Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar (R 1375) Regeling betreffende de goedkeuring en bekendmaking van verdragen en de bekendmaking van besluiten van volkenrechtelijke organisaties (Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen) Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING INHOUDSOPGAVE Blz. 1. Inleiding 2 2. Hoofdlijnen van de wet 3 3. Deregulering 4 4. Artikelen 5 Artikel 1: zo spoedig mogelijk ter goedkeuring voorleggen 5 Artikel 2: de goedkeuringsprocedure 6 Artikel 3: uitdrukkelijke goedkeuring 7 Artikel 4: stilzwijgende goedkeuring 7 Artikel 5: afwijken van de Grondwet 9 Artikel 6: uitzonderingen op het vereiste van voorafgaande goedkeuring 11 Artikel 6, onder a: machtigingswetten 12 Artikel 6, onder b: uitvoeringsverdragen 12 Artikel 6, onder c: kortlopende verdragen zonder belangrijke financiële verplichtingen 15 Artikelen 6, onder d, 9 en 11, derde lid: geheime of vertrouwelijke verdragen 1 6 Artikelen 6, onder e, en 7: verlenging van aflopende verdragen 1 7 Artikelen 8 en 10: spoedeisende verdragen 18 Artikel 11: ter kennis brenging van verdragen 18 Artikel 12: opzegging 19 Artikel 13: voorlopige toepassing 21 Artikel 14: bekendmaking in het Tractatenblad 21 Artikel 15: gegevens die bekendgemaakt moeten worden 23 Artikel 16: gegevens die bekendgemaakt kunnen worden 23 Artikel 17: tijdstip bekendmaking 24 Artikel 18: uitzonderingen op de regel van bekendmaking in het Tractatenblad 25 Artikel 20: inwerkingtreding F ISSN SDU uitgeverij 's-gravenhage 1989 Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3

2 1. Inleiding Dit voorstel van wet strekt er in de eerste plaats toe uitvoering te geven aan artikel 91, eerste en tweede lid, van de Grondwet. Deze bepalingen luiden: Artikel Het Koninkrijk wordt niet aan verdragen gebonden en deze worden niet opgezegd zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten- Generaal. De wet bepaalt de gevallen waarin geen goedkeuring is vereist. 2. De wet bepaalt de wijze waarop de goedkeuring wordt verleend en kan voorzien in stilzwijgende goedkeuring. Tot de inwerkingtreding van de herziene Grondwet op 17 februari 1983 was de regeling over de goedkeuring van verdragen en over de gevallen waarin geen goedkeuring vereist is, in de Grondwet zelf opgenomen en wel in de artikelen 61 tot en met 64. Krachtens het huidige additioneel artikel XXI, eerste lid, blijft het bepaalde in de artikelen 61 en 64, voor wat betreft de stilzwijgende goedkeuring, alsmede het bepaalde in artikel 62, van kracht totdat ter zake bij de wet een voorziening zal zijn getroffen. In bijlage I bij deze memorie zijn de relevante artikelen uit de Grondwet naar de tekst van 1972 vermeld. In de memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat beoogde het huidige artikel 91 in de Grondwet op te nemen (Kamerstukken II 1977/78, (R1100), nr. 3, blz. 5), werd gesteld dat de strekking van de bestaande bepalingen betreffende de goedkeuring van verdragen vrij algemeen als bevredigend wordt ervaren. Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsontwerp werd deze stelling in het algemeen onderschreven. In het voorliggende voorstel is dan ook een zeer bescheiden gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het aanbrengen van veranderingen in de bestaande regeling. Daarbij is het uitgangspunt onveranderd gebleven: enerzijds een zo groot mogelijke zeggenschap van het parlement en anderzijds een opzet die erop gericht is om het de regering mogelijk te maken bij het treffen van internationale regelingen snel en efficiënt tot zaken te komen. Het voorstel van wet betreft in de tweede plaats de bekendmaking van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Artikel 95 van de Grondwet bepaalt dat de wet daaromtrent regels dient te geven. Tot dusverre was dit geregeld in de op de artikelen 65 en 67 van de Grondwet van 1956 berustende Rijkswet van 22 juni 1961 (Stb. 207), houdende regeling inzake de bekendmaking van internationale overeenkomsten en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Gezien de wijzigingen welke sinds 1961 in Grondwet en Statuut zijn aangebracht is het nodig die Rijkswet te herzien. Voor wat betreft de Grondwet gaat dit om vervanging van de term overeenkomst door verdrag, en met betrekking tot het Statuut betreft het de wijzigingen die in de samenstellende delen van het Koninkrijk hebben plaatsgevonden door het onafhankelijk worden van Suriname en het verkrijgen van de status aparte door Aruba. Voorts lijkt het wenselijk de in de Rijkswet geregelde materie te incorporeren in de wet betreffende goedkeuring van verdragen, zodat in de toekomst al hetgeen de goedkeuring van verdragen en de bekendmaking daarvan betreft in één wet zal zijn opgenomen. Krachtens artikel 3, eerste lid, sub b, van het Statuut voor het Koninkrijk zijn de buitenlandse betrekkingen aangelegenheden van het Koninkrijk. Voorts bepaalt artikel 14, eerste lid, van het Statuut dat regelen omtrent aangelegenheden van het Koninkrijk bij rijkswet worden vastgesteld. Alleen al op grond hiervan was het nodig om het onderhavige wetsvoorstel de vorm van rijkswet te geven. Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 2

3 Het Statuut bevat in de artikelen 24 tot en met 28 (tekst als bijlage II bijgevoegd) een zekere regeling voor de voorbereiding van, sluiting van, binding aan en opzegging van verdragen die de Nederlandse Antillen en Aruba raken, maar bevat geen bepalingen die analoog zijn aan de bepalingen van het voorliggende wetsvoorstel die tot dusver in de Grondwet (naar de tekst van 1972) regeling vonden. Door het onderhavige voorstel van rijkswet zullen deze bepalingen komen te gelden ter aanvulling van datgene wat in het Statuut, met name in artikel 24, omtrent de goedkeuring van verdragen is bepaald. Overigens is, terwille van de overzichtelijkheid van de materie, de inhoud van artikel 24 van het Statuut ook in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen. Daarnaast bevat het wetsvoorstel ook enkele nieuwe bepalingen die rechtstreeks de Nederlandse AntiJlen en Aruba regarderen (artikelen 7 en 11, tweede lid). Ten einde deze memorie zo leesbaar mogelijk te houden, zal hierna steeds over de Staten van de Nederlandse Antillen, onderscheidenlijk van Aruba, en over de Gevolmachtigde Ministers van deze landen worden gesproken onder beziging van de uitdrukking «in voorkomend geval». De bedoeling hiervan is om aan te duiden dat het dan gaat om verdragen die ook de Nederlandse Antillen, onderscheidenlijk Aruba raken, zonder dat dit dan iedere keer weer helemaal uitgeschreven moet worden. 2. Hoofdlijnen van de wet De huidige praktijk van goedkeuring van verdragen door de Staten- Generaal is langzamerhand gegroeid. Volgens de Grondwet van 1814 behoefde de «Soevereine Vorst» de Staten-Generaal alleen kennis te geven van gesloten verdragen. Bij achtereenvolgende herzieningen van de Grondwet werden telkens nieuwe groepen van verdragen onderworpen aan de verplichting van voorafgaande parlementaire goedkeuring. Deze ontwikkeling leidde ertoe dat in 1953 in de Grondwet werd bepaald, dat in beginsel voor alle verdragen voorafgaande parlementaire goedkeuring vereist werd. Enkele categorieën verdragen werden uitgesloten van het goedkeuringsvereiste. In 1956 werd deze regeling nog enigszins aangepast en mondde zij vervolgens uit in de artikelen 60, 61, 62 en 64 van de Grondwet. Zoals hiervoor al aan de orde is geweest, is een aantal van deze bepalingen op grond van additioneel artikel XXI thans nog van kracht. Het onderhavige voorstel strekt ertoe de regeling zoals deze in tal van jaren vorm heeft gekregen, thans in de voorgeschreven wettelijke regeling neer te leggen. Het voorstel begint met de nieuwe bepaling dat in het algemeen verdragen zo spoedig mogelijk ter goedkeuring moeten worden ingediend (in voorkomend geval onder gelijktijdige overlegging aan de Staten van de Nederlandse Antillen, onderscheidenlijk van Aruba). Dit komt tegemoet aan in de praktijk duidelijk bij het parlement levende wensen. Met betrekking tot de vervolgens aan de orde komende wijzen van goedkeuring zijn de hoofdlijnen ongewijzigd uit de oude grondwetstekst overgenomen. Onveranderd is de keuzemogelijkheid tussen uitdrukkelijke en stilzwijgende goedkeuring, de bepaling dat de uitdrukkelijke goedkeuring wordt verleend bij wet, dat een van de Grondwet afwijkend verdrag alleen uitdrukkelijk en met twee derden meerderheid van stemmen kan worden goedgekeurd, de regeling dat dertig dagen na overlegging ter stilzwijgende goedkeuring de goedkeuring is verleend en de mogelijkheid tot doorbreking van het stilzwijgen. Ook de uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste zijn ongewijzigd overgenomen uit artikel 62, eerste lid, van de oude Grondwet. Voorts wordt thans expliciet de praktijk vastgelegd dat verdragen met een geheim of vertrouwelijk karakter geen goedkeuring behoeven, met dien verstande dat deze verdragen alsnog aan goedkeuring worden onderworpen wanneer het geheime of vertrou- Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 3

4 welijke karakter is komen te vervallen. Echt nieuw is deze regeling niet. Zij legt slechts vast wat tot dusver plaatsvond op basis van interpretatie van grondwettelijke bepalingen. Nieuw is de regeling dat verdragen tot verlenging van bestaande verdragen geen goedkeuring behoeven, tenzij door het parlement, of in voorkomend geval door de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen, onderscheidenlijk van Aruba - nadat het parlement door de regering is geïnformeerd omtrent het voornemen tot verlenging - de wens te kennen wordt gegeven dat het verlengingsverdrag wel aan de goedkeuring wordt onderworpen. Deze regeling beoogt de efficiëntie te bevorderen zonder daarmee de parlementaire zeggenschap verloren te doen gaan. In overeenstemming met de bestaande regeling is dat in gevallen van urgentie de goedkeuring achteraf gevraagd kan worden, in plaats van voorafgaand aan de binding. Ook wordt de bestaande toestand bevestigd dat wanneer aan een verdrag dat achteraf aan de goedkeuring wordt onderworpen de goedkeuring wordt onthouden, dit verdrag zo spoedig als zulks rechtens mogelijk is dient te worden beëindigd. De algemene plicht tot zo spoedig mogelijke mededeling van verdragen aan de Staten-Generaal, die in de oude Grondwet was neergelegd, wordt in het voorstel beperkt tot verdragen die geen goedkeuring behoeven. De aan deze beperking ten grondslag liggende gedachte is dat bij verdragen die wel goedkeuring behoeven, de mededelingsplicht inherent is aan de verplichting om te doen goedkeuren. Geheime of vertrouwelijke verdragen zullen, tenzij het belang van het Koninkrijk zich daartegen bepaaldelijk verzet, ook ter kennis van het parlement worden gebracht, echter met dien verstande dat dit dan gebeurt onder voorwaarde van geheimhouding. In het thans bestaande systeem gelden voor opzegging dezelfde regels als voor de binding aan verdragen. Dit systeem is ongewijzigd overgenomen. Nieuw is de bepaling over voorlopige toepassing van verdragen, die de bestaande praktijk codificeert. Wat de bekendmaking van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisatie betreft, is het de bedoeling de huidige bekendmakingspraktijk te continueren. De essentiële bepalingen uit de huidige Rijkswet bekendmaking verdragen zijn in het onderhavige voorstel overgenomen. Nieuw is de mogelijkheid van bekendmaking door terinzagelegging van bijlagen bij verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. 3. Deregulering Voor de hoofdpunten van het onderhavige wetsvoorstel moge naar punt 2 van deze memorie worden verwezen. De regeling in het wetsvoorstel kent geen overlappingen met andere regelingen. De regeling sluit aan bij de algemene grondwetsbepaling over de goedkeuring van verdragen (artikel 91) en de grondwetsbepaling over de bekendmaking van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties (artikel 95), terwijl er verder een samenhang bestaat met het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. De voorgestelde regeling bevat geen delegatie van regelgeving. Er worden geen nieuwe bestuursinstrumenten in het leven geroepen. Vanuit het oogpunt van handhaving van de regeling, alsmede vanuit het oogpunt van werkdruk op het bestuurlijk apparaat, verwachten wij geen noemenswaardige effecten in vergelijking met de huidige situatie, aangezien de voorgestelde regeling slechts op ondergeschikte punten afwijkt van de thans geldende regeling. Bij de regeling die thans wordt voorgesteld hebben wij als variant overwogen het bestaande systeem, waarin de goedkeuring stilzwijgend of uitdrukkelijk kan worden verleend en uitdrukkelijke goedkeuring geschiedt bij de wet, te herzien. In plaats daarvan zou volgens de overwogen variant ieder verdrag dat goedkeuring behoeft ter stilzwij- Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 4

5 gende goedkeuring aan de Staten-Generaal worden voorgelegd, waarbij echter binnen een bepaalde termijn een bepaald aantal leden van elk der kamers de wens te kennen zou kunnen geven dat over het verdrag overleg wordt gevoerd met de regering; indien een dergelijk overleg plaatsvindt zou het verdrag moeten worden goedkeuring door een besluit in beide kamers. Een overweging bij deze variant is, dat - zoals bij de bespreking van artikel 3 aan de orde zal komen - goedkeuringswetten enkele kenmerken vertonen die afwijken van wat gebruikelijk is bij andere wetten, en het wetgevingsinstrument bij goedkeuring leidt tot een relatief omslachtige werkwijze. Voor deze variant is ruimte, omdat het grondwettelijke voorschrift dat de uitdrukkelijke goedkeuring bij de wet wordt verleend, bij de grondwetsherziening van 1983 is vervallen. Wij zien echter onvoldoende reden om het bestaande systeem, dat vanaf 1824 gebruikelijk is, te verlaten. Wij zijn van mening dat in het bijzonder vanuit het oogpunt van de rechten van het parlement, het handhaven van de mogelijkheid van uitdrukkelijke goedkeuring bij wet - naast de in de praktijk meestal gevolgde stilzwijgende goedkeuringsprocedure - een aantal overwegende voordelen heeft. Zo kan de Tweede Kamer door amendering wijziging brengen in de tekst van een goedkeuringswet. Gedacht kan hier worden aan een amendement dat er toe strekt dat uitvoeringsverdragen wel de goedkeuring van de Staten- Generaal zullen behoeven of een amendement dat strekt tot de goedkeuring van voorbehouden bij de binding van het Koninkrijk aan een bepaald verdrag - het laatste uiteraard met inachtneming van de volkenrechtelijke regels inzake de toelaatbaarheid van voorbehouden. Wij hebben voorts overwogen dat bij de variant als hierboven genoemd de besluitvorming naar verwachting niet minder tijd zal kosten dan de huidige en in dit wetsvoorstel voorgestelde procedure: een uitdrukkelijk besluit in beide kamers als in die variant bedoeld zou een schriftelijke voorbereiding en mondelinge behandeling vergen die naar alle waarschijnlijkheid volledig vergelijkbaar zou zijn met de procedure van goedkeuring bij wet. Naar ons oordeel zou het minder juist zijn het thans bestaande systeem, zoals dat in de loop der jaren is gegroeid, ingrijpend te veranderen. Wij achten het systeem voldoende evenwichtig om enerzijds snel en effectief te kunnen optreden in het internationale verkeer en anderzijds de zeggenschap van het parlement zo optimaal mogelijk te waarborgen. 4. Artikelen Artikel 1: zo spoedig mogelijk ter goedkeuring voorleggen Het belang van de deelneming van het Koninkrijk aan de internationale rechtsorde vereist een zo voortvarend mogelijke nationale afronding van datgene waar internationaal overeenstemming over is bereikt. Dat geldt zeker ook voor verdragen - vooral voor door het Koninkrijk ondertekende verdragen. Aangezien de nationale afronding in beginsel parlementaire goedkeuring vereist voorafgaande aan de binding van het Koninkrijk aan verdragen, bepaalt artikel 1 dat de voorlegging ter goedkeuring zo spoedig mogelijk dient plaats te vinden. Zoals hiervoor reeds is vermeld, menen wij tevens dat hiermee aan duidelijk bij het parlement levende eisen wordt tegemoet gekomen. Het tijdsverloop dat gemoeid mag zijn met het «zo spoedig mogelijk» ter goedkeuring voorleggen valt niet scherp te definiëren. Verschillende factoren kunnen daarop van invloed zijn, zoals bijvoorbeeld de noodzaak van uitvoeringswetgeving, de ingewikkeldheid van de materie, complicerende EG-aspecten, inwinnen van advies en, ten slotte, de relatieve prioriteit ten opzichte van ander werk. Vrijwel altijd is een van deze factoren in het spel. Normaliter kan derhalve een verdrag niet veel eerder Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 5

6 dan drie tot zes maanden na de totstandkoming ter goedkeuring worden voorgelegd. Het streven is er op gericht om, waar mogelijk, verdragen binnen één jaar na de totstandkoming voor te leggen. In de gevallen dat zulks niet zal lukken, zullen de verdragen in kwestie opgenomen worden op het verdragenoverzicht dat de regering jaarlijks pleegt te verstrekken aan de Staten-Generaal en aan de Staten van de Nederlandse Antillen en van Aruba. In herinnering zij gebracht dat dit overzicht ertoe strekt om zoveel mogelijk voortgang te bewerkstelligen, zowel met betrekking tot de voorbereiding van de indiening ter goedkeuring, als met betrekking tot de besluitvorming omtrent de wenselijkheid van partij worden. Enerzijds dwingt het rapportagesysteem de regering zich rekenschap te geven van de stand van zaken en alle relevante factoren; anderzijds geeft dit het parlement de gelegenheid, het geheel overziend, desgewenst aan te dringen op het verleggen van prioriteiten (zie Kamerstukken II 1981/82, , hoofdstuk V, nr. 61, herdruk, en latere desbetreffende stukken, laatstelijk Kamerstukken II 1988/89, , hfdst. V, nr. 129). Tenslotte merken wij met betrekking tot artikel 1 op dat het gebruik van de term «regering» in dit artikel niet weg neemt dat de beide kamers de regering kunnen verzoeken verdragen, ten aanzien waarvan het parlement het wenselijk acht dat het Koninkrijk daaraan wordt gebonden, zo spoedig mogelijk ter goedkeuring voor te leggen. De Staten van de Nederlandse Antillen, onderscheidenlijk van Aruba, zullen eveneens wensen van deze strekking tegenover hun regering kenbaar kunnen maken, die dan door de Gevolmachtigde Minister bij de Koninkrijksregering aan de orde kunnen worden gesteld. Artikel 2: de goedkeuringsprocedure De voorgestelde regeling van de wijze van goedkeuring is overgenomen uit de oude Grondwet (artikel 61). Dat wil zeggen, twee mogelijke wijzen van goedkeuring: uitdrukkelijk of stilzwijgend. De figuur van stilzwijgende goedkeuring is zeer nuttig gebleken. In de laatste jaren is ruim driekwart van de verdragen op deze, veel tijd en ook geld besparende, wijze goedgekeurd. Beide wijzen van goedkeuring zijn qua rechtsgevolg gelijkwaardig. Beide leiden zij op volwaardige wijze tot de parlementaire goedkeuring waarvan het verkregen zijn voorwaarde is voor de binding van het Koninkrijk aan verdragen. De keuze van de te volgen procedure is in eerste instantie aan de regering. Bij deze keuze liet zij zich in de achterliggende jaren leiden door twee factoren, die, naar wij verwachten, ook in de toekomst de leidraad zullen blijven vormen. De eerste factor wordt gevormd door de vraag of er in verband met de binding van het Koninkrijk aan het verdrag al dan niet uitvoeringswetgeving door middel van een wet in formele zin vereist zal zijn. Wanneer dat het geval is, pleegt de regering te kiezen voor de procedure van uitdrukkelijke goedkeuring. Deze handelwijze houdt verband met de noodzaak dat het Koninkrijk alleen dan aan het verdrag wordt gebonden wanneer vaststaat dat aan de verdragsverplichtingen kan worden voldaan. Bovendien zou stilzwijgende goedkeuring van een verdrag dat uitvoeringswetgeving behoeft, enigszins prejudiciërend werken voor het parlement. Door het feit dat het verdrag al is goedgekeurd, zou het parlement in zekere zin immers gebonden zijn om in enigerlei vorm mee te werken aan de totstandbrenging van de nodige uitvoeringswetgeving. Tenslotte biedt de gelijktijdige behandeling van de goedkeuring van het verdrag en de bijbehorende uitvoeringswetgeving het voordeel dat het geheel in samenhang kan worden beoordeeld. De tweede factor komt aan bod, wanneer uitvoeringswetgeving niet noodzakelijk is. De regering overweegt dan of het waarschijnlijk is dat het parlement met haar van Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 6

7 gedachten wil wisselen over het verdrag. Daarbij neemt de regering de aard van het verdrag en mogelijke politieke factor in overweging. Indien de regering concludeert dat het parlement aan een gedachtenwisseling mogelijkerwijs de voorkeur geeft, kiest zij normaliter eigener beweging voor de procedure van uitdrukkelijke goedkeuring. Voorleggen ter stilzwijgende goedkeuring zou dan immers nodeloos tijdverlies veroorzaken. In de praktijk functioneert de keuze op basis van deze factoren (met name laatstgenoemde) goed. Enerzijds blijft ten aanzien van de verdragen waarbij de regering voor een stilzwijgende goedkeuring heeft gekozen het aantal keren beperkt dat het parlement om een uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure verzoekt (wij komen hierop terug in de toelichting op artikel 4). Anderzijds komt het slechts sporadisch voor dat het parlement zonder schriftelijke stukkenwisseling en bij hamerslag een verdrag goedkeurt dat de regering ter uitdrukking goedkeuring had ingediend, uitgaande van de veronderstelling dat het parlement wel met haar van gedachten zou willen wisselen over dat verdrag. Wij zien dan ook geen reden om in de wet voor bepaalde gevallen een verplichte procedure keuze voor te schrijven. Een verplichting om met betrekking tot bepaalde verdragen in ieder geval een uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure te volgen achten wij ook niet wenselijk omdat dit tot starheid en soms tot nodeloos werk zou kunnen leiden. De enige uitzondering hierop vormt uiteraard het geval dat een verdrag bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet of tot zodanig afwijken noodzaken. Hierop wordt nader ingegaan in de toelichting op artikel 5. Artikel 3: uitdrukkelijke goedkeuring Toen in 1953 de Grondwet ging voorzien in de mogelijkheid om verdragen of stilzwijgend of uitdrukkelijk te doen goedkeuren, werd voorgeschreven dat de uitdrukkelijke goedkeuring bij wet zou moeten plaatsvinden. Tot dan toe was goedkeuring bij wet al meer dan een eeuw gebruikelijk, maar niet expliciet verplicht. Het lijkt ons wenselijk om dit beproefde systeem van goedkeuring bij wet te handhaven voor de uitdrukkelijke goedkeuring. Wij zijn ons er daarbij wel van bewust dat goedkeuringswetten een paar kenmerken vertonen die afwijken van wat gebruikelijk is bij andere wetten. Zo bevat een goedkeuringswet in het algemeen alleen de constatering dat een verdrag wordt goedgekeurd. Voorts bevat zulk een wet geen burgers bindende bepalingen, noch verbindt zij de regering in die zin, dat zij verplicht zou zijn tot bekrachtiging over te gaan. De parlementaire goedkeuring is slechts de voorwaarde die vervuld moet zijn voordat de regering kan overgaan tot de binding van het Koninkrijk. Ondanks de verschillen in vergelijking met een gewone wet, menen wij dat de huidige procedure van uitdrukkelijke goedkeuring bij formele wet gehandhaafd dient te blijven. Wij sluiten daarmee aan bij hetgeen reeds is gesteld in de memorie van antwoord bij wet wetsontwerp dat beoogde het huidige artikel 91 in de Grondwet op te nemen (Kamerstukken II 1979/1980, (R 1100), nr. 7, blz. 7 en 8) namelijk, dat de wettelijke regeling in materieel opzicht geen wijziging behoeft te brengen in het tot op heden bestaande systeem, te weten uitdrukkelijke goedkeuring bij wet en stilzwijgende goedkeuring met de mogelijkheid het stilzwijgen te doorbreken. De regering heeft destijds ook toegezegd dat aan de bestaande rechten van de Staten- Generaal geen afbreuk zal worden gedaan. Wij menen dat het huidige systeem het meeste recht doet aan deze bestaande rechten. Artikel 4: stilzwijgende goedkeuring Zoals hierboven al aan de orde is geweest, wordt meestal de stilzwijgende goedkeuringsprocedure gevolgd. De regeling die thans in artikel 4 Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 7

8 wordt voorgesteld, is overgenomen uit de oude Grondwet (artikel 61, derde lid). Er leek ons geen reden te zijn om veranderingen aan te brengen in deze goed functionerende procedure. Deze procedure houdt in, dat de Minister van Buitenlandse Zaken bij brieven aan de voorzitter van de Eerste en van de Tweede Kamer een verdrag ter goedkeuring overlegt aan de Staten-Generaal; de brief is vergezeld van een toelichtende nota. In voorkomend geval wordt het verdrag gelijktijdig bij brief aan de voorzitter van de Staten van de Nederlandse Antillen, onderscheidenlijk van Aruba, overgelegd. De Raad van State (van het Koninkrijk) is dan inmiddels gehoord. Het advies en het nader rapport worden bij deze brief gevoegd, zulks behalve wanneer er sprake is van een blanco advies of wanneer openbaarmaking achterwege moet blijven omdat er sprake is van een geval bedoeld in artikel 4 van de Wet Openbaarheid van Bestuur (Stb. 1978, 581). Dit laatste heeft zich in de praktijk tot dusver nog nooit voorgedaan. Binnen dertig dagen na ontvangst van de brief, kan vanuit de Staten-Generaal, of in voorkomend geval door de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen of van Aruba, de wens te kennen worden gegeven dat het verdrag dat ter stilzwijgende goedkeuring is voorgelegd, wordt onderworpen aan de uitdrukkelijke goedkeuring. De term «namens een der kamers» geeft de mogelijkheid dat in bijzondere gevallen niet een van de kamers zelf, of het voorgeschreven aantal leden, maar bij voorbeeld de voorzitter van een der kamers optreedt. Dit zou bij voorbeeld wenselijk kunnen zijn wanneer gedurende de recesperiode handelen van de kant van de Staten-Generaal toch wenselijk wordt geacht. Het «doorbreken van het stilzwijgen» is een instrument dat betrekkelijk geregeld wordt gebruikt. Sinds bij de Grondwetsherziening van 1953 de stilzwijgende goedkeuringbprocedure werd ingevoerd worden jaarlijks vrij constant rond de 30 verdragen ter stilzwijgende goedkeuring ingediend (slechts in enkele jaren was er een sterk afwijkend aantal). In de hele periode van 1954 tot en met 1988 gaven de Eerste of de Tweede Kamer in totaal 85 keer te kennen een uitdrukkelijke in plaats van een stilzwijgende goedkeuring te wensen. Het aantal keren dat dit per jaar plaatsvond en plaatsvindt wisselt overigens sterk. Er zijn jaren geweest dat het 10 keer gebeurde (1954 en 1981) en ook jaren dat het helemaal niet gebeurde (1959 toten met 1962, 1967 en 1968). In de laatste 10 jaar is het in totaal 44 keer gebeurd. Dat is dus in een tijdsverloop van minder dan een derde van de 35 jaren dat de procedure bestaat meer dan de helft van de 85 keer dat men in totaal van de mogelijkheid tot doorbreken van het stilzwijgen gebruik maakte. Er lijkt dus hierin een duidelijk stijgende lijn te constateren. Dit lijkt aan te tonen dat de mogelijkheid om het stilzwijgen te doorbreken in toenemende mate in een behoefte voorziet. Het te kennen geven van de wens dat een ter stilzwijgende goedkeuring overgelegd verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring zal worden onderworpen is pas voltooid op het moment dat de regering de kennisgeving ontvangt. Wanneer de kennisgeving wordt ontvangen door de regering na het verstrijken van de dertig dagen, is het verdrag derhalve al goedgekeurd. Deze situatie heeft zich tot op heden één keer voorgedaan. Bij wijze van ad-hoc-oplossing is toen de binding aan het verdrag opgehouden tot na overleg tussen de regering en de betrokken vaste commissie was komen vast te staan dat een meerderheid van de kamer geen bezwaar had tegen het verdrag (Kamerstukken Mi 1984/85, ). De lengte van de goedkeuringstermijn, dertig dagen, en het vereiste dat tenminste een vijfde van het aantal leden der kamers nodig is voor het doorbreken van het stilzwijgen, hebben - voor zover ons bekend is - in de praktijk nimmer problemen opgeleverd. Voorts zouden wij willen wijzen op de afspraak die jaren geleden gemaakt is tussen de griffies van beide kamers en de Directie Verdragen van het ministerie van Buitenlandse Zaken, dat steeds tenminste tweederde van de goedkeu- Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 8

9 ringstermijn van een verdrag valt buiten een recesperiode. Deze afspraak is gemaakt, omdat het niet de bedoeling is dat de goedkeuringstermijn door een reces wordt geschorst, noch dat verdragen ter stilzwijgende goedkeuring worden overgelegd terwijl de leden in verband met een reces afwezig zijn. In de praktijk heeft wel eens een probleem opgeleverd dat nadat door een der kamers het stilzwijgen was doorbroken de behoefte ontstond dit weer ongedaan te maken. In twee gevallen werd de doorbreking van het stilzwijgen ongedaan gemaakt binnen de dertigdaagse goedkeuringstermijn (Handelingen II 1969/70, blz. 2166, 2167, 2180, 2181 en 3585). Er was dus in die gevallen theoretisch nog de mogelijkheid voor andere kamerleden om eventueel alsnog om uitdrukkelijke goedkeuring te vragen, nadat het oorspronkelijke verzoek om een uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure ongedaan was gemaakt. Het nog aanwezig zijn van die mogelijkheid werd daarbij essentieel geacht. De gedachtengang was namelijk, dat anders mogelijk een andere groep kamerleden - die doorbreking van het stilzwijgen ook wenselijk had geacht, maar dat niet meer had hoeven doen omdat collegae hun daarmee al vóór geweest waren - tekort zou worden gedaan als de doorbreking van het stilzwijgen ongedaan gemaakt zou worden op een moment dat het recht op doorbreking niet alsnog zou kunnen worden uitgeoefend. De gedachtengang heeft er toe geleid dat in een ander geval de doorbreking van het stilzwijgen niet meer ongedaan is gemaakt toen na afloop van de termijn de behoefte aan een uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure niet langer aanwezig werd geacht (Handelingen II 1975/76, blz t/m 3769). Naar onze mening kunnen moeilijkheden op dit punt worden voorkomen, indien wordt vastgelegd dat wanneer het stilzwijgen is doorbroken er steeds een uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure moet volgen. Derhalve stellen wij voor thans uitdrukkelijk in de wet vast te leggen, dat wanneer van de wens tot doorbreken van het stilzwijgen kennis is gegeven, daarna zo spoedig mogelijk een voorstel van wet tot goedkeuring wordt ingediend. Voorts is nog van belang dat op 26 februari 1987 bij de Staten- Generaal is ingediend een voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de Raad van State ter aanpassing aan de Grondwet (Kamerstukken II 1986/87, ). In dat wetsvoorstel wordt bepaald dat, indien bij de procedure van stilzwijgende goedkeuring de wens te kennen is gegeven, dat het verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring - dus bij wet - zal worden onderworpen, het horen van de Raad van State over dat wetsvoorstel achterwege kan blijven. De Raad is immers al over het verdrag gehoord in het kader van de stilzwijgende procedure. Hierdoor zal direct na het doorbreken van het stilzwijgen het wetsvoorstel kunnen worden ingediend. Verder willen wij wijzen op de mogelijkheid om, zonder dat het stilzwijgen wordt doorbroken, met de regering van gedachten te wisselen over de inhoud van een verdrag. Mocht die gedachtenwisseling niet tot overeenstemming leiden, dan kan het stilzwijgen - mits binnen de termijn van dertig dagen - uiteraard alsnog worden doorbroken. Artikel 5: afwijken van de Grondwet Artikel 91, derde lid, van de Grondwet bepaalt dat verdragen die bepalingen bevatten welke afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, alleen kunnen worden goedgekeurd met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. De huidige Grondwet bevat niet de bepaling, die wel voorkwam in de oude Grondwet, dat in zodanig geval de goedkeuring slechts uitdrukkelijk kan worden verleend. Het niet overnemen van deze bepaling in de Grondwet vloeit voort uit het feit, dat in de opzet van de huidige Grondwet de wijze Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 9

10 van goedkeuring door de wet wordt bepaald. Gelet op de aard en het belang - het gaat immers om verdragen waarvan het verbindend worden materieel gelijk staat aan wijziging van de Grondwet - is er uiteraard geen enkele reden om verandering te brengen in het systeem dat in deze gevallen de goedkeuring slechts uitdrukkelijk kan worden verleend, waardoor expliciet komt vast te staan of een tweederde meerderheid zich daarmee kan verenigen, en er ook gelegenheid bestaat tot het afleggen van stemverklaringen. Deze bepaling is dan ook in het voorliggende wetsvoorstel opgenomen. Tevens stellen wij voor, dat in het voorstel van wet tot goedkeuring zelf moet worden opgenomen dat de goedkeuring wordt verleend met inachtneming van het bepaalde in artikel 91, derde lid, van de Grondwet (met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen dus). Dit sluit ook aan op de enkele gevallen waarbij zich dit in het verleden heeft voorgedaan (Wet tot goedkeuring van het Verdrag tot oprichting van de Europese Defensie Gemeenschap (Stb. 1954, 25) en Rijkswet tot goedkeuring van de overeenkomst met Indonesië inzake Westelijk Nieuw-Guinea (Stb. 1962, 363)). Over de vraag of een verdrag bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet beslist de wetgever. In eerste instantie dient de regering zich de vraag te stellen of een verdrag van de Grondwet afwijkt en op de beschreven wijze dient te worden goedgekeurd. Indien het antwoord bevestigend luidt, wordt bovengenoemde aan het betreffende grondwetsvoorschrift refererende bepaling in de tekst van het betreffende goedkeuringswetsvoorstel opgenomen. Luidt het antwoord ontkennend, dan ontbreekt een dergelijke bepaling. Het verdrag kan dan ter stilzwijgende of ter uitdrukkelijke goedkeuring worden voorgelegd. Wanneer de Tweede Kamer in tegenstelling tot de regering van mening is dat een verdrag wel afwijkt van de Grondwet, dan zijn er twee mogelijkheden. Ten eerste: indien het verdrag ter stilzwijgende goedkeuring is voorgelegd, dan kan deze kamer het stilzwijgen doorbreken. Uiteraard heeft de Eerste Kamer deze mogelijkheid ook. Tevens hebben de Nederlandse Antillen en Aruba deze mogelijkheid wanneer het gaat om een verdrag dat deze landen raakt (artikel 4, tweede lid). Door de regering wordt dan vervolgens een voorstel van wet ingediend. Ten tweede: indien het verdrag ter uitdrukkelijke goedkeuring is voorgelegd, - al dan niet na het doorbreken van het stilzwijgen - kan de Tweede Kamer door middel van een amendement in de goedkeuringswet vastleggen dat de goedkeuring plaatsvindt met inachtneming van artikel 91, derde lid, van de Grondwet. De kamer beslist over een dergelijk amendement met gewone meerderheid. Is het de Eerste Kamer die meent dat het verdrag van de Grondwet afwijkt - en zijn regering en Tweede Kamer blijkens de tekst van het wetsvoorstel zoals dat door de Tweede Kamer aan de Eerste Kamer is gezonden het daarmee niet eens - dan kan de Eerste Kamer het goedkeuringswetsvoorstel verwerpen (bij gewone meerderheid). Zijn het de Staten van de Nederlandse Antillen of van Aruba die menen, dat er sprake is van afwijking van de Grondwet bij een verdrag dat (mede) voor de Nederlandse Antillen onderscheidenlijk voor Aruba zal gelden, dan kunnen (krachtens artikel 17 van het Statuut) de Gevolmachtigde Minister en/of bijzondere gedelegeerden van de Staten de behandeling van het goedkeuringswetsvoorstel in de Staten-Generaal bijwonen en daarbij wijzigingen in het voorstel voorstellen. Volledigheidshalve wijzen wij hier nog op de situatie die zich voor kan doen, dat de regering van mening is dat een verdrag niet van de Grondwet afwijkt en dat bovendien voorafgaande parlementaire goedkeuring niet vereist is, omdat een van de in het wetsvoorstel vervatte uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste van toepassing is. Die uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste zijn overigens, zo wordt uitdrukkelijk bepaald, alleen van toepassing op Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 10

11 verdragen die niet van de Grondwet afwijken. In een dergelijke situatie zal, zoals bij de bespreking van artikel 11 aan de orde zal komen, een zodanig verdrag zo spoedig mogelijk aan de Staten-Generaal en in voorkomend geval aan de Staten van de Nederlandse Antillen, onderscheidenlijk van Aruba, ter kennis worden gebracht. Is men in een van beide kamers van mening dat het verdrag wel van de Grondwet afwijkt - vast te stellen bij gewone meerderheid - en dat het verdrag dus met ten minste twee derden van de uitgebrachte stemmen moet worden goedgekeurd, dan kan de betrokken kamer de wens uitspreken dat alsnog een wetsvoorstel tot goedkeuring wordt ingediend. Het bovenstaande is ook in dezelfde zin aan de orde geweest bij het voorstel tot herziening van de Grondwet op het punt van de buitenlandse betrekkingen (Kamerstukken II 1978/79, (R 1100), nr. 6, blz. 10; nr. 7, blz. 9 en 10; nr. 9, blz. 5 en nr. 10, blz. 7). Artikel 6: uitzonderingen op het vereiste van voorafgaande goedkeuring Toen bij de grondwetsherziening van 1953 het goedkeuringsrecht van de Staten-Generaal in beginsel werd uitgebreid tot alle verdragen, ongeacht hun vorm of benaming is, strevende naar een evenwicht tussen maximale parlementaire zeggenschap en een zo groot mogelijke efficiency, ten aanzien van bepaalde categorieën verdragen bepaald dat daarvoor geen goedkeuring vereist was. Zulks is toen bepaald voor die verdragen waarvan het parlement dat uitdrukkelijk goedgevonden had, voorts voor uitvoeringsverdragen en tenslotte voor kortlopende financieel minder belangrijke verdragen. Verder is toen bepaald dat in buitengewone omstandigheden de goedkeuring achteraf zou kunnen plaatsvinden in plaats van voorafgaand aan de inwerkingtreding. Bij de behandeling van het wetsontwerp dat geleid heeft tot het huidige artikel 91 Grondwet, werd gesteld dat in de Grondwet kan worden volstaan met de hoofdregel van voorafgaande parlementaire goedkeuring met daaraan gekoppeld een bepaling dat de wetgever de gevallen zal aanwijzen waarin geen goedkeuring vereist is (Kamerstukken II 1977/78, (R 1100), nr. 3, blz. 7). Naar ons oordeel functioneert het bestaande systeem van uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste over het algemeen goed. Hoewel er natuurlijk wel eens over bepaalde aspecten meningsverschillen zijn geweest tussen parlement en regering, zijn er in de praktijk geen onoverkomelijke problemen gerezen. Wij menen dan ook in het nu voorliggende voorstel in materiaal opzicht geen wijzigingen te moeten aanbrengen in het bestaande systeem. In de aanhef van artikel 6 is expliciet tot uitdrukking gebracht dat de uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste niet gelden voor verdragen die afwijken van de Grondwet, of tot zodanig afwijken noodzaken. Dergelijke verdragen zullen dus altijd goedkeuring behoeven en ingevolge artikel 5 dient dan de uitdrukkelijke goedkeuringsprocedure te worden gevolgd. De uitzonderingen op het vereiste van voorafgaande goedkeuring zijn in feite te verdelen in twee categorieën. De eerste categorie omvat de verdragen die nooit goedkeuring behoeven. De tweede categorie omvat de gevallen waarin de goedkeuring achteraf kan worden verleend. De eerste categorie omvat drie groepen: verdragen die geen goedkeuring behoeven omdat dat bij de wet bepaald is, verdragen die strekken tot uitvoering van reeds goedgekeurde verdragen èn waarvoor in de goedkeuringswet geen voorbehoud is gemaakt, en tenslotte verdragen die voor ten hoogste één jaar zijn gesloten èn geen belangrijke geldelijke verplichtingen bevatten. De tweede categorie omvat twee groepen: verdragen die in verband met het spoedeisend karakter daarvan eerst worden goedgekeurd nadat de binding reeds tot stand is gebracht en verdragen die zolang zij vertrouwelijk of geheim zijn, geen goedkeuring behoeven, doch waar goedkeuring achteraf vereist is als de classificatie komt te vervallen. Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 11

12 Artikel 6, onder a: machtigingswetten De eerste groep verdragen die geen goedkeuring behoeft, omvat de verdragen waarvoor dit bij de wet bepaald is. Deze uitzondering heeft al sinds 1887 in de Grondwet gestaan. In de sindsdien verstreken periode van honderd jaar is vrij spaarzaam gebruik gemaakt van de mogelijkheid om wettelijke bepalingen op dit gebied in het leven te roepen. In de praktijk wordt deze uitzonderingsmogelijkheid voor vier verschillende situaties gebruikt. Ten eerste voor verdragen die vanwege hun aard politiek gezien onbelangrijk worden geacht (bijvoorbeeld de verdragen waarmee standaard voorrechten en immuniteiten aan internationale organisaties worden toegekend, vallende onder de machtiging die is vervat in artikel 3 van de Wet van 24 december 1947, Stb. H 452). Voorts voor verdragen die een vanzelfsprekend gevolg zijn van eerder goedgekeurde verdragen, zoals de verdragen die een rechtstreeks gevolg zijn van toetreding van nieuwe leden tot de Europese Gemeenschappen (Stb. 1972, 651). In de derde plaats is de uitzondering wel eens gebruikt om wijzigingen van bijlagen bij goedgekeurde verdragen van goedkeuring vrij te stellen, ten einde een zo groot mogelijke slagvaardigheid te krijgen in gevallen van technologische veranderingen (bijvoorbeeld de goedkeuringswet van het Verdrag ter voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten uit schepen en vliegtuigen, Stb. 1975, 307). En tenslotte heeft de uitzonderingsmogelijkheid zijn nut bewezen bij de onafhankelijkwording van Suriname in 1975, toen een tweetal verdragen direct bij sluiting op de datum van onafhankelijkwording in werking diende te treden. Aan de hand van de tekst van de ontwerpverdragen is toen bij wet bepaald dat deze specifieke verdragen geen goedkeuring behoefden (Stb. 1975, 608 en 616). In de laatste tien jaar zijn op grond van de onderhavige uitzonderingsbepaling bij elkaar in totaal ongeveer tachtig verdragen buiten de goedkeuringsprocedure gebleven (op een totaal van ongeveer 1000 gesloten verdragen). Artikel 6, onder b: uitvoeringsverdragen De tweede groep verdragen die geen goedkeuring behoeft, omvat de verdragen die strekken tot uitvoering van reeds goedgekeurde verdragen èn waarvoor in de goedkeuringswet geen voorbehoud is gemaakt over de goedkeuring. De bepaling over deze zogenaamde uitvoeringsverdragen is de uitzondering op het algemeen goedkeuringsvereiste die in de praktijk het meest wordt toegepast: in de laatste tien jaar meer dan 200 keer. Bij de behandeling van het wetsontwerp dat geleid heeft tot artikel 91 Grondwet gaf de regering al een uiteenzetting over het begrip uitvoeringsverdrag, zoals dat thans gangbaar is (Kamerstukken II 1979/80, (R 1100), nr. 10, blz. 5). De regering is nog steeds deze mening toegedaan en wil dat hier voor de goede orde nog eens herhalen: «Of een verdrag beschouwd moet worden als een uitvoeringsverdrag is primair afhankelijk van het daaraan ten grondslag liggende verdrag. In de praktijk worden hierbij twee criteria gehanteerd. Het eerste criterium is, of er in het «moederverdrag» een duidelijke basis gelegen is die een zekere juridische gehoudenheid meebrengt tot het tot stand brengen van het uitvoeringsverdrag. Het tweede criterium is of in het goedgekeurde «moederverdrag» voldoende duidelijk is aangegeven wat er nog bij wijze van uitvoering nader geregeld moet worden. De reden voor het aanleggen van dit criterium is dat de Staten-Generaal bij de goedkeuring van het moederverdrag voldoende nauwkeurig moeten weten wat te zijner tijd onder de noemer van uitvoering zonder parlementaire goedkeuring kan worden geëntameerd. Slechts dan immers kunnen de Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 12

13 parlementsleden een verantwoorde beslissing nemen of het al dan niet nodig is een voorbehoud te maken ten aanzien van de goedkeuring van uitvoeringsverdragen.» Het lijkt dienstig thans hierbij op te merken, dat de «zekere juridische gehoudenheid» uiteraard geen harde juridische verplichting hoeft te zijn. Zij kan ook zijn een morele verplichting, ontstaan op grond van verwachtingen die door het binden van het Koninkrijk aan het «moederverdrag» bij andere verdragspartij(en) zijn gewekt. Wij zijn ons ervan bewust, dat hiermee geen strakke omlijning is gegeven van het begrip uitvoeringsverdrag. Maar wij menen wel dat met de hantering van het tweede criterium de essentie van de zaak wordt geraakt. Die essentie is dat het parlement zijn goedkeuring verleent aan het verdrag waarin de hoofdafspraken zijn belichaamd en dat het parlement er, daarbij tevens welbewust mee akkoord kan gaan dat de regering de nadere maatregelen ter uitvoering of verwezenlijking van de hoofdafspraken met de andere verdragspartij(en) overeenkomt, zonder dat daarvoor goedkeuring van het parlement nodig is. Wanneer er sprake kan zijn van uitvoeringsverdragen spant de regering er zich voor in dat dit karakter van de nader te sluiten verdragen in de tekst van het «moederverdrag» zelf tot uitdrukking wordt gebracht, zo dat enigszins mogelijk is. Voorts pleegt de regering wanneer er sprake zal kunnen zijn van uitvoeringsverdragen bij de parlementaire goedkeuring van het «moederverdrag» daarop expliciet te wijzen, zodat het parlement weloverwogen kan beslissen of het al dan niet wenselijk is een voorbehoud te maken waarmee men zich het recht tot goedkeuring van de uitvoeringsverdragen voorbehoudt. Voor de toepassing van de bepaling over uitvoeringsverdragen moet het instrument waarin de uitvoering van het moederverdrag geregeld wordt, een verdrag zijn in de zin van de Grondwet. Daden van nationale of internationale wetgeving (EG-verordeningen bijvoorbeeld), of besluiten van (organen van) volkenrechtelijke organisaties, vormen geen verdragen en vallen dus niet onder de werkingssfeer van de onderhavige voorgestelde wetsbepaling. In de praktijk komt het echter regelmatig voor dat aan (organen van) volkenrechtelijke organisaties bevoegdheid wordt gegeven tot het nemen van besluiten, maar dat tegelijkertijd het verbindend worden van deze besluiten voor de individuele partijen toch op de een of andere manier afhankelijk is gemaakt van instemming van henzelf. Wanneer een zodanig besluit volkenrechtelijke rechten en verplichtingen belichaamt voor de staten die er aan gebonden zullen zijn, is er sprake van een besluit met verdragskarakter. Op dergelijke besluiten met verdragskarakter dienen de bepalingen betreffende de goedkeuring - of de vrijstelling van het goedkeuringsvereiste - te worden toegepast. Het gebeurt in de praktijk dan ook vrij geregeld dat dit soort besluiten aangemerkt wordt als uitvoeringsverdragen. Met name komt dit voor bij besluiten tot wijziging van bijlagen bij verdragen wanneer in die bijlagen de uitvoering of verwezenlijking van de in het eigenlijke verdrag neergelegde hoofdverplichtingen zijn geregeld en de bijlagen zelf ook verdragskarakter hebben. Er doen zich in de praktijk veel varianten voor van de vorm waarin het verbindend worden van (wijzigings)besluiten afhankelijk is gemaakt van de instemming van de individuele partijen. Ons uitgangspunt bij de benadering van deze varianten is, dat de bepaling betreffende de goedkeuring van verdragen - of betreffende de vrijstellingen van het goedkeuringsvereiste - moeten worden toegepast, tenzij voor het verbindend worden van het besluit een nadere rechtshandeling van partijen niet of niet meer vereist is. (Dit «niet meer» vereist zijn van de nadere rechtshandeling doet zich voor als het aantal aanvaardingen dat voor het verbindend zijn van het besluit voor alle partijen vereist is, bereikt is.) Als een «nadere rechtshandeling» moet in dit verband ook beschouwd worden nalaten om bezwaar te maken tegen een besluit van Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 13

14 (een orgaan van) een volkenrechtelijke organisatie, want door na te laten «nee» te zeggen, wordt, zij het impliciet, met het besluit ingestemd. Anders gezegd: zolang een staat de mogelijkheid heeft de verbindendheid van een besluit te verhinderen - hetzij voor hem zelf, hetzij voor alle betrokken staten - heeft het besluit vanwege de vereiste wilsovereenstemming verdragskarakter. Deze figuur doet zich nog wel eens voor bij wijziging van multilaterale verdragen en bijlagen daarbij, met name bij douaneverdragen en verdragen die tot stand komen in het kader van de Intergouvernementele Maritieme Organisatie (IMO). Voorbeelden van dergelijke douaneverdragen zijn de TIR-Overeenkomst van 14 november 1975 (Trb. 1977, 91) en de Overeenkomst van 21 oktober 1982 inzake harmonisatie van goederencontroles aan de grenzen (Trb. 1984, 29). Voorbeelden van dit soort IMO-verdragen zijn de Overeenkomst voor veilige containers van 2 december 1972 (Trb. 1976, 28) en het Verdrag van 7 juli 1978 betreffende de normen voor zeevarenden inzake opleiding, diplomering en wachtdienst (Trb. 1981, 144). Bij dit genre verdragen zijn de (summiere) hoofdverplichtingen van partijen in het eigenlijke verdrag vastgelegd en bevatten bijlagen, die formeel integrerend onderdeel van het verdrag vormen, details (veelal van puur technische aard) die dienen ter verwezenlijking van de doelstellingen van het verdrag en ter uitvoering daarvan. Wanneer met betrekking tot dit soort verdragen besluiten met verdragskarakter tot stand komen die wijziging van de eigenlijke verdragen zelf betreffen, zullen die besluiten hier te lande uiteraard parlementaire goedkeuring behoeven. Ten aanzien van besluiten met verdragskarakter inzake wijziging of aanvulling van bovenbedoelde bijlagen menen wij dat er sprake is van «verdragen uitsluitend betreffende de uitvoering van een goedgekeurd verdrag», dus van uitvoeringsverdragen in de zin van artikel 6, onder b, van het voorliggende wetsvoorstel. Wij merken nog op, dat de vraag wel gesteld is hoe gehandeld dient te worden ten aanzien van uitvoeringsverdragen van verdragen die tot stand zijn gekomen vóór 1953, het jaar waarin de desbetreffende regeling in de Grondwet werd opgenomen. Bij de grondwetsherziening van 1953 stelde de regering dat uitvoeringsverdragen van verdragen die waren goedgekeurd vóór het van kracht worden van de grondwetsherziening - zodat het parlement niet de gelegenheid gehad had tot het maken van het voorbehoud - weliswaar geen goedkeuring behoeven, maar dat ten aanzien van deze uitvoeringsverdragen aanleiding zou kunnen bestaan om deze desondanks (onverplicht dus) aan parlementaire goedkeuring te onderwerpen (Kamerstukken II 1951/52, 2374, nr. 3, blz. 11). In 1955 werd door de regering dit standpunt nog eens expliciet tegenover de Eerste Kamer uitgedragen (Kamerstukken I 1954/55, 3700, nr. 115, b en c). Wij menen dat deze redenering ook op gaat voor uitvoeringsverdragen van verdragen die ingevolge het grondwettelijke systeem van vóór 1953 geen goedkeuring behoefden. Of er in een bepaald geval inderdaad aanleiding is om uitvoeringsverdragen van verdragen van voor 1953 aan parlementaire goedkeuring te onderwerpen, zal naar onze mening van geval tot geval bezien moeten worden. Een factor daarbij zal kunnen vormen of al dan niet aangenomen mag worden dat het parlement het voorbehoud ten aanzien van de goedkeuring van uitvoeringsverdragen zou maken als het «moederverdrag» heden ten dage ter goedkeuring voor zou liggen. In het kader van de uitvoeringsverdragen wijzen wij er ten slotte nog op dat tot op heden slechts twee keer door het parlement gebruik gemaakt is van de mogelijkheid een voorbehoud te maken. Wij achten het echter van belang deze mogelijkheid te handhaven. Denkbaar is immers dat het parlement in de toekomst in grensgevallen van wat men wel of niet zonder voorafgaande zeggenschap aan de regering wil Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 14

15 overlaten, méér van de mogelijkheid tot het maken van het voorbehoud gebruik zou willen maken. Wij tekenen hierbij aan, dat naar ons oordeel, een wat ruimhartiger gebruik maken van het recht tot het maken van dit voorbehoud de voorkeur zou verdienen boven een eventueel streven naar een zeer scherpe afbakening van wat nu wel of niet een uitvoeringsverdrag is dat buiten de goedkeuring kan blijven. Naar onze mening is een messcherpe, voor alle denkbare gevallen bruikbare, afbakening niet goed te geven. Voor het geval inderdaad in de toekomst meer gebruik gemaakt zou worden van het voorbehoud, zouden wij twee dingen willen opmerken. Ten eerste lijkt het ons niet nodig als het voorbehoud gemaakt wordt, dat zulks dan per se zou moeten gebeuren voor alle uitvoeringsverdragen van het «moederverdrag» in kwestie. Zo zou bij voorbeeld kunnen worden bepaald dat uitvoeringsverdragen met belangrijke financiële verplichtingen wel ter goedkeuring moeten worden overgelegd, en andere uitvoeringsverdragen niet. Ten tweede achten wij het mogelijk dat, desgewenst, alsnog het voorbehoud wordt gemaakt met betrekking tot uitvoeringsverdragen van in het verleden goedgekeurde verdragen. Dit onderwerp is ook al aan de orde geweest bij de schriftelijke voorbereiding van de behandeling in de Tweede Kamer van de voorstellen tot voor de in de herziene Grondwet vervatte wijzigingen in de bepalingen inzake de buitenlandse betrekkingen (eindverslag en nota naar aanleiding van het eindverslag; Kamerstukken II 1979/80, (R 1100), nr. 9, blz. 5 en nr. 10, blz. 6). De regering stelde toen het maken van het voorbehoud door alsnog de oude goedkeuringswet daartoe te wijzigen mogelijk te achten, voorzover zulks tenminste niet het gevolg van de verleende goedkeuring, te weten de juridische gebondenheid van het Koninkrijk, zou aantasten. Voorts stelde de regering dat bedacht zou dienen te worden dat de eerdere goedkeuring zonder voorbehoud bij de verdragspartners verwachtingen aangaande de uitvoering gewekt zou kunnen hebben. Dit alles zou bij de uitdrukkelijke besluitvorming omtrent het alsnog maken van het voorbehoud moeten worden meegewogen. Wij onderschrijven dit standpunt. Voor geval in de toekomst een dergelijke stap wordt overwogen, zij hierbij gesteld dat zulks dan ingeluid zou kunnen worden door de indiening van een (initiatief)wetsvoorstel strekkende tot de gewenste wijziging van de oude goedkeuringswet. Als het «moederverdrag» destijds niet bij wet, maar stilzwijgend was goedgekeurd, is er geen goedkeuringswet die gewijzigd kan worden om het voorbehoud ten aanzien van de goedkeuring van de uitvoeringsverdragen alsnog te maken. In een dergelijk geval zou het (initiatief)wetsvoorstel erin moeten voorzien dat met betrekking tot de betreffende uitvoeringsverdragen goedkeuring vereist zal zijn, in afwijking van het bepaalde in artikel 6, onder b, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen. Zo'n initiatiefwet zou dan als latere wet en als «lex specialis» prevaleren boven de onderhavig algemene rijkswet. Artikel 6, onder c: kortlopende verdragen zonder belangrijke verplichtingen financiële De derde groep verdragen waarvoor een goedkeuring vereist is, omvat de verdragen die voor ten hoogste een jaar zijn gesloten en geen belangrijke geldelijke verplichtingen aan het Koninkrijk opleggen. Bij de invoering van de desbetreffende bepaling in de Grondwet van 1953 (Kamerstukken II 1951/52, 2374, nr. 3, blz. 11) werd er al op gewezen, dat niet scherp omlijnd is wat «belangrijke» geldelijke verplichtingen zullen zijn, omdat scherpe criteria hiervoor niet te geven zijn. Tevens werd daarbij gesteld, dat de ministeriële verantwoordelijkheid een waarborg zal vormen tegen excessief gebruik. Wij delen dit standpunt. Daarbij merken wij op, dat voor de vraag of een bepaalde som geld al Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 15

16 dan niet «belangrijk» is, mede bepalend is of het parlement de gelden in kwestie al voor het beoogde doel heeft gevoteerd door de desbetreffende begrotingspost goed te keuren. In een dergelijk geval zal een grotere som eerder als niet belangrijk aangemerkt worden, dan wanneer het parlement zich nog niet over de uitgave heeft uitgelaten. In de praktijk heeft deze uitzonderingsbepaling zijn nut bewezen. In de afgelopen tien jaar werd de bepaling een kleine honderd keer toegepast (op een totaal van ongeveer 1000 gesloten verdragen). Toepassing vindt het meest plaats bij verdragen waarin een regeling wordt overeengekomen met betrekking tot hier te lande te houden internationale vergaderingen, symposia en dergelijke. Artikelen 6, onder d, 9 en 11, derde lid: geheime of verdragen vertrouwelijke (Voorafgaande) goedkeuring is volgens de oude Grondwet niet vereist, «indien in buitengewone gevallen van dwingende aard het belang van het Koninkrijk zich er bepaaldelijk tegen verzet, dat de overeenkomst niet in werking treedt dan nadat zij is goedgekeurd» (artikel 62, eerste lid, onder d). De term «buitengewone gevallen van dwingende aard» in deze bepaling omvat twee soorten verdragen: verdragen met een geheim of vertrouwelijk karakter èn verdragen met een spoedeisend karakter. Dit gold reeds voor de desbetreffende bepaling uit de Grondwet van 1953, waarin gesproken werd over «buitengewone gevallen van dringende aard,» waarin het belang van het Koninkrijk eist dat de overeenkomst «zonder verwijl van kracht wordt.» (Zie memorie van toelichting, Kamerstukken II 1951/1952, 2374, nr. 3, blz. 9). Om duidelijker te laten uitkomen dat de woorden «dringend» en «zonder verwijl» in die formulering niet uitsluitend temporeel dienden te worden opgevat, maar mede zagen op de mogelijkheid geheime of vertrouwelijke verdragen aan te gaan zonder voorafgaande parlementaire goedkeuring, werd bij de grondwetsherziening van 1956 de bepaling in die zin gewijzigd (Kamerstukken II 1955/56, 4133 (R 19), nr. 3, blz. 4 en nr. 4, blz. 12). Wij geven er de voorkeur aan thans in de wet expliciet weer te geven hetgeen tot op heden slechts impliciet in de Grondwet werd vermeld. Daarom stellen wij voor twee afzonderlijke bepalingen op te nemen voor geheime of vertrouwelijke verdragen enerzijds en voor verdragen met een spoedeisend karakter anderzijds. De laatstgenoemde verdragen komen hierna aan de orde bij de artikelen 8 en 10. Voor de bepaling omtrent de uitzondering ten aanzien van verdragen met een geheim of vertrouwelijk karakter hebben wij gekozen voor een formulering die nauw aansluit bij de bepaling in artikel 62, eerste lid, onder d, van de oude Grondwet. Daarvoor is gekozen om niet ongewild nieuwe elementen te laten insluipen. De essentie van de regeling blijft ongewijzigd: het kan zich in uitzonderlijke gevallen voordoen dat 's lands belang eist dat het Koninkrijk aan een verdrag wordt gebonden, terwijl de Staten-Generaal geen voorafgaande goedkeuring hebben kunnen geven vanwege het geheime of vertrouwelijke karakter van het verdrag. Voorts wijzen wij er op, dat het voorstel tevens de bepaling bevat - overeenkomstig de strekking van artikel 62, tweede en derde lid van de oude Grondwet - dat wanneer het geheime of vertrouwelijke karakter van een verdrag is komen te vervallen, het verdrag alsnog zo spoedig mogelijk aan de goedkeuring van de Staten-Generaal wordt onderworpen. In theorie is een dergelijk geval niet volstrekt ondenkbaar. Er zouden zich immers gevallen kunnen voordoen waarin de geheimhouding of vertrouwelijkheid slechts tijdelijk noodzakelijk is. In de praktijk is dit tot dusver overigens nooit voorgekomen. De regeling in het eerste lid van artikel 9 draagt dus vooralsnog slechts een academisch karakter. Ook is de bepaling opgenomen, dat een verdrag met een geheim of Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 16

17 vertrouwelijk karakter slechts wordt aangegaan wanneer daarin is voorzien in een mogelijkheid tot beëindiging voor het Koninkrijk op redelijke termijn, tenzij het belang van het Koninkrijk zich daartegen verzet. Dit betekent een in de praktijk nuttige aanvulling op de desbetreffende oorspronkelijke bepaling, die over beëindiging zonder meer sprak. Tenslotte is als nieuw element in ons voorstel - in aansluiting op de reeds gevolgde praktijk - de uitdrukkelijke bepaling opgenomen dat, tenzij het belang van het Koninkrijk zich daartegen bepaaldelijk verzet, geheime of vertrouwelijke verdragen onder voorwaarde van geheinv houding worden medegedeeld aan de Staten-Generaal, en in voorkomend geval aan de Staten van de Nederlandse Antillen, onderscheidenlijk van Aruba. Artikelen 6, onder e, en 7: verlenging van aflopende verdragen Bij de grondwetsherziening van 1953 werd aanvankelijk door de regering voorgesteld dat verlenging één van de uitzonderingsgronden zou vormen voor het vereiste van parlementaire goedkeuring. Als bezwaar daartegen werd door de Tweede Kamer aangevoerd, dat op het moment dat verlenging aan de orde is de situatie geheel anders kan zijn dan bij de goedkeuring van het te verlengen verdrag en dat het parlement dan in de gelegenheid zou moeten zijn zich opnieuw uit te spreken. Aan de andere kant werd betoogd, dat het niet efficiënt zou zijn altijd goedkeuring te moeten vragen voor verlenging van een reeds goedgekeurd verdrag (Kamerstukken II 1951/52, 2374, nr. 16 en Handelingen II, 1952, blz. 1890, 1910, 1953 tot en met 1956). Het regeringsvoorstel op dit punt werd door de Tweede Kamer verworpen. Wij menen dat deze kwestie thans nadere overweging verdient, zij het dat wij daarbij beide bovengenoemde aspecten van de zaak in het oog willen houden. Een overweging daarbij is, dat verdragen van onbeperkte duur - die dus geen verlenging behoeven - hun gelding behouden ook al verschillen de omstandigheden met die van het moment waarop de parlementaire goedkeuring werd verleend. Bovendien wordt de verlenging van een verdrag die zonder verdere handeling volgt uit een daartoe strekkende verdragsbepaling, niet aan parlementaire goedkeuring onderworpen. Wij stellen voor in de voorliggende wet een bepaling op te nemen die inhoudt dat een verdrag tot verlenging van een aflopend verdrag geen goedkeuring zal behoeven als het parlement, of in voorkomend geval de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen, onderscheidenlijk van Aruba, nadat het parlement schriftelijk over het voornemen tot verlenging geïnformeerd is, niet binnen dertig dagen de wens te kennen heeft gegeven dat het verlengingsverdrag wél aan de goedkeuring zal worden onderworpen. Voor wat betreft de vereisten voor het gebruik van de onderhavige mogelijkheid, is aansluiting gezocht bij de regeling die geldt voor het doorbreken van het stilzwijgen. Wij zijn van mening dat deze regeling enerzijds waarborgt dat indien gewijzigde omstandigheden parlementaire inspraak wenselijk maken het parlement de mogelijkheid heeft die te realiseren, en dat anderzijds de efficiëntie wordt gediend doordat goedkeuring niet vereist zal zijn in die gevallen dat de omstandigheden daartoe geen aanleiding geven. Voor de goede orde wijzen wij ten slotte ter zake op punt 6 van het advies van de Raad van State van het Koninkrijk en het nader rapport naar aanleiding daarvan. Zoals daaruit moge blijken zullen in de onderhavige verlengingsverdragen ook weinig belangrijke doch door de beoogde verlenging noodzakelijk geworden wijzigingen in de te verlengen verdragen kunnen worden aangebracht. Verdergaande wijzigingen door middel van het verlengingsverdrag zullen overigens parlementaire goedkeuring noodzakelijk maken. i Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 17

18 Artikelen 8 en 10: spoedeisende verdragen Bij de behandeling van de artikelen die betrekking hebben op geheime of vertrouwelijke verdragen is al aangestipt, dat wordt voorgesteld voor spoedeisende verdragen een afzonderlijke bepaling op te nemen. Goedkeuring van verdragen die een spoedeisend karakter hebben, geschiedt achteraf, op grond van artikel 62, eerste lid, onder d, van de oude Grondwet. Tot op heden stond het geval dat goedkeuring niet voorafgaand hoefde plaats te vinden in hetzelfde artikel als de gevallen waarin geen goedkeuring vereist was. Het lijkt ons om redenen van systematiek en duidelijkheid wenselijk deze onderwerpen van elkaar te scheiden. De regeling vervult in de praktijk een nuttige functie en heeft geen aanleiding gegeven tot conflicten tussen de regering en het parlement. In de afgelopen tien jaar is ongeveer twintig keer van de regeling gebruik gemaakt (op een totaal van rond de duizend gesloten verdragen). De voorgestelde bepaling, die evenals de bestaande regeling alleen geldt voor verdragen die geen bepalingen bevatten die afwijken van de Grondwet of tot zodanig afwijken noodzaken, is materieel gelijk aan de bestaande regeling van de buitengewone gevallen waar 's lands belang het noodzakelijk maakt dat de binding direct tot stand gebracht wordt zonder voorafgaande parlementaire goedkeuring. Ten slotte is tevens - evenals ten aanzien van geheime verdragen voorgesteld - de bepaling opgenomen dat een zodanig verdrag slechts wordt aangegaan wanneer daarin is voorzien in een mogelijkheid tot beëindiging voor het Koninkrijk bij onthouding van de goedkeuring, tenzij het belang van het Koninkrijk zich daartegen bepaaldelijk verzet. Indien een verdrag niets regelt over zijn beëindiging, dan wel indien de goedkeuring achteraf wordt onthouden, gelden voor de beëindiging van het verdrag de desbetreffende bepalingen van het Verdrag inzake verdragenrecht (Trb. 1977, 167), op welke bepalingen wij hierna de toelichting op artikel 12 nader ingaan. Artikel 11: ter kennis brenging van verdragen Bij de inwerkingtreding van de herziene Grondwet in 1983 is het voorschrift komen te vervallen dat gesloten verdragen zo spoedig mogelijk aan de Staten-Generaal moeten worden medegedeeld (artikel 60, tweede lid, van de oude Grondwet). In milde vorm stamde deze mededelingsplicht al uit 1815, dat wil zeggen uit de tijd dat de algemene regel was dat verdragen, behalve in uitzonderingsgevallen, géén parlementaire goedkeuring behoefden (artikel 58, Grondwet 1815). Toen geleidelijk aan de Grondwet overging naar het uitgangspunt van een algemeen goedkeuringsvereiste voor verdragen, met de niet-goedkeuring als uitzondering, is de mededelingsplicht toch in de Grondwet blijven staan. Deze werd zelfs aangescherpt tot een algemene mededelingsplicht. Pas na de herziening van de bepalingen betreffende de goedkeuring van verdragen in het kader van de grondwetsherziening van 1956 is het inzicht gerijpt dat de algemene mededelingsplicht grotendeels overbodig is, omdat in de goedkeuringseis ook al een plicht tot mededelen is vervat. In de praktijk van de laatste jaren vond dan ook meestal geen afzonderlijke mededeling plaats, voorafgaande aan de indiening ter goedkeuring. Onder erkenning van de wenselijkheid om in de wet wel een mededelingsplicht te handhaven ten aanzien van verdragen die geen goedkeuring behoeven, is ten slotte bij de recente grondwetsherziening de algemene mededelingsplicht uit de Grondwet weggelaten (Kamerstukken II 1977/78, (R 1100), nr. 3, blz. 8, 2e volle alinea). Op grond van de hierboven genoemde overwegingen hebben wij in het voorliggende wetsvoorstel geen algemene mededelingsplicht Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 18

19 opgenomen. Wel is de verplichting opgenomen om verdragen die geen goedkeuring behoeven zo spoedig mogelijk aan de Staten-Generaal, en in voorkomend geval aan de Staten van de Nederlandse Antillen onderscheidenlijk van Aruba, ter kennis te brengen. In principe vindt dit plaats zodra de tekst van het betreffende verdrag in het Tractatenblad is verschenen. Dat wij in het wetsvoorstel de uitdrukking «ter kennis brengen» bezigen, in plaats van «mededelen» heeft alleen taalkundige redenen. Er zal in de toekomst in dit kader precies dezelfde informatie aan het parlement worden verschaft als tot dusver werd gegeven. Ten slotte tekenen wij aan dat het feit dat de algemene mededelingsplicht is komen te vervallen, niet betekent dat het parlement gesloten verdragen nu niet eerder onder ogen kan krijgen dan bij de indiening ter goedkeuring. Ten eerste worden de verdragen immers steeds op zo kort mogelijke termijn bekendgemaakt door middel van publicatie in het Tractatenblad. Voorts is de regering van plan om te blijven doorgaan met verdragen ter kennis te brengen van het parlement, voorafgaand aan de indiening ter goedkeuring, wanneer voor een bepaald verdrag bijzondere politieke belangstelling bestaat. En ook zal het aan het parlement uiteraard altijd vrij blijven staan om de regering te vragen om toezending van de tekst van een bepaald door het Koninkrijk gesloten verdrag, voorafgaand aan de indiening ter goedkeuring, wanneer men daaraan behoefte voelt. Voor de goede orde tekenen wij ten slotte hierbij nog aan dat een en ander onverlet laat wat de regering dient te doen ter voldoening aan het Statuut van de Internationale Arbeidsorganisatie (Stb. 1946, I, 283). Krachtens artikel 19 van het Statuut dient de regering lao-verdragen en Aanbevelingen binnen uiterlijk anderhalf jaar nadat zij tot stand gekomen zijn, voor te leggen aan de bevoegde autoriteiten, d.w.z. aan het parlement. Hierbij is thans de praktijk dat ruimschoots binnen deze termijn de Staten-Generaal in kennis worden gesteld van de totstandkoming van de verdragen en aanbevelingen, waarbij zo mogelijk ook het standpunt van de regering ten aanzien van de wenselijkheid van bekrachtiging van de verdragen kenbaar wordt gemaakt. Indien het niet mogelijk is dat standpunt meteen kenbaar te maken, is de bedoeling dat zulks in ieder geval dan binnen twee jaar nadien plaatsvindt (Kamerstukken II 1988/ , hfdst. XV, nr. 43). Deze praktijk zal uiteraard gewoon voortgezet worden. Artikel 12: opzegging Het beëindigen van verdragen tussen staten is - voor wat betreft de volkenrechtelijke aspecten - geregeld in het Verdrag van Wenen inzake verdragenrecht (Trb. 1977, 167). De in artikel 54 daarvan neergelegde hoofdregel is, dat beëindiging van een verdrag alleen kan plaatsvinden overeenkomstig de bepalingen van het verdrag in kwestie, of met instemming van alle partijen. Bevat het verdrag in kwestie geen bepalingen over de beëindiging, dan is deze alleen mogelijk op de voorwaarden van artikel 56 van het Verdrag inzake verdragenrecht. Dat wil zeggen, dat beëindiging alleen mogelijk is, wanneer vaststaat dat partijen de bedoeling hadden de mogelijkheid van beëindiging toe te laten, of wanneer het recht tot beëindiging uit de aard van het verdrag kan worden afgeleid. Voorts, dat het voornemen tot beëindiging tenminste twaalf maanden tevoren kenbaar moet worden gemaakt aan de andere verdragspartij(en). Naast deze algemene regels over het beëindigen van verdragen bevat het Verdrag een aantal bijzondere bepalingen daarover. Die bijzondere bepalingen zijn: materiële verdragsschending (artikel 60); intreden van situaties die de uitvoering van het verdrag onmogelijk maken (artikel 61), en wezenlijke verandering van omstandigheden, de zogenaamde «clausule rebus sic stantibus» (artikel 62). Het Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 19

20 zou te ver voeren om op die regels in het bestek van deze toelichting in te gaan. Terzake verwijzen wij naar de memorie van toelichting op het wetsvoorstel tot goedkeuring van het Verdrag inzake verdragenrecht (Kamerstukken II 1982/83, (R 1227), nr. 3). Voor het opzeggen van verdragen verklaarde artikel 64 van de oude Grondwet de artikelen 60 tot en met 63 van overeenkomstige toepassing. Dit systeem heeft steeds naar tevredenheid gefunctioneerd. Artikel 91 van de huidige Grondwet eist eveneens voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal voor opzegging van verdragen, doch laat de nadere uitwerking over de aan de wetgever. Het onderhavige voorstel beoogt om - evenals thans het geval is - het voornemen van de regering om verdragen te beëindigen op dezelfde manier onderwerp van parlementaire goedkeuring te maken als de binding aan verdragen. Zo is ook bij het voornemen tot opzegging uitdrukkelijke dan wel stilzwijgende goedkeuring mogelijk (de voorgestelde artikelen 1, 2, 3, 4, 5, 6, onder a en b en 8, eerste lid). De opzegging van verdragen die op grond van artikel 6, onder a of onder b, geen goedkeuring behoeft, zal zo spoedig mogelijk aan de Staten-Generaal ter kennis worden gebracht (artikel 11 is van overeenkomstige toepassing). Over de verschillende artikelen die niet van overeenkomstige toepassing worden verklaard, kan het volgende opgemerkt worden. De uitzonderingen genoemd in artikel 6, onder c, d en e kunnen zich naar onze mening bij opzegging niet voordoen. Voorts is het ondenkbaar dat de gevallen als voorzien in de artikelen 7, 8, tweede lid, 9 en 10 zich bij opzegging kunnen voordoen. Geen bepaling is opgenomen over schorsing of opschorting. De figuur van opschorting (zoals wij het verder zullen noemen) gaat minder ver dan opzegging. Volkenrechtelijk vindt opschorting zijn erkenning in het Verdrag inzake verdragenrecht. Artikel 57 daarvan geeft de hoofdregel: De werking van een verdrag kan worden opgeschort overeenkomstig de bepalingen van het verdrag. Dat wil zeggen het kan, als het in het verdrag is voorzien en wel op de manier als voorzien. Voorts kan opschorting altijd plaatsvinden krachtens overeenstemming tussen partijen. Opschorting is verder ook mogelijk in geval van verdragsschending (artikel 60) en ook wanneer zich een wezenlijke verandering voordoet in de omstandigheden, dat wil zeggen als er sprake is van de toepasselijkheid van de «clausuia rebus sic stantibus» (artikel 62). Staatsrechtelijk bezien valt het volgende op te merken. Naar onze mening gelden met betrekking tot opschorting de volgende uitgangspunten. Als de werking van een verdrag wordt opgeschort overeenkomstig de regels die daarvoor in het verdrag zelf gegeven zijn, is dit een beleidsdaad van de regering. Daarvoor is geen voorafgaande parlementaire goedkeuring nodig. Wel kan de regering uiteraard worden aangesproken in het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid. Hetzelfde geldt als de opschorting van de werking van een verdrag zijn beslag krijgt door middel van overeenstemming tussen partijen en die overeenstemming niet wordt belichaamd in een verdrag. Voorts geldt ook hetzelfde als de regering tot opschorting van de werking van een verdrag besluit in geval van verdragschending of ingeval er sprake is van de «clausuia rebus sic standibus». Alleen wanneer de opschorting van de werking van een verdrag wordt geregeld in een ander nieuw verdrag zal laatst bedoeld verdrag parlementaire goedkeuring behoeven (overigens: tenzij een van de uitzonderingen op het goedkeuringsvereiste van toepassing is). Een praktijkvoorbeeld van opschorting en van de verantwoording die de regering daarover tegenover het parlement aflegde, vormt de opschorting per 16 december 1982 van de verdragen met Suriname betreffende ontwikkelingssamenwerking, culturele samenwerking, en uitlevering en rechtshulp in strafzaken (Trb. 1983, 6, 7 en 8 en Kamerstukken II 1982/83, , nr. 1). Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 20

21 Artikel 13: voorlopige toepassing Voorlopige toepassing van verdragen is een rechtsfiguur die in de volkenrechtelijke praktijk ontwikkeld is. Over deze rechtsfiguur, die is neergelegd in artikel 25 van het Verdrag van Wenen inzake verdragenrecht (Trb. 1985, 79), is met de Staten-Generaal van gedachten gewisseld bij de parlementaire behandeling van dat verdrag. In de memorie van toelichting bij het goedkeuringswetsvoorstel met betrekking tot dat verdrag is uiteengezet op welke wijze voorlopige toepassing plaatsvindt en wat de grondwettelijke merites daarvan zijn. Voorts is bij de behandeling in de Eerste Kamer van dat goedkeuringswetsvoorstel gesproken over de rechtstreekse werking bij voorlopige toepassing. De relevante passages van deze gedachtenwisselingen zijn bijgevoegd als bijlage III bij deze memorie. Ter toelichting op de figuur van voorlopige toepassing mogen wij in de eerste plaats daarnaar verwijzen. Hoewel de figuur van voorlopige toepassing tot dusver in de praktijk heeft kunnen functioneren zonder wettelijke regeling, achten wij het onderwerp van voldoende belang om in het voorliggende wetsvoorstel een bepaling omtrent voorlopige toepassing op te nemen. De hoofdlijnen van de voorgestelde bepaling zijn de volgende. Behalve wanneer een verdrag bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet of tot zodanig afwijken noodzaken, kan de regering aan een verdrag voorlopige toepassing geven, indien de voorlopige toepassing beperkt blijft tot datgene wat de regering ten uitvoer kan brengen zonder nadere medewerking van het parlement. Dit geldt ook voor verdragen die naar het oordeel van de regering - de rechter heeft daarover het laatste woord - bepalingen bevatten die een ieder kunnen verbinden in de zin van artikel 93 van de Grondwet. Dat de voorlopige toepassing beperkt dient te blijven tot wat de regering ten uitvoer kan brengen zonder nadere medewerking van het parlement impliceert dat bij verdragen die voorafgaande parlementaire goedkeuring behoeven de voorlopige toepassing niet geoorloofd is met betrekking tot verdragsbepalingen die afwijken van de wet of tot zodanig afwijken noodzaken. Voorts betekent dit dat ten aanzien van verdragen die geen parlementaire goedkeuring behoeven of achteraf mogen worden goedgekeurd (aan welke verdragen de regering het Koninkrijk ook op niet-voorlopige basis zou hebben mogen verbinden) voorlopige toepassing ook geoorloofd is met betrekking tot verdragsbepalingen die afwijken van de wet of tot zodanig afwijken noodzaken. De voorlopige toepassing van een verdrag dat geen parlementaire goedkeuring behoeft, of achteraf mag worden goedgekeurd, zal overigens uiteraard alleen voorkomen als de verdragspartners niet in staat zijn het betreffende verdrag direct in werking te doen treden. Voor wat het Koninkrijk betreft zou voorlopige toepassing immers niet nodig zijn, omdat hier te lande directe inwerkingtreding wel mogelijk zou zijn vanwege het niet vereist zijn van (voorafgaande) parlementaire goedkeuring. Voor de goede orde zij ten slotte opgemerkt dat het voorschrift vervat in artikel 1 van het wetsvoorstel, inhoudende dat verdragen zo spoedig mogelijk bij de Staten-Generaal ter goedkeuring moeten worden ingediend, uiteraard a fortiori geldt voor verdragen die voorlopig worden toegepast. Aangezien echter noodzakelijkerwijs enige tijd verstrijkt tussen het sluiten van een verdrag en het tijdstip waarop dat verdrag ter goedkeuring bij het parlement kan worden ingediend leek het wenselijk te bepalen dat wanneer een verdrag voorlopig wordt toegepast het parlement daaromtrent onverwijld moet worden ingelicht. Artikel 14: bekendmaking in het Tractatenblad In het kader van de uitvoering van artikel 95 van de Grondwet worden Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 21

22 in het Tractatenblad bekendgemaakt de verdragen waaraan het Koninkrijk is gebonden of waarvan de regering het wenselijk acht dat het Koninkrijk daaraan wordt gebonden en de besluiten van volkenrechtelijke organisaties die voor het Koninkrijk van belang zijn. Evenmin als bij de Rijkswet van 22 juni 1961, ter vervanging waarvan de artikelen 14 tot en met 18 van het onderhavige wetsvoorstel strekken, is het de bedoeling dat alle besluiten van volkenrechtelijke organisaties in het Tractatenblad worden bekendgemaakt. Uit de aard der zaak worden geheime of vertrouwelijke besluiten (evenals geheime of vertrouwelijke verdragen) niet in het Tractatenblad geplaatst. De Grondwet geeft geen richtsnoer voor de besluiten of categorieën besluiten die dienen te worden bekendgemaakt, behoudens het bepaalde in artikel 93 waarop hieronder nader wordt ingegaan. Ook in dit wetsvoorstel is niet getracht een dergelijk criterium te formuleren. Gezien de veelheid en veelsoortigheid van besluiten van volkenrechtelijke organisaties - waaronder besluiten van intern-organisatorische strekking, besluiten tot huur van kantoorruimte e.d., besluiten van lagere organen, besluiten gericht tot een bepaald land niet zijnde het Koninkrijk der Nederlanden - is duidelijk dat een integrale bekendmaking van alle besluiten praktisch ondoenlijk en grotendeels overbodig zou zijn. Bovendien zou een te ruime opvatting van wat in het Tractatenblad behoort te worden geplaatst, de vindbaarheid van de wel belangrijke besluiten aanzienlijk verminderen. In ieder geval behoren tot de besluiten die voor bekendmaking in aanmerking komen besluiten vallende onder een van de volgende categorieën: - In de eerste plaats besluiten die voor het Koninkrijk of voor een der landen van het Koninkrijk verbindend zijn, voor zover zij rechtstreeks voor de burgers rechten of verplichtingen kunnen medebrengen; zulks in verband met artikel 93 van de Grondwet. Zie bijvoorbeeld: Besluit dd. 14 februari 1985 van de Raad van Bestuur van de Europese Octrooi-organisatie inzake wijziging van het Uitvoeringsreglement bij het Verdrag inzake de verlening van Europese octrooien (Trb. 1985, 81) en Beschikkingen van de Benelux Werkgroep voor het Personenverkeer (Trb. 1978, 171). - In de tweede plaats besluiten die voor de overheid rechten of verplichtingen van voldoende betekenis tot gevolg hebben. Zie bij voorbeeld: Besluit betrekkingen tussen Europese Politieke Samenwerking en Europees Parlement (Trb. 1986, 63). - In de derde plaats besluiten die een multilateraal verdrag dat voor het Koninkrijk van betekenis is of een plechtige verklaring van een algemeen karakter vaststellen. Zij bij voorbeeld: Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (Trb. 1969, 99), Besluit van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties betreffende het Verdrag inzake de voorkoming en de bestraffing van genocide (Trb. 1960, 32) en Resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties tot vaststelling van het Verdrag inzake de uitbanning van rassendiscriminatie (Trb. 1966, 237). - In de vierde plaats besluiten die van het Koninkrijk of van een der landen van het Koninkrijk uitdrukkelijk dan wel stilzwijgend aanvaarding vragen, alvorens voor het Koninkrijk of voor een der landen van het Koninkrijk verbindend te kunnen worden. Dit zijn in feite verdragen. Voorbeelden hiervan zijn te vinden bij besluiten tot wijziging van verdragen die tot stand zijn gekomen in het kader van de Internationale Maritieme Organisatie (onder meer Trb. 1986, 121), voorts het EG-besluit eigen middelen (Trb. 1985, 98). - In de vijfde plaats besluiten die aan de Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen onderscheidenlijk aan de Staten van Aruba krachtens internationaal voorschrift dienen te worden voorgelegd. Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 22

23 Voorbeelden hiervan zijn de!lo-aanbevelingen en UNESCO-Aanbevelingen (zie onder meer Trb. 1970, 135, Trb. 1986, 84 en Trb. 1969, 97). De mogelijkheid blijft open, desgewenst, ook andere dan bovenbedoelde besluiten te publiceren. Het Tractatenblad kent naast een per verdrag in de loop der jaren vervaardigde c.q. te vervaardigen reeks Tractatenbladen een maandelijks Tractatenblad. In dit Maandbericht worden de in de afgelopen maand ontvangen gegevens van verdragsrechtelijke aard gezamenlijk summier bekendgemaakt. Summier in die zin, dat teksten van voorbehouden en verklaringen niet worden opgenomen; slechts het bestaan ervan wordt vermeld. In te zijner tijd aan de betreffende verdragen te wijden (vervolg-) Tractatenbladen wordt de volledige tekst van deze voorbehouden en verklaringen afgedrukt. De tekst van besluiten van volkenrechtelijke organisaties wordt bekendgemaakt in rubriek J GEGEVENS van een vervolg-tractatenblad, gewijd aan het verdrag waarbij de volkenrechtelijke organisatie werd ingesteld, dan wel in rubriek J van een vervolg-tractatenblad gewijd aan het verdrag waarop het besluit betrekking heeft. Artikel 15: gegevens die bekendgemaakt moeten worden Artikel 15 somt de essentiële gegeven op die in het Tractatenblad geplaatst moeten worden, te weten de tekst van het verdrag, het tijdstip waarop het aanvangt, respectievelijk ophoudt verbindend te zijn voor het Koninkrijk en de omvang van zijn werkingsgebied wat het Koninkrijk betreft. Voorts bevat dit artikel één nieuw element, nl. onderdeel d, betreffende de vermelding van een voorlopige toepassing als bedoeld in artikel 13 van het onderhavige wetsvoorstel. Wat betreft de te plaatsen tekst is het niet steeds noodzakelijk alle authentieke teksten van elk verdrag bekend te maken. Een verplichting tot volledige tekstpublikatie, dus mede van bijv. Chinese, Russische of Arabische teksten, zou niet alleen van weinig nut zijn, zij zou bovendien zowel in technisch als in financieel opzicht te zware eisen stellen. Ten aanzien van het tijdstip van inwerkingtreding, respectievelijk buitenwerkingtreding, dient tevens de territoriale gelding van het verdrag binnen het Koninkrijk te worden vermeld. Indien de gelding van een verdrag dat slechts in een deel van het Koninkrijk geldt tot andere delen daarvan wordt uitgebreid, wordt ook het tijdstip van inwerkingtreding van die uitbreiding zo spoedig mogelijk in het Tractatenblad bekendgemaakt. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor het tijdstip van buitenwerkingtreding. Bij de vermelding van de voorlopige toepassing zal tevens vermeld worden de datum waarop de voorlopige toepassing aanvangt, alsmede voor welke delen van het Koninkrijk zij zal gelden. Een uitdrukkelijke vermelding van het tijdstip waarop de voorlopige toepassing ophoudt, lijkt alleen wenselijk wanneer de beëindiging op een andere wijze geschiedt dan door de inwerkingtreding van het verdrag voor het Koninkrijk (of een der delen). Ingevolge artikel 13, tweede lid, zal wanneer in een verdrag dat voorlopig wordt toegepast bepalingen voorkomen die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden de bekendmaking van de tekst en van het feit van de voorlopige toepassing van het verdrag dienen te zijn bekendgemaakt vóórdat de voorlopige toepassing aanvangt. Artikel 16: gegevens die bekendgemaakt kunnen worden Artikel 16 bevat een opsomming van de in het Tractatenblad op te nemen gegevens, waarvan de bekendmaking gewenst, maar niet verplicht is. De opsomming spreekt voor zichzelf. Een enkele opmerking Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 23

24 moge worden gemaakt met betrekking tot onderdeel a. In beginsel zal steeds een vertaling in het Nederlands worden bekendgemaakt, indien geen Nederlandse tekst van het verdrag bestaat. Slechts in een enkel geval blijft een vertaling achterwege. Zulks bij voorbeeld bij in hoofdzaak technische verdragen, waarbij enerzijds aan publikatie van een vertaling weinig behoefte bestaat omdat deze verdragen voornamelijk bestemd zijn voor een kleine kring van deskundigen, terwijl anderzijds het maken en doen afdrukken van vertalingen onevenredig hoge kosten zouden vorderen (zie bij voorbeeld: de Postakten van Hamburg (Trb. 1986, 24) en het Internationaal Verdrag betreffende de telecommunicatie (Trb. 1983, 164)). Men dient er zich overigens van bewust te zijn dat een vertaling slechts een hulpmiddel is. Doorslaggevend zijn steeds de authentieke teksten. Ook kan men slechts van «een» vertaling in het Nederlands spreken, tenzij in het verdrag zelf is voorzien dat er een officiële Nederlandse vertaling zal worden vervaardigd. In theorie kunnen er meer vertalingen in het Nederlands bestaan. In België of door de Europese Gemeenschappen zou een andere Nederlandse vertaling kunnen zijn of worden gemaakt. In de praktijk wordt er echter naar gestreefd zoveel mogelijk tot één Nederlandse vertaling te komen. Parlementaire goedkeuring (zie onderdeel b van artikel 16) kan betrekking hebben op het verdrag zelf, op het voornemen van de regering tot opzegging van het verdrag, op het maken van voorbehouden en het intrekken daarvan. Wanneer een verdrag ingevolge artikel 6 van het onderhavige voorstel geen parlementair goedkeuring behoeft, wordt dat in het Tractatenblad vermeld. Onder de in onderdeel e bedoelde andere gegevens worden onder meer begrepen: vindplaatsen van verdragen naar welke in het bekendgemaakte verdrag wordt verwezen en gegevens betreffende de registratie bij de Verenigde Naties. Artikel 7 7: tijdstip bekendmaking Artikel 17 geeft antwoord op de vraag, wanneer de in het Tractatenblad geplaatste tekst van een verdrag of van een besluit geldt als bekendgemaakt. Het is gewenst dit tijdstip zo te stellen dat men van de in hel Tractatenblad geplaatste tekst inderdaad in het gehele Koninkrijk kennis heeft kunnen nemen, dat wil zeggen enkele weken na de datum van uitgifte van het Tractatenblad. Wat betreft de lengte van deze termijn achten wij het aangewezen eenzelfde termijn aan te houden als in artikel 7 van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18) is vastgesteld voor de inwerkingtreding van wetten, algemene maatregelen van bestuur en andere vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften. Verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties zullen in het gehele Koninkrijk gelden als bekendgemaakt met ingang van de eerste dag van de tweede kalendermaand na de datum van uitgifte van het betreffende Tractatenblad. In bijzondere omstandigheden kan het noodzakelijk blijken deze termijn te wijzigen (bekorten c.q. verlengen); daarom houdt het tweede lid van dit artikel de bevoegdheid daartoe voor de Minister van Buitenlandse Zaken in (zie bijvoorbeeld: het op 12 december 1986 uitgegeven Trb. 1986, 177, met daarin het op 1 januari 1987 in werking getreden Toepassingsreglement bij de eenvorminge Beneluxwet inzake Tekeningen of Modellen). De datum van bekendmaking is in het bijzonder ook van belang voor artikel 93 van de Grondwet: bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben de verbindende kracht pas nadat zij zijn bekendgemaakt. Er moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat op het tijdstip van de inwerkingtreding van een verdrag dat verdrag nog niet in het Tractatenblad bekendgemaakt kan zijn. Dit zal zich bijvoorbeeld Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 24

25 kunnen voordoen wanneer een verdrag terstond bij ondertekening in werking treedt. Voor zover er geen sprake is van verdragen die bepalingen bevatten die een ieder kunnen verbinden zal enig tijdsverschil in zodanige situaties geen bezwaar ontmoeten. Bij verdragen die (wat het Koninkrijk betreft) bepalingen bevatten die wel rechtstreekse werking kunnen hebben, is de bekendmaking voorwaarde voor de inwerkingtreding, gelet op artikel 93 van de Grondwet, dat daarvoor voorafgaande bekendmaking voorschrijft. Voor dergelijke gevallen zou dus moeten worden omgezien naar een ander expediënt voor de bekendmaking, dat wil zeggen zou aan diegenen die gebonden zouden kunnen worden rechtstreeks het verdrag in kwestie kunnen worden meegedeeld, en wel voorafgaand aan de inwerkingtreding. Zou dat niet mogelijk zijn, dan zal ten aanzien van de betreffende verdragsbepalingen voor wat betreft het Koninkrijk een voorbehoud gemaakt moeten worden bij de ondertekening van het vedrag, welk voorbehoud de inwerkingtreding van die bepaling voor het Koninkrijk uitstelt tot nadat het verdrag in het Koninkrijk bekend is gemaakt. Artikel 18: uitzonderingen op de regel van bekendmaking in het Tractatenblad Artikel 18 bevat de uitzonderingen op de in artikel 14 gestelde regel. Het eerste lid heeft betrekking op de bekendmaking aan bijzondere personen (natuurlijke personen of rechtspersonen). Er laten zich gevallen denken dat de bekendmaking kan geschieden door een enkele kennisgeving aan de direct betrokkenen en dat het te ver zou gaan een algemene bekendmaking, door plaatsing in het Tractatenblad, in alle gevallen als voorwaarde te stellen voor de verbindendheid van een verdrag voor de burgers. De wijze waarop de bekendmaking aan personen plaatsvindt, is vormvrij. In de praktijk geschiedt een dergelijke bekendmaking schriftelijk. Zij zou spoedshalve telefonisch kunnen geschieden gevolgd dooreen schriftelijke bevestiging. De bekendmaking op de voet van het eerste lid verhindert overigens niet dat het betrokken verdrag alsnog in het Tractatenblad wordt geplaatst. Een en ander komt overigens nauwelijks voor in de praktijk. Het tweede lid heeft betrekking op de bekendmaking door middel van andere officiële publikatiebladen. Voorbeelden van verdragen welke de bekendmaking van verdragen c.q. besluiten regelen zijn het EEG-oprichtingsverdrag (Trb. 1957, 91, art. 191) en het Protocol inzake de bekendmaking in het Benelux-Publikatieblad (Trb. 1980, 43). De tekst van verdragen waarvan de bekendmaking in of ingevolge een dergelijk verdrag is geregeld, behoeft niet te worden bekendgemaakt in het Tractatenblad. Wel zal het wenselijk zijn aan een dergelijk verdrag een Tractatenblad te wijden waarin de vindplaats van het verdrag wordt vermeld en de overige gegevens worden bekendgemaakt. In het geval een onder de in dit lid bedoelde uitzondering vallend en rechtstreeks werkend verdrag dat voorlopig wordt toegepast nog niet zou zijn bekendgemaakt op de voorgeschreven wijze, zou de tekst in het Tractatenblad dienen te worden bekendgemaakt. Een dergelijk geval heeft zich tot op heden niet voorgedaan. Wat betreft de besluiten van volkenrechtelijke organisaties kan, indien wenselijk, in rubriek J van vervolg-tractatenbladen gewijd aan het Verdrag inzake de oprichting van die organisaties melding worden gemaakt van de vindplaats en van overige gegevens. Het derde lid bevat een uitzondering die niet was opgenomen in de Rijkswet van Hierbij wordt vooral gedacht aan bijlagen bij een verdrag en aan besluiten waarvan het reproduceren zeer moeilijk of kostbaar is en waarvan het niet noodzakelijk is dat de lezers bij het gebruik van het Tractatenblad daarvan direct kennis nemen (zoals kaarten, grafieken, microfiches, uiterst minutieuze beschrijvingen van Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 25

26 procédés). In dergelijke gevallen dient de Minister van Buitenlandse Zaken over de bevoegdheid te beschikken een andere wijze van bekendmaking te kiezen. Dit zou kunnen gebeuren door terinzagelegging van dergelijke bijlagen of besluiten op een (of meer) voor een ieder toegankelijke plaats(en) (bijvoorbeeld de bibliotheek van het Ministerie van Buitenlandse Zaken of een ander departement dat nauw betrokken is bij de uitvoering van het verdrag). Van deze andere wijze van bekendmaking dient in het Tractatenblad mededeling te worden gedaan. Artikel 20: inwerkingtreding De inwerkingtredingsbepaling is zodanig gekozen dat de wet ook bekendgemaakt zal kunnen zijn in de Nederlandse Antillen en Aruba voordat zij in werking treedt. De Minister van Buitenlandse Zaken, H. van den Broek De Minister van Binnenlandse Zaken, C.P. van Dijk De Minister voor Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken, J. de Koning Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 26

27 BIJLAGE I GRONDWET VOOR HET KONINKRIJK DER NEDERLANDEN Additioneel artikel XXI " Het tweede lid van additioneel artikel XXI is uitgewerkt. Artikel 24 van het Statuut bevatte tot voor kort een verwijzing naar hetgeen de Grondwet bepaalde over de termijn voor stilzwijgende goedkeuring van verdragen. Artikel 24, tweede lid, Statuut is thans aangepast (rijkswet van 22 juli 1 985, Stb. 1985, 452). Deze aanpassing had tot doel om in samenhang met de totstandkoming van de onderhavige wet artikel 61 (oud) Grondwet zijn gelding te ontnemen. "" Volledigheidshalve zijn eveneens opgenomen de artikelen 60 en 63 van de Grondwet naar de tekst van 1972, wegens de verwijzing naar deze artikelen in de artikelen 64 onderscheidenlijk 62 van de Grondwet van 1972, welke twee artikelen vooralsnog van kracht zijn. 1. Totdat ter zake bij de wet een voorziening zal zijn getroffen, blijft het bepaalde in de volgende artikelen van de Grondwet naar de tekst van 1972 van kracht: a. de artikelen 61 en 64, voor wat betreft de stilzwijgende goedkeuring; b. artikel Zolang artikel 24 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden naar de tekst van 1975 geldt*, blijft ten aanzien van overeenkomsten welke de Nederlandse Antillen raken voor wat de stilzwijgende goedkeuring betreft, het bepaalde in de artikelen 61 en 64 van de Grondwet naar de tekst van 1972 van kracht. Artikel 60** Overeenkomsten met andere Mogendheden en met volkenrechtelijke organisaties worden door of met machtiging van de Koning gesloten en, voor zover de overeenkomst zulks eist, door de Koning bekrachtigd. De overeenkomsten worden zo spoedig mogelijk aan de Staten-Generaal medegedeeld; zij worden niet bekrachtigd en treden niet in werking dan nadat zij door de Staten-Generaal zijn goedgekeurd. De rechter treedt niet in beoordeling van de grondwettigheid van overeenkomsten. Artikel 61 De goedkeuring wordt uitdrukkelijk of stilzwijgend verleend. De uitdrukkelijke goedkeuring wordt verleend bij de wet. De stilzwijgende goedkeuring is verleend, indien niet binnen dertig dagen na een daartoe strekkende overlegging van de overeenkomst aan de beide Kamers der Staten-Generaal door of namens een der Kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der Kamers de wens wordt te kennen gegeven, dat de overeenkomst aan de uitdrukkelijke goedkeuring zal worden onderworpen. De in het vorig lid bedoelde termijn wordt geschorst gedurende de tijd, dat de zitting der Staten- Generaal gesloten is. Artikel 62 De goedkeuring is - behoudens in dat geval, bedoeld in artikel 63 - niet vereist: a. indien het een overeenkomst betreft, waarvoor dit bij de wet is bepaald; b. indien de overeenkomst uitsluitend betreft de uitvoering van een goedgekeurde overeenkomst, voor zover in de wet tot goedkeuring geen voorbehoud terzake is gemaakt; c. indien de overeenkomst geen belangrijke geldelijke verplichtingen aan het Koninkrijk oplegt en voor ten hoogste een jaar is gesloten; d. indien in buitengewone gevallen van dwingende aard, het belang van het Koninkrijk zich er bepaaldelijk tegen verzet, dat de overeenkomst niet in werking treedt dan nadat zij is goedgekeurd. Een overeenkomst, als bedoeld in het eerste lid onder d, wordt alsnog zo spoedig mogelijk aan goedkeuring van de Staten-Generaal onderworpen. Artikel 61 is daarbij van toepassing. Indien de goedkeuring aan de overeenkomst wordt onthouden, wordt de overeenkomst zo spoedig als zulks rechtens mogelijk is beëindigd. Tenzij het belang van het Koninkrijk zich daartegen bepaaldelijk verzet, wordt zij niet aangegaan dan onder voorbehoud van haar beëindiging bij onthouding van goedkeuring. Artikel 63** Indien de ontwikkeling van de internationale rechtsorde zulks vordert kan in een overeenkomst worden afgeweken van bepalingen van de Grondwet. In zodanig geval kan de goedkeuring slechts uitdrukkelijk worden verleend; de Kamers der Staten-Generaal kunnen het ontwerp van een daartoe strekkende wet niet aannemen dan met twee derden der uitgebrachte stemmen. Artikel 64 Voor toetreding tot en opzegging van overeenkomsten vinden de bepalingen van de vier voorgaande artikelen overeenkomstige toepassing. Tweede Kamer, vergaderjaar , (R 1375), nr. 3 27