze regel wordt verzekerd door voorschriften met betrekking tot de aanwezigheid van de vrouw bij de verstoting zelf en/of de homologatieprocedure, alsmede het voorschrift dat de vrouw in het bezit wordt gesteld van het originele exemplaar van de akte van verstoting. In de voor Nederland belangrijkste rechtsstelsels gelden de volgende voorschriften: Marokko De huidige Marokkaanse regelgeving bevat een uitdrukkelijke bepaling op grond waarvan de akte van verstoting in aanwezigheid van de beide partijen wordt opgemaakt. Indien de vrouw, na opgeroepen te zijn, niet verschijnt, kan de akte buiten haar aanwezigheid worden opgemaakt. De akte van verstoting behoort rechtens aan de echtgenote toe en moet binnen een termijn van vijftien dagen in haar bezit zijn. De man heeft recht op een afschrift van de akte. Verder is de rechter verplicht de vrouw onmiddellijk na de verstoting daarvan op de hoogte te stellen. India In India heeft de man de vrije bevoegdheid zijn vrouw op verschillende wijzen te verstoten. Een verstoting zonder enige vorm van proces is alleen mogelijk indien beide partners islamiet zijn. De vrouw wordt van de verstoting op de hoogte gesteld. Pakistan De verstoting wordt uitgesproken in de aanwezigheid van de vrouw. De akte wordt aan de vrouw toegezonden. Suriname In suriname wordt de eenzijdige verstoting geregeld door het Huwelijksbesluit Mohammedanen van 14 oktober 1940, als gewijzigd bij Landsverordening van 5 februari Ondanks een in 1973 ondernomen poging tot herziening van het huwelijksrecht, waarbij de afschaffing van dat besluit was voorzien, is het nog steeds van kracht. Het voorziet in de verplichting van de man om van de verstoting kennis te geven aan de huwelijksbeambte, die de verstoting vervolgens binnen 24 uur in het verstotingsregister moet inschrijven. Inmiddels heeft zich een praktijk ontwikkeld waarbij de huwelijksbeambte, nadat hij van de verstoting kennis heeft genomen, een bemiddelingspoging tussen partijen onderneemt. De huwelijksbeambte dient daarbij een van overheidswege aangestelde bemiddelingsambtenaar te betrekken. Uit het voorgaande moge duidelijk zijn dat de islamitische stelsels ervan uitgaan dat de vrouw in kennis wordt gesteld van de verstoting. Naar mijn opvatting dient de hier aan de orde zijnde Nederlandse regelgeving eveneens daarvan uit te gaan. Ook om andere redenen komt het mij onwenselijk voor om naast de reeds in het voorgestelde artikel 3, tweede lid, begrepen vereisten het vereiste in te voeren dat de vrouw met de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 4

5 verstoting bekend is of heeft kunnen zijn. In de praktijk is niet gebleken dat gevallen van onbekendheid zich voordoen. De invoering van het genoemde vereiste zou de bewijslast van de man nog zwaarder maken, zonder dat daartegenover een extra bescherming van de verstoten vrouw staat. Indien zij in het land van herkomst woonachtig is en de haar niet meegedeelde verstoting daar niet nietig of aantastbaar is, heeft zij zich bij de situatie neer te leggen Schrapping van het vereiste van instemming of berusting in artikel 2? De Raad van state vraagt ten slotte waarom, indien in artikel 3 het vereiste onder c zou moeten vervallen, ditzelfde vereiste niet ook in artikel 2, tweede lid, zou moeten worden geschrapt voor de erkenning in Nederland van een buiten het Koninkrijk verkregen ontbinding van het huwelijk of scheiding van tafel en bed. Naar aanleiding hiervan merk ik in de eerste plaats op dat het wetsvoorstel er niet toe strekt het vereiste van artikel 3, onder c, geheel te doen vervallen, maar slechts in het specifieke geval dat de verstoting overeenstemt met de personele wet van de vrouw en dat deze in een islamitisch land haar gewone verblijfplaats heeft. Ik ga ervan uit dat de vraag van de Raad van state eveneens op dat specifieke geval betrekking heeft. Met het oog op de beantwoording van die vraag komt het wenselijk voor in herinnering te brengen wat de wetgever bij het formuleren van artikel 2 voor ogen heeft gestaan. Artikel 2 bepaalt dat erkend wordt de ontbinding van een huwelijk indien deze is uitgesproken door een autoriteit die daartoe rechtsmacht toekwam. De autoriteit kan zijn een rechter dan wel een godsdienstige of een administratieve autoriteit. Voor de beantwoording van de vraag of er rechtsmacht was, kan het Haagse echtscheidingsverdrag van 1 juli 1970 (Trb. 1969, 131) als richtsnoer dienen. Daarnaast is voor de erkenning vereist dat een behoorlijke rechtspleging is gevolgd. Zijn de rechten van de verdediging miskend, dan komt de scheiding in beginsel niet voor erkenning in aanmerking. Is niet aan één van deze vereisten voldaan, dan kan er niettemin reden zijn een buitenlandse beslissing in Nederland te erkennen wanneer beide partijen hun belangen door de scheiding gediend achten. Dat is het geval indien zij beiden de scheiding hebben gewenst, hetgeen kan blijken uit het feit dat zij over en weer echtscheiding hebben gevorderd of daartoe gezamenlijk een verzoek hebben ingediend, of als zij de echtscheiding hebben aanvaard. Dit laatste kan bijvoorbeeld blijken uit verstek na een behoorlijke oproeping of uit het feit dat de wederpartij van degene die de procedure is begonnen, opnieuw in het huwelijk is getreden. De situatie waarom het hier gaat, is wezenlijk anders dan die waarop artikel 3 ziet. Het gaat hier om een huwelijksontbinding die tot stand is gekomen op een wijze, vergelijkbaar met de Nederlandse. Uitgangspunt is hier de gelijkheid in de positie van de procespartijen. Zijn er omstandigheden waardoor die gelijkheid verstoord kan zijn, dan is te rechtvaardigen dat een nadere toetsing plaatsvindt. Die toetsing kan ertoe leiden dat de huwelijksontbinding toch wordt erkend. Heeft de buitenlandse autoriteit rechtsmacht gefundeerd op de enkele aanwezigheid van partijen in het betrokken land een grond die in het licht van voornoemde Echtscheidingsverdrag niet aanvaardbaar is dan zou, zonder de bepaling van artikel 2, tweede lid, de erkenning van de huwelijksontbinding moeten worden geweigerd, ook al is uit de processtukken duidelijk dat partijen de ontbinding beiden hebben gewenst of aanvaard. Het tweede lid heeft hier dus een belangrijke functie, in die zin dat aan de erkenning van de huwelijksontbinding niet meer barrières in de weg worden gelegd dan strikt noodzakelijk. De eenzijdigheid van de verstoting, bedoeld in artikel 3, maakt dat het zoëven beschreven geval zich daar niet voordoet. Uit de stukken zal de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 5

6 instemming van de vrouw doorgaans niet blijken, omdat deze niet essentieel is voor de totstandkoming van de verstoting. Er zal dus gewoonlijk nader bewijs van de beslissing moeten worden geleverd. Blijkt uit de stukken wel van de instemming van de vrouw, dan levert de toepassing van artikel 3, onder c, geen probleem op. Naar mijn mening is er geen aanleiding om het voorschrift van artikel 2, tweede lid, te laten vervallen in het geval dat de partij wier aanvaarding vereist is, in het buitenland woonachtig is. Problemen van bewijsnood, zoals bij de toepassing van artikel 3, zijn hier in de praktijk niet gesignaleerd. De aanvaarding blijkt vrijwel steeds uit de beschikbare gegevens. Waar zij niet uit de gegevens blijkt, gebiedt de gelijkheid van de procespartijen dat de erkenning van de huwelijksontbinding in Nederland afhankelijk wordt gesteld van nader bewijs van de aanvaarding ervan. 2. Artikelen Op grond van de hiervoor genoemde overwegingen is overgenomen het voorstel van de staatscommissie om bij de toepassing van artikel 3 het vereiste van instemming of berusting niet langer te stellen indien aan de twee volgende voorwaarden is voldaan: a. de verstoting moet hebben plaatsgevonden overeenkomstig de personele wet van de vrouw ten tijde van de verstoting, en b. de vrouw had ten tijde van de verstoting haar gewone verblijfplaats in een staat welks recht de ontbinding van het huwelijk in die vorm kent. Het voorstel heeft in de praktijk de volgende consequenties: Het vereiste van instemming of berusting geldt steeds indien de vrouw ten tijde van de verstoting in Nederland haar gewone verblijfplaats heeft, of zij nu de Nederlandse nationaliteit heeft of niet. Het vereiste van instemming of berusting geldt niet langer voor een niet-nederlandse vrouw die ten tijde van de verstoting in het islamitische land van herkomst woonachtig was en daar is achtergebleven. of de instemming of de berusting van de vrouw vereist is, hangt niet af van de vraag waar de man ten tijde van de verstoting zijn gewone verblijfplaats had. De voorgestelde regel bestrijkt dus mede de gevallen waarin de in Nederland woonachtige man tijdens een kort verblijf in het land van herkomst zijn vrouw heeft verstoten. Ten aanzien van de formulering van de voorgestelde wijziging wordt het volgende opgemerkt. Aangesloten is bij de bestaande terminologie van de Wet conflictenrecht echtscheiding. De personele wet van de vrouw is het recht van het land van haar nationaliteit of, indien dat land verschillende rechtsstelsels voor verschillende bevolkingsgroepen kent, dat van de bevolkingsgroep waartoe zij behoort. Heeft de vrouw meer dan één nationaliteit, dan is van toepassing het recht van het land waarvan zij de nationaliteit heeft en waarmee zij, alle feitelijke omstandigheden in aanmerking genomen, de nauwste band heeft. Het nieuwe tweede lid van artikel 3 is, evenals het in het eerste lid, onder a, bepaalde, in de verleden tijd gesteld om aan te geven dat de toetsing betrekking heeft op de situatie zoals deze was ten tijde van de verstoting. 3. Overgangsrecht Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wet conflictenrecht echtscheiding is die wet van toepassing op buitenlandse huwelijksontbindingen die na de inwerkingtreding ervan tot stand zijn gekomen. Er is aanleiding om, wat het overgangsrecht voor de thans in te voeren wetswijziging betreft, daarbij aansluiting te zoeken en de nieuwe bepaling mede van toepassing te doen zijn op verstotingen die na de inwerkingtreding van de Wet conflictenrecht echtscheiding hebben plaatsgevonden. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 6

7 Artikel II, tweede lid, van het wetsvoorstel bevat ter zake van het overgangsrecht een nadere bepaling. De met de behandeling van naturalisatieverzoeken belaste instanties zullen procedures die momenteel wegens het ontbreken van een bewijs van instemming met of berusting in een verstoting zijn geblokkeerd, na de inwerkingtreding van de nieuwe bepaling kunnen afhandelen. Verzoekers wier aanvraag tevoren op de zoëven genoemde grond is geweigerd, kunnen om heropening van hun dossier verzoeken. Voorts kunnen belanghebbenden wier verzoek om erkenning en inschrijving van een verstoting vóór de inwerkingtreding van de nieuwe bepaling op dezelfde grond is geweigerd, alsnog met een beroep op de nieuwe bepaling om erkenning en inschrijving daarvan verzoeken. Tot inschrijving zal ook ambtshalve kunnen worden overgegaan. Het tweede lid dient echter niet aldus te worden gelezen dat de overheidsadministratie gehouden zou zijn de registers door te lopen ten einde deze in overeenstemming te brengen met de nieuwe bepaling. slechts indien om inschrijving wordt verzocht of indien de vraag naar de erkenning van een verstoting zich op andere wijze voordoet, bijvoorbeeld in verband met het aangaan van een huwelijk, dient tot actualisering van de gegevens te worden overgegaan. Opgemerkt zij ten slotte dat de adviesaanvraag van de toenmalige staatssecretaris van Justitie mede betrekking had op het rapport van de Werkgroep Internationaal Privaatrecht van de Nederlandse vereniging voor Rechtspraak over de toepassing van artikel 1 van de Wet conflictenrecht echtscheiding, zoals gepubliceerd in Trema 1993, nr. 4. Het advies van de staatscommissie over dat onderwerp, dat los staat van de hier aan de orde zijnde materie, is onlangs uitgebracht. Gelet op de wenselijkheid van een spoedige oplossing van de problemen, die bij de toepassing van artikel 3 van de genoemde wet zijn gerezen, ben ik van mening dat de indiening van een afzonderlijk hierop betrekking hebbend wetsvoorstel gerechtvaardigd is. Aan de hand van het advies over artikel 1 van de Wet conflictenrecht echtscheiding zal worden bezien of een verdere wijziging van de Wet conflictenrecht echtscheiding gewenst is. De Minister van Justitie, W. Sorgdrager Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 7