WERKOPDRACHT 11 ARUBA EN DE RECHTSORDE VAN DE EUROPESE UNIE

Transcriptie

1 WERKOPDRACHT 11 ARUBA EN DE RECHTSORDE VAN DE EUROPESE UNIE 1. Inleiding Ondanks dat het land Aruba niet tot de Europese Unie (EU) behoort, staat Aruba via het Europese deel van het Koninkrijk, Nederland, wel onder invloed van EU-recht. Dit is in de eerste plaats het geval voor zover het EU-recht koninkrijksaangelegenheden regelt. Daarnaast staat Aruba onder invloed van de EU via het zogenaamde concordantiebeginsel dat in art. 39 van het Statuut voor het Koninkrijk is neergelegd en voorschrijft dat het burgerlijk (proces)recht en het straf(proces)recht zoveel mogelijk op overeenkomstige wijze worden geregeld. Tot slot is Aruba via Nederland gelieerd aan de EU en conform het EU-Werkingsverdrag (EUWv) een LGO (Land en Gebied Overzee) van een EU. Als gevolg hiervan gelden bepaalde onderdelen van het recht van de Europese Unie rechtstreeks, zoals de bepalingen omtrent non-discriminatie en het burgerschap van de Unie (artt EUWv). * Dat dit laatste het geval is, is door het Europese Hof van Justitie (EHvJ) te Luxemburg in 2006 (her)bevestigd in de Arubaanse zaak Eman & Sevinger (EHvJ 12 september 2007, C- 300/04). Het Luxemburgse Hof heeft in deze zaak uitspraak gedaan naar aanleiding van een prejudiciële vraag (zie art. 269 EUWv) ingediend door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in het kader van een geding tussen enerzijds M.G. Eman en O.B. Sevinger die beide de Nederlandse nationaliteit hebben en te Oranjestad (Aruba) wonen, en anderzijds het College van burgemeester en wethouders van Den Haag (Nederland) over de afwijzing door dat College van hun verzoek om als kiesgerechtigden te worden geregistreerd met het oog op de verkiezing van de leden van het Europees Parlement van 10 juni Het Luxemburgse Hof besliste in deze zaak onder andere dat degenen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een gebied dat behoort tot de landen en gebieden overzee bedoeld in artikel 299, lid 3, EG [thans art. 355 lid 2 EUWv jo. bijlage II bij het Verdrag VVB], ( ) zich [kunnen] beroepen op de in het tweede deel van het Verdrag aan de burgers van de Unie toegekende rechten. Het Hof stelde samengevat het volgende: 56 Verzoekers in het hoofdgeding en de Commissie betogen ( ) dat de Nederlandse kieswet het beginsel van gelijke behandeling schendt voor zover deze wet het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement wél toekent aan iedere Nederlander die in een derde land woont, maar niet aan de Nederlanders die ingezetenen zijn van de Nederlandse Antillen of van Aruba. 57 (...) het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld ( ). 60 ( ) de Nederlandse regering [heeft] niet genoegzaam ( ) aangetoond dat het verschil in behandeling dat bestaat tussen de Nederlanders die in een derde land wonen en de Nederlanders die op de Nederlandse Antillen of Aruba wonen, objectief gerechtvaardigd is en derhalve geen schending van het beginsel van gelijke behandeling oplevert. 61 Gelet op het voorgaande, dient het antwoord op de derde vraag te luiden dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht weliswaar niets zich ertegen verzet dat de lidstaten, onder eerbiediging van het gemeen-schapsrecht, de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement omlijnen op basis van het criterium van het hebben van de woonplaats op het grondgebied waarop de verkiezingen worden georganiseerd, maar dat het beginsel van gelijke behandeling eraan in de weg staat dat de gekozen criteria meebrengen dat onderdanen die zich in vergelijkbare situaties bevinden, zonder objectieve rechtvaardiging ongelijk worden behandeld. * Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (ondertekend te Lissabon, 13 december 2007) in werking

2 Op 21 november 2006 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op basis van het antwoord van het EHvJ uitspraak gedaan. ** De Afdeling oordeelde daarbij als volgt: Het Hof van Justitie heeft overwogen dat niet genoegzaam is aangetoond dat het verschil in behandeling dat in artikel B1, gelezen in samenhang met Y3, van de Kieswet wordt gemaakt tussen de Nederlanders die in een derde land wonen en de Nederlanders die in de Nederlandse Antillen of op Aruba wonen, objectief gerechtvaardigd is. Het college heeft in zijn reactie op het arrest van het Hof van Justitie, noch ter zitting iets aangevoerd dat tot een ander oordeel aanleiding geeft. Derhalve moet worden geoordeeld dat in zoverre de bepalingen van de Kieswet voormeld onderscheid ten aanzien van de verkiezing voor de leden van het Europees Parlement maken, deze buiten toepassing moesten blijven. De daarop gebaseerde besluiten van 3 mei 2004, waarbij de verzoeken van appellanten om te worden geregistreerd als kiezer voor het Europees Parlement zijn afgewezen, zijn dan ook evenzeer genomen op gronden die strijden met het communautaire gelijkheidsbeginsel en derhalve met het gemeenschapsrecht De besluiten komen derhalve in aanmerking om te worden vernietigd. Dit betekent dat het college opnieuw op de aanvragen om registratie zou moeten beslissen. in dit verband overweegt de Afdeling als volgt De strijdigheid van de wettelijke regeling met het communautaire gelijkheidsbeginsel kan worden opgeheven door personen met de Nederlandse nationaliteit die hun woonplaats hebben in de Nederlandse Antillen of op Aruba en niet ten minste tien jaar ingezetenen van Nederland zijn geweest alsnog het kiesrecht voor de verkiezing van de leden van het Europees Parlement toe te kennen. Dit is evenwel niet de enige mogelijkheid die zich aandient. Ook andere oplossingen zijn denkbaar, zoals die waarbij dat kiesrecht wordt voorbehouden aan degenen die in Nederland woonachtig zijn. De wijze waarop het in de wet neergelegde verschil kan worden weggenomen teneinde te bereiken dat personen als appellanten niet zonder in rechte houdbare grond ongunstiger worden behandeld dan evenbedoelde anderen vergt derhalve politieke keuzes die niet binnen de bestuurlijke taak van het college vallen. Dit beschikt bij de registratie van kiezers voor vertegenwoordigende lichamen immers niet over enige beoordelingsruimte. Evenzeer gaat het thans de rechtsvormende taak van de rechter te buiten; deze keuzes behoren in beginsel door de wetgever te worden gemaakt. Daarbij gaat de Afdeling er echter wel van uit dat de wetgever dat dusdanig tijdig zal doen dat voormelde strijdigheid voor de volgende verkiezing van de leden van het Europees Parlement is weggenomen Uit het vorenoverwogene volgt dat het opnieuw afwijzen van de verzoeken in strijd is met het gemeenschaps-recht, maar toewijzing ervan de bevoegdheid van het college te buiten gaat. Gelet hierop en nu bovendien, naar hierna zal worden overwogen, registratie alsnog niet tot de daarmee door appellanten beoogde deelneming aan de verkiezing van de leden van het Europees Parlement gedurende de huidige zittingsperiode zal kunnen leiden, zal de Afdeling bepalen dat het college in onderhavige zaken niet in dier voege opnieuw in de zaak behoeft te voorzien dat op de aanvragen van appellanten van 31 maart 2004 wederom moet worden beslist Nu naar aanleiding van de door het Hof van Justitie gegeven antwoorden is komen vast te staan dat appellanten op gronden die strijden met het gemeenschapsrecht de deelname aan de verkiezing van de leden van het Europees Parlement in 2004 is onthouden, dient hun op enigerlei wijze rechtsherstel te worden geboden. in zoverre dient het college wel opnieuw in de zaak te voorzien. ( ) De wetgever heeft vervolgens naar aanleiding van deze kwestie zoals Afdeling ook adviseerde in haar uitspraak onder ro de Kieswet aangepast (Stb. 2008, 475, inwtr. 21 november 2008) op een dusdanige manier dat er nu aan alle Nederlanders die in de Nederlandse Antillen (thans Curaçao en Sint Maarten, maar ook de BES-eilanden) en Aruba woonachtig zijn, zowel het actieve als het passieve kiesrecht voor de verkiezing van de leden van het Europese Parlement wordt verleend. Als gevolg hiervan hebben twee Arubaanse kandidaten gebruik kunnen maken van hun nieuw verworven passieve kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europese Parlement (EP) in Dit waren Nadya van Putten van ReD Democratico (bij de EP-verkiezingen gelieerd aan GroenLinks) en Mito Croes van de Arubaanse Volkspartij (bij de EP-verkiezingen gelieerd aan het CDA). Hoewel beide kandidaten niet genoeg stemmen hebben behaald om daadwerkelijk zitting te kunnen nemen in het EP, heeft Aruba naar aanleiding van ** ABRvS 21 november 2006, LJN AZ 3202; AB 2007, 80, m.nt. P.J. Stolk.

3 Eman & Sevinger wel mogelijkheden gekregen om meer invloed uit te oefenen op Europese regelgeving die hoofdzakelijk indirect op Aruba van toepassing is. Vanwege deze invloed van het EU-recht op LGO s is het uiteraard tevens van belang dat ook de rechterlijke instanties van een LGO op grond van art. 269 EUWv een prejudiciële vraag kunnen stellen aan het EHvJ indien er een regel van EU-recht in het geding komt die nadere uitleg behoeft. Dat deze mogelijkheid bestaat, is reeds in 1990 in de zaak Kaefer & Procacci door het Luxemburgse Hof uitgemaakt (EHvJ 12 december 1990, gevoegde zaken C-100/89 en C- 101/89). In deze werkopdracht zullen we eerst ingaan op de totstandkoming van de EU en wat nu de problematiek van de status van LGO inhoudt voor Aruba. 2. Verplichte literatuur en regelgeving - Rapport Raad van State, Verdieping of geleidelijk uiteengaan? De relaties binnen het Koninkrijk en met de Europese Unie, p (URL: - Gerhard Hoogers en Frank de Vries, Hoofdlijnen Arubaans Staatsrecht, Zutphen: Uitgeversmaatschappij Walburg Pers 2002, p ; - Wetsgeschiedenis bij art. 46 Statuut inzake het kiesrecht voor het Europees Parlement en Nader rapport naar aanleiding van het advies van de RvS inzake de interpretatie van art. 25 Statuut (zie paragraaf 4 bij deze werkopdracht); - EU-Werkingsverdrag (EUWv), voornamelijk het Tweede Deel, het Vierde Deel en art. 269 EUWv. 3. Vragen 1. Op welke wijzen is het EU-recht van invloed op Aruba? 2. De Raad van State stelt in zijn rapport dat er zich een samenloop voordoet van twee samenwerkingsvormen. Leg deze samenwerkingsvormen uit. 3. Zijn deze samenwerkingsvormen met elkaar verenigbaar of niet? Leg uit. 4. Welke relaties tot de EU zijn er voor de Caribische landen van het Koninkrijk der Nederlanden mogelijk? Noem de drie belangrijkste en ga in op de kenmerken van deze vormen. 5. Wat zijn de verschillen tussen een zogenaamde LGO-status en een UPG-status? 4. Bijlage Artikel 46 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden 1. De vertegenwoordigende lichamen worden gekozen door de ingezetenen van het betrokken land, tevens Nederlanders, die de door de landen te bepalen leeftijd, welke niet hoger mag zijn dan 25 jaren, hebben bereikt. Iedere kiezer brengt slechts één stem uit. De verkiezingen zijn vrij en geheim. Indien de noodzaak daartoe blijkt, kunnen de landen beperkingen stellen. Iedere Nederlander is verkiesbaar met dien verstande, dat de landen de eis van ingezetenschap en een leeftijdsgrens kunnen stellen. 2. De landen kunnen aan Nederlanders die geen ingezetenen van het betrokken land zijn, het recht toekennen vertegenwoordigende lichamen te kiezen, alsmede aan ingezetenen van het betrokken land die geen Nederlander zijn, het recht vertegenwoordigende lichamen te kiezen en het recht daarin gekozen te worden, een en ander mits daarbij tenminste de vereisten voor ingezetenen die tevens Nederlander zijn, in acht worden genomen. Bronpublicatie: , Stb.453

4 Inwerkingtreding: Kamerstukken: Wettelijk kader bij artikel 46 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden Algemeen Bij Wet van 30 oktober 2008 (Stb. 475) is de Kieswet gewijzigd in verband met het verlenen van het kiesrecht voor de verkiezing van de leden van het Europees Parlement aan alle Nederlanders die in de Nederlandse Antillen en Aruba woonachtig zijn (Kamerstukken II 2007/08, , nrs. 1-3). Met het daartoe strekkende wetsvoorstel heeft de Nederlandse regering gevolg gegeven aan een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Uitspraak van 21 november 2006, zaaknrs /1 en /1; AB 2007, 80, m.n. P. Stolk) in een door de heren Eman en Sevinger, beiden in Aruba woonachtige Nederlanders, ingesteld beroep tegen de weigering van de Gemeente s-gravenhage hen te registreren als kiezers voor de verkiezingen van het Europees Parlement. In antwoord op prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak is het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen tot de slotsom gekomen dat Arubanen en Antillianen die de Nederlandse nationaliteit bezitten en derhalve burgers van de Unie zijn, zich om die reden kunnen beroepen op de rechten die in het tweede deel van het EG-Verdrag aan de burgers van de Unie zijn toegekend. De Nederlandse Kieswet is naar het oordeel van het Hof in strijd met het communautaire gelijkheidsbeginsel, omdat Nederlanders die bijvoorbeeld in Venezuela wonen wel voor het Europees Parlement hun stem kunnen uitbrengen en Nederlanders woonachtig in de Nederlandse Antillen of Aruba niet. Het beginsel van gelijke behandeling staat er aan in de weg dat de gekozen criteria met zich meebrengen dat onderdanen die zich in vergelijkbare situaties bevinden, zonder objectieve rechtvaardiging ongelijk worden behandeld (Uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 12 september 2006, zaaknr. C-300/04). De genoemde Afdeling heeft het oordeel van het Hof van Justitie overgenomen en is op haar beurt tot de conclusie gekomen dat een wetswijziging noodzakelijk is om het ongerechtvaardigde onderscheid op te heffen. Parlementaire behandeling van artikel 46 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden In 1981 werd een voorstel tot wijziging van het Statuut ingediend inhoudende de toevoeging van een tweede lid aan de tekst van artikel 46. Aan de memorie van toelichting bij dit voorstel van rijkswet kan het volgende worden ontleend: De herziene Grondwet bevat twee bepalingen over het kiesrecht welke pas in werking kunnen treden na wijziging van artikel 46 van het Statuut voor het Koninkrijk, omdat zij niet in overeenstemming zijn met de huidige tekst van dat artikel. Het gaat om artikel 3.1.5, eerste lid, (thans artikel 54, eerste lid), waarin wordt bepaald dat de leden van de Tweede Kamer der Staten- Generaal rechtstreeks worden gekozen door de Nederlanders die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn. Voorts betreft het artikel 7.7 (thans artikel 130) dat de mogelijkheid opent bij wet het recht de leden van de gemeenteraad te kiezen en het recht lid van de gemeenteraad te zijn, toe te kennen aan ingezetenen, die geen Nederlander zijn, mits zij ten minste voldoen aan de vereisten die gelden voor ingezetenen die tevens Nederlander zijn. De strijd met artikel 46 van het Statuut is hierin gelegen dat, anders dan artikel 46 doet, ten aanzien van het actief kiesrecht voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal niet het vereiste van het ingezetenschap wordt gesteld en dat grondwettelijk de mogelijkheid wordt genoemd het actief en passief kiesrecht voor de gemeenteraad aan niet-nederlandse ingezetenen te verlenen.

5 Aangezien de Grondwet de bepalingen van het Statuut in acht dient te nemen (artikel 5, tweede lid, Statuut) is de strijdigheid door middel van twee additionele artikelen opgeheven. Deze additionele artikelen, A en A 7.7 (thans de add. artt. XIV en XXVIII), bewerkstelligen dat de betreffende nieuwe grondwetsartikelen eerst dan volledig in werking zullen treden, wanneer artikel 46 van het Statuut gewijzigd is. Het onderhavige ontwerp van Rijkswet strekt tot die wijziging. Voorgesteld wordt aan artikel 46 een tweede lid toe te voegen waarin wordt bepaald dat de landen aan Nederlanders die geen ingezetenen van het betrokken land zijn, het recht kunnen toekennen vertegenwoordigende lichamen te kiezen, alsmede aan ingezetenen die geen Nederlander zijn, het recht vertegenwoordigende lichamen te kiezen en het recht daarin verkozen te worden, een en ander mits daarbij ten minste de vereisten voor ingezetenen die tevens Nederlander zijn, in acht worden genomen. Voor deze opzet is gekozen omdat aldus met handhaving van het overigens in artikel 46 bepaalde aan de landen mogelijkheid wordt gegeven het actief kiesrecht te verlenen aan Nederlanders die geen ingezetenen van het betrokken land zijn, alsmede het actief en het passief kiesrecht aan niet-nederlandse ingezetenen. Daardoor wordt een tot nu toe bestaand beletsel voor de verwezenlijking van een in Nederland levende rechtsontwikkeling weggenomen, zonder dat het voor de Nederlandse Antillen de noodzaak meebrengt om ook in het Antilliaanse kiesrecht een overeenkomstige voorziening te introduceren. Dit lijkt ons juist. De landen dienen in dit opzicht vrijgelaten te worden. Wel dient naar ons oordeel het Statuut zelf voor te schrijven dat deze categorieën van mogelijke kiesgerechtigden ten minste aan dezelfde vereisten moeten voldoen als de ingezetenen die tevens Nederlander zijn. Tijdens de behandeling in de Eerste Kamer van het hiervoor genoemde wetsvoorstel is vanuit de Senaat de vraag gesteld wie bevoegd is om het kiesrecht voor het Europees Parlement te verlenen. Aan de nadere memorie van antwoord is het volgende ontleend: Kern van het betoog van de leden van de CDA fractie betreft de vraag wie bevoegd is om het kiesrecht voor het Europees Parlement te verlenen aan Nederlanders die ingezetenen zijn van de Nederlandse Antillen en Aruba: de Nederlandse wetgever, de Rijkswetgever of de Antilliaanse en Arubaanse wetgever? Het Europees Parlement is een van de organen van de Europese Unie. De verkiezing van de leden is geregeld in de door de Raad van Ministers vastgestelde Akte betreffende de rechtstreekse verkiezing van de leden van het Europees Parlement. Volgens artikel 7, tweede lid van de Akte gelden voor de verkiezingsprocedure in elke lidstaat de nationale bepalingen. De Akte behelst zelf geen bepalingen over de vereisten voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht. In elk lidstaat dient dus de nationale wetgever te regelen wie het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement hebben. De nationale wetgever in dit verband is de Nederlandse wetgever. Alleen het grondgebied van Nederland behoort namelijk tot de Europese Unie. De Nederlandse Antillen en Aruba worden als zogenaamde LGO s aangemerkt. De lidstaten hebben met deze landen een associatie tot stand gebracht. Slechts het vierde deel van het verdrag, dat bepalingen over de associatie bevat, geldt voor de Antillen en Aruba. Dit betekent dat de bepalingen over het Europees Parlement, die in het vijfde deel van het EG-verdrag staan, niet in deze landen van toepassing zijn en dat de lidstaten niet gehouden zijn om aldaar verkiezingen voor het Europees Parlement te houden. Het Europees parlement is volgens het Hof geen vertegenwoordigend orgaan van de LGO s. Dit wordt ook expliciet door het Hof van Justitie EG in de zaak Eman en Sevinger overwogen ( ). Het Hof stelt in Eman en Sevinger tevens vast dat territorialiteit in artikel 17 EG niet ter zake doet en bepaalt dat degenen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en ingezetenen zijn

6 van, dan wel woonachtig zijn in een gebied dat behoort tot de landen en gebieden overzee zich kunnen beroepen op de in het tweede deel van het Verdrag aan de burgers van de Unie toegekende rechten ( ). Het Hof overweegt evenwel expliciet dat het tweede deel geen onvoorwaardelijk actief of passief kiesrecht toekent aan de burgers van de Unie ( ). Dat Nederlanders op de Nederlandse Antillen en Aruba burger van de EU zijn betekent dus niet dat zij op grond van het EG-verdrag kiesrecht voor het Europees Parlement hebben. Het Hof stelt in de zaak Eman en Sevinger ook niet dat het kiesrecht aan de Arubaanse en Antilliaanse Nederlanders verleend moet worden. Het stelt alleen dat het beginsel van gelijke behandeling, een algemeen rechtsbeginsel van gemeenschapsrecht, met zich meebrengt dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden tenzij er een objectieve rechtvaardigingsgrond voor het onderscheid bestaat. Wat betreft het onderscheid dat de Nederlandse Kieswet maakt tussen Nederlanders in niet-lidstaten en Nederlanders in de Antillen en Aruba was dit laatste onvoldoende aannemelijk gemaakt ( ). Het is dan ook de Nederlandse Kieswet die nu moet worden aangepast, wat met dit wetsvoorstel gebeurt. Het Europees Parlement kan dus niet als vertegenwoordigend orgaan van deze landen worden beschouwd. De leden van de CDA-fractie delen deze mening, zo concludeer ik, wanneer zij opmerken dat de LGO-status voor de Nederlandse Antillen en Aruba met zich meebrengt dat het Europees Parlement niet zonder meer als een vertegenwoordigend orgaan van deze landen kan gelden. De bevolking van de Nederlandse Antillen en Aruba kan zijn stem via de vertegenwoordigende organen van hun eigen land laten horen. De landen (Antillen en Aruba) handelen dan vervolgens weer met de EU, via de associatie. Daar komt nog bij dat de desbetreffende Europese verdragen niet bekrachtigd zijn voor de Nederlandse Antillen en Aruba en de Europese regelgeving daar ook niet onverkort van toepassing is ( ). In termen van het Statuut behoort de toekenning van het kiesrecht voor het Europees Parlement aan de Nederlanders in de Nederlandse Antillen en Aruba dan ook tot de bevoegdheid van de Nederlandse wetgever. Het is geen Koninkrijksaangelegenheid en betreft ook geen bevoegdheid van de Antilliaanse of Arubaanse wetgever. In het Statuut wordt in artikel 46 een regeling getroffen voor het actief en passief kiesrecht. Dat artikel ziet echter alleen op verkiezingen voor de vertegenwoordigende lichamen van het betrokken land, niet van internationale organisaties. Het Europees Parlement is een orgaan van de Europese Unie. De verkiezing geschiedt weliswaar per lidstaat, maar het is een verkiezing voor een Europees orgaan. De Nederlandse wetgever kan de toekenning van het kiesrecht beperken tot ingezetenen van Nederland, maar heeft ook de vrijheid om dit recht toe te kennen aan Nederlanders die buiten Nederland wonen. Deze mogelijkheid is gerealiseerd, toen in 1985 zowel voor de Tweede Kamer als voor het Europees Parlement het actief kiesrecht werd uitgebreid tot alle Nederlanders in het buitenland. In de Nederlandse Antillen en Aruba kreeg echter slechts een beperkte groep Nederlanders het kiesrecht. Naar aanleiding van de gerechtelijke uitspraken stelt de regering nu voor het kiesrecht voor het Europees Parlement te verlenen aan alle Nederlanders in het buitenland, inclusief de Nederlanders woonachtig in de Nederlandse Antillen en Aruba. Door de verlening van dit kiesrecht (het actieve kiesrecht, want van het passieve kiesrecht zijn zij nooit uitgesloten geweest), worden de Nederlandse leden van het Europees Parlement mede gekozen door Nederlanders woonachtig op de Nederlandse Antillen en Aruba. Het land Nederland heeft de bevoegdheid te beslissen dat niet slechts de in het land Nederland wonende Nederlandse onderdanen kiesrecht hebben voor de Nederlandse leden van het Europees parlement maar dat dit kiesrecht mede wordt uitgeoefend door alle Nederlandse onderdanen waar ook ter wereld zij woonachtig zijn. Dat de lidstaat Frankrijk heeft bepaald dat de inwoners van de Franse LGO s kiesrecht voor het EP bezitten en als gevolg van de in Frankrijk gehanteerde indeling van kiesdistricten zelfs een eigen zetel, is de eigen keuze van de

7 lidstaat Frankrijk. Daarmee is het Europese Parlement nog geen vertegenwoordigend orgaan geworden van de Franse LGO s. Kamerstukken I 2008/09, , E, p. 1-3 (Nadere MvA) Toelichting bij artikel 46 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden Deze bepaling behelst enige fundamentele regels over het actief en passief kiesrecht. Het actief kiesrecht voor vertegenwoordigende lichamen derhalve niet alleen voor de Staten-Generaal en de Staten, doch ook voor lagere lichamen komt slechts toe aan Nederlanders. In beginsel komt het kiesrecht toe aan alle Nederlanders, die ingezetenen zijn en een bepaalde leeftijd hebben bereikt. Het ingezetenschap zelf wordt niet in het Statuut geregeld. De landen kunnen hieromtrent regels stellen, waarbij met name te denken valt aan de eis van een voortgezet verblijf gedurende bepaalde, niet te lange tijd. Daarnaast hebben de landen de bevoegdheid verdere beperkingen te stellen, indien de noodzaak daartoe aanwezig zou zijn. Ook het passief kiesrecht komt slechts toe aan Nederlanders. Te dien einde mogen geen andere beperkingen worden gesteld dan de eis van ingezetenschap en een leeftijdsgrens. Uiteraard is het niet de bedoeling van deze bepaling, dat uitsluiting van het kiesrecht niet zou kunnen worden verbonden aan bepaalde veroordelingen door de strafrechter. Officiële toelichting op het Statuut voor het Koninkrijk (mede overeengekomen ter Ronde Tafelconferentie van ) Nader rapport van 10 september 1991, bijvoegsel bij Stcrt. 2001, 220, p. 315 e.v. Naar aanleiding van de zgn. rijstkwestie in het kader van de herziening van het Associatiebesluit voor de Landen en Gebieden Overzee met de Europese Economische Gemeenschap van 25 juli 1991 (PbEG L 263/1) heeft de regering van het Koninkrijk een op zichzelf staand advies gevraagd aan de Raad van State van het Koninkrijk over de interpretatie van artikel 25 van het Statuut. In zijn advies van 5 oktober 1998 gaat de Raad tevens in op de besluitvorming binnen het koninkrijksverband en de uitleg van artikel 12 van het Statuut. Aan het nader rapport aan de Koningin van 10 september 1991 (Bijvoegsel Stcrt. 2001, 220, p. 315 e.v.) is het volgende ontleend: 1. Inleiding Tussen Nederland enerzijds en de Nederlandse Antillen en Aruba anderzijds bestond verschil van mening over de interpretatie van artikel 25 van het Statuut. Artikel 25 geeft aan de Nederlandse Antillen en Aruba een veto voor het binden van die landen aan internationale economische en financiële overeenkomsten. Aanleiding voor het meningsverschil was de besluitvorming in de Rijksministerraad over het namens het Koninkrijk in de Raad van de Europese Unie in te nemen standpunt inzake de tussentijdse herziening van het zogenaamde 6e LGO-besluit. Kort samengevat was de opvatting van de Nederlandse Antillen en Aruba dat het LGO-besluit een besluit is van een internationale organisatie van financiële en economische aard, waarop artikel 25 ook van toepassing is. Daarom hadden zij een veto over de herziening. Nederland was daarentegen van oordeel dat artikel 25 niet van toepassing was, aangezien het LGO-besluit geen internationale overeenkomst is, maar een besluit van een instelling van een supranationale organisatie. Bij de besluitvorming in de Rijksministerraad is besloten de Raad van State van het Koninkrijk te verzoeken advies uit te brengen over de betekenis van artikel 25 van het Statuut. De Raad is hierbij verzocht, indien geen eenduidige interpretatie van artikel 25 van het Statuut gegeven zou kunnen worden en hij een wijziging van dat artikel in overweging geeft, tevens aan te geven of op basis van de door de Raad opgedane ervaringen wellicht ook elders in het Statuut problemen zouden kunnen ontstaan ten gevolge van Europese regelgeving. 2. Inhoud van het advies

8 Reikwijdte artikel 25 van het Statuut De Raad gaat in zijn advies allereerst in op de systematiek van het Statuut, waarbij de Raad aandacht besteedt aan de verhouding tussen de regeling van de internationale aangelegenheden als neergelegd in de artikelen 24 tot en met 28 van het Statuut, in relatie tot de algemene wijze van besluitvorming in het Koninkrijk op basis van de artikelen 6 en 12 van het Statuut. De Raad wijst hierbij op het belang voor de landen van het Koninkrijk van hun economische huishouding en op de regeling in het Statuut dat bij internationale overeenkomsten, die deze huishouding betreffen, de landsorganen zoveel mogelijk moeten worden ingeschakeld. In artikel 25 is, aldus de Raad, aan deze betrokkenheid inhoud gegeven door het toekennen van een vetorecht aan de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba met betrekking tot het tot stand brengen van binding van deze landen aan internationale economische en financiële overeenkomsten. Met betrekking tot andere dan economische en financiële overeenkomsten beschikken de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba alleen over de mogelijkheid van artikel 12 van het Statuut. In de artikelen 24 tot en met 28 van het Statuut staat, aldus de Raad, de term overeenkomst centraal. Met deze term wordt gedoeld op verdragen en niet op besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Artikel 25 heeft betrekking op een bijzondere categorie van deze overeenkomsten, de internationale economische en financiële overeenkomsten. Volgens de Raad kan artikel 25 dan ook worden gekwalificeerd als een specialis-regeling ten opzichte van artikel 24. Hieruit maakt de Raad op dat een regeling die niet mét, maar door een volkenrechtelijke organisatie is vastgesteld, in principe niet als overeenkomst in de zin van artikel 25 van het Statuut kan worden aangemerkt. Dit kan anders zijn bij besluiten waarvoor krachtens het oprichtingsverdrag van een volkenrechtelijke organisatie de goedkeuring van de deelnemende lidstaten mogelijk of vereist is. Als de deelnemende lidstaten de mogelijkheid hebben binding aan besluiten geheel of gedeeltelijk te voorkomen, kunnen deze besluiten worden gelijkgesteld aan verdragen. Een dergelijke gelijkstelling is volgens de Raad niet mogelijk als de lidstaat rechtstreeks aan een besluit wordt gebonden. Een analyse van de relatie tussen het Statuut en de Grondwet brengt de Raad niet tot een andere conclusie. Wat betreft de mogelijkheid voor een land binnen het Koninkrijk om binding aan besluiten te voorkomen, stelt de Raad dat dit voortkomt uit het bezwaar of voorbehoud dat bij het totstandkomen van het basisverdrag is gemaakt en dat dit niet voortvloeit uit artikel 25 van het Statuut. De Raad wijst er hierbij op dat een dergelijk bezwaar of voorbehoud niet is gemaakt bij de totstandkoming van de Overeenkomst van 13 november 1962 tot wijziging van het EEG-Verdrag teneinde de bijzondere associatieregeling van het Vierde Deel van het Verdrag op de Nederlandse Antillen van toepassing te doen zijn. De Raad concludeert met betrekking tot de reikwijdte van artikel 25 van het Statuut dat besluiten van volkenrechtelijke organisaties in het algemeen niet kunnen worden beschouwd als overeenkomsten in de zin van artikel 25 van het Statuut. Karakter van het LGO-besluit Vervolgens concludeert de Raad dat LGO-besluiten naar communautair recht worden aangemerkt als handelingen van een instelling en niet als overeenkomsten. Dit enkele feit is volgens de Raad evenwel niet beslissend voor de vraag of een LGO-besluit als overeenkomst in de zin van artikel 25 van het Statuut moet worden beschouwd. De Raad heeft argumenten op grond waarvan zou kunnen worden beweerd dat het besluit toch het karakter van een overeenkomst in deze zin kan hebben. De Raad wijst er op dat het gaat om een voortzetting van een oorspronkelijk afzonderlijk verdrag en dat er inhoudelijk grote verwantschap bestaat met de zogenaamde Lomé-overeenkomsten. Voorts is volgens de Raad van belang dat het Koninkrijk tot nu toe bij de LGO-besluiten steeds een verklaring heeft afgelegd waarin werd gewezen op de grondwettelijke structuur van het Koninkrijk en dat het besluit is genomen met medewerking van

9 de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba. Volgens de Raad moet aan de verklaring intern effect binnen het Koninkrijk worden toegekend. Uit deze verklaring blijkt dat er een praktijk is gegroeid op basis waarvan de regering van het Koninkrijk slechts pleegt in te stemmen met een LGO-besluit indien de regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba daartegen geen bezwaar hebben. Volgens de Raad zijn twee redenen van belang om bij de LGO-besluiten de bestaande praktijk te handhaven. De eerste reden is dat de gehanteerde praktijk aansluit bij de bedoeling van artikel 25 van het Statuut, namelijk het voorkomen dat de Nederlandse Antillen en Aruba nadeel ondervinden van bindingen van het Koninkrijk op financieel en economisch gebied. Als tweede reden voert de Raad aan dat het Statuut is opgesteld in een tijd dat een vergaande overdracht van bevoegdheden aan internationale organisaties nog niet had plaatsgevonden. De beperking van de soevereiniteit door de Europese Unie was toen nog niet te voorzien. Conclusie LGO-besluiten zijn, hoewel formeel handelingen van een instelling van de EG, in de praktijk aan Nederlandse zijde behandeld als financiële en economische overeenkomsten in de zin van artikel 25 van het Statuut. De Raad is van oordeel dat deze praktijk in overeenstemming is met het doel van artikel 25. Dit leidt de Raad tot de conclusie dat de bestaande praktijk moet worden gehandhaafd. De Raad wijst er hierbij op dat het Statuut, en dan met name de artikelen 6 en 12, er immers toe strekt de gelijkwaardigheid van de landen binnen het Koninkrijk te waarborgen. In het bijzonder geldt dat voor artikel 12, dat naar de strekking niet is bedoeld om bij meerderheid te besluiten, maar bedoeld is consensus te bereiken indien aanvankelijk verschil van mening bestaat. Voorts stelt de Raad dat het, gelet op de strekking en inhoud van het Statuut, in de rede ligt dat met betrekking tot toekomstige LGO-besluiten consensus dient te worden bereikt. De Raad adviseert dit in een afspraak tussen de landen van het Koninkrijk vast te leggen. 3. Uitgangspunten bij de beoordeling van het advies Geconstateerd kan worden dat het advies van de Raad zich niet beperkt tot de beantwoording van de gestelde vraag over de reikwijdte van artikel 25 van het Statuut. In het advies wordt, naast dit onderwerp, tevens in algemene zin ingegaan op de Koninkrijksverhoudingen en in het bijzonder op de algemene regeling in het Statuut van de besluitvorming in het Koninkrijk. De Raad wijst in zijn advies op de strekking van het Statuut die er op is gericht dat de gelijkwaardigheid van de landen wordt gewaarborgd. Deze gelijkwaardigheid resulteert er in dat elk van de landen een inspanningsverplichting heeft om consensus te bereiken over zaken waar aanvankelijk verschil van mening tussen de landen over bestaat. De gelijkwaardigheid van de landen als uitgangspunt bij de besluitvorming in het Koninkrijk en de inspanningsverplichting om consensus tussen de landen te bereiken die hier uit voort komt, worden onderschreven. Het op de gedachte van consensus gebaseerde besluitvormingsproces moet gericht zijn op het feitelijk in staat zijn om binnen het Koninkrijk de besluiten te nemen die noodzakelijk zijn. Daarbij zal het moeten gaan om de weging van argumenten resulterend in het nemen van een besluit. De context waarin in meerdere of mindere mate een dringende noodzaak kan zijn gelegen om binnen een bepaalde termijn besluiten te nemen, stelt grenzen in de tijd aan de mogelijkheden om, door middel van nader overleg tussen de landen van Koninkrijk, gestalte te blijven geven aan de inspanningsverplichting om consensus te bereiken. Dit betekent dat bij dringende noodzaak om een besluit te nemen, er een verplichting bestaat om op zorgvuldige en voor alle partijen kenbare wijze, tot afronding van de besluitvorming binnen het Koninkrijk te komen. Hierbij moet zeker zijn gesteld dat alle belangen zorgvuldig zijn afgewogen.

10 In het systeem van het Statuut is daarbij in het algemeen geen ruimte voor een vetorecht van één van de partijen waarbij besluitvorming kan worden geblokkeerd. Artikel 25 is van een andere aard dan hiervoor is bedoeld; dit artikel beoogt namelijk de binding van de Nederlandse Antillen of Aruba te voorkomen, zonder dat verder de besluitvorming over de binding van de andere landen van het Koninkrijk wordt verhinderd. Bij het voorgaande moet mede worden overwogen dat de besluitvorming in Koninkrijksverband gericht dient te zijn op de behartiging van de belangen van het Koninkrijk als geheel. Daarbij kan het in een concrete situatie noodzakelijk zijn aan elkaar tegengestelde deelbelangen binnen het Koninkrijk tegen elkaar af te wegen, zonder dat tevoren kan worden gesteld dat een bepaald deelbelang zal prevaleren. Indien er sprake is van tegengestelde deelbelangen, zal er moeten worden gezocht naar een zodanig besluit dat de uiteindelijke opstelling van het Koninkrijk recht doet aan de verbondenheid van de landen. Dit betekent dat benadeling van een land ten gevolge van een besluit zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Duidelijk zal zijn dat één van de belangen de goede besluitvorming in Europa is. In dit verband is het noodzakelijk dat bij de besluitvorming in de ministerraad vroegtijdig de inzet van het Koninkrijk op Europees niveau duidelijk is. Voorkomen moet in elk geval worden dat het Koninkrijk als gevolg van interne omstandigheden gedurende langere tijd niet in staat is een wilsverklaring in de Raad van de Europese Unie af te leggen. Dit kan noch in het belang van de Unie, noch van het Koninkrijk worden geacht. 4. Beoordeling advies Met inachtneming van het voorgaande is van belang te constateren dat de Raad vaststelt dat besluiten van volkenrechtelijke organisaties in het algemeen niet onder de reikwijdte van het begrip overeenkomst van artikel 25 van het Statuut vallen. De Raad is van opvatting dat het LGO-besluit als een besluit van een volkenrechtelijke organisatie moet worden gezien, althans naar EU-recht, maar dat aan de bestaande praktijk intern effect binnen het Koninkrijk moet worden toegekend. Voorts kan worden geconstateerd dat de Raad van opvatting is dat de tot nu toe gehanteerde praktijk bij de besluitvorming over de LGO-besluiten, gelet op het op consensus gerichte karakter van het Statuut, in lijn is met de systematiek en strekking van het Statuut. De regering kan de redenen die Raad aangeeft waarom deze gedragslijn in de rede ligt, volgen. Met name de verklaring vanuit de historische oorsprong van de LGO-besluiten biedt een logische verklaring voor de gehanteerde gedragslijn, zonder dat aangenomen moet worden dat artikel 25 van het Statuut formeel van toepassing was. Tenslotte is van belang dat de Raad in zijn advies geen uitdrukkelijk antwoord geeft op de vraag of de gevolgde gedragslijn bij de tussentijdse herziening van het LGO-besluit juist was. De Raad concludeert, met verwijzing naar met name artikel 12 van het Statuut, dat het Statuut er op is gericht de gelijkwaardigheid van de landen binnen het Koninkrijk te waarborgen. Artikel 12 is, aldus de Raad, naar de strekking niet bedoeld om bij meerderheid te besluiten, maar om consensus te bereiken. De Raad neemt niet specifiek de uitzondering van artikel 25 op de algemene regels van besluitvorming krachtens het Statuut als uitgangspunt bij besluitvorming over LGO-besluiten, maar verwijst naar de algemene uitgangspunten van consensus en gelijkwaardigheid tussen de landen die in het Statuut zijn neergelegd. Op grond hiervan kan worden aangenomen dat met de door de Raad gehanteerde term consensus, wordt gedoeld op de algemene wijze waarop moet worden getracht overeenstemming te bereiken over de te nemen besluiten die binnen een gegeven context noodzakelijk zijn. Deze opvatting wordt versterkt door de verwijzing door de Raad naar de artikelen 6 en 12 van het Statuut. De Raad verwijst in zijn advies naar deze artikelen als een waarborg voor de

11 gelijkwaardigheid van de landen van het Koninkrijk. Dat naar de strekking artikel 12 niet primair gericht is op besluitvorming bij meerderheid, maar op het bereiken van consensus, doet niet af aan de constatering dat uiteindelijk geen van de landen van het Koninkrijk de bevoegdheid heeft besluitvorming te blokkeren. In deze zin kan artikel 12 van Statuut als een vorm van geschillenbeslechting worden gezien. Het Statuut gaat er echter wel van uit dat een zo groot mogelijke inspanning wordt gedaan om besluitvorming, anders dan met volledige consensus, zoveel mogelijk te voorkomen. Zowel artikel 12 als artikel 25 van het Statuut hebben in dit unieke geval hun beperkte betekenis. Het gebruik van artikel 12 biedt een weinig bevredigende oplossing, omdat uiteindelijk beslist wordt in meerderheid waar het specifieke belang van een minderheid in geding is. Artikel 25 van het Statuut is formeel niet van toepassing en heeft derhalve alleen een afgeleide werking. Bovendien is artikel 25 van het Statuut naar zijn inhoud slecht toepasbaar omdat het gaat over het niet binden aan overeenkomsten die overigens wel tot stand kunnen komen. Het tot stand komen van de overeenkomst is in dit geval zinledig. 5. Conclusies te verbinden aan het advies Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de besluitvorming in het kader van de Europese Unie over de associatie van de landen en gebieden overzee met de Europese Unie in het licht van het Statuut voor het Koninkrijk een bijzonder karakter heeft. Enerzijds is er sprake van een besluit dat naar Europees recht moet worden beschouwd als een besluit van een volkenrechtelijke organisatie. Als zodanig kan een besluit in de Rijksministerraad over het bij de Europese besluitvorming in te nemen standpunt, niet worden beschouwd als een besluit waarbij de Nederlandse Antillen en Aruba worden gebonden aan een internationale economische overeenkomst als bedoeld in artikel 25 van het Statuut. Anderzijds kan worden geconstateerd dat de belangen van de Nederlandse Antillen en Aruba bij de besluitvorming in de Rijksministerraad op zodanige wijze in het geding zijn, dat in het verleden aanleiding is gezien zoveel mogelijk te handelen gelijk als in een geval als bedoeld in artikel 25 Statuut. Inmiddels zijn de voorbereidingen om te komen tot een LGO-besluit per 1 maart 2000 ter hand genomen. * De ervaringen bij de tussentijdse herziening en het advies van de Raad van State van het Koninkrijk om ten aanzien van de te volgen procedure nadere afspraken te maken, zijn aanleiding geweest om te bezien op welke wijze gegarandeerd kan worden dat bij de besluitvorming in de Rijksministerraad de belangen van alle landen van het Koninkrijk zorgvuldig tegenover elkaar kunnen worden afgewogen. Daarbij is met name van belang dat deze besluitvorming goed wordt voorbereid, zodat in de Rijksministerraad volstrekte helderheid bestaat over de afwegingen die bij de te nemen beslissingen moeten worden gemaakt. In dit verband is van belang dat is overgegaan tot het instellen van een regelmatig ambtelijk overleg met vaste deelnemers, waarin alle aspecten die betrekking hebben op de besluitvorming rond de LGO worden besproken. Naast vertegenwoordigers van de Gevolmachtigde Ministers van de Nederlandse Antillen en Aruba zijn alle departementen in dit overleg vertegenwoordigd. Voorts vindt op gezette tijden overleg plaats tussen de meest betrokken bewindslieden, te weten de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Gevolmachtigde Ministers, waarin de onderwerpen die in het ambtelijk overleg aan de orde zijn, met elkaar worden besproken. Tenslotte vindt op belangrijke punten in het proces tussentijds besluitvorming in de Rijksministerraad plaats. Dit is inmiddels gebeurd om de instructie vast te stellen voor de delegatie die is afgevaardigd naar het Partnerschapsoverleg tussen de Europese Commissie en de LGO. * Dit is het Besluit van de Raad van 27 november 2001 betreffende de associatie van de LGO met de Europese Economische Gemeenschap (LGO-besluit), 2001/822/EG.

12 Door het nemen van deze maatregelen en de afspraken die in het kader van het overleg als bedoeld worden gemaakt, wordt materieel inhoud gegeven aan het advies van de Raad. Daartoe gemachtigd door de ministerraad van het Koninkrijk moge ik U verzoeken goed te vinden dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State van het Koninkrijk, openbaar wordt gemaakt. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken.en Koninkrijksrelaties, G.M. de Vries.