Comparitie meervoudige kamer rechtbank Den Haag op: vrijdag 13 januari 2017 om: uur zaaknummer: C/09/510607/HA ZA 16/553 PLEITAANTEKENINGEN

Transcriptie

1 Comparitie meervoudige kamer rechtbank Den Haag op: vrijdag 13 januari 2017 om: uur zaaknummer: C/09/510607/HA ZA 16/553 PLEITAANTEKENINGEN van: mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam namens: STICHTING FORUM VOOR DEMOCRATIE, eiseres; tegen: DE STAAT DER NEDERLANDEN, gedaagde, advocaat: mr. J. Bootsma en mr. G.J.H. Houtzagers inzake: Referendum inzake het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne op 6 april a.s. Inleiding 1. Op 6 april 2016 is aan de Nederlandse kiezer de volgende vraag voorgelegd: Bent u voor of tegen de wet tot goedkeuring van de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne? Ruim 61% van de kiezers die naar de stembus zijn gegaan, hebben die vraag beantwoord met tegen. De opkomstdrempel van 30% is ruimschoots gehaald. Daarmee geldt de uitslag van het referendum op grond van artikel 3 Wrr als een raadgevende uitspraak tot afwijzing van de goedkeuringswet. 2. De referendumcommissie noemt op haar website Geen Stijl, Burgercomité EU en Forum voor Democratie als de initiatiefnemers van het referendum. Kunnen deze initiatiefnemers, of de kiezers, er aanspraak op maken dat de tegenstem door de Staat

2 wordt gevolgd? De politiek kan zich daarop vastleggen en diverse partijen hebben dat gedaan, maar Forum voor Democratie erkent dat een juridische aanspraak daarop niet bestaat. Dat hangt samen met het raadgevende karakter van het referendum. De overvloedig herhaalde benadrukking door de Staat van het primaat van het parlement, behoeft volgens Forum voor Democratie vandaag dan ook niet aan de orde te komen. Forum voor Democratie erkent dat primaat en heeft haar vordering daar ook op afgestemd. 3. Welke aanspraak ontlenen de initiatiefnemers en de kiezers, zowel de voor- als tegenstemmers, dan wel aan het referendum? De wet beoogt hen in ieder geval de zekerheid te bieden dat de regering zo spoedig mogelijk na het onherroepelijk worden van de uitslag een eenduidige keuze maakt: volgt zij de uitslag van het referendum of niet? Als zij de uitspraak van de kiezer volgt, dient zij zo spoedig mogelijk een voorstel van wet in dat uitsluitend strekt tot intrekking van de wet. Als zij de uitspraak niet volgt, dient zij zo spoedig mogelijk een voorstel van wet in tot regeling van de inwerkingtreding van de goedkeuringswet. Meer smaken kent de wet niet. 4. De organisatie van referenda, met name over EU-gerelateerde onderwerpen, en de bewustwording van de mogelijkheden het democratisch proces op die manier te beïnvloeden, is een van de speerpunten van Forum voor Democratie. Dit volgt ook uit haar statutaire doelstelling. De Wet raadgevend referendum is dan ook bij uitstek een instrument waarvan zij zich ter verwezenlijking van haar doelen wil bedienen. De aantrekkingskracht van referenda op grond van die wet, is voor Forum voor Democratie en voor de kiezer dat de uitkomst van het raadgevend referendum niet vrijblijvend is maar dwingt tot de zo spoedig mogelijke indiening van een wetsvoorstel door de regering. Daarmee wordt de regering gedwongen positie te kiezen: volgt zij de kiezer, of niet. Het momentum dat hierdoor wordt gecreëerd in de politieke besluitvorming, waarop de regering zich overigens maandenlang heeft kunnen voorbereiden, gaat verloren als de regering vervolgens weigert aan deze verplichting gehoor te geven. Door niet zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel in te dienen, frustreert de regering dus de uitkomst van het referendum. In dit geval heeft dat ertoe geleid dat de grote inspanningen die Forum voor Democratie heeft verricht om een succes te maken van het referendum, (door het behalen van de vereiste opkomstdrempel en de 61% nee-stemmers) niet de politieke gevolgen heeft gehad die zij daarvan mocht verwachten. De regering is uit politiek lijfsbehoud een andere weg ingeslagen dan de wet haar voorschrijft. Dat de kiezer daar niet bij gebaat is geweest, zal hierna nog aan de orde komen. Met deze handelwijze heeft de regering schade toegebracht aan het enthousiasme en draagvlak bij de kiezer voor toekomstige referenda. Daarmee heeft zij op onrechtmatige wijze schade toegebracht aan de doelstellingen van Forum voor Democratie. 5. In het debat met de Tweede Kamer op 8 november 2016, heeft de minister-president erkend dat dit proces te lang duurde, langer dan nodig, en dat dit de regering terecht verweten werd. Volgens Forum voor Democratie ligt hierin de erkenning besloten dat de regering in strijd met artikel 11 van de Wrr heeft gehandeld. Daarmee heeft zij onrechtmatig gehandeld jegens Forum voor Democratie als een van de initiatiefneemsters van het referendum. Dit geldt eens te meer nu de zogenaamde oplossing die de regering 2

3 heeft bedacht om aan de nee-stemmer tegemoet te komen zonder tot intrekking van de goedkeuringswet over te gaan, door geen redelijk denkend mens als een tegemoetkoming aan de nee-stemmer zal worden beschouwd, laat staan een tegemoetkoming die rechtvaardigt dat een spoedige positiebepaling van de regering is uitgebleven. 6. Forum voor Democratie heeft bij eiswijziging aangetoond dat zij schade heeft geleden als gevolg van de weg die de regering op basis van de uitkomst van het referendum heeft bewandeld. Die schade is inherent aan het feit dat de regering niet zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel heeft ingediend en kan dus ook niet meer worden weggenomen doordat inmiddels alsnog een voorstel tot inwerkingtreding van de goedkeuringswet is ingediend. 7. Op grond van het voorgaande meent Forum voor Democratie dat haar vorderingen kunnen worden toegewezen. Hierna zal zij toelichten waarom volgens haar geen van de door de Staat gevoerde verweren in de weg staat aan die toewijzing. Forum voor Democratie zal daarbij op de volgende zaken ingaan: - het begrip zo spoedig mogelijk ; - het feit dat de regering niet zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel als bedoeld in artikel 11 Wrr heeft ingediend; - het feit dat er niet alleen geen juridische basis bestond voor de pogingen van de Staat onderhandelingen te starten om aan de nee-stem tegemoet te komen, maar dat deze pogingen bovendien niet hebben geleid tot enige reële tegemoetkoming aan de nee-stem; - het feit dat die handelwijze niet kan worden beschouwd als een invulling van het begrip zo spoedig mogelijk door de formele wetgever; - de betekenis van het initiatiefwetsvoorstel Wilders/Bosma; - het feit dat de Waterpakt-jurisprudentie en de Tegelen-jurisprudentie niet in de weg staan aan toewijzing van de vordering van Forum voor Democratie; - het feit dat de internationale dimensie van deze zaak geen rechtvaardiging vormt voor het optreden van de regering maar wel meebrengt dat onder meer het Handvest van de Europese Unie dient te worden gerespecteerd. Schending van artikel 11 Wrr Zo spoedig mogelijk 8. In de dagvaarding is, aan de hand van Van Dale, al toegelicht dat zo spoedig mogelijk betekent: zodra het mogelijk is. De Staat heeft erop gewezen dat zo spoedig mogelijk iets anders is dan onverwijld. Forum voor Democratie betwist op zichzelf niet dat dit twee verschillende begrippen zijn, maar wijst erop dat het woord mogelijk wel een objectieve begrenzing kent. Ter illustratie citeert Forum voor Democratie hier het advies van de Raad van State over de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. De Raad van State overweegt daar: Voor de goede orde zij ten slotte opgemerkt dat het voorschrift vervat in artikel 1 van het wetsvoorstel, inhoudende dat verdragen zo spoedig mogelijk bij de Staten-Generaal ter goedkeuring moeten worden ingediend, uiteraard a fortiori geldt voor verdragen die voorlopig worden toegepast. Aangezien echter noodzakelijkerwijze enige tijd verstrijkt tussen het sluiten van een verdrag en het tijdstip waarop dat verdrag ter goedkeuring bij het parlement kan worden ingediend leek het wenselijk te bepalen dat wanneer 3

4 een verdrag voorlopig wordt toegepast het parlement daaromtrent onverwijld moet worden ingelicht. (Kamerstukken II 1988/89, (R1375), nr. 3, blz.21) In dit advies wordt het woord mogelijk gekoppeld aan het begrip noodzakelijkerwijs. Zo spoedig mogelijk betekent ook volgens Forum voor Democratie niets anders dan dat er niet meer tijd verstrijkt dan objectief bezien noodzakelijk is. 9. Het voorgaande brengt mee dat zo spoedig mogelijk in voorkomend geval ook kan betekenen onverwijld. Dit geldt als de zo spoedig mogelijk te verrichten handeling onverwijld kan worden verricht. Volgens Forum voor Democratie brengt deze objectieve begrenzing mede met het oog op de rechtszekerheid mee, dat dient te worden bezien op welk moment een handeling feitelijk mogelijk is. Het kan immers degene die een handeling zo spoedig mogelijk moet verrichten niet vrij staan dit begrip invulling te geven aan de hand van de termijn die hij al dan niet om politieke redenen wenselijk acht. Daarmee zou het begrip zo spoedig mogelijk van zijn betekenis worden ontdaan en dat zou binnen de context van artikel 11 Wrr een ernstige inbreuk op de rechtszekerheid betekenen. De Staat heeft de schending van artikel 11 Wrr erkend 10. In de dagvaarding heeft Forum voor Democratie al uitvoerig toegelicht dat de regering vanaf het moment dat de uitslag van het referendum bekend was geworden, in strijd heeft gehandeld met artikel 11 Wrr. Dit volgt onder meer uit de volgende woorden van de minister-president in het debat met de Tweede Kamer op 13 april 2016: Met de uitslag van het referendum heb je eigenlijk drie mogelijkheden. In de eerste plaats kun je besluiten om de uitslag naast je neer te leggen en te zeggen: het is een raadplegend referendum; we gaan toch door met ratificatie. Dat hadden we kunnen doen. Die optie was er. Ik heb, zoals bekend, woensdagavond meteen gezegd dat er wat het kabinet betreft niet zonder meer ratificatie kan plaatsvinden. Daarmee is dus wat ons betreft de optie vervallen dat een nee bij het referendum leidt tot een: ja, we gaan volledig door met ratificatie. Die optie is dus weg wat ons betreft. Ik heb de indruk dat ook in de hele Kamer die optie niet meer leeft. Dan blijven er feitelijk twee opties open. Dat zien we ook in het debat van vanavond. De eerste optie is: nee is nee. Die optie is er zonder meer. Het kabinet kiest daar niet voor, omdat ik zal het heel kort zeggen nee is nee er in de ogen van het kabinet toe leidt dat het land buitenspel staat. Wij staan dan echt buitenspel. Dan is de kans groot dat bijvoorbeeld de 27 andere landen gewoon doorgaan, intergouvernementeel of anderszins. Er is een groot risico dat dan met de nee-stem niets anders gebeurt dan dat Nederland buiten een volledig doorlopend akkoord staat. Dat is een optie. 11. De premier erkent dus dat er op zichzelf geen belemmeringen zijn het bepaalde in artikel 11 Wrr door indiening van een wetsvoorstel te volgen. Hij stelt echter dat de regering daar niet toe zal overgaan omdat, kort gezegd, zij dat politiek niet wenselijk vindt. De premier werd daar in het debat ook op gewezen, onder meer door Van Haersma Buma. Die stelde dat de digitale vraag van het referendum was: Steunt u de goedkeuringswet of niet, en niet: Geef ons een ticket voor gesprekken. Van Haersma Buma wees erop dat de premier de uitkomst van het referendum interpreteerde als: U wilt eigenlijk een ticket om te praten over een mogelijke aanpassing van het verdrag. Daarover zei hij: Het CDA zou hem graag gelijk geven, maar dat is het niet. Men zei nee tegen het verdrag. De premier moet van tevoren hebben 4

5 geweten hoe fnuikend dit was voor eventuele verdere gesprekken. Daarop antwoordde de ministerpresident: De heer Buma heeft eigenlijk van A tot Z gelijk. Toch heeft de regering volhard in haar keuze niet zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel als bedoeld in artikel 11 Wrr in te dienen maar een derde, door de wet niet geboden weg te bewandelen. 12. De minister-president heeft in het debat op 13 april 2016 wel een termijn genoemd waarin volgens hem een wetsvoorstel zou moeten worden ingediend. Daarover zei hij: Tot slot. Dit moet zo spoedig mogelijk. Waarom kan het scenario dat ik zojuist schetste niet in de komende weken? Dat is om de simpele reden dat ook het VK-referendum speelt. ( ) het openlijke gesprek in Brussel hierover kan dan pas tot conclusies leiden. Wat ons betreft moet dat heel snel na 23 juni plaatsvinden, dus duidelijk voor de zomer. Het mag duidelijk zijn dat deze door de minister-president zelf gestelde en volgens Forum voor Democratie reeds te ruime termijn, bij lange na niet is gehaald. 13. Op 8 november 2016 vond opnieuw een debat in de Tweede Kamer plaats over de uitslag van het Oekraïnereferendum. Het verslag daarvan is door Forum voor Democratie als productie in het geding gebracht. In dit debat bevestigde de premier nog eens de keuze voor genoemde derde weg. Hij zei: De referendumwet schrijft namelijk voor dat nadat een consultief referendum heeft plaatsgevonden het kabinet met een voorstel naar de Kamer komt. Dat voorstel kan zijn de uitslag over te nemen, maar dat voorstel kan ook zijn de uitslag niet over te nemen. Ik wil een weg zoeken om de inhoudelijke bezwaren een plek te geven. (zie het verslag, p ). 14. Vervolgens heeft de premier in dit debat verschillende opmerkingen gemaakt over de duur van het proces om tot een antwoord op de uitslag van het referendum te komen. Voor de goede orde: het betreft hier een proces dat volgens Forum voor Democratie op zichzelf al in strijd met artikel 11 Wrr was. Over de duur van dit proces merkte de minister-president onder meer het volgende op: De volgende vraag is: hoelang duurt het om een antwoord te vinden? In ieder geval te lang, dat hebben we ook in de brief geschreven. Duurt het nu te lang? Ik denk dat het inderdaad te lang duurt. Daar zijn redenen voor en die kan ik hier allemaal noemen, maar het duurt gewoon te lang. Die zevenhalve maand was meer een punt van D66 dan van het CDA, maar ik denk dat het een terecht verwijt is. Ik accepteer ook de kritiek die is deels gewoon terecht dat we te lang bezig zijn sinds het referendum, maar in de kern gaat het daar nu niet om. In de kern gaat het er nu om of u als verantwoordelijke politici bereid bent om over deze schaduw heen te stappen en te zeggen dat er op dit moment een groter belang aan de orde is, waardoor u bereid bent om het kabinet ruimte te geven die gesprekken te voeren Het tweede punt ( ) heeft te maken met de tijd. Er zijn verzachtende omstandigheden, zoals het Brexitreferendum. Het hoofd in Brussel stond hier niet naar, maar wat is nu het netto-effect? Het is vandaag 8 november. Het referendum was op 6 april. We zijn inmiddels zeven maanden en een paar dagen verder. Dat is heel lang. ( ) Dat is onaangenaam lang. Ik snap dat dit in zichzelf al tot irritatie leidt. Op die twee punten geef ik ruiterlijk toe dat wij het ( ) wat betreft het tweede sneller hadden kunnen doen. 5

6 15. Hieruit volgt dat zelfs als de door de regering bewandelde weg binnen het kader van artikel 11 Wrr al toelaatbaar zou worden geacht, ook díe weg niet zo spoedig mogelijk is afgerond. De regering erkent dat uitdrukkelijk in de hiervoor weergegeven citaten. Tegen deze achtergrond kan in redelijkheid niet worden volgehouden dat de Staat artikel 11 Wrr niet heeft geschonden. Dit geldt eens temeer nu de ruimte die de Staat heeft genomen om een antwoord op de uitslag van het referendum te formuleren een schijnvertoning is gebleken. Dat wordt hierna toegelicht. De Staat is niet aan de nee-stem tegemoetgekomen 16. Nog los van het feit dat er geen juridische basis bestond voor pogingen van de Staat onderhandelingen te starten om aan de nee-stem tegemoet te komen, kan het resultaat van die pogingen niet als een zodanige tegemoetkoming worden beschouwd. Het was ook van meet af aan duidelijk dat van een daadwerkelijke tegemoetkoming geen sprake zou kunnen zijn. De nee-stemmers hebben immers tegen het associatieverdrag gestemd. Dat verdrag is als zodanig niet meer ter discussie gesteld in de gesprekken die de regering heeft gevoerd. Dat kon ook niet omdat Oekraïne al snel liet weten dat van aanpassing van het verdrag geen sprake kon zijn. De regering heeft dan ook ingezet op een verklaring van Europese staatshoofden en regeringsleiders die zij stelselmatig juridisch bindend noemt, maar die in feite geen enkele reële betekenis heeft voor de uitvoering van het verdrag. De zogenoemde tegemoetkoming aan de nee-stemmer is in werkelijkheid dan ook eerder een belediging aan diens adres. 17. De bereikte oplossing bestaat namelijk uit een verklaring die niets meer is dan een opsomming van dusdanig evidente noties over de betekenis van het verdrag dat een regering die de kiezer voor vol aan ziet redelijkerwijs niet kan menen dat de nee-stemmer daarin enige tegemoetkoming kan ontwaren. Niet voor niets benadrukken de premier in het debat met de Kamer op 8 november jl., de raadsadvocaat in zijn door de Staat in het geding gebrachte advies en de regeringsleiders in hun verklaring die eveneens door de Staat in het geding is gebracht, allen dat die verklaring volledig in overeenstemming is met het verdrag en daar dus op geen enkele manier afbreuk aan doet. De verklaring verklaart onder A tot en met F in de kern genomen niets anders dan dat het verdrag geen betrekking heeft op zaken waarop het geen betrekking heeft. Voor zover die verklaring al juridisch bindend kan worden genoemd, maakt dat voor de betekenis daarvan geen verschil nu juridische gebondenheid aan een nietszeggende verklaring die verklaring geen betekenis kan geven. 18. Nog los van het feit dat de verklaring van de regeringsleiders geen reële betekenis heeft, is het bovendien zo dat zij gebaseerd is op een interpretatie van de motieven van de neestemmers die nauwelijks te rijmen valt met het daarnaar verrichte onderzoek. Forum voor Democratie licht dat toe. 19. In de brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en de minister-president aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 31 oktober 2016, heeft het kabinet uiteengezet 6

7 waaraan de beoogde verklaring van staats- en regeringsleiders zou moeten voldoen. Daarover staat in de desbetreffende brief vermeld: Het besluit dient vast te leggen dat de Associatieovereenkomst geen opstap is naar of recht geeft op lidmaatschap van de Europese Unie. Het besluit dient tevens duidelijk te maken dat er geen sprake is van een collectieve veiligheidsgarantie voor Oekraïne en dat de Associatieovereenkomst de Lidstaten geen verplichting tot militaire samenwerking oplegt. Eveneens moet worden geëxpliciteerd dat er geen recht wordt verleend aan Oekraïense werknemers op toegang tot de EU arbeidsmarkt, en evenmin dat de Associatieovereenkomst een verplichting inhoudt tot financiële steun aan Oekraïne. In dat besluit zou voorts worden vastgelegd dat versterking van de rechtsstaat en in het bijzonder corruptiebestrijding een centraal onderdeel zijn van de Associatieovereenkomst. 20. Dit citaat laat zien dat het kabinet pretendeert de motieven van de nee-stemmer te kennen. Dit volgt ook uit de stelling van de minister-president tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in de Eerste Kamer, de dag na het verschijnen van genoemde brief. De premier merkte toen op: Volgens mij is dat waardevol, doen wij daarmee recht aan de nee-stem en doen wij het op een juridisch bindende manier, zodat wij er op die manier voor zorgen dat de nee-stem gehoord wordt. (Handelingen I , 34550, nr. 5, p. 29). 21. Het onderzoek dat in opdracht van de Stichting Kiezers Onderzoek Nederland door de Radboud Universiteit Nijmegen is uitgevoerd en door Forum voor Democratie in het geding is gebracht, laat echter zien dat er een discrepantie is tussen de motieven van de nee-stemmers en de gedachten die daarover kennelijk bij het kabinet leven. Uit dit onderzoek blijkt dat veruit de voornaamste reden om tegen te stemmen was gelegen in het feit dat Oekraïne te corrupt is om deel te nemen aan de associatieovereenkomst. Maar liefst 34,1% van de ondervraagden gaf dit als antwoord. Uit het onderzoek blijkt dat veel respondenten aangeven bang te zijn dat er door corruptie in Oekraïne veel Nederlands geld verloren zal gaan. Dit betreft een bij uitstek inhoudelijk bezwaar dat de essentie van de associatieovereenkomst als handelsovereenkomst raakt. De nee-stemmer wil kennelijk om economische redenen geen handelsakkoord sluiten met Oekraïne. 22. Dat corruptiebestrijding mogelijk is in het kader van de associatieovereenkomst, heeft de nee-stemmer er niet van weerhouden tegen die overeenkomst te stemmen. De kiezer heeft klaarblijkelijk te weinig vertrouwen gehad in die corruptiebestrijding om op dit moment een associatieovereenkomst met Oekraïne verantwoord te achten. Daar komt nog bij dat uitgerekend de corruptiebestrijding volgens de Nederlandse regering niet afhankelijk is van het associatieverdrag. Forum voor Democratie wijst in dit verband op de navolgende opmerking van de minister-president in het debat met de Tweede Kamer op 8 november 2016: Het associatieakkoord biedt aanknopingspunten voor corruptiebestrijding. Nederland is overigens bilateraal ook actief op dit terrein. ( ) De bilaterale steun kan ook doorgaan zonder het associatieakkoord. Dat zullen wij ook zeker doen als dat onverhoopt zou sneuvelen. We zullen dat ook intensiveren ( ). 23. Opvallend is tot slot dat het onderzoek van de Radboud Universiteit laat zien dat de neestem niet ingegeven is geweest door angst voor militaire samenwerking, toegang van 7

8 Oekraïense werknemers op de arbeidsmarkt van de EU of verplichtingen tot financiële steun aan Oekraïne. De regering heeft dus ook qua onderwerpkeuze de plank misgeslagen bij het tot stand brengen van de betekenisloze verklaring waar zij bijna acht maanden mee bezig is geweest. 24. Het voorgaande brengt mee dat de Staat gedurende zeer geruime tijd bezig is geweest met een proces dat recht zou moeten doen aan de tegenstemmer, terwijl in werkelijkheid die tegenstemmer daarvan niets te verwachten had zoals de uitkomst van dat proces ook laat zien. Het feit dat de verkregen verklaring geen reële betekenis heeft, onderstreept nog eens dat indiening van een wetsvoorstel als bedoeld in artikel 11 Wrr al veel eerder had kunnen plaatsvinden. Het zou veel eerlijker zijn geweest tegenover de kiezer als de regering de kennelijke noodzaak die zij zag om de uitspraak van het referendum niet te volgen, al direct voor het voetlicht had gebracht door zo spoedig mogelijk een voorstel tot inwerkingtreding van de goedkeuringswet in te dienen. In ieder geval kan de poging om de thans verkregen verklaring tot stand te brengen redelijkerwijs niet worden beschouwd als een noodzakelijk proces dat aan de indiening van dat wetsvoorstel vooraf diende te gaan. De handelwijze van regering en Tweede Kamer na de uitslag van het referendum is niet te beschouwen als invulling van zo spoedig mogelijk door de formele wetgever 25. In de conclusie van antwoord suggereert de Staat bij herhaling dat de formele wetgever na de uitkomst van het referendum een uitsluitend aan hem toekomende interpretatie van het begrip zo spoedig mogelijk zou hebben gegeven. De Staat ontleent deze stelling aan het feit dat de regering heeft besloten voorlopig geen wetsvoorstel als bedoeld in artikel 11 Wrr in te dienen en zij daarbij niet door de Tweede Kamer is teruggefloten. Ook wijst de Staat er in dit verband op dat de motie Van Bommel, die voorstelde een wetsvoorstel tot intrekking van de goedkeuringswet in te dienen, is verworpen. 26. Het is voor Forum voor Democratie moeilijk te begrijpen dat de Staat het wil doen voorkomen of een dergelijke opstelling van regering en Tweede Kamer te beschouwen is als een invulling van een wettelijk begrip door de formele wetgever die bovendien onttrokken zou zijn aan het oordeel van de rechter. Staatsrechtelijk gezien is de formele wetgever in het licht van de Wrr de wetgever die die wet destijds tot stand heeft gebracht. Het staat de ambten die deel uitmaken van de formele wetgever uiteraard niet vrij achteraf een invulling te geven aan door de wetgever tot stand gebrachte wetgeving die met die wet niet te rijmen valt. Eveneens onjuist is dat de interpretatie die aan een wet moet worden gegeven achteraf dwingend door die ambten kan worden voorgeschreven. Dit geldt temeer nu regering en Tweede Kamer tezamen niet de formele wetgever vormen. Daar hoort immers ook de Eerste Kamer bij. 27. De Staat poneert deze staatsrechtelijk onhoudbare stelling klaarblijkelijk met het oog op zijn bedenkelijke wens dat de invulling die de regering aan een wettelijke bepaling geeft zonder dat de Tweede Kamer zich daartegen verzet, aan het oordeel van de rechter onttrokken is. Als de Staat daarin zou worden gevolgd, zou de rechtsstaatgedachte ernstig worden ondergraven. Dat nalatigheid van de regering om een wettelijke bepaling na te 8

9 leven zonder dat zij door de Tweede Kamer wordt teruggefloten, niet een aan de formele wetgever voorbehouden wetsinterpretatie betreft, is volgens Forum voor Democratie zo evident, dat zij dit onderwerp verder zal laten rusten. 28. Ook het feit dat de motie Van Bommel door de Tweede Kamer is verworpen, zegt niets over de legitimiteit van het optreden van de regering. Aan de verwerping van een motie, kan uiteraard niet een vrijbrief voor de Staat worden ontleend te handelen in strijd met artikel 11 Wrr. Wetsvoorstel Wilders/Bosma 29. De Staat wijst onder randnummer 1.13 van zijn conclusie van antwoord op het wetsvoorstel Wilders/Bosma. Dit initiatiefwetsvoorstel strekt tot intrekking van de goedkeuringswet naar aanleiding van de uitkomst van het referendum. De Staat stelt onder verwijzing naar dit voorstel dat het door Forum voor Democratie gewenste voorstel van wet er dus reeds zou zijn. 30. Forum voor Democratie hoopt dat de Staat niet bedoelt te zeggen dat de regering van haar verplichting ex artikel 11 Wrr zou zijn ontheven door dit initiatiefwetsvoorstel. Die stelling valt immers niet te rijmen met tal van passages uit de wetsgeschiedenis waarin uitdrukkelijk is bepaald dat in ieder geval de regering een voorstel van wet als bedoeld in artikel 11 Wrr in moet dienen. Dit volgt onder meer uit de door de Staat in de conclusie van antwoord aangehaalde passages. Forum voor Democratie wijst hier op de passage die is aangehaald onder randnummer 3.3: Artikel 11 verplicht de regering tot indiening van een wetsvoorstel tot intrekking of regeling van de inwerkingtreding van de wet waarover een referendum is gehouden, maar sluit niet uit dat vanuit de Tweede Kamer een initiatiefwetsvoorstel wordt ingediend. ( ) In theorie is het daarom inderdaad mogelijk dat een amendement wordt aanvaard dat ingaat tegen de intentie van het door de regering ingediende wetsvoorstel. Dat zelfde geldt voor een initiatiefwetsvoorstel waarvan de inhoud ingaat tegen een wetsvoorstel van de regering. 31. Ook de passages uit de wetsgeschiedenis die staan weergegeven onder randnummers 3.5 en 3.7 van de conclusie van antwoord laten zien dat de verplichting tot indiening van een wetsvoorstel als bedoeld in artikel 11 uitdrukkelijk op de regering rust. Onder meer wordt daarin genoemd dat na een afwijzend referendum de regering weer aan zet is, en dat de regering in de in artikel 11 genoemde gevallen verplicht wordt een wetsvoorstel tot intrekking of tot regeling van de inwerkingtreding in te dienen. De mogelijkheid dat daarnaast door een of meer leden van de Tweede Kamer een initiatiefwetsvoorstel van die strekking aanhangig wordt gemaakt, bijvoorbeeld als tegenhanger van het regeringsvoorstel, doet aan die verplichting niet af. Uit de uitlatingen van de regering na afloop van het Oekraïnereferendum, blijkt overigens dat ook de regering zelf van opvatting is dat de verplichting tot indiening van een wetsvoorstel ex artikel 11 Wrr op haar is blijven rusten, ook na indiening van het wetsvoorstel Wilders/Bosma. Dat dit wetsvoorstel niet afdoet aan de verplichting van de regering, ligt in deze zaak bovendien eens temeer voor de hand nu de regering heeft aangekoerst op een wetsvoorstel met een strekking die tegenovergesteld is aan het initiatiefwetsvoorstel. 9

10 32. Gegeven het feit dat de regering op grond van artikel 11 Wrr zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel als in dat artikel bedoeld moet indienen, is het initiatiefwetsvoorstel Wilders/Bosma niet relevant bij de beoordeling van de vraag of de regering die verplichting heeft verzaakt. De Waterpakt- en Tegelen-arresten staat niet in de weg aan toewijzing van de vorderingen 33. Forum voor Democratie heeft in de dagvaarding al gewezen op het feit dat de rechtspraak van de Hoge Raad die betrekking heeft op toetsing door de rechter van het optreden van de formele wetgever, niet aan het gevorderde in de weg staat. In verband met de jurisprudentie inzake Staat / Waterpakt heeft Forum voor Democratie erop gewezen dat zij geen bevel tot het tot stand brengen van enige wet vordert, laat staan een wet met een bepaalde inhoud. Forum voor Democratie vordert slechts een verklaring van recht dat de Staat onrechtmatig handelt doordat de regering haar verplichting ingevolge artikel 11 Wrr niet is nagekomen. Die eenduidige wettelijke verplichting komt erop neer dat de regering een van de twee in artikel 11 Wrr genoemde wetsvoorstellen indient. Daarbij heeft Forum voor Democratie bij akte tot vermeerdering van eis gevorderd dat voor recht zal worden verklaard dat de Staat jegens haar aansprakelijk is. Die vordering hangt samen met de gevraagde verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld en ook daarvoor vormt het Waterpakt-arrest dus geen enkele belemmering. 34. De Staat noemt onder 4.2 van de conclusie van antwoord weliswaar het Waterpakt-arrest maar geeft niet aan op grond waarvan dat aan het gevorderde in de weg zou staan. Het lijkt er dan ook op dat de Staat dit arrest alleen noemt als opmaat naar zijn verweer gebaseerd op het zogenoemde Tegelen-arrest. Zoals Forum voor Democratie in de dagvaarding al heeft opgemerkt, staat ook dat arrest niet in de weg aan het gevorderde. Forum voor Democratie zal daar kort nader op ingaan. 35. In de eerste plaats meent Forum voor Democratie dat het Tegelen-arrest, dat ingrijpen door de rechter in een lopend wetgevingsproces verbiedt, niet op de onderhavige zaak van toepassing is omdat zij niet meer vordert dan een verklaring van recht. Van rechterlijk ingrijpen in het wetgevingsproces is dus geen sprake. 36. Daarnaast is het volgende van belang. Wat Forum voor Democratie de Staat in deze procedure verwijt, is dat de regering, als orgaan van de Staat en een tot de formele wetgever behorend ambt, verzuimt een op haar rustende niet voor meerderlei uitleg vatbare wettelijke verplichting na te komen. Een verplichting die erin bestaat een wetsvoorstel in te dienen waarmee de regering haar keuze aan het parlement voorlegt om wel of niet de raadgevende uitspraak die het referendum heeft opgeleverd, te volgen. Uit de jurisprudentie vloeit voort dat een weigering om deze verplichting na te komen, niet kan worden beschouwd als een door artikel 120 Grondwet beschermde beslissing van de wetgever. Dit volgt onder meer uit HR 9 juni 1989, AB 1989, 412 (Kortverbanders). Forum voor Democratie wijst op hetgeen Schutgens daarover opmerkt in zijn proefschrift (R.J.B. Schutgens, Onrechtmatige wetgeving, (Kluwer Deventer 2009), p.170 e.v.). Schutgens concludeert naar aanleiding van genoemd arrest: 10

11 Kortom: het toetsingsverbod beschermt stilzitten van de wetgever niet, ook niet als de wetgever op de situatie van gedupeerde is gewezen, maar er niet aan toe is gekomen, hun probleem te verhelpen. 37. Dat de Tegelen-jurisprudentie niet van toepassing is op de onderhavige vordering, volgt ook uit HR 19 februari 1993, AB 1993, 305 (Trias). In deze zaak gaat het om een toetsingsverbod in de Arubaanse Staatsregeling die vergelijkbaar is met artikel 120 Grondwet. Eiser in die zaak had de goedkeuring bij landsverordening nodig voor een hem toegezegde garantstelling voor een lening ten behoeve van zijn watersportbedrijf. De behandeling van de ontwerp-landsverordening wordt echter opgeschort waardoor eiser zijn watersportbedrijf niet kan financieren. Aruba beroept zich op het toetsingsverbod in de Staatsregeling. Het Hof overweegt daaromtrent: Het punt is juist dat er geen landsverordening tot stand is gekomen ( ). Van een beoordeling (of toetsing) van een landsverordening is dus geen sprake. Ook is niet aan de orde of de rechter mag ingrijpen in het wetgevingsproces, dan wel of hij de wetgever mag opdragen een wet tot stand te brengen. Aan de orde is of het niet tot stand brengen van een landsverordening jegens Trias in het licht van de contacten tussen partijen onrechtmatig is en of Aruba op die grond schadeplichtig is. 38. Aruba komt in cassatie op tegen het oordeel van het hof op dit punt. De Hoge Raad overweegt over de betekenis van toetsingsverbod: Voormelde bepaling, die inhoudt dat de rechter ( ) niet treedt in de beoordeling van de verenigbaarheid van landsverordeningen met de Staatsregeling, verbiedt de rechter slechts aan landsverordeningen de verbindende kracht te ontnemen en belette het Hof dan ook niet het uitblijven van een landsverordening in samenhang met de overige door het Hof in aanmerking genomen omstandigheden onrechtmatig te oordelen. 39. Het voorgaande brengt mee dat de Tegelen-jurisprudentie niet in de weg staat aan toewijzing van de gevraagde verklaring van recht, noch van de gevraagde verklaring dat de Staat jegens Forum voor Democratie aansprakelijk is voor haar schade. In de woorden van Schutgens: Wanneer is toegezegd dat een wet tot stand zal komen is de Staat aansprakelijk als de beloofde wet uitblijft. Art. 120 Gw immuniseert de Staat niet tegen aansprakelijkheid voor schade die de burger lijdt, als een toegezegde wet in verband met beleidswijziging niet tot stand komt. (Schutgens, p. 176) 40. De vordering van Forum voor Democratie heeft enerzijds geen betrekking op de totstandkoming van een wet maar slechts op het uitblijven van de tijdige indiening van een voorstel daartoe en heeft anderzijds een nog sterkere basis dan een toezegging, namelijk een bepaling van een formele wet. Met het oog op de hier besproken jurisprudentie geldt dan a fortiori dat de arresten inzake Waterpakt en Tegelen niet aan toewijzing van haar vorderingen in de weg staan. Dit geldt eens te meer nu in recente jurisprudentie is bevestigd dat een verklaring van recht kan worden verkregen omtrent het uitblijven van formele wetgeving en zelfs een bevel om dergelijke wetgeving tot stand te brengen. In dat verband wijst Forum voor Democratie op HR 9 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK4549 (SGP) en Rb. Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145 (Urgenda). 11

12 41. Tot slot voor wat betreft dit onderdeel wijst Forum voor Democratie erop de tijdigheid van het nemen van een overheidsbesluit niet wordt beschouwd als een element van de totstandkoming daarvan. Dit volgt onder meer uit HR 22 oktober 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7040 en ABRvS 21 juli 2010, nr /1/H2. Ook daaruit kan worden afgeleid dat een rechterlijk oordeel over de tijdigheid van de indiening van een wetsvoorstel door de regering losstaat van een oordeel over de daarmee tot stand te brengen wet en de in dat kader gevolgde procedure. Internationale dimensie 42. De Staat maakt in de conclusie van antwoord verschillende opmerkingen die betrekking hebben op de internationale dimensie van een beslissing om al dan niet tot ratificatie van het associatieverdrag over te gaan. Forum voor Democratie zal hier op een aantal van de daarover naar voren gebrachte stellingen ingaan. 43. In de eerste plaats wijst de Staat erop dat Nederland niet alléén optreedt, maar als lidstaat van de Europese Unie in het kader van een akkoord dat met Oekraïne wordt gesloten. Daarom zou overleg met andere partijen nodig zijn voordat de regering een standpunt met betrekking tot de ratificatie kon bepalen. Onder 6.13 van de conclusie van antwoord stelt de Staat dat Forum voor Democratie de voorstelling van zaken huldigt dat Nederland in deze situatie zonder enig overleg een besluit over de goedkeuringswet zou kunnen nemen. De Staat noemt die voorstelling van zaken uiterst simpel. 44. Forum voor Democratie heeft niet met zoveel woorden gesteld dat Nederland zonder enig overleg tot een besluit zou kunnen overgaan. Dat is overigens wel mogelijk, zeker als dat besluit een voorstel tot inwerkingtreding van de wet behelst. Zij wijst er echter op dat deze door de Staat als uiterst simpele voorstelling betitelde opvatting afkomstig is van de Staat zélf, bij monde van de minister-president. Uit de hiervoor weergegeven citaten volgt immers dat de premier een voorstel tot inwerkingtreding van de goedkeuringswet zonder meer mogelijk achtte maar politiek niet wenselijk vond. Hetzelfde geldt voor een voorstel tot intrekking van de goedkeuringswet. Het is opmerkelijk dat de Staat Forum voor Democratie verwijt een simpele voorstelling van zaken te huldigen waar Forum voor Democratie een door de Staat zelf ingenomen standpunt onderstreept. Bovendien is dat onterecht, omdat artikel 11 Wrr de regering voor een digitale keuze plaatst die zij véél eerder had kunnen en moeten maken dan zij heeft gedaan. 45. Onder 6.30 van de conclusie van antwoord stelt de Staat dat Forum voor Democratie zich ten onrechte beroept op artikel 6 en 13 EVRM en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Forum voor Democratie kan de Staat ook hierin niet volgen. De aanspraak die Forum voor Democratie ontleent aan artikel 11 Wrr en de aanspraak op schadevergoeding wegens het niet nakomen van die bepaling, valt volgens haar zonder meer onder de door artikel 6 EVRM beschermde rechten. De Staat heeft ook niet gemotiveerd op grond waarvan dat niet het geval zou zijn. Forum voor Democratie wijst erop dat de onderhavige procedure geen zaak betreft die valt onder de bekende uitzonderingen van het beschermingsbereik van artikel 6 EVRM, zoals het belastingrecht en het vreemdelingenrecht. Nog los van het bepaalde in artikel 6 EVRM geldt overigens 12

13 dat er geen belemmeringen zijn voor een rechterlijk oordeel over het optreden van de Staat, zoals hiervoor uiteen is gezet. 46. Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie kan volgens de Staat niet worden ingeroepen omdat de onderhavige zaak buiten de werkingssfeer van het EU-recht zou vallen. Daarmee miskent de Staat echter de werkingssfeer die is bepaald in artikel 51 van het Handvest. De bepalingen van het Handvest zijn immers gericht tot de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Het valt niet in te zien dat de Nederlandse ratificatie van een verdrag, welke ratificatie op grond van artikel 218, lid 8, van het Unie-verdrag een noodzakelijke voorwaarde is voor de gebondenheid aan dat verdrag van de Europese Unie en Nederland als lidstaat, geen recht van de Unie betreft. Forum voor Democratie houdt dan ook vast aan haar in de dagvaarding toegelichte beroep op artikel 47 van het Handvest. 47. De Staat stelt onder 7. van de conclusie van antwoord dat de rechter, kort gezegd, terughoudend moet zijn om de Staat een bepaalde gedragslijn te gelasten op het terrein van de buitenlandse politiek. Hij suggereert dat de vordering van Forum voor Democratie op die grond uiterst terughoudend dient te worden benaderd door de rechter. Forum voor Democratie meent dat die stelling om meerdere redenen niet opgaat. 48. In de eerste plaats vordert Forum voor Democratie niet een bepaalde gedragslijn maar een verklaring van recht. In de tweede plaats heeft Forum voor Democratie haar vordering zo ingekleed dat de rechter nu juist afzijdig blijft van de inhoudelijke keuze die de regering dient te maken als antwoord op de uitkomst van het referendum. De vordering van Forum voor Democratie betreft immers slechts de verplichting van de Staat om zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel in te dienen zoals artikel 11 Wrr hem voorschrijft. De vordering respecteert daarbij volledig de vrijheid van de regering om voor a of b te kiezen. Forum voor Democratie vraagt de rechter niet om een beoordeling te maken van die politieke afweging, maar slechts om uit te spreken dat de Staat zijn wettelijke verplichting zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel in te dienen, heeft verzaakt. Conclusie 49. Forum voor Democratie heeft in de dagvaarding uiteengezet dat de Staat onrechtmatig handelt door niet te voldoen aan zijn wettelijke verplichting op grond van artikel 11 Wrr. Ten tijde van het uitbrengen van de dagvaarding was al duidelijk dat de Staat ervoor koos niet zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel als bedoeld in dat artikel in te dienen maar daar op grond van politieke overwegingen langer de tijd voor te nemen. Forum voor Democratie kon toen nog niet bevroeden dat het maar liefst acht maanden zou duren voordat de Staat kleur zou bekennen door indiening van een wetsvoorstel tot inwerkingtreding van de goedkeuringswet. De Staat heeft erkend dat het proces om te komen tot een wetsvoorstel te lang heeft geduurd en ook langer dan nodig. 50. De rechtvaardiging die de Staat heeft aangevoerd voor zijn verzuim zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel in te dienen, is dat hij daarmee recht zou doen aan de nee-stemmer. De uitkomst van die poging laat echter zien dat van enige reële tegemoetkoming geen sprake 13

14 is. Integendeel, de suggestie dat de nee-stemmer gebaat zou zijn bij de opgestelde verklaring van Europese regeringsleiders is een miskenning van zijn motieven en gezonde verstand. 51. De Staat heeft in deze procedure niet alleen geprobeerd een rechtvaardiging te geven voor zijn opstelling jegens de initiatiefnemers van het referendum en de kiezer, maar vooral ook ingezet op mogelijkheden die opstelling aan het oordeel van de rechter te onttrekken. Volgens Forum voor Democratie heeft de Staat echter niets aangevoerd dat aan een inhoudelijke rechterlijke beoordeling van haar vorderingen in de weg staat. Bovendien meent zij dat die beoordeling moet leiden tot toewijzing van haar vorderingen. 52. Forum voor Democratie persisteert dan ook bij haar vorderingen en verzoekt u die toe te wijzen. 14