Meer zielen, meer ideeën, meer oplossingen

Transcriptie

1 TU DELFT BOUWKUNDE REAL ESTATE & HOUSING URBAN AREA DEVELOPMENT LAB Meer zielen, meer ideeën, meer oplossingen Participatie in stedelijke ontwikkeling Wilson Wong

2 Wilson Wong Wai Yep Studentnummer Balthasar van der Polweg ZJ Delft / januari 2014 Technische Universiteit Delft Faculteit van Bouwkunde Master Real Estate & Housing Urban Area Development lab Hoofdmentor Tweede mentor Gecommitteerde Stagebegeleider Ir. Agnes Franzen (UAD) Ton van der Pennen (OTB) Dr. Arie Romein (OTB) Mark van de Velde (Havensteder) 2

3 A well known principle of human behaviour says that when we ask someone to do us a favour we will be more successful if we provide a reason. People simply like to have reasons for what they do. Robert B. Cialdini, professor psychologie en marketing 3

4 INHOUD Voorwoord 6 Termen en definities 7 Samenvatting 8 Management summary Onderzoek Introductie Wetenschappelijke relevantie Maatschappelijke relevantie Leerdoelen Doelstelling Inkadering Stedelijke gebiedsontwikkeling Sociaal maatschappelijke context Participatie bij stedelijke ontwikkeling in Rotterdam Provenierswijk en omgeving Uitgangspunten Vraagstelling Onderzoeksopzet Opbouw scriptie Methodiek Algemeen Toegankelijkheid van informatie Interviewvragen Theoretisch kader Participatie Invloed Motieven voor participatie Nadelen en risico s Formele en informele participatie Stedelijke ontwikkeling Procescyclus Ontwikkeling participatie Participatie in ruimtelijke planning Het hedendaagse beleid Benadering van bewoners Drie middengroepen in Rotterdam Burgerschap 61 4

5 4.0 Analysekader Veldonderzoek Casusbeschrijvingen Casus 1 Proveniersplein, Noordzijde Rotterdam Centraal Station Casus 2 Binnenterrein Onze Tuin Casus 3 Luchtsingel Analyse Casus 1 Proveniersplein, Noordzijde Rotterdam Centraal Station Casus 2 Binnenterrein Onze Tuin Casus 3 Luchtsingel Bewoners in de Provenierswijk Casus 1 Proveniersplein Casus 2 Onze Tuin Casus 3 Luchtsingel Conclusies & aanbevelingen Aanbevelingen 94 Reflectie 98 Bronnen 101 Bijlage 1 Participatieprocessen 105 1a Casus 1 Proveniersplein, Noordzijde Rotterdam Centraal Station 105 1b Casus 2 Binnenterrein Onze Tuin 108 1c Casus 3 Luchtsingel 109 Bijlage 2 Documentatie 110 Bijlage 3 Participatie in allerlei vormen 112 5

6 VOORWOORD Deze scriptie is geschreven in het kader van de masteropleiding Real Estate & Housing aan de faculteit van Bouwkunde aan de TU Delft. Het vormt het afsluitend onderdeel van de opleiding. Het onderwerp van dit onderzoek heeft in eerste opzicht wellicht niet veel te maken met de studie waarmee dit is begonnen architectuur. Hiermee was ik begonnen omdat ik, net als bijna iedereen die voor deze studie kiest, architect wil worden. Naarmate ik meer en meer van de vakken heb afgesloten, ervaarde ik een kloof tussen realiteit en wat er werd geleerd. Dit zat hem voornamelijk in de ontwerpvakken. De keuze voor Real Estate & Housing was dan ook makkelijk gemaakt. De onderwerpen die worden geleerd spraken me meer aan en voelden concreter, iets waar ik naar op zoek was. Participatie was achteraf gezien een logische stap verder, dichter bij de maatschappij en de realiteit. Zo dacht ik er ruim een jaar geleden niet over ik was geïntrigeerd door participatie, maar dacht er verder niet meer over. Naarmate de richting en het onderwerp kristalliseerde, kwam ik steeds meer tegen buiten het directe veld van bouwkunde/real estate & housing. Maatschappelijke en sociale elementen spelen zich af in omgevingen waar veel mensen aanwezig zijn. Gesprekken ten behoeve van dit onderzoek versterkte dit gevoel. Het werd tastbaarder. Tijdens de studie ben je als student toch voornamelijk bezig met virtuele concepten. Ideeën, regels, plannen die alleen op papier en in gedachten, of hooguit in model, bestaan. Het duiken in de praktijk was een welkome verandering. Met dit onderzoek hoop ik een nuttige toevoeging te hebben gemaakt voor de praktijk van bewonersparticipatie. Niet alleen in gebiedsontwikkeling, maar ook bij het activeren van mensen in hun leefomgeving. Deze scriptie is niet tot stand gekomen zonder hulp van mijn begeleiders, Agnes Franzen, Ton van der Pennen en Mark van de Velde van Havensteder. Zij hebben allen geïnspireerd en ondersteund. Agnes met name voor het aansturen van het afstudeerproces. Ton met name voor het diepgaande corrigeren en kennis. En Mark voor de ervaring bij Havensteder en het aanbrengen van structuur in de chaos. De stage bij Havensteder gaf een kans om een kijkje te nemen in de keuken. Het vergemakkelijkte de toegang tot waardevolle inzichten en ervaringen die veel inzicht hebben geboden in de praktijk van participatie. Verder wil ik nog mijn vrienden bedanken voor het meelezen en de steun, jullie weten wie jullie zijn. Wilson Wong 22 januari

7 TERMEN EN DEFINITIES Een aantal veel gebruikte termen in deze scriptie. Beleid Algemene missie en visie van een bestuur Bestuur Lichaam dat de dagelijkse gang van zaken bij een instelling of bedrijf leidt Bewoner Iemand die ergens woont Bottom up Vanuit de samenleving, burgers Burger Iemand die in de stad woont en/of werkt Institutie Een overheidsgerelateerde partij, woningcorporatie Invloed Inwerking van een persoon of organisatie op beleid en/of plan Maatschappij Samenleving, gemeenschap Participatie Het deelnemen van bewoners aan processen die direct of indirect invloed hebben op de fysieke en/of maatschappelijke stedelijke leefomgeving Stad 1.Plaats van samenkomst van veel menselijke activiteit, zoals wonen, werken, winkelen, uitgaan 2. Gemeentelijk bestuur Stedelijke ontwikkeling Veranderingen aan de fysieke structuur van de stad Top down Vanuit de institutie 7

8 SAMENVATTING De overheid wilt in toenemende mate taken overlaten aan de samenleving. Termen zoals de faciliterende overheid en de participatiemaatschappij worden steeds vaker genoemd in media, wetenschap en praktijk. De overkoepelende overheid die alle beslissingen maakt voor de burger is niet meer van deze tijd. Van de burger wordt verwacht dat hij of zij zelfstandiger wordt. De burger onderneemt meer en de overheid zal het ondersteunen. De terugtrekkende overheid biedt ruimte aan mensen om zelf een invulling te geven aan de maatschappij, zo is het idee erachter. De burger weet immers beter waar de vraag en noodzaak is. Naast deze democratische idealen zijn er tevens economische motieven. Die zien we terug in stedelijke ontwikkeling. Grootse, overkoepelende plannen zoals we die in de naoorlogs periode zagen komen tegenwoordig bijna niet meer aan de orde. In plaats daarvan zien we een verschuiving naar meer locatiegerichte plannen. Deze plannen zijn specifieker op de lokale eigenschappen en de markt gericht. Deze plannen, gecombineerd met de emancipatie van de burger, leiden ertoe dat burgers steeds meer te zeggen hebben over de invulling van de stad. Sinds de jaren 60 van de afgelopen eeuw begonnen steeds meer mensen het vertrouwen in de centrale overheid te verliezen. Het is niet vreemd dat we in de jaren 70 de eerste vormen van participatie vinden. Mensen kregen inspraak bij beleidsvorming. In de jaren 80 gaat dit verder. Participatie werd een structureel onderdeel bij stedelijke ontwikkeling. De tweede generatie van participatie, ontstaan in de jaren 90, draait om coproductie en interactieve beleidsvorming. Verwacht werd dat het draagvlak voor beleid en het vertrouwen in de overheid groter zou worden. In praktijk bleek dat een selecte groep bewoners participeerden. De idealen werden verder overschaduwd door de toenemende mate van achterkamertjes politiek, waardoor vertrouwen juist afnam (Boonstra en Boelens, 2011). De derde generatie van participatie ontstond aan het begin van de 21 ste eeuw. Burgerinitiatief en de terugtrekkende overheid staan centraal. Verwacht wordt dat mensen zelf met ideeën komen. De faciliterende overheid verstrekt dan de nodige middelen om goede initiatieven te realiseren. Dit leidt uiteindelijk tot het hedendaagse sentiment. De overheid moet zich meer en meer terugtrekken. De burger neemt het hef in handen. Tenminste, dat is wat wordt verwacht als de overheid meer ruimte biedt. Belangrijke redenen voor participatie en het faciliteren van initiatieven zijn onder andere kostenbesparing, kwaliteitsverhoging van plan en beleid, het verwerven van vaardigheden en het doen van nieuwe contacten. De verschuivende rollen wekken nieuwe vragen op. Het is niet altijd even duidelijk voor instituties hoe zij om moeten gaan met deze invulling van het ontwikkelingsproces. Ook is er een tekort aan de documentatie van ervaringen en definities van posities (KEI, 2008). Met participatie wordt getracht mensen te activeren en te betrekken. Maar dit lukt vooralsnog slechts voor een klein deel van de bevolking (Pröpper et al., 2006). Nieuwe manieren zijn nodig om de beoogde doelgroepen te bereiken en om de stad zo in te richten dat de gebruikers ervan zich er in kunnen vinden. Onderzoeksopzet Voor deze scriptie is bewonersparticipatie in een drietal stedelijke ontwikkelingsprocessen bestudeerd. Twee casussen bevinden zich in de Provenierswijk, een wijk naast het centrum van Rotterdam waar het drukke centrum en stillere woonstraten samenkomen. Dit heeft als gevolg dat sommige projecten van grootstedelijk belang zijn. Mogelijkerwijs worden bewoners van de wijk er 8

9 door beïnvloed. De derde casus is verspreid over meerdere districten, maar bevindt zich ook nabij het centrum van Rotterdam. De casussen zijn bestudeerd door een combinatie van documentenanalyses, interviews met belanghebbenden en in het geval van de Luchtsingel, een enquête onder de deelnemers. Bestudeerde casussen Casus 1 De herinrichting van het Proveniersplein, noordzijde Rotterdam CS. Een formeel opgezet proces waarin veel frictie is geweest tussen gemeente en sommige leden van de plaatselijke bewonersorganisaties. Onenigheden zorgden voor vertragingen. Het plan is wel door bewoners aangepast, maar het proces leidde tot intrekking van bevoegdheden van de deelgemeente door de stad. Casus 2 Inrichting van het binnenterrein in de Provenierswijk, Onze Tuin. Een informeel opgezet proces met een persoonlijke insteek. Bewoners werden persoonlijk door de ontwerpers aangespoord om mee te doen en mee te denken. Dit leidde tot de activering van een aantal bewoners die zich inzetten voor de onderhoud van de tuin en de organisatie van activiteiten eromheen. Casus 3 Het initiatief van de Luchtsingel. Een maatschappelijke waarneming voor de noodzaak om de leegstand en verloedering rond het Schieblock en de Hofbogen op te lossen leidde tot het idee voor een 300 meter lange singel. Het Rotterdam Stadsinitiatief was van cruciaal belang geweest voor de realisatie. Verder werd een deel gefinancierd door crowdfunding. Een bottom up project en een voorbeeld van de faciliterende overheid. Theoretisch kader Participatievormen en de rollen van belanghebbenden In stedelijke ontwikkeling uit participatie zich in allerlei vormen. De basis is dat bewoners hun leefomgeving mede kunnen vormgeven, fysiek en maatschappelijk. De regels voor formele participatie is in de Overlegwet (1998) vastgelegd, maar deze vorm van participatie bestaat al langer. Bij formele participatie worden bewonersorganisaties betrokken bij beleidvormende en planvormende processen. Voordelen zijn onder andere dat regels zijn vastgelegd en dat er een wettelijke basis bestaat voor participatie. Nadelen zijn de twijfelachtige representativiteit van deze formele groepen en beperkingen door de vastgestelde regels. Hierdoor kan het participatie juist extra tijd en geld kosten. Daarom richten instituties zich steeds meer op informele participatie. Hiermee wordt getracht een representatievere groep te bereiken in een informelere sfeer. Voordelen aan informele participatie zijn onder andere een grotere mate van vrijheid voor bewoner en institutie, variatie in aanpak en de laagdrempeligheid. Een nadeel is dat formele bewonersorganisaties zich gepasseerd kunnen voelen. Naast een onderscheid tussen formele en informele participatie, is er ook een onderscheid tussen beleidsvormende en sociaal maatschappelijke participatie. Bij beleidsvormende participatie gaat het om inhoudelijke vraagstukken die in samenwerking met bewoners opgelost worden. Bij sociaalmaatschappelijke participatie gaat het om de bewoner die sociaal actief is in zijn leefomgeving. Participatie bij beleidsvormende processen wordt ook gezien als een manier om mensen sociaalmaatschappelijk te activeren. 9

10 Perioden Beleidsinterventies Participatie Economische groei en wederopbouw ( ). Democratische fase: stadsvernieuwing ( ). Overgangsfase: vernieuwing van de stadsvernieuwing ( ). Revitaliseringsfase: bouw en herstructurering ( ). Wijkvernieuwingsfase: sociale stijging (2006 heden). Eerste generatie Dominante fysieke aanpak bulldozer en dragline Tweede generatie Buurtrehabilitatie: sloop en bouw. Sociale opbouw en emancipatie Derde generatie Integrale benadering. Fysieke, sociale en economische doelen Vierde generatie Marktgerichte benadering, internationale concurrentie. Aanpak van achterstandswijken Vijfde generatie Wijkgerichte aanpak. Maatschappelijke participatie Centrale overheid bepaalt. Eerste generatie participatie (jaren 70). Inspraak. Gedecentraliseerd in wijkgerichte projectgroepen, zittende bewoners worden uitgangspunt van de beleidsinterventie. Proces over inhoud. Tweede generatie participatie (jaren 90). Interactieve beleidsvorming en coproductie. Aandacht voor een evenwichtige bevolkingssamenstelling. Buurt in stedelijk perspectief. Inhoud over proces. Derde generatie participatie (vanaf 2000). Burgerinitiatief, eigen verantwoordelijkheid en de faciliterende overheid. Economische potenties maximaliseren, daarbij hoort het toegankelijk en bewoonbaar maken voor draagkrachtige bevolkingscategorieën. Sociale opgave is steeds meer leidend. De stad als emancipatie ladder. Generaties van beleidsinterventies en participatie (naar Lenos et al., 2006; Van der Pennen, 2010) Tijdens het proces kunnen institutie en bewoners(organisaties) verscheidene posities innemen of toegewezen krijgen. Dit heeft invloed op de daadwerkelijke macht van de deelnemende bewoners. Vaak wordt de participatieladder van Arnstein (1969) aangehaald. Edelenbos et al. (2001) hebben een aangepaste versie gemaakt (zie tabel op de volgende pagina). Op het laagste niveau worden bewoners slechts geïnformeerd over plannen. Op het hoogste niveau mogen zij meebeslissen, of zelfs meeproduceren. Participatie in stedelijke ontwikkeling kan tijdens verschillende fases van het proces voorkomen. Een ontwikkeling begint met een noodzaak tot verandering, omdat de huidige situatie niet voldoet aan bepaalde eisen. Deze initiëring kan vanuit de samenleving komen of bepaald worden door een instituties zoals de overheid. Tijdens de planningsfase uit participatie zich in mogelijk om het geven van meningen, ideeën en voorkeuren. De volgende fase is de realisatie. Stedelijke ontwikkeling zijn relatief grootschalig, kosten veel middelen en worden daarom doorgaans uitgevoerd door institutionele partijen. De laatste fase in stedelijke ontwikkeling duurt het langst, het gebruik en onderhoud. In participatie wordt soms gericht op onderhoud en management door bewoners. 10

11 Fase in proces Randvoorwaarden Beleidsprobleem Oplossing Status uitkomsten Informeren Laat, grotendeels al bepaald Staan vast Staat vast Staat vast Geen input van belanghebbenden Raadplegen Adviseren Laat, reageren op voornemens Vroeg, meebepalen agenda Staan vast Staat vrij vast Staat vrij vast Bestuur niet gebonden aan de uitkomst Criteria voor toetsing Ideeën stakeholders volwaardige rol Ideeën belanghebbenden volwaardige rol Bindende uitkomst, kan afwijken (onder voorwaarden) Meepraten Coproduceren Beslissen/ produceren Vroeg, meebepalen agenda Vroeg, overdracht aan belanghebbenden Tijdens proces tot stand gekomen Niet vastgesteld door bestuur Door bestuur + belanghebbenden Door belanghebbenden Door bestuur + belanghebbenden Door belanghebbenden Bindende uitkomst, onveranderd overgenomen Spontaan bindende werking Meedoen Vormen van burgerparticipatie (aangepast van Edelenbos et al., 2001) Type middengroepen Een belangrijk reden voor instituties om te zoeken naar nieuwe vormen van participatie is het vergroten van het bereik en de inclusie van relevante doelgroepen. Een vraag hierbij is wie deze mensen zijn en wat ze beweegt. Karsten et al. (2006) beschrijven een drietal stedelijke groepen in hun onderzoek. Sociale stijgers in multiculturele stadswijken zijn voornamelijk allochtonen die op weg zijn naar de middenklasse in de stad. Zij hebben doorgaans al eerder kinderen en werken relatief veel uren per week. Of ze willen participeren in beleidsvormende projecten hangt af van hun vertrouwdheid met de buurt en hoeveel ze er zelf mee worden beïnvloed. Maatschappelijke participatie is minder beperkt. Actief zijn in de buurt betekent voor deze groep samen dingen doen of iets voor de gemeenschap doen. Stedelijk georiënteerde huishoudens hebben doorgaans een opleidingsniveau van tenminste mbo. Zij identificeren zich met hun werk en woonplek. Zij kiezen hun leefomgeving voor de beschikbaarheid van voorzieningen. Voor hen is stedelijkheid in de luwte ideaal. Deze mensen zijn over het algemeen betrokken bij hun buurt en zetten zich in voor de bescherming van het woonklimaat. In de Provenierswijk wonen veel stedelijk georiënteerde mensen. Terugkerende huishoudens bestaan uit mensen die vroeger in Rotterdam hebben gewoond, zijn vertrokken en daarna weer besloten om terug te komen. Reden voor terugkeer is bijvoorbeeld het uit het huis gaan van kinderen, het missen van de opgebouwde sociale netwerk in de stad of voor werk. Zij hebben een sterke binding met de stad. Burgerschap Stijlen van burgerschap zoals aangegeven door Van den Brink (2002) en Van Buuren en Edelenbos (2008) geven een indicatie over de mate van activiteit, vaardigheid en positie tegenover de gevestigde orde (bijvoorbeeld de overheid). Inactieve burgerschap is gekenmerkt door afzijdigheid en desinteresse voor participatie. Mensen die onder deze categorie vallen hebben weinig vertrouwen in de overheid. Dit zijn voornamelijk mensen uit lagere klassen. 11

12 Afhankelijk burgerschap houdt in dat burgers graag meedoen en een plichtsgevoel hebben. Ze zijn echter niet competent en ervaren een grote afstand met de overheid. Zij sluiten zich niet af voor anderen, maar betrokkenheid blijft op lokaal niveau. Ze hebben behoefte aan zekerheid, veiligheid en verwachten dat de overheid zaken regelt. Conformistische burgerschap. Bewoners onder deze groep participeren uit eigenbelang. Ze hebben weinig politieke betrokkenheid en proberen zelden het beleid te beïnvloeden. Pragmatiek staat voorop. Ze zijn goed geïnformeerd maar gaan volgens individuele voorkeuren met die informatie om. Maatschappijkritisch burgerschap betekent dat bewoners zich verantwoordelijk voelen voor actieve maatschappelijke oplossingen uit ideologische motieven. Zij nemen zelf graag het initiatief. Voor hen is de overheid een regisseur die toezicht houdt. L L L L L Inactief Afhankelijk Conformistisch Kritisch Lagere klasse Middenklasse Hogere klasse Burgerschap en sociaal-economische status (afgeleid van Van Buuren en Edelenbos (2008) 12

13 Uit bovenstaande theoretisch kader is het volgende analysekader opgesteld. 0. Ruimtelijke en beleidsmatige context Kenmerken van participatie 1. Proceseigenschappen A. Gehanteerde participatievorm? C. Op welk moment in het levensproces participeren? B. Communicatie van mogelijkheden D. Over onderwerpen? 2. Rol van bewoners A. Wie participeren? D. Activiteitsniveau B. Namens wie? E. Type burgerschap C. Machtspositie (participatieladder) F. Motivering 3.Rol van het instituut A. Machtspositie B. Motivering Analysekader 13

14 Proveniersplein Binnenterrein Luchtsingel 0. Context Belang Stedelijk belang Lokaal belang Stedelijk belang Ruimtelijk Centraal gelegen gebied dat geheel wordt geherstructureerd Nabij centrum, weinig impact op de rest van de stad Centraal gelegen gebied in nood voor revitalisatie 1. Proces A. Participatievorm Formeel, top down Informeel, top down Informeel, bottom up B. Communicatie van mogelijkheden C. Wanneer in het proces? Planvorming, nadat er een plan was opgezet D. Onderwerpen? Bebouwing plein, verkeerssituatie, OV halte, inrichting Brieven, wijkkrant, websites Aanbellen bij bewoners Mond op mond reclame, workshops verscheidene media/internet Initiatief, planvorming en onderhoud Gehele vormgeving en inrichting ZUS: geheel proces Funders: na vaststelling plan ZUS: gehele plan Funders: 2. Bewoners A. Wie participeren? Leden van formele bewonersorganisaties, stedelijk georiënteerd, autochtoon, 40+ B. Namens wie? In naam: de hele buurt In praktijk: voornamelijk zichzelf C. Machtspositie Geconsulteerde, adviseren later meebeslissen Gemengde groep buurtbewoners, stedelijk georiënteerd, Zichzelf Coproduceren tot meebeslissen en produceren Bewoners van Rotterdam (& ZUS), stedelijk georiënteerd gemengd Zichzelf ZUS: produceren en beslissen Funders: meebetalen, ondersteunen D. Activiteitsniveau Actief meepraten Reactief tot actief organiserend ZUS: Actief producerend Funders: Passief reactief E. Burgerschap Maatschappijkritisch & conformistisch Meesten afhankelijk, enkele maatschappijkritisch F. Motivering Eigenbelang Voornamelijk eigenbelang, sommigen maatschappelijk Maatschappijkritisch Voornamelijk maatschappelijk, sommigen eigenbelang 3. Institutie A. Machtspositie Welwillend, maar beperkend Coöperatief Faciliterend B. Motivering Lokale draagkracht vergroten, plan verbeteren Casussen in het analysekader Kwaliteitsverhoging omgeving, doorstroom tegengaan Kwaliteitsverhoging omgeving, initiatief stimuleren 14

15 Conclusies Observaties bij de herinrichting van het Proveniersplein, noordzijde Rotterdam CS Het formele proces heeft veel tijd, geld en moeite gekost voor relatief weinig toegevoegde waarde. In dit geval komt formele participatie niet positief naar voren. Bewoners werden pas nadat er een vergevorderd plan op tafel lag betrokken. Deze groep was niet representatief voor de bewoners van de wijk. Na zes jaar overleg tussen de deelgemeente Noord en de bewonersverenigingen, werd besloten om toch het oorspronkelijke plan uit te voeren. De bevoegdheid van de deelgemeente werd begin 2012 ingetrokken. De gemeente Rotterdam presenteerde tijdens zomer 2013 het definitieve plan. Sommige bewoners, de meest opvallende bewoners, gaven aan teleurgesteld te zijn met de gang van zaken en voelden zich gepasseerd. Anderen konden zich wel in het plan vinden. Formele participatie vergt veel tijd en specifieke vaardigheden van bewoners. We zien dat hierdoor weinig mensen mee kunnen praten. Ook heeft het plan geen directe invloed op een groot deel van de inwoners van de Provenierswijk, waardoor zij zich niet geroepen voelen om mee te praten. De bewoners die wel meepraten zijn maatschappijkritisch. Zij participeren graag en waarderen openheid en informatie. Maar terwijl de literatuur deze bewoners omschrijft als mensen die vertrouwen hebben in de overheid (of de woningcorporatie), blijkt dat dit in praktijk niet altijd het geval te zijn. Naarmate het participatieproces vorderde, werden een aantal van deze bewoners wantrouwig ten opzichte van de deelgemeente. Bewoners eisten meer invloed op naarmate het proces vorderde. Door de sterke aanwezigheid van een aantal kritische bewoners werd de druk op het proces verhoogd. Er ontstond een wij tegen zij sfeer. Dit leidde tot moeizame relaties tussen de gemeente en bewoners, wat niet bevorderlijk was voor de planvorming. De bewoners hebben wel de plannen voor een kantoor op het plein weten te stoppen uit zorgen over schaduwwerking. Verder is de verkeerssituatie naar hun (en die van de deelgemeente Noord) wensen aangepast. Observaties bij de herinrichting van een binnenterrein in de Provenierswijk Voor de planvorming van de herinrichting van het binnenterrein werd door de ontwerpers voor een informele, persoonlijke benadering gekozen. Zij werden ingezet door Havensteder om een plan te maken dat de verpauperde ruimte weer begaanbaar maakt en het verloop in de omliggende woningen helpt te beperken. Bewoners zelf waren ook ontevreden met het terrein, maar namen geen verantwoordelijkheid. Stimulatie vanuit de woningcorporatie was nodig voordat bewoners zelf ook actief werden. Het resultaat was een gevarieerde tuingroep dat vanaf het begin van het planningsproces inhoudelijk kon meedenken. De transformatie is een succes gebleken. Het terrein wordt continu onderhouden en biedt ruimte voor het samenkomen van bewoners die daar geïnteresseerd in zijn. Het onderhoud en de activiteiten worden georganiseerd door twee bewoners. Hoewel corporatie, ontwerpers en bewoners het project over het algemeen als een succes zien, zijn er een aantal kanttekeningen te maken. Nog steeds bekommeren een tal van bewoners zich helemaal niet om het terrein. Sommige bewoners begonnen al te klagen al over slecht onderhouden privétuinen op het binnenterrein dat het beeld negatief beïnvloed. Toch wordt daar weinig aan gedaan en wijzen bewoners de corporatie aan om actie te ondernemen. Een situatie die niet anders is dan voorheen. Het blijft een lastige opgave om meer mensen (maatschappelijk en beleidsmatig) actief te maken. Uit de interviews blijkt dat de bewoners die actief zijn, voornamelijk maatschappelijke motieven hebben. Het creëren van schone, veilige speelruimte, het aanspreken 15

16 van ongewenst gedrag (zoals rommel op straat gooien), het opvoeden van kinderen en het samenbrengen van buurtbewoners. Een sterk motief van deze bewoner, de sociale index van de Provenierswijk is immers kwetsbaar (COS, 2013). Dergelijke maatschappelijke motieven zijn nodig om de sociale situatie te verbeteren. Het feit dat het informele participatieproces deze activiteiten aanwakkerde bevestigt dat participatie niet alleen de planmatig kwaliteit kan verhogen, maar dat er ook sociaal maatschappelijke baten kunnen zijn. Observaties bij het initiatief van de Luchtsingel Het idee voor de Luchtsingel kwam vanuit de bewoners van Rotterdam. De gemeente zocht via het Stadsinitiatief naar ideeën die Rotterdam ten goede zou komen. Architectenduo ZUS kwam met het idee voor de Luchtsingel. Het plan verbindt het Centraal District met Noord en revitaliseert het gebied rondom het Schieblock waar zij gevestigd zijn. Eerder investeerden zij in het Schieblock, zij transformeerden een leegstaand kantoorgebouw tot een plek waar creatieve ondernemingen samen komen. Door middel van een intensieve campagne in de media, met crowdfunding en met behulp van lokale netwerken wisten zij genoeg steun te vergaren voor het plan en het Stadsinitiatief te winnen. Zo kon de Luchtsingel realiteit worden. De gemeente speelt hierbij enkel een faciliterende rol. Zij voorzien ZUS van de nodige middelen voor de realisatie. ZUS begint als een bewonersorganisatie. Gaandeweg ontwikkelt zich het tot een partij dat meer als een privaat maatschappelijk betrokken institutie functioneert vanwege de leidende rol die de architecten spelen tijdens de realisatie van de singel. De machtspositie van de funders (en stemmers) is nieuw; zij brengen draagvlak door een financiële bijdrage (of een stem) maar hebben verder inhoudelijk niets te zeggen over het plan. Deze positie is niet te vinden op conventionele participatieladders zoals die van Arnstein (1969) en Edelenbos et al. (2001). De positie kan tussen raadplegen en adviseren geplaatst worden (zie volgend tabel); het moment van participeren is vroeg in het proces, maar de randvoorwaarden, het probleem en de oplossing staan al vast. Het valt echter niet binnen meepraten, dus deze nieuwe positie is lastig te plaatsen in de bestaande theorie. ZUS betreedt de hoogste trede op de participatieladder, zij hebben vrijwel volledige controle over de productie. Het gehele proces onder leiding van ZUS gaat buiten de gemeente om. In dit proces nemen bewoners (ZUS) taken op zich die voorheen alleen voor de overheid, corporaties of andere stadsontwikkelaars weggelegd waren. De bouw van de singel laat zien dat ideeën vanuit de samenleving gerealiseerd kunnen worden. De Luchtsingel is op het moment van schrijven nog niet af, maar verwacht wordt dat de verbinding en de toegevoegde functies (zoals het park en de vernieuwde Hofbogen) een nodige impuls zal geven aan het gebied. 16

17 Fase in proces Randvoorwaarden Beleidsprobleem Oplossing Status uitkomsten Informeren Laat, grotendeels al bepaald Staan vast Staat vast Staat vast Geen input van belanghebbenden Raadplegen Financieren/ stemmen Adviseren Laat, reageren op voornemens Staan vast Staat vrij vast Staat vrij vast Bestuur niet gebonden aan uitkomst Vroeg Staan vast Staat vast Staat vast Bindende uitkomst Vroeg, meebepalen agenda Criteria voor toetsing Ideeën stakeholders volwaardige rol Ideeën belanghebbenden volwaardige rol Bindende uitkomst, kan afwijken (onder voorwaarden) Meepraten Coproduceren Beslissen/ produceren Vroeg, meebepalen agenda Vroeg, overdracht aan belanghebbenden Tijdens proces tot stand gekomen Niet vastgesteld door bestuur Door bestuur + belanghebbenden Door belanghebbenden Door bestuur + belanghebbenden Door belanghebbenden Bindende uitkomst, onveranderd overgenomen Spontaan bindende werking Meedoen Aangepaste vormen van burgerparticipatie Resumerend In de drie casussen vinden we verschillende vormen van participatie. De rollen van bewoners en instituties verschillen per vorm. We zien dat een overgrote deel van de Rotterdamse burgers niet geïnteresseerd zijn in participatie. De mensen die wel participeren, doen dit vaak uit eigenbelang. Pas als een project hun directe woonomgeving aangaat, zijn ze eerder geneigd te participeren. De mensen die wel participeren hebben een sterk gevoel van binding met hun stad. Bij informele participatie lijken er wel meer maatschappelijke baten te zijn dan formele participatie, wat van toegevoegde waarde kan zijn voor instituties. Bewoners zijn meer tevreden met hun woonen werkomgeving, er kan sprake zijn van imagoverbetering, het bereiken van doelen, wat ten goede komt van instituties. Dit komt overeen met het beeld dat wordt geschetst door de professionals van Havensteder. Zij richten zich op informele participatie deels om sociale en maatschappelijke motieven. Het informele proces kan volgens hen mensen samenbrengen en is in veel gevallen zelfs het doel. Gezamenlijke activiteiten en doelen geven bewoners meer kansen om de sociale participatieladder van David Thomas (fig. 7) te beklimmen. We zien dat informele participatie in de bestudeerde casussen eerder in het proces begint dan formele participatie. Bewoners worden al bij het initiatief en de vroege planvorming betrokken (binnenterrein en Luchtsingel). Terwijl bij formele participatie mensen pas later konden meepraten. De schaal van een project blijkt uit deze studie belangrijk te zijn bij de inzet van een participatievorm. Zo zien we dat voor een project zoals de Luchtsingel bepaalde vaardigheden vereisen die lang niet iedereen bezit. Bewonersparticipatie in stedelijke ontwikkeling gaat dan voornamelijk om samenwerking van instituties met organisaties zoals ZUS. Op kleinere schaal, zoals bij het binnenterrein, kunnen individuen wel meer van betekenis zijn en een verschil maken voor hun buurt. Het lijkt er in ieder geval op dat door middel van participatie, de leefomgeving van de stad daadwerkelijk verbeterd kan worden. 17

18 De centrale vraag van deze scriptie is als volgt Welke vormen van bewonersparticipatie zijn aan te treffen bij de huidige stedelijke ontwikkelingen en wat is de toegevoegde waarde van deze vormen voor instituties? De toegevoegde waarde van participatie voor instituten: Casus Proveniersplein, formele top down participatie. Theoretisch: Verkrijgen van draagvlak. Tevreden houden van de bewoners. Ontwikkelen van burgerkracht. Het verhogen van de kwaliteit van het plan voor de stad en lokale bewoners. Praktijk: Draagvlak werd minder. Een klein aantal bewoners waren niet tevreden met het plan. De meerderheid had niks te zeggen. Een beperkt aantal bewoners deden mee. Het plan was inderdaad op een aantal cruciale punten verbeterd door de inzichten van bewoners. Casus Binnenterrein, informele top down participatie. Theoretisch: Inclusie van zoveel mogelijk bewoners. Ontwikkelen van burgerkracht (in beleid en maatschappij). Het verhogen van de kwaliteit van het plan voor de lokale bewoners. Praktijk: Relatief gemengde groep participanten die meedachten over het plan. Nieuw burgerkracht in de vorm van vrijwilligsters die zich actief inzetten sinds het project. Plan is afgestemd op de wensen van de bewoners. Casus Luchtsingel, bottom up initiatief met top down stimulans Theoretisch: Oplossen van stedelijke problemen. Signaal afgeven naar de overheid. Financiën en draagvlak regelen bij bewoners. Rotterdam Stadsinitiatief als aanjager voor ideeën uit de samenleving. Praktijk: Ontvangst is positief, middel en lange termijneffecten nog onbekend. Crowdfunding en stemmen bij het stadsinitiatief met succes. Het volledig financieren door middel van crowdfunding is niet realistisch, maar het creëren van draagvlak door dit middel wel. Rotterdam Stadsinitiatief als voorbeeld van actief faciliteren door een institutie. 18

19 Toegevoegde waarde van participatie voor de stad: De impact op de stad en haar bewoners hangt deels af van de gekozen participatievorm. Wanneer bewoners meer te zeggen hebben en meedoen, is het effect op de leefomgeving groter. Uit dit onderzoek blijkt dat dit voordelen oplevert ten opzichte van participatie met een beperkte groep bewoners die binnen formele kaders moeten opereren. Verdere waarde voor de stad kan onttrokken worden uit de collectieve samenleving. Observaties en de daaruit voortvloeiende ideeën, gecombineerd met de middelen van overheid en corporatie, kunnen daadwerkelijk de stad positief beïnvloeden. Aanbevelingen Ga voor actief faciliteren Faciliteren, maar dan met een actieve blik naar de samenleving, dus niet passief wachten. Zoek kansen op in de samenleving, communiceer op een zichtbare wijze wat de mogelijkheden zijn en maak het eenvoudig voor mensen om iets te starten. Geef ze daarna ook de middelen om iets te doen. De volgende aanbevelingen zijn per casus geformuleerd en hebben betrekking tot instituties die het participatieproces organiseren. Casus 1 Proveniersplein, formele participatie met bewonersorganisaties Communiceer vanaf het begin de kaders van het proces. Wat wordt er van bewoners verwacht. Wat mogen zij, wat mogen zij niet. Door aan de participanten de mate van invloed van tevoren duidelijk te maken is er minder kans op teleurstelling. Zorg ervoor dat de keuzes van betekenis zijn, maar simplificeer de opgave en de informatie. Blijf open en toegankelijk. Neem een neutrale projectleider die belangen van bewoners én gemeente in de gaten houdt. Er is nooit genoeg communicatie. Verwacht niet dat iedereen op de hoogte is van alle details en beperk de onderwerpen per bijeenkomst; simplificeer de opgave. Controleer de representativiteit van de aanwezige bewoners, vergelijk de aanwezige bewoners met de samenstelling van de wijk. De meest luidruchtige participanten hebben niet altijd de beste punten. In het kort: sterk leiderschap in het proces, kaderstelling en realistische verwachtingen scheppen. Casus 2 Binnenterrein Onze Tuin, informele participatie met individuele bewoners Niet te lang blijven praten, ga over tot actie. Vorm een sociale band met de bewoners, maar bewoners hebben wel behoefte aan een duidelijke voortrekker die knopen doorhakt. Faciliteer ook een band tussen bewoners zelf door gezamenlijke activiteiten te organiseren en gezamenlijke doelen te stellen. Probeer sleutelfiguren of een kerngroep te vinden in de buurt die een leidende, inspirerende rol kunnen spelen onder bewoners. Vaak zijn deze mensen al vroeg en regelmatig aanwezig in het proces. Deze zijn niet per se lid van bewonersverenigingen. Er is onder bewoners vaak kennis en talent aanwezig, probeer deze te vinden (voorbeeld 19

20 plantendeskundige) en te gebruiken. Mensen zijn doorgaans bescheiden in het etaleren van hun talenten en vaardigheden, ze blijven vaak verborgen. Investeer tijd om deze te vinden. Sommige mensen houden van praten, sommigen van doen. Houd hier rekening mee om deze kwaliteiten in het planproces in te zetten. Probeer iedereen te betrekken op een manier waarop zij dat zelf willen. In dit proces zijn kinderen spelenderwijs betrokken geweest. Jongeren werden opgeroepen om de handen uit de mouwen te steken en iets praktisch te doen voor de tuin. In het kort: leer de bewoners goed kennen en geef ze een reden om actief te worden Casus 3 Luchtsingel, het starten van initiatieven en het faciliteren van bottom up ideeën Mensen bouwen graag mee aan hun stad. Geef de kansen en de ruimte voor ideeën uit de samenleving. Communiceer als faciliterende instituut zijnde de mogelijkheden goed door via meerdere kanalen en over een langere periode. Crowdfunding: hou de funders op de hoogte van het verloop en doe dat actief en gericht. Lang niet iedereen kijkt bijvoorbeeld op de site. Crowdfunding: kom de belofte van het eindproduct na.. Crowdfunding is niet voor iedereen. Niet iedereen wil meebetalen, maar in dit geval brengt de nieuwigheid de nodige aandacht. In het kort: Zoek naar ideeën, kennis, ondernemers, middelen en ondersteuning uit de samenleving en durf controle uit handen te geven 20

21 MANAGEMENT SUMMARY The Dutch government is increasingly leaving tasks up to society. Terms such as the facilitating government and the participation society are mentioned more often than ever in media, science and day to day reality. The overarching government that makes many decisions for the citizens is something of the past. Of the citizen, it is expected that he or she becomes more independent. Citizens become more entrepreneurial, while the government will support them. The withdrawing government provides room for people to shape their own society. The idea is that citizens, the users of the city, know where the problems lie and what is in need of improvement. Besides these democratic ideals, there are economic reasons for the facilitating government. We see that in urban development. Wide projects such as the ones we saw during the post war period are a rarity nowadays. Instead, there is a shift towards location, market and user specific developments. It cannot be expected that building anything regardless of the very specific demands of local market will be successful. These specific plans, combined with the emancipation of the citizens, lead to (future) users having increasingly more influence in city programming. Since the 60s, more and more people were starting to lose faith in the central government. It is not strange to see the first forms of citizen participation develop in the 70s. People were allowed to join in on policymaking. In the 80s this trend continued. Participation became a structural part of urban development. The second generation of participation appeared during the 90s. Co production and interactive policymaking were the keywords. It was expected that through participation, support for policies and trust in the government would increase. In reality, it appeared that just a select group of people would participate. The ideals were overshadowed by backdoor politics, which caused a decrease in trust (Boonstra and Boelens, 2011). The third generation of participation emerged in the early 21 st century. Citizen initiatives and the withdrawing government are concepts central to this generation. People are expected to come up with ideas of their own. The government will then provide the necessary means to realise worthy ideas. This leads us to the contemporary sentiment. Now, it is generally agreed upon that the government should retract more, while the citizen takes over control. At least, it is expected that the void will be filled by citizens as the government retracts. Arguments in favour of participation and citizen initiative are (but not limited to) cost reductions, quality improvements of planning and policy, acquiring new skills and new contacts, which in turn will allow citizens to grow in their own respects. The shifting roles bring new questions. It is not always clear for the institute (government, corporation and developer) how to cope with the new development processes. There appears to be a shortage of documentation of experiences and definitions of positions (KEI, 2008). Successful participation allows for everyone who is willing to join the process. However, for the time being, it has only been successful in attracting a very small, unrepresentative part of the population (Pröpper et al,. 2006). New ways are needed to reach and activate other target groups so that the city can be moulded just right for its users. Research design Three cases of citizen participation in urban area development have been studied for this research. Two cases are located in the Provenierswijk, a neighbourhood where the bustling city centre joins more quiescent residential areas. Consequentially, some projects are of metropolitan interest, while 21

22 influencing local residents. The third case is spread over several districts, but is also located near the Rotterdam city centre. The cases were studied through documentation analysis, interviews with participants and policymakers and a questionnaire for the third case. Cases Case 1 The redevelopment of the Proveniersplein, the north side of the Rotterdam Central Station. During this formal process, tensions rose between the local municipality and residents organizations. Disagreements and disappointments were rife, which caused delays and additional costs for the local council. The plan was changed for the better in some areas through input by residents, but the process finally led to the repeal of the local council s rights. The city council took over and plans on realizing the original plan. Case 2 The renewal of a courtyard, later named Onze Tuin ( Our Garden ), in the Provenierswijk. This renewal project was an informal process with a personal approach. Residents surrounding the once decrepit courtyard were personally encouraged to join the design process and become active in the organization and maintenance of the area. This led to a courtyard that fit the locals needs and the activation of several residents who continued working on the courtyard after completion. Case 3 The initiative of the Luchtsingel. An observation by local users of the city led to the idea for a 300m long boulevard that will provide much needed invigoration to a degraded area with a relatively high rate of vacancy. The Rotterdam Stadsinitiatief (Rotterdam City Initiative) was of great importance to the realization of the plan. Through the Initiative, the designers received up to 4m euro support from the city municipality to construct the bridge/boulevard hybrid. Furthermore, a part was financed through crowdfunding. This is a bottom up project and an example of the government facilitating an idea from society. Theoretical framework Forms of participation and stakeholders roles Participation in urban development occurs in a range of varieties. In its very core, it is about the ability of residents to shape their living environment, physically and socially. The rules for formal participation have been established in the Overlegwet of 1998 (Deliberation Act), but this form of participation has existed for longer than that. Formal participation means that exclusively residents organizations are being involved by policy and plan making. Benefits of formal participation are the defined rules and a legal basis for participation. Disadvantages are questionable representativity and limitations because of these strict rules. Because of obligations stated by law, formal participation could potentially cause unnecessary costs and delays. These disadvantages lead institutes to focus more on informal participation. Informal participation isn t bound by law, which enables a greater degree of freedom for everyone involved, more variation and greater accessibility. One possible disadvantage is that formal organizations could feel like they have been passed by. Besides the division between formal and informal participation, there is also the distinction between policy focused participation and society focused participation. Policy focused participation is about resolving substantial problems. Society focused participation is about encouraging citizens to become socially active in their living environment through for example volunteering and entrepreneurship. 22

23 Periods Policy interventions Participation Economic growth and reconstruction ( ) Democratic phase: City renewal ( ) Transitional phase: Renewal of the urban renewal ( ) Revitalisation phase: Construction and restructuring ( ). Renewal phase: Social advancements (2006 now). First generation Dominant physical approach bulldozer and dragline Second generation Neighbourhood rehabilitation: construction and deconstruction Social build up and emancipation Third generation Comprehensive approach. Physical, social and economic goals Fourth Generation Market focused approach, international competition. Adressing deprived areas Fifth generation Neighbourhood focused approach, Social participation Central government decides First generation of participation ( 70 s), voice Decentralized in neighbourhood centric task groups, leading residents as the base point for policy interventions. Process over content. Second generation of participation ( 90 s), interactive policy making and co production Focus on balanced demographics. Neighbourhood in a city wide perspective. Content over process. Third generation of participation (2000 and later). Citizen initiative, personal responsibilities and the facilitating government Maximize economic potential, improve accessibility and liveability for demographically strong groups Social issues become increasingly more directing. The city as an emancipation ladder Generations of policy interventions and participation (based on Lenos et al., 2006; Van der Pennen, 2010) During the process, institutes and residents (or residents organizations) could take different positions or be appointed one. This positioning influences the true power residents can exercise. The ladder of citizen participation by Arnstein (1969) is often mentioned when explaining citizen power in participation. Edelenbos et al. (2001) modified it (see table below). On the lowest rung, participation as a tokenism, citizens are merely informed about policy. The highest rungs are about coproduction and having a say in policymaking. Phase Conditions Policy problem Solution Status outcome Informing Late stage, plans are largely finalized Fixed Fixed Fixed No input from other stakeholders Consulting Advising Late, reacting to intentions Early, setting the agenda Fixed Quite fixed Quite fixed Board not bound to the results Criteria for assessment Ideas of stakeholders have an integral role Ideas of stakeholders have an integral role Binding results, can deviate (under conditions) Talking Co production Deciding/producing Early, setting the agenda Early, transferred to stakeholders During the process Not decided by the board Board + stakeholders Board + stakeholders Binding results, adopted unchanged By stakeholders By stakeholders Spontaneous binding effect Doing Forms of citizen participation (modified, original by Edelenbos et al., 2001) Middle class households Institutes are looking for new participation methods because they want to increase their reach and include more people from their target groups. To find out how to include these people, it is of 23

24 importance to know who these people are and what motivates them. Karsten et al. (2006) describe three specific urban demographic groups in their research. Social climbers in multicultural neighbourhoods are mostly immigrants who are on their way to the middle class. They typically have children at a younger age than native Dutch. They tend to work more hours as well. Whether they participate depends on their familiarity with the neighbourhood and how much they are being affected. Social participation is less restricted. For them, being active for their neighbourhood means to do things together or to do something for the community. Urban oriented families are households that typically have an educational background of at least mbo (secondary vocational training). They identify themselves through their place of work and living. They prefer to live in an area with plenty of facilities for themselves and their kids. Ideally, they prefer to live in the city, yet sheltered from the bustle. These people tend to be involved with their neighbourhood and work to protect the living environment. In the Provenierswijk, these people form the largest group. Returning households are made up of people who have lived in Rotterdam, moved away and came back again. Reasons for returning are for example kids leaving the house, wanting to return to the social environment they built up or for their job. They tend to have a strong sense of bond with the city. Citizenship Styles of citizenship such as categorized by Van den Brink (2002), Van Buuren en Edelenbos (2008) give an indication about activity, skill and attitude towards the established order (such as the government). Inactive citizenship is characterized by apathy and disinterest for participation. They have little faith in the government. These are typically people from the lower class. Dependent citizenship is characterized by citizens who are eager to participate and have a sense of duty. However, they are not very competent and feel distanced from the government. They do not close themselves off for other, but their engagement does not reach beyond their locality. They need certainty, safety and expect the government to provide that to them. Conformist citizenship citizens that fall under this category participate because of self interest. They have little political involvement and rarely try to change policies. Pragmatism is of utmost importance. They are well informed but use that information selectively according to their own needs and desires. Socially critical citizenship means that residents feel responsible for solutions for the problems that society faces. They act on ideological motives and like to take the initiative. For them, the government has a supervising role. L L L L L Inactive Dependent Conformist Critical Lower class Middle class Upper class Citizenship and social-economic status (extracted from Van Buuren en Edelenbos (2008) 24