Page 1 of 6. Knowledge Portal AB 2014/124

Transcriptie

1 Page 1 of 6 Knowledge Portal AB 2014/124 Aflevering AB 2014, afl. 15 Publicatiedatum Rolnummer /1/R1 Instantie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 29 januari 2014 (Mrs. P.J.J. van Buuren, M.A.A. Mondt-Schouten, N.S.J. Koeman) Annotator A. Drahmann ECLI ECLI:NL:RVS:2014:200 Wetsbepaling Art. 3:1 Wro; art. 2:4, 3:3 Awb Titel Bestemmingsplan wijst een beperkt aantal locaties aan voor de vestiging van een speelautomatenhal. Speelautomatenhalverordening maakt de verlening van één vergunning mogelijk. In de bestemmingsplanprocedure wordt de ruimtelijke aanvaardbaarheid voorop gesteld. Raad beschikt over beleidsvrijheid. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De... Samenvatting Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. ( ) De Afdeling stelt voorop dat, zoals reeds onder 1 is aangegeven, in de onderhavige procedure de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan wordt beoordeeld. Voor zover het betoog van appellante betrekking heeft op de vergunningverlening voor een speelautomatenhal, wordt dat betoog buiten beschouwing gelaten. In de beleidsnota Beleidsnota Speelautomatenhal is vastgelegd dat slechts ruimte is voor één speelautomatenhal in Heerhugowaard. Appellante heeft dit aspect niet gemotiveerd bestreden. Gelet op het beleid om slechts één speelautomatenhal binnen de gemeente mogelijk te maken, overweegt de Afdeling dat het niet onredelijk is om slechts een beperkt aantal locaties aan te wijzen waar een speelautomatenhal kan worden gevestigd. De raad heeft, in aansluiting op het vorige plan, gekozen voor een speelautomatenhal aan het Coolplein waar, anders dan op de locatie van de bioscoop, ook zelfstandige horeca tot en met horecacategorie 3 mogelijk wordt gemaakt. Verder acht de raad een speelautomatenhal niet passend in combinatie met een bioscoop en wil de raad de bioscoop op het perceel van appellante zonder functiemenging behouden. Deze keuze van de raad acht de Afdeling, gelet op de aard van de functie speelautomatenhal, niet onredelijk. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het mogelijk maken van een speelautomatenhal op het perceel van appellante. Partijen Uitspraak in het geding tussen: appellante, gevestigd te Heerhugowaard, appellante, en

2 Page 2 of 6 de raad van de gemeente Heerhugowaard, verweerder. Tekst Procesverloop Bij besluit van 22 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan Stadshart vastgesteld. Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2013, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. Wassink, advocaat te Kerkdriel, en de raad, vertegenwoordigd door C. Veldhuizen-Brouwer en I. Zwollo-de Wilt, beiden werkzaam bij de gemeente, en J.W. de Boer, wethouder van de gemeente, zijn verschenen. Overwegingen 1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. 2. Het plan voorziet in de actualisering van het planologisch regime voor het stadshart van Heerhugowaard. 3. Appellante voert aan dat het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard onbevoegd namens de raad verweer heeft gevoerd, nu geen procesbesluit voor het voeren van verweer is genomen In artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is te besluiten namens de gemeente, het college of de raad rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist In deze zaak is gesteld noch gebleken dat de raad anders heeft beslist als bedoeld in artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet. Gelet hierop komt op grond van deze bepaling de bevoegdheid om te besluiten verweerschriften en andere stukken in te dienen en verweer ter zitting te voeren toe aan het college. Uit de verrichte handelingen leidt de Afdeling af dat het college heeft besloten namens de raad een verweerschrift in te dienen en verweer ter zitting te voeren. Derhalve bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college onbevoegd heeft gehandeld. 4. Het beroep van appellante is gericht tegen het plan voor zover de vestiging van een speelautomatenhal niet mogelijk wordt gemaakt in haar pand op het perceel a-locatie te Heerhugowaard. Appellante wenst, naast een bioscoop, een speelautomatenhal in haar pand te kunnen exploiteren. Appellante voert aan dat ten onrechte het gebied waarbinnen een speelautomatenhal mogelijk wordt gemaakt reeds met het plan is bepaald, waardoor niet wordt voldaan aan het vereiste dat een ieder de mogelijkheid moet krijgen om in aanmerking te komen voor een vergunning voor een speelautomatenhal. De omstandigheid dat slechts één vergunning zal worden verleend, betekent niet dat niet ook haar perceel kan worden aangewezen als locatie waar de exploitatie van een speelautomatenhal mogelijk is. Dat blijkt volgens haar al uit de omstandigheid dat het plan op meer percelen een speelautomatenhal mogelijk maakt. De raad heeft volgens appellante ten onrechte gesteld dat, omdat haar perceel niet binnen de zone horeca categorie III is gelegen, zij niet in aanmerking komt voor de mogelijkheid om op haar perceel een speelautomatenhal te vestigen. Volgens appellante is haar locatie in ruimtelijk opzicht vergelijkbaar met de in het plan wel aangewezen locaties. Appellante betoogt dat het plan in zoverre is toegeschreven naar de belangen van een exploitant van speelautomatenhallen waarmee de eigenaar van de panden waarin het plan een speelautomatenhal mogelijk maakt reeds een overeenkomst heeft gesloten. Volgens appellante is sprake van détournement de pouvoir als bedoeld in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en was de raad in strijd met artikel 2:4, lid 1, van de Awb vooringenomen bij de vaststelling van het plan.

3 Page 3 of De raad stelt zich op het standpunt dat de verlening van een vergunning voor een speelautomatenhal een aparte procedure betreft met een eigen beoordelingskader. In de bestemmingsplanprocedure dienen de ruimtelijke motieven te worden beoordeeld. Verder stelt de raad dat het planologisch regime voor onderhavig plangebied diende te worden geactualiseerd, nu het vorige plan in 2001 in rechte onaantastbaar is geworden. Verder is een nieuw plan nodig om een speelautomatenhal mogelijk te maken. Voorts is van belang dat het winkelcentrum de afgelopen jaren is uitgebreid en nu in een beheerssituatie terecht is gekomen, aldus de raad. Wat betreft de locatie waar een speelautomatenhal wordt toegestaan, is aangesloten bij hetgeen in het vorige bestemmingsplan was geregeld. In tegenstelling tot het vorige plan, is in het onderhavige plan geen zone aangewezen voor horeca III, maar heeft de raad aan de panden gelegen aan het Coolplein de functieaanduiding "horeca tot en met horecacategorie 3" toegekend en is op het perceel van appellante ter plaatse van de bioscoop ondersteunende horeca categorie 3 toegestaan. Voorts verwijst de raad naar de beleidsnota "Beleidsnota Speelautomatenhal" Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. Ingevolge artikel 3:3 van de Awb gebruikt het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend Blijkens de verbeelding zijn aan het perceel a-locatie de bestemming Cultuur en ontspanning en de functieaanduiding bioscoop toegekend. Aan panden gelegen aan de zuidwestelijke zijde van het Coolplein zijn de bestemming Centrum - 1 en de aanduidingen specifieke vorm van Centrum - 1 en horeca tot en met horecacategorie 3 toegekend. Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels, zijn de voor Cultuur en ontspanning aangewezen gronden bestemd voor: a. theater met ondersteunende horecacategorie 3; b. muziekschool; c. bioscoop ter plaatse van de functieaanduiding "bioscoop" met ondersteunende horeca categorie 3. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, onder a, zijn de voor Centrum - 1 aangewezen gronden onder meer bestemd voor gebouwen ten behoeve van: 1. detailhandel; 2. dienstverlening; 3. maatschappelijk; 4. horeca 1 en 2; 5. horeca 3 ter plaatse van de functieaanduiding "horeca tot en met horecacategorie 3"; [ ] 9. specifieke vorm van Centrum - 1 ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van Centrum -1" ten behoeve van een familie amusementscentrum en een speelautomatenhal Blijkens de plankaart van het vorige bestemmingsplan Stadshart, vastgesteld door de raad bij besluit van 24 april 2001 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland bij besluit van 26 juli 2001, was aan het perceel van appellante de bestemming Bioscoop (B) toegekend. Aan de percelen aan de zuidwestelijke zijde van het Coolplein was de bestemming Centrumdoeleinden (C) toegekend. Ingevolge artikel 6 van de voorschriften van dat plan waren de gronden op de kaart aangewezen voor Centrumdoeleinden (C) bestemd voor detailhandel, dienstverlening (met uitzondering van seksinrichtingen), kinderspeel- en -opvanggelegenheid, kantoren en horeca I en II en dergelijke. Horeca III en een amusementscentrum (Flamingocenter) waren uitsluitend toegestaan aan de zuidwestelijke kant van de op de plankaart aangegeven zonegrens Horeca III. Ingevolge artikel 10 waren de gronden aangewezen voor Bioscoop (B) bestemd voor een bioscoop alsmede horeca ten dienste van de bioscoop Op 22 januari 2013 heeft de raad de beleidsnota Beleidsnota Speelautomatenhal vastgesteld. In de beleidsnota is vermeld dat één speelautomatenhal met een maximaal bruikbaar vloeroppervlak voor speelautomaten van netto 600 m2 de behoefte dekt van ongeveer inwoners. Gelet op het inwonertal van inwoners in Heerhugowaard in 2012 wordt volgens de beleidsnota één speelautomatenhal voldoende geacht De Afdeling stelt voorop dat, zoals reeds onder 1 is aangegeven, in de onderhavige procedure de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan wordt beoordeeld. Voor zover het betoog van appellante betrekking heeft op de vergunningverlening voor een speelautomatenhal, wordt dat betoog buiten beschouwing gelaten.

4 Page 4 of 6 In de beleidsnota Beleidsnota Speelautomatenhal is vastgelegd dat slechts ruimte is voor één speelautomatenhal in Heerhugowaard. Appellante heeft dit aspect niet gemotiveerd bestreden. Gelet op het beleid om slechts één speelautomatenhal binnen de gemeente mogelijk te maken, overweegt de Afdeling dat het niet onredelijk is om slechts een beperkt aantal locaties aan te wijzen waar een speelautomatenhal kan worden gevestigd. De raad heeft, in aansluiting op het vorige plan, gekozen voor een speelautomatenhal aan het Coolplein waar, anders dan op de locatie van de bioscoop, ook zelfstandige horeca tot en met horecacategorie 3 mogelijk wordt gemaakt. Verder acht de raad een speelautomatenhal niet passend in combinatie met een bioscoop en wil de raad de bioscoop op het perceel van appellante zonder functiemenging behouden. Deze keuze van de raad acht de Afdeling, gelet op de aard van de functie speelautomatenhal, niet onredelijk. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het mogelijk maken van een speelautomatenhal op het perceel van appellante. Verder bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan in zoverre in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb heeft gehandeld. De enkele omstandigheid dat reeds een overeenkomst is gesloten door de eigenaar van de panden aan het Coolplein met een exploitant in speelautomaten is daarvoor onvoldoende. Appellante heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de raad door andere dan ruimtelijke motieven is bewogen, zodat ook geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat in strijd met artikel 3:3 van de Awb is gehandeld. Voor zover appellante een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling dat van gelijke gevallen niet kan worden gesproken reeds omdat zelfstandige horeca tot en met horeca categorie 3 op het perceel van appellante, anders dan ondersteunende horeca, niet is toegelaten en op het desbetreffende perceel een bioscoop aanwezig is die in het plan als zodanig is bestemd. 5. Gelet op het voorgaande is het beroep van appellante ongegrond. 6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State; recht doende: verklaart het beroep ongegrond. Noot 1. Deze uitspraak is een annotatie waard vanwege de samenloop tussen een bestemmingsplan dat is vastgesteld op grond van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en een vergunningstelsel dat is opgenomen in een gemeentelijke verordening, in dit geval de Speelautomatenhalverordening van de gemeente Heerhugowaard. Hierna zal eerst de casus worden geschetst zoals deze volgt uit de uitspraak en andere openbare bronnen (het vaststellingsbesluit en de plantoelichting van het bestemmingsplan alsmede de Beleidsnota Speelautomatenhal, de Speelautomatenhalverordening en de Beleidsregels burgemeester t.a.v. een speelautomatenhal). Vervolgens wordt ingegaan op het door de Afdeling in de uitspraak gehanteerde specialiteitsbeginsel. Andere aspecten van deze uitspraak, zoals de vraag welk bestuursorgaan (raad of college) verweer mocht voeren (rov 3), laat ik buiten beschouwing. 2. De raad van de gemeente Heerhugowaard heeft het bestemmingsplan "Stadshart" vastgesteld op 22 januari Dit plan maakt de vestiging van een speelautomatenhal mogelijk binnen een bepaalde zone, maar niet in het pand van appellante waar nu een bioscoop is gevestigd. Naast het bestemmingsplan is ook een Speelautomatenhalverordening vastgesteld. Op basis van deze verordening kan één exploitatievergunning voor een speelautomatenhal worden verleend. Het was tot 18 maart 2014 mogelijk om een aanvraag voor deze vergunning in te dienen. De vaststelling van het bestemmingsplan liep dus op de vergunningverlening vooruit en hier ligt de kern van het bezwaar van appellante. Zij betoogt namelijk dat als het bestemmingsplan bepaalt waar een speelautomatenhal mag komen, niet meer eenieder de mogelijkheid krijgt om in aanmerking te komen voor de exploitatievergunning. Het plan is volgens haar 'toegeschreven' naar de belangen van één bepaalde speelautomatenhallenexploitant, omdat deze exploitant al een overeenkomst zou hebben gesloten met de eigenaar van de panden waar het bestemmingsplan nu de vestiging van een speelautomatenhal planologisch mogelijk maakt. De Afdeling is snel klaar met dit betoog van appellante. De Afdeling beoordeelt namelijk uitsluitend de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. In de "Beleidsnota Speelautomatenhal" van de raad staat dat gelet op het inwonertal één speelautomatenhal voldoende wordt geacht. Het is daarom niet onredelijk "om slechts een beperkt aantal locaties aan te wijzen waar een speelautomatenhal kan worden gevestigd". De raad heeft, in aansluiting op het vorige plan, gekozen voor een speelautomatenhal aan het Coolplein waar, anders dan op de locatie van de bioscoop, ook zelfstandige horeca tot en met horecacategorie 3 mogelijk wordt gemaakt. Verder acht de raad een speelautomatenhal niet passend in combinatie met een bioscoop en wil de raad de bioscoop zonder functiemenging behouden. Deze keuze van de raad acht de Afdeling, gelet op de aard van de functie speelautomatenhal, niet onredelijk. De Afdeling ziet geen aanleiding voor

5 Page 5 of 6 het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het mogelijk maken van een speelautomatenhal op het perceel van appellante. 3. De uitspraak van de Afdeling is geheel in lijn met het specialiteitsbeginsel op grond waarvan de belangenafweging door bestuursorganen beperkt dient te blijven tot die belangen die de desbetreffende wet beoogt te beschermen. Dit heeft tot gevolg dat in het kader van het bestemmingsplan uitsluitend ruimtelijk relevante aspecten aan de orde kunnen komen. Het is niet altijd eenvoudig om te bepalen welke belangen bij de belangenafweging mogen worden betrokken. Zo komt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling de vraag of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (Ffw) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, in beginsel pas aan de orde in een procedure over de Ffw. Dat doet er niet aan af dat het plan niet mag worden vastgesteld, indien de gemeenteraad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat (o.a. ABRvS 7 maart 2012, AB 2012/269, m.nt. R.S. Wertheim; zie over de verlening van een milieuvergunning ondanks strijd met de Natuurbeschermingswet ook ABRvS 12 december 2001, MenR 2002/111, m.nt. J. Verschuuren). Ook in deze procedure is sprake van een samenloop tussen verschillende wettelijke stelsels, namelijk de Wro en een gemeentelijke verordening. Toch is er wel een verschil met het gegeven voorbeeld. Normaliter zijn er verschillende toestemmingen (bijvoorbeeld op grond van de Wro en Ffw) nodig om een project te kunnen realiseren. In dit geval betoogde appellant echter dat de ene toestemming (het bestemmingsplan) het verkrijgen van de andere toestemming (de exploitatievergunning) uitsloot. Dit betoog lijkt in dit geval feitelijk onjuist nu het bestemmingsplan op meerdere percelen een speelautomatenhal mogelijk maakt. Uit het vaststellingsbesluit volgt nog wel dat alle in het bestemmingsplan aangewezen locaties eigendom zijn van Segesta en Corio, maar dat het plan, volgens het college, absoluut niet is toegeschreven naar één exploitant. De eigenaar van een pand is verantwoordelijk voor de verhuurovereenkomst met een exploitant. Het hebben van een huurovereenkomst is een voorwaarde om voor de vergunning in aanmerking te komen. De Afdeling oordeelt dat het niet onredelijk is om slechts een beperkt aantal locaties aan te wijzen. De conclusie lijkt dan ook te zijn dat zolang sprake is van een éénvergunningstelsel dat een activiteit reguleert die op grond van het bestemmingsplan op meerdere plekken gerealiseerd kan worden, er geen strijd is met de Wro, mits de aanwijzing van de locaties in het bestemmingsplan ruimtelijk relevant is. 4. Ik vraag me af of het oordeel van de Afdeling over de aanvaardbaarheid van de locatiekeuze van de raad anders zou zijn geweest als de raad in het bestemmingsplan maar één plek had aangewezen en de verordening had bepaald dat de vergunning wordt geweigerd als het bestemmingsplan het gebruik niet toestaat. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de raad beoordelingsvrijheid (sic) heeft bij de keuze van de bestemming en dat de raad daarbij een belangenafweging moet maken waarin de voor- en nadelen van alternatieven worden meegenomen (ABRvS 25 april 2012, AB 2012/289, m.nt. L.J.A. Damen). Ondanks deze keuzevrijheid van de raad zal het zelden voorkomen dat vanuit ruimtelijke relevant oogpunt slechts één locatie mogelijk is. Bovendien wordt het betoog dat de raad door één locatie aan te wijzen de (nog te volgen) vergunningprocedure zinledig maakt sterker. Als zowel een bestemmingsplan als een vergunningstelsel een activiteit op slechts één (of een enkele) locatie mogelijk maakt, is sprake van zo'n sterke koppeling tussen het planologische stelsel (bestemmingsplan of omgevingsvergunning) en het gemeentelijke stelsel (exploitatievergunningstelsel) dat een integrale(re) benadering op zijn plaats lijkt. In dit soort gevallen wordt immers door middel van een exploitatievergunningstelsel indirect het gebruik gereguleerd en wordt door middel van het bestemmingsplan (gedeeltelijk) bepaald wie voor de vergunning in aanmerking komt. Zie voor een voorbeeld van een bestemmingsplan waarbij het maximumaantal van een bepaald gebruik wordt gereguleerd door middel van een wijzigingsbevoegdheid (naast een APV-vergunningstelsel): ABRvS 9 januari 2013, BR 2013/63, m.nt. A. Drahmann. Het is de vraag of een dubbele regulering van dezelfde activiteit, met behoud van het specialiteitsbeginsel, in dit soort gevallen wenselijk is. Mijns inziens is sprake van een dusdanig grote verwevenheid tussen beide toestemmingstelsels dat de wetgever zou kunnen overwegen om dergelijke (exploitatie)vergunningstelsels ook onder de reikwijdte van de Omgevingswet te brengen. Hierdoor kunnen de toestemmingen worden geïntegreerd of in ieder geval gecoördineerd tot stand komen. Een dergelijke procedure zou leiden tot de selectie van één exploitant van de speelautomatenhal, welke keuze zou worden neergelegd in zowel het bestemmingsplan (of omgevingsvergunning) als de exploitatievergunning. A. Drahmann Voetnoten [*] Annemarie Drahmann is promovenda aan de afdeling staats- en bestuursrecht van de Universiteit Leiden en senior Professional Support Lawyer bij Stibbe. copyright Kluwer

6 Page 6 of 6 last update: