PERFORMANCE & TECHNOLOGY. Onderzoek nieuwe Europese regelgeving: impact assessed. Eindrapport PS/PD/MA/BS/32087A ADVISORY

Transcriptie

1 PERFORMANCE & TECHNOLOGY Onderzoek nieuwe Europese regelgeving: impact assessed Eindrapport ADVISORY PS/PD/MA/BS/32087A

2 Inhoudsopgave 1 Managementsamenvatting 1 2 Achtergrond en scope Aanleiding Doelstelling Vraagstelling Reikwijdte opdracht 6 3 Aanpak Context Besluitvormingsproces in Brussel en Nederland Wat is onderzocht 11 4 Adequate blootlegging van regeldrukeffecten Toetsingskader Soorten fiches en structuur Structuur Administratieve lasten Nalevingskosten Alternatieven, uitvoering en financiële kosten 21 5 Rol Nederland in evidence based policymaking in Europa Geen Europese impact assessment Europese impact assessment: gevolgen voor Nederland 25 6 De mate waarin Nederland evidence based policymaking ten aanzien van Europese regelgeving (effectief) toepast Rol BNC Inschatting van de impact op administratieve lasten Relatie Europese impact assessment en BNC-fiche Rol Regiegroep Regeldruk Rol BZK/REAL Gebruikers BNC-fiche Wie signaleert en wanneer Behoeften gebruikers BNC-fiche 32 7 Conclusie en aanbevelingen Adequate blootlegging effecten regeldruk Aanbevelingen 34 i

3 7.2 Aandringen op evidence based policymaking in Europa Aanbevelingen Mate waarin Nederland evidence based policymaking effectief toepast Aanbevelingen 39 A Passages die op effecten op regeldruk duiden 42 B Lijst geïnterviewde personen 45 C Selectie cases 46 D Bronnen: 49 ii

4 1 Managementsamenvatting Vraagstelling In opdracht van Actal is onderzocht in welke mate Nederland (kabinet en Tweede Kamer) er in slaagt om de uitgangspunten van evidence based policymaking ten aanzien van Europese regelgeving met een impact op regeldruk waar te maken. Het onderzoek heeft zich enerzijds gericht op de wijze waarop effecten op regeldruk in kaart worden gebracht in de impact assessments (hierna IA s) op Europees niveau en de BNC fiches op nationaal niveau en anderzijds op de wijze waarop van de IA s en BNC-fiches gebruik wordt gemaakt tijdens de coördinatie van Europese aangelegenheden (het besluitvormingsproces). Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van de volgende onderzoeksvragen: 1. Worden de effecten van voorgestelde Europese regelgeving adequaat blootgelegd in de impact assessments? 2. Wordt er vanuit Nederland aangedrongen op evidence based policymaking in Europa? 3. Past Nederland evidence based policy making effectief toe ten aanzien van Europese regelgeving? Ad 1. Adequate blootlegging effecten regeldruk Om te bepalen of de effecten op regeldruk adequaat worden blootgelegd, is tijdens het onderzoek gekeken naar de inhoud van 119 BNC-fiches uit 2009 evenals de inhoud van de bijbehorende Europese impact assessments. De inhoud van de instrumenten is beoordeeld aan de hand van een met de opdrachtgever vastgesteld toetsingskader. Uit het onderzoek blijkt de informatie in de fiches aangaande regeldruk, over het algemeen weinig concrete informatie bevat over de mogelijke gevolgen voor de administratieve lasten in Nederland en in geval van een kwalitatieve of kwantitatieve duiding beperkt een onderbouwing weergeeft. Op basis van het onderzoek kunnen de volgende conclusies getrokken worden: Wanneer er geen sprake is van een regeldrukcomponent wordt dit in een aantal gevallen wel aangegeven, maar in het overgrote deel van de fiches niet in de daarvoor bestemde paragraaf. Circa drie kwart van de onderzochte fiches met een regeldrukcomponent heeft de effecten op administratieve lasten van het voorstel van de Europese Commissie niet duidelijk in kaart gebracht of kunnen brengen. Slechts één fiche geeft een kwantitatieve aanduiding met een onderbouwing middels de methodiek van het standaard kosten model. De kwantitatieve raming in de andere fiches 1

5 betreft een overname van de bedragen uit het Europese impact assessment (een raming voor de EU als geheel). Van alle dossiers met gevolgen voor regeldruk staat hierover in 1 op de 10 dossiers niets in het BNC-fiche. Beschikbare informatie uit Europese impact assessments wordt onvoldoende benut. Belangrijkste redenen om geen uitgebreide analyse van effecten op regeldruk op te nemen in een BNC-fiche zijn volgens dossierhouders onvoldoende tijd, de mate waarin het departement regeldruk een speerpunt vindt en het ontbreken van concreetheid van het (Europese) voorstel. Afwegingen die bepalend zijn voor de mate waarin een analyse wordt uitgevoerd, worden niet opgenomen in het BNC-fiche. Om de blootlegging van de effecten op regeldruk van Europese voorstellen te verbeteren zijn de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Scherp de leidraad BNC aan. Wanneer ingezet wordt op evidence based policymaking met inachtneming van de impact op regeldruk, verdient het de aanbeveling om de leidraad BNC aan te scherpen op het punt van regeldruk. Dit betekent dat de eisen zoals opgenomen in de huidige leidraad BNC - m.b.t. financiële kosten ook worden gehanteerd voor regeldrukcomponenten. 2. Benut de Europese impact assessments beter. Om te waarborgen dat gebruikers van het fiche zoals de PVEU en het parlement voldoende inzicht krijgt in de impact van voorstellen van de Europese Commissie op regeldruk is het zaak een uitgebreidere analyse in de fiches op te nemen dan nu het geval is. Hierbij dient de informatie uit de impact assessments beter te worden benut (desnoods om een kwantificering voor de EU aan te geven met daarbij de kanttekeningen voor de Nederlandse situatie). 3. Maak afwegingen zichtbaar in het BNC-fiche. Wanneer een afweging wordt gemaakt door departementen aangaande de mate waarin een analyse van de impact op administratieve lasten moet worden uitgevoerd en opgenomen, is het goed om deze afweging op te nemen in het fiche. Hiermee wordt transparant gemaakt, waarom geen uitgebreidere analyse van de impact op administratieve lasten wordt gedaan. 4. Ga consequent om met de structuur van het BNC-fiche. Voor de overzichtelijkheid is het aan te bevelen dat wanneer er geen sprake is van regeldruk, dit ook daadwerkelijk gemeld wordt in de daarvoor bestemde paragraaf. Ad. 2. Aandringen op evidence based policymaking in Europa Om de vraag te beantwoorden of er vanuit Nederland aangedrongen wordt op evidence based policy making is gekeken naar de reactie van Nederland indien er: 2

6 A. Voor een voorstel van de Europese Commissie geen Europese IA is gemaakt (waar verwacht mag worden dat Nederland wel graag een IA zou willen zien); B. Voor een voorstel van de Europese Commissie wél een IA is gemaakt, maar de gevolgen voor Nederland niet duidelijk zijn. Uit het onderzoek blijkt dat er nauwelijks wordt aangedrongen op evidence policymaking in Europa. Op basis van het onderzoek kunnen de volgende conclusies getrokken worden: In geen enkele Europese impact assessment uit 2009 is een specificatie van de gevolgen voor Nederland aangetroffen. Er is geen formele mogelijkheid voor een lidstaat om aan te dringen op het uitvoeren van een impact assessment. Het is niet verplicht is om een specificering van de gevolgen voor een lidstaat weer te geven in Europese impact assessments. Nederland dringt over het algemeen niet aan op het (alsnog) uitvoeren van een Europese impact assessment of het specificeren van de gevolgen voor Nederland. Er bestaan mogelijkheden om via de informele weg aan te dringen op evidence based policymaking in Europa. Om het aandringen op evidence based policymaking in Europa te bevorderen is de volgende aanbeveling gedaan: 5. Wees pro-actief in het aandringen op een Europese impact assessment. Wanneer een Europese impact assessment ontbreekt, maar wel gewenst is, adviseren wij om pro-actief gebruik te maken van de informele mogelijkheden om aan te dringen op het uitvoeren van een dergelijke impact assessment. Nederland zou bijvoorbeeld een basic impact assessment kunnen opmaken met vooral de effecten voor Nederland en inzichten om zo de noodzaak ervan aan te tonen. Andere lidstaten zullen dan gemakkelijker aandringen bij de Europese Commissie om een impact assessment op te maken. Ad 3. Mate waarin Nederland evidence policymaking effectief toepast Om een uitspraak te doen over de effectiviteit waarmee Nederland evidence based policy making toepast is gekeken naar de wijze waarop de BNC-fiche gebruikt is op ambtelijk niveau en op politiek niveau voor de standpuntbepaling tijdens de besluitvormingsfase over een nieuw voorstel van de Europese Commissie. Op basis van het onderzoek kan geconcludeerd worden dat er op een aantal punten verbetering mogelijk is om effectieve toepassing van evidence based policymaking ten aanzien van 3

7 regeldruk te vergroten. Op basis van het onderzoek kunnen de volgende conclusies getrokken worden: Gebruikers van het BNC-fiche, geven aan dat zij de informatie die is opgenomen in het fiche aangaande regeldruk over het algemeen weinig concreet vinden. Verbetering van de blootlegging van de effecten op regeldruk stelt enerzijds het kabinet (beter) in staat een afweging te maken op basis van alle feiten, de PVEU om gerichter de onderhandelingen te voeren en anderzijds stelt het de Tweede Kamer beter in staat haar controlerende taak uit te oefenen. Het is niet transparant welke afwegingen ten grondslag liggen aan enerzijds de mate waarin een analyse wordt gemaakt van effecten op regeldruk van een Europees voorstel en anderzijds het wel of niet laten uitvoeren van aanvullend onderzoek. Het (laten) uitvoeren van impact assessments in Nederland verloopt op dit moment ad hoc. Er is geen infrastructuur waardoor snel en met de juiste kwaliteit een assessment kan worden uitgevoerd, zodat de uitkomsten kunnen worden meegenomen in (standpuntbepaling van) het BNC-fiche (en daarmee in de informatieverstrekking aan het parlement). Een monitorende functie, waarbij de evolutie van de regeldruk vanuit EU wetgeving in de gaten wordt gehouden ontbreekt. Om de effectiviteit waarmee Nederland evidence based policy making toepast te verbeteren, zijn de volgende aanbevelingen gedaan: 6. Ontwikkel een infrastructuur voor het uitvoeren van Nederlandse impact assessments. KPMG adviseert dat Nederland naar een infrastructuur zou moeten gaan waarbij voor Europese wetgeving op structurele wijze een impact assessment wordt uitgevoerd. Hierbij moet een systeem van proportionaliteit worden gebruikt ten aanzien van het uitvoeren van uitgebreide Nederlandse impact assessments: hoe hoger de verwachte regeldruk hoe uitgebreider de analyse van de effecten (kosten) moet zijn. Om een bepaald kwaliteitsniveau te garanderen dienen de impact assessments geëvalueerd te worden door een onafhankelijke instelling. 7. Monitor de evolutie van regeldruk van Europese wetgeving voor Nederland. Om te kunnen zien waar zich ongunstige ontwikkelingen zich voordoen dient de evolutie van de regeldruk vanuit EU wetgeving voor Nederland (bedrijven, burgers, instellingen en overheden) te worden gemonitord. De uitkomsten kunnen worden gebruikt om het parlement in staat te stellen inzicht te verkrijgen in de effecten van Europese wetgeving op de regeldruk voor Nederland. 4

8 2 Achtergrond en scope 2.1 Aanleiding Circa 50 procent van de Nederlandse administratieve lasten (hierna AL) voor bedrijven komt voort uit Europese regelgeving. Als het kabinet de AL voor bedrijven wil verminderen met 25 procent, dan is het van belang om ook de AL veroorzaakt op Europees niveau te beteugelen. Voor zover het gaat om het bestand van Europese regelgeving kan Nederland op verschillende manieren aanhaken bij het Europese actieprogramma ter vermindering van de AL. Een goed voorbeeld hiervan is de zogenaamde Balkenende lijst met daarop 62 reductievoorstellen die Nederland aan de Europese Commissie heeft aangeboden. Naast het beperken van de AL van bestaande richtlijnen en verordeningen blijft het van belang om ook te letten op de gevolgen voor AL van nieuwe Europese wet- en regelgeving. In het Europese voorbereidingstraject ligt hier een belangrijke rol voor de Impact Assessment Board (IAB). De IAB controleert ondermeer of een nieuw voorstel voldoende rekening houdt met de verschillende aspecten van regeldruk. Dit past in het ideaal van evidence based policymaking (beleid gestuurd door feitelijke informatie, waarbij vooraf voor en nadelen worden afgewogen). Voor de Nederlandse positiebepaling is het BNC fiche een belangrijk instrument. Deze fiches worden behandeld in de Interdepartementale werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC) onder voorzitterschap van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De BNC fiches hebben betrekking op alle concept richtlijnen, verordeningen en mededelingen van de Europese Commissie. Sinds 2003, mede op instigatie van Actal, dienen de fiches expliciet aandacht te besteden aan het aspect administratieve lasten. De fiches vervullen de functie van een (beperkte) impact assessment. Het Nederlandse kabinet hecht aan evidence based policymaking en is hierin als het gaat om regeldruk een voorloper. Actal wil door middel van een onderzoek in kaart brengen in welke mate Nederland (kabinet en Tweede Kamer) er in slaagt om de uitgangspunten van evidence based policymaking ook ten aanzien van Europese regelgeving met een impact op regeldruk waar te maken. Dit betekent enerzijds dat belangrijke effecten van voorgenomen (Europese) regelgeving goed in beeld moeten zijn gebracht en anderzijds dat deze effecten bij de besluitvorming over het voorstel worden betrokken. 2.2 Doelstelling Het onderzoek dient primair inzicht te geven in de wijze waarop effecten van nieuwe voorstellen voor Europese regelgeving op de regeldruk in kaart worden gebracht en hoe dit wordt gebruikt in het bepalen van het Nederlandse standpunt. 5

9 Het onderzoek richt zich daarbij op de volgende aspecten: De wijze waarop effecten op regeldruk in kaart worden gebracht in de impact assessments (hierna IA s) op Europees niveau en de BNC fiches op nationaal niveau; De wijze waarop van de IA s en BNC fiches gebruik wordt gemaakt tijdens de coördinatie van Europese aangelegenheden (het besluitvormingsproces). 2.3 Vraagstelling Voor het onderzoek hanteren wij de volgende vraagstelling: In welke mate slaagt Nederland erin om de uitgangspunten van evidence based policymaking ten aanzien van Europese regelgeving waar te maken? Daarbij worden de volgende deelvragen beantwoord: Worden de effecten van voorgestelde Europese regelgeving adequaat blootgelegd in de impact assessments? Wordt er vanuit Nederland aangedrongen op evidence based policymaking in Europa? Past Nederland evidence based policy making effectief toe ten aanzien van Europese regelgeving? 2.4 Reikwijdte opdracht Het onderzoek naar de mate waarin Nederland de uitgangspunten van evidence based policymaking waar maakt richt zich op de effecten op regeldruk van nieuwe voorstellen van de Europese commissie. Het onderzoek richt zich primair op twee instrumenten van evidence based policymaking, namelijk de impact assessment op Europees niveau en de BNC fiche op nationaal niveau. Het onderzoek richt zich op het jaar Dit betekent dat de BNC fiches die voor dit jaar zijn gepubliceerd op de website van het ministerie van Buitenlandse Zaken en de bijbehorende Europese impact assessments in de analyse zijn meegenomen. Ook is gekeken naar de (besluitvormings)processen en richtlijnen c.q. leidraden ten aanzien van de IA s en BNC fiches die voor 2009 gelden. 6

10 De volgende aspecten vallen buiten de reikwijdte van het onderzoek: Een oordeel over de kwaliteit van de besluitvorming(procedure) op Europees en nationaal niveau ten aanzien van nieuwe voorstellen van de Europese commissie; Een analyse naar de invloed van Nederland ten aanzien van nieuwe voorstellen van de Europese commissie. 7

11 3 Aanpak 3.1 Context Duidelijke (voorspelbare) en systematische procedures om tot nieuwe regelgeving te komen verbeteren de transparantie van het beleids(ontwikkelings)systeem en de kwaliteit van de besluiten die genomen worden. De (ex ante) impact assessment is één van de belangrijkste instrumenten die binnen dit systeem ondersteuning biedt aan overheden. Het doel van dit instrument is om beleidsmakers te ondersteunen in het kiezen voor de meest efficiënte en effectieve beleidsoptie (waaronder ook de nuloptie), op basis van evidence based technieken (OECD, 2009). Zowel op Europees niveau als op nationaal niveau zijn procedures ingericht om in een vroeg stadium de effecten van beleidsvoorstellen in kaart te brengen en te gebruiken bij de besluitvorming over het voorstel. Hierna wordt daar kort op ingegaan. Impact Assessment Board (IAB) Op Europees niveau is een Impact Assessment (IA) een belangrijk instrument dat gebruikt wordt tijdens de ontwikkeling van nieuwe voorstellen door de Europese Commissie. De effecten van voorstellen van de Europese Commissie kunnen middels een IA in kaart worden gebracht. Het resultaat van een IA dient ter ondersteuning van de politieke besluitvorming over een voorstel. Het opstellen van een IA gebeurt door de verantwoordelijke dienst van de Europese Commissie. De Impact Assessment Board (IAB) toetst alle IA s op kwaliteit en geeft advies ter verbetering. De IA wordt na het opstellen aangeboden aan de andere Commissieleden en instituten. De definitieve versie wordt gepubliceerd op de Europese website. Beoordelingscommissie Nieuwe Commissievoorstellen (BNC) In Nederland worden commissievoorstellen zodra de tekst beschikbaar is besproken in de interdepartementale werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (ook de VNG en IPO kunnen deelnemen aan de werkgroep), die door het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt voorgezeten. Deze BNC komt elke week bijeen. Daar wordt voor alle voorstellen een eerstverantwoordelijk departement aangewezen, een eerste inventarisatie gemaakt van de gevolgen voor Nederlands beleid en een eerste Nederlands standpunt bepaald. Dit standpunt dat in de vorm van een fiche wordt gegoten, dient als basis voor het Nederlandse optreden in de Raadswerkgroepen. 3.2 Besluitvormingsproces in Brussel en Nederland Europese regelgeving komt tot stand in een interactie tussen besluitvormingsprocessen in Brussel en besluitvormingsprocessen in de 27 lidstaten. Om te onderzoeken in welke mate en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van evidence based policymaking door middel van Europese IA s en BNC-fiches tijdens deze processen is het noodzakelijk een heldere beschrijving op te stellen van het besluitvormingsproces in Nederland en in Brussel. 8

12 Daarnaast is het noodzakelijk in kaart te brengen op welke momenten er interactie is tussen beide. Hieronder is een kader weergegeven van de coördinatie van Europese aangelegenheden: Brussel Werkprogramma Commissie Commissievoorstel Commissie EP Coreper Raad Raad Groenboek / Witboek Raadswerk groep EPEuropese wetgeving / Lezing Comité beleid BNC overleg PV instructie overleg CoCo overleg Ministerraad AO ICER Den Haag CoCo conclusie Geannoteerde agenda Tweede Kamer Kabinetsreactie Raadswerk - groepinstructie PV instructie Implementatie plan Inbreng Kabinetsreactie Inbreng Kabinetsreactie BNC fiche CoCo bijdragen Geannoteerde Agenda bijdragen Voorfase Raadsfase Implementatiefase Figuur 1. Coördinatie Europese aangelegenheden (Bron: Europese routeplanner, Ministerie van Economische Zaken) Voorfase Wanneer de Europese Commissie besluit een initiatief uit te werken zal dat eerst vermeld worden in het werkplan van de Commissie. Dit werkplan wordt elk najaar aan het Europees Parlement aangeboden en gepubliceerd op de website van de Commissie. De uitwerking van de aangekondigde initiatieven vindt plaats door de Commissie. Om een zo breed mogelijk draagvlak te krijgen voor haar voorstellen, betrekt de Commissie mensen van buiten bij het denkproces over nieuw beleid. Ze houdt informele consultatierondes onder belangengroeperingen zoals overheden, NGO s, de sociale partners, vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld en politieke groeperingen in Europa. Hierop volgt meestal een Groenboek, een formele consultatie. Hierin komt de Commissie met een eerste voorstel voor nieuw Europees beleid, waarbij de lidstaten expliciet worden gevraagd om te reageren. 9

13 Een witboek kan op een groenboek volgen. Naar aanleiding van elk groen- of witboek stelt Nederland een Kabinetsreactie op. Raadsfase Nadat de Europese Commissie de voorstellen heeft goedgekeurd begint de raadsfase. De nieuwe Commissievoorstellen worden in Nederland door het ministerie van Buitenlandse Zaken ingebracht in de zogenaamde BNC. De EU besluitvorming begint met een voorstel van de Europese Commissie. Idealiter wordt voorafgaand aan de onderhandeling in raadsverband de eerste Nederlandse inzet bepaald. Deze inzet wordt kenbaar gemaakt aan de Tweede Kamer door middel van een BNC fiche. Na behandeling in BNC gaat het fiche via de CoCo en de Ministerraad naar de Tweede Kamer. Zoals hiervoor al aangegeven komt deze BNC elke week bijeen en wordt voor alle voorstellen een eerstverantwoordelijk departement aangewezen, een eerste inventarisatie gemaakt van de gevolgen voor Nederlands beleid en een eerste Nederlands standpunt bepaald. Dit standpunt dat in de vorm van een fiche wordt gegoten, dient als basis voor het Nederlandse optreden in de Raadswerkgroepen. In de raadswerkgroep wordt onderhandeld over het voorstel van de Commissie, maar ook over bijvoorbeeld mogelijke raadsconclusies over dit voorstel. De voorzitter van de Raad bepaalt wat wanneer in de raadswerkgroep wordt geagendeerd. De PV onderhandelt in de raadswerkgroep namens Nederland aan de hand van een instructie. Onderwerpen, waarover in de Raadswerkgroepen geen overeenstemming is bereikt, worden in het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (Coreper) besproken. De standpunten die de Nederlandse ministers in de Raden van Ministers innemen zijn het resultaat van collegiale besluitvorming in de ministerraad. De ministerraad wordt voorbereid in het ambtelijk voorportaal: de CoCo. De Coco stelt de voorlopige conclusies vast. De bijdragen voor de Coco worden door het aangewezen departement geleverd. Op basis hiervan wordt ook de input aan de raadscoördinator voor de geannoteerde agenda geleverd. Na besluitvorming in de Raad kan een voorstel worden aangenomen en zal het voorstel nationaal moeten worden geïmplementeerd. Implementatiefase De Europese Commissie ziet toe op de implementatie van EU-beleid. Daarnaast heeft de Raad van Ministers aan de Europese Commissie op bepaalde terreinen uitvoerende bevoegdheden gedelegeerd. De lidstaten nemen echter deel aan de uitvoering in zogenaamde comitologie comités. In deze comités treden ambtenaren op als representant van de lidstaten. De onderwerpen die in deze comités behandeld worden zijn vaak technisch van aard, maar de besluitvorming heeft soms grote invloed op de impact van een voorstel voor een lidstaat. Na besluitvorming op Europees niveau moet het EU-beleid (richtlijn) worden ingevoerd in de lidstaat zelf. 10

14 3.3 Wat is onderzocht In deze paragraaf wordt per deelvraag (zie paragraaf 2.3) uiteengezet, wat is onderzocht om de vraag te beantwoorden: Adequate blootlegging van effecten Een belangrijke voorwaarde voor evidence based policymaking is dat de effecten op regeldruk adequaat worden blootgelegd. Om te bepalen of de effecten op regeldruk adequaat worden blootgelegd kijken we tijdens het onderzoek naar de inhoud van zowel de BNC-fiches als de inhoud van de Europese impact assessments. De inhoud van de instrumenten zal worden beoordeeld door een toetsingskader toe te passen. Toepassing van het toetsingskader moet antwoord geven op twee vragen: 1. Staan in de IA en BNC-fiche de aspecten die verwacht mogen worden (t.a.v. de richtlijnen c.q. leidraden)? 2. Voldoet de inhoud van de twee instrumenten aan de eisen/wensen van de gebruikers (dienen de instrumenten hun doel)? Rol van Nederland bij evidence based policymaking Om de vraag te beantwoorden of er vanuit Nederland aangedrongen wordt op evidence based policy making moet er gekeken worden naar de reactie van Nederland indien er: C. Voor een voorstel van de Europese Commissie geen Europese IA is gemaakt (waar verwacht mag worden dat Nederland wel graag een IA zou willen zien); D. Voor een voorstel van de Europese Commissie wél een IA is gemaakt, maar de gevolgen voor Nederland niet duidelijk zijn. Aan de hand van concrete cases is in het onderzoek nagegaan wat de reactie van Nederland is geweest. De cases voor situatie A zijn bepaald door te kijken voor welke voorstellen BNCfiches zijn opgesteld, maar geen Europese IA is toegevoegd. De cases voor situatie B zijn bepaald door naar de IA s van 2009 te kijken waar gevolgen voor Nederland niet gespecificeerd zijn. Tijdens interviews met stakeholders (Voorzitter BNC werkgroep, betreffende dossierhouder, contactpersoon bij Permanente Vertegenwoordiging) is nagegaan of er wel is aangedrongen op een Europese IA / verduidelijking van de gevolgen voor Nederland of indien niet is aangedrongen - waarom er geen Europese IA resp. verduidelijking is verlangd (zie figuur 2). 11

15 Nieuw voostel Europese Commissie Er is een Europese IA Er is geen Europese IA De gevolgen voor NL zijn duidelijk De gevolgen voor NL Zijn niet duidelijk Hoe reageert NL? - Wie reageert - Wanneer wordt er gereageerd - Naar wie wordt er gereageerd Figuur 2. Rol Nederland in Europese IA Effectieve toepassing evidence based policymaking Om een uitspraak te doen over de effectiviteit waarmee Nederland evidence based policy making toepast is het noodzakelijk om te kijken naar de wijze waarop de BNC-fiche gebruikt is op ambtelijk niveau en op politiek niveau voor de standpuntbepaling tijdens de besluitvormingsfase over een nieuw voorstel van de Europese Commissie. Hierbij is het noodzakelijk antwoord te krijgen op de volgende vragen (zie ook figuur 3): Wat is de relatie tussen de Europese IA en het BNC-fiche (is de inhoud congruent)? Wanneer wordt het BNC-fiche gebruikt? Wie signaleert er als de inhoud van het BNC-fiche niet toereikend is (welke rol speelt de Tweede Kamer en het kabinet daarin) Wie gebruikt het BNC-fiche en in hoeverre wordt het fiche gebruikt om problemen te signaleren? 12

16 Nieuw voostel Europese Commissie Er is een Europese IA Er is geen Europese IA De gevolgen voor NL zijn duidelijk De gevolgen voor NL Zijn niet duidelijk BNC-fiche wordt opgesteld Hoe gebruikt NL de BNC-fiche? - Wat is relatie IA en BNC fiche - Wie gebruikt de IA/ fiche en wanneer - Wie signaleert als BNC-fiche effecten niet adequaat bloot legt - Voorziet BNC-fiche in behoeften gebruikers - Wie signaleert problemen weergegeven in BNC-fiche - Naar wie wordt gesignaleerd Figuur 3. Mate van effectieve toepassing ecidence based policy making 13

17 4 Adequate blootlegging van regeldrukeffecten 4.1 Toetsingskader Om te bepalen of in een BNC-fiche en (bijbehorende) Europese impact assessment de effecten op regeldruk adequaat worden blootgelegd is een toetsingskader opgesteld. Dit toetsingskader is uit een aantal elementen opgebouwd: A. De componenten van regeldruk (Meten is weten II, 2007). Het begrip regeldruk bestaat niet alle uit administratieve lasten, maar ook uit nalevingskosten en financiële kosten (zijnde leges, boetes, retributies, premies e.d.). De definitie bestaat dus uit de volgende componenten: - Inhoudelijke nalevingskosten; - Administratieve lasten; - Financiële kosten. B. De aspecten van regeldruk zoals weergegeven in de Impact assessment guidelines (van de Europese Commissie) en de leidraad BNC-fiche die gelden voor het jaar In deze handleidingen staat aangegeven op welke manier de financiële implicaties van een voorstel dienen te worden beschreven. In de Leidraad BNC staat bijvoorbeeld dat moet worden aangegeven of een voorstel leidt tot extra administratieve lasten, zoals rapportageverplichtingen en toezichtlasten, voor bedrijfsleven, burger en/of overheid. In de leidraad BNC staat aangegeven dat het reeds in dit stadium van belang is een globale inschatting te maken van de administratieve lasten die het voorstel teweeg zal brengen, zodat bij de standpuntbepaling dit onderdeel kan worden meegenomen. De Impact assessment guidelines stellen specifiekere eisen aan de mate waarin effecten op regeldruk in kaart dienen te worden gebracht. Zo wordt gevraagd om een inventarisatie van de informatieverplichtingen, een berekening middels het standaard kosten model (indien mogelijk) en aandacht aan nalevingsaspecten. De BNC leidraad en de Impact assessment guidelines schrijven in de kern het volgende voor: - Inventarisatie van de informatieverplichtingen (IA guidelines); - Raming van de administratieve lasten (Leidraad BNC); - Berekening van de hoogte van de lasten volgens het SKM (IA guidelines); - Onderscheid gemaakt naar bedrijven, burgers en overheden (BNC leidraad en IA Guidelines); - Het bekijken van alternatieven die zo min mogelijk lasten veroorzaken (IA Guidelines); - Aandacht aan nalevingsaspecten (IA Guidelines). 14

18 C. Het toetsingskader dat gehanteerd wordt door Actal (bron: Actal hanteert een toetsingskader om te bepalen of effecten op regeldruk adequaat in beeld zijn gebracht. Het toetsingskader van Actal bestaat uit de volgende vragen: - Zijn de te verwachten administratieve lasten voor het bedrijfsleven en burgers gekwantificeerd en is de berekening daarvan voldoende onderbouwd? - Is er voldoende aandacht besteed aan alternatieven, die mogelijk minder administratieve lasten voor het bedrijfsleven en burgers opleveren? - Is er binnen het doel van het wetsvoorstel gekozen voor het minst belastende alternatief? - Is er gekozen voor een uitvoering en toezicht met minimale administratieve lasten? D. Behoeften gebruikers. In interviews met gebruikers van het BNC-fiche is nagegaan welke additionele behoeften deze gebruikers hebben ten aanzien van de wijze waarop de effecten van voorstellen op regeldruk in kaart zijn gebracht. Toetsingskader Om goed inzicht te krijgen in welke mate de effecten op regeldruk in kaart zijn gebracht is het toetsingskader opgebouwd uit de hiervoor beschreven elementen A, B en C. In onderstaande figuur staan aspecten van het toetsingskader weergegeven. Komen in de IA/ BNC de volgende aspecten naar voren: Inventarisering van de informatieverplichtingen Onderscheid naar bedrijven, burgers en overheden Kwantificering (en onderbouwing) van de (reductie van) AL Minder belastende alternatieven Aandacht voor lastenarme uitvoering en toezicht Aandacht voor nalevingsaspecten behoeften gebruikers Figuur 4. Elementen toetsingskader adequate blootlegging 15

19 4.2 Soorten fiches en structuur Verschillende soorten voorstellen van de Europese Commissie Zoals aangegeven zijn de BNC-fiches uit het jaar 2009 bekeken die zijn gepubliceerd op de website van het ministerie van Buitenlandse Zaken. In totaal zijn er 119 BNC-fiches gepubliceerd. De voorstellen waarop de fiches betrekking hebben zijn onder te verdelen in verschillende categorieën. In onderstaande tabel staat aangegeven welke categorieën het betreft en het aantal voorstellen dat onder de betreffende categorie valt: Soort voorstel Aantal Mededelingen 54 Richtlijnen 22 Verordeningen 30 Beschikkingen 5 Besluiten 4 Overig 4 Totaal 119 Tabel 1. Aantal voorstellen per categorie Bij het bestuderen van de fiches is geconstateerd dat niet elk (nieuw) voorstel van de Europese Commissie een regeldruk component herbergt. In onderstaande tabel staat het aantal voorstellen mét en aantal voorstellen zonder regeldrukcomponent weergegeven: Aantal met regeldrukcomponent Aantal zonder regeldrukcomponent Tabel 2. Aantal voorstellen mét en zonder regeldrukcomponent Structuur BNC-fiche met betrekking tot regeldruk Er zijn drie ficheformats die gehanteerd dienen te worden bij het schrijven van een BNCfiche 1. Elke fiche heeft een andere structuur, maar elk format schrijft voor dat de financiële implicaties voor Nederland moeten worden weergegeven: 1. Een versneld fiche voor belangrijke voorstellen: De financiële implicaties dienen te staan in hoofdstuk 4 van het fiche. Hier dient zo beknopt mogelijk te worden aangegeven door het eerstverantwoordelijke ministerie wat de verwachte financiële gevolgen voor Nederland zijn. Dit impliceert het opnemen in het BNC-fiche van: 1 Leidraad BNC 16

20 - Een raming of vaststelling van de financiële consequenties voor de EU begroting met het Nederlands aandeel daarin; - Een raming van de eventuele kosten voor de rijksoverheid en/of de decentrale overheden met inbegrip van een aanduiding van de dekking van die kosten; - Een raming van de administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden en/ of bedrijfsleven en burger; - Een raming van de mogelijke financiële gevolgen voor bedrijfsleven en burgers; - De verwachting van de financiële implicaties voor Nederland of, indien daarover nog onvoldoende informatie beschikbaar is, een toezegging wanneer die informatie kan worden geleverd; 2. Een uitgebreid fiche voor wet- en regelgeving: De financiële implicaties dienen te staan in hoofdstuk 5 van het fiche. Hierin dient te worden opgenomen: - De consequenties voor de EG-begroting; - De Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale overheden; - De Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger; - De Administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden en/ of bedrijfsleven en burger. 3. Een fiche voor mededelingen: een inschatting van de financiële gevolgen dient te gebeuren in hoofdstuk 3. Er dient te worden aangegeven of de Commissie plannen heeft m.b.t. verdere acties, maatregelen of concrete wet- of regelgeving. Als dat het geval is, dan moet getracht worden om iets te zeggen over mogelijke financiële implicaties. 17

21 De resultaten van de analyse van de BNC-fiches worden hierna weergegeven. Allereerst hebben we naar de structuur van de BNC-fiches gekeken. De resultaten van de analyse staan weergegeven in paragraaf 4.3. Vervolgens worden de resultaten van de analyse van de BNCfiches en Europese impact assessments (waarbij het toetsingskader is toegepast) per element weergegeven. De analyse van de blootlegging van de effecten op de administratieve lasten wordt weergegeven in paragraaf 4.4. De analyse met betrekking tot nalevingskosten is opgenomen in paragraaf 4.5 en tenslotte staat de analyse met betrekking tot alternatieven, uitvoering en financiële kosten weergegeven in paragraaf Structuur Bij de analyse van de BNC-fiches hebben we kunnen constateren dat op verschillende manieren melding wordt gemaakt van het feit of een voorstel wél of geen implicaties op regeldruk betekent. In onderstaande matrix is dit weergegeven: Melding regeldruk In fiche Geen melding Regeldruk In fiche Totaal Geen regeldruk component Wel regeldruk component Totaal Figuur 5. Structuurmatrix Uit bovenstaande tabel valt op te maken dat wanneer er geen sprake is van een regeldrukcomponent dit in 17 van de in totaal 57 gevallen ook is aangegeven. In 40 van de 57 gevallen is niet opgenomen dat er geen sprake is van implicaties op regeldruk. Daarnaast valt uit de tabel op te maken dat in 56 van de 62 gevallen er melding is gemaakt van implicaties op regeldruk en dat in 6 gevallen er geen melding is gemaakt van implicaties op regeldruk, terwijl het voorstel wel een regeldrukcomponent herbergt. In 6 van de 46 (13 procent) gevallen dat er geen melding van regeldruk wordt gemaakt blijkt het voorstel wel degelijk gevolgen voor regeldruk te hebben. Deze laatste twee categorieën worden in de volgende paragrafen nader besproken. 4.4 Administratieve lasten Zoals in paragraaf 4.1 is aangegeven is het toetsingskader gebruikt om voor de (selectie van) BNC-fiches en (bijbehorende) Europese Impact assessments te bepalen in welke mate de effecten van een voorstel van de Europese Commissie op regeldruk zijn blootgelegd. 18

22 De uitkomsten voor het element administratieve lasten staan in onderstaande tabel weergegeven: Aspect toetsingskader: Toetsitems Score Fiche Score IA % totaal BNC % totaal IA 1. Aandacht kwantificering AL A. Aandacht AL Ja, maar effect niet helder ,2 42,1 Ja, alleen kwalitatief ,5 13,2 Ja, kwantitatief ,3 44,7 Totaal ,0 100,0 A1. Aanwezigheid onderbouwing (volgens SKM) ,8 28,9 A2. Aanwezigheid inventarisatie informatieverplichtingen ,8 52,6 Tabel 3. Uitkomsten element administratieve lasten Effecten op administratieve lasten niet genoemd Zoals in figuur 5 staat weergegeven, zijn er 6 fiches waarin geen melding is gemaakt van effecten op regeldruk. In 5 gevallen lijkt het voorstel (al dan niet beperkte) administratieve lasten te veroorzaken. In de Europese impact assessments behorende bij de voorstellen waarvoor deze 5 fiches opgesteld zijn staat echter wel aangegeven dat er sprake is van effect op administratieve lasten 2. Effect niet duidelijk Uit de tabel blijkt dat 41 (73,2 procent) van de 56 fiches met een regeldrukcomponent de effecten op administratieve lasten van het voorstel van de Europese Commissie niet duidelijk in kaart heeft gebracht of kunnen brengen. Van de 38 Europese impact assessments zijn in 16 gevallen (42,1 %) de effecten op administratieve lasten niet helder. In 8 van de 41 fiches waarin het effect op administratieve lasten niet helder is, staat een roep om verduidelijking beschreven. Deze roep om verduidelijking kan gelegen zijn in het feit dat de Europese Commissie om verduidelijking van het voorstel wordt gevraagd, maar ook door een eigen impact assessment c.q. onderzoek uit te (laten) voeren. In 2 van de 8 fiches waarin een roep om verduidelijking staat beschreven, is niet helder wie de verduidelijking moet verschaffen. In geen van de gevallen staat een termijn aangegeven, wanneer in deze informatie wordt voorzien. Kwalitatief In 7 van de 56 fiches (12,5 procent) staat kwalitatief aangegeven wat de effecten op administratieve lasten van een voorstel van de Europese Commissie zal zijn. Van de 38 Europese impact assessments staat in 5 gevallen de effecten op administratieve lasten kwalitatief beschreven. Dit houdt in dat wordt aangegeven of de lasten zullen stijgen, dalen of gelijk zullen blijven. 2 Zie printscreens 1 t/m 6 uit de betreffende Europese impact assessments in bijlage A 19

23 Kwantitatief In 8 van de 56 fiches (14,3 procent) is een kwantitatieve raming gegeven van het effect op administratieve lasten. Van de 38 Europese impact assessments staat in 17 gevallen (44,7 procent) de effecten op administratieve lasten kwantitatief beschreven. Dit betekent dat een concreet bedrag genoemd staat als het een stijging of daling van de lasten betreft. Slechts in één fiche van deze 8 wordt een onderbouwing gegeven middels de methodiek van het standaard kosten model. De kwantitatieve raming in de andere 7 fiches betreft een overname van de bedragen uit het Europese impact assessment. Deze raming is dan ook voor de EU als geheel en geen specificering voor Nederland. In 4 van deze 7 gevallen staat in het Europese impact assessment een kwantificering volgens het standaard kosten model. Deze informatie is niet overgenomen in de betreffende BNC-fiches. 4.5 Nalevingskosten De uitkomsten voor het element nalevingskosten staan in onderstaande tabel weergegeven: Aspect toetsingskader: Toetsitems Score Fiche Score IA % totaal BNC % totaal IA 4. Aandacht Nalevingsaspecten A. Aandacht Nalevingsaspecten Ja, maar effect niet helder ,2 30,8 Ja, alleen kwalitatief 1 0 7,6 0 Ja, kwantitatief ,2 69,2 Totaal ,0 100,0 A1. Aanwezigheid onderbouwing ,4 46,2 Tabel 4. Uitkomsten element nalevingskosten Effecten op nalevingskosten niet genoemd Er is 1 fiche waarin geen melding is gemaakt van effecten van het voorstel van de Europese Commissie op nalevingskosten, terwijl er wel sprake lijkt te zijn van nalevingskosten 3. Effect niet duidelijk Uit de tabel blijkt dat 6 (46,2 procent) van de 13 fiches die aandacht schenken aan nalevingskosten de effecten van het voorstel van de Europese Commisie niet duidelijk in kaart heeft gebracht of kunnen brengen. Van de 13 Europese impact assessments zijn in 4 gevallen (30,8 %) de effecten op nalevingskosten niet helder. In 1 van de 6 fiches waarin het effect op nalevingskosten niet helder is staat een roep om verduidelijking beschreven. In het fiche waarin een roep om verduidelijking staat beschreven is niet helder wie de verduidelijking moet verschaffen. Er staat geen termijn aangegeven, wanneer in deze informatie wordt voorzien. In twee gevallen staat in de bijbehorende Europese impact assessment een kwantitatieve raming op Europees niveau weergegeven. Deze informatie is niet gebruikt in de daaraan gerelateerde fiches. 3 Zie bijlage A, nr. 7 voor passage uit fiche dat lijkt te duiden op nalevingskosten 20

24 Kwalitatief In 1 van de 13 fiches (7,6 procent) staat kwalitatief aangegeven wat de effecten op nalevingskosten van een voorstel van de Europese Commissie zal zijn. Dit houdt in dat wordt aangegeven of de lasten zullen stijgen, dalen of gelijk zullen blijven. In de bijbehorende Europese impact assessment staat echter een kwantitatieve raming op Europees niveau weergegeven. Deze informatie is niet gebruikt in het daaraan gerelateerde fiche. Kwantitatief In 6 van de 13 fiches (46,2 procent) is een kwantitatieve raming gegeven van het effect op nalevingskosten. Van de 13 Europese impact assessments staat in 9 gevallen (69,2 procent) de effecten op nalevingskosten kwantitatief beschreven. Dit betekent dat een concreet bedrag genoemd staat als het een stijging of daling van de lasten betreft. In twee van de 6 fiches die een kwantitatieve raming geven wordt een onderbouwing gegeven middels een (uitgeschreven) berekening. De kwantitatieve raming in de andere 4 fiches betreft een overname van de bedragen uit het Europese impact assessment. Deze raming is dan ook voor de EU als geheel en geen specificering voor Nederland. In de bijbehorende Europese impact assessments van deze 4 fiches staat een onderbouwing middels een uitgeschreven berekening. Deze informatie is niet overgenomen in de betreffende BNC-fiches. 4.6 Alternatieven, uitvoering en financiële kosten De uitkomsten voor de elementen alternatieven, uitvoering en financiële kosten staan in onderstaande tabel weergegeven: Aspect toetsingskader: Toetsitems Score Fiche Score IA % totaal BNC % totaal IA 2. Aandacht alternatieven 3. Aandacht Uitvoering en Toezicht 5. Aandacht Financiële kosten A. Aanwezigheid alternatieven ,5 31,6 A1. Onderbouwing keuze alternatief ,8 26,3 A. Aandacht uitvoering / toezicht m.b.t. AL 1 9 1,8 23,7 A1. Onderbouwing Keuze 1 8 1,8 21,1 A. Aandacht financiële kosten 4 3 7,3 7,9 A1. Kwantificering financiele kosten ,6 Tabel 5. Uitkomsten elementen alternatieven, uitvoering en financiële kosten Minst belastende alternatief Bij het toetsen van element 2 Aandacht alternatieven is gekeken of en in welke mate er aandacht is geschonken aan minder belastende alternatieven binnen een BNC-fiche of Europese impact assessment naar aanleiding van een nieuw voorstel van de Europese Commissie. Zoals uit bovenstaande tabel valt op te maken, wordt er in 3 van de 56 fiches (5,4 procent) met een regeldruk component aandacht geschonken aan alternatieven. In twee gevallen is de aandacht beperkt tot het feit dat in de standpuntformulering m.b.t. het voorstel aan wordt gegeven dat 21

25 Nederland aandringt op alternatieven die minder zware lasten tot gevolg hebben. In één geval wordt in het fiche zelf een ander voorstel (onderbouwd) geformuleerd die minder lasten tot gevolg zal hebben (voor Nederland). In de Europese impact assessments wordt relatief vaker aandacht geschonken aan minder belastende alternatieven 4. In 12 van de 38 (31,6 procent) Europese impact assessments wordt ingegaan op alternatieven die o.a. minder lasten tot gevolg hebben. In 10 gevallen wordt er bij de keuze voor een alternatief een onderbouwing gegeven, waarbij het lastenaspect is meegenomen. Lastenarme uitvoering Bij het toetsen van element 3 Aandacht uitvoering / toezicht is gekeken of en in welke mate er aandacht is geschonken aan een lastenarme uitvoering / toezicht binnen een BNC-fiche of Europese impact assessment naar aanleiding van een nieuw voorstel van de Europese Commissie. Bij de toetsing wordt relatief vaak benoemd dat uitvoering en toezicht lasten met zich meebrengen. Desalniettemin gaat het hier niet om aandacht voor uitvoering / toezicht die zo lastenarm mogelijk is. Uit de tabel valt op te maken dat in één fiche van de 56 fiches (1,8 procent) met een regeldrukcomponent aandacht is geschonken aan de inrichting van de richtlijn teneinde de uitvoering zo lastenarm mogelijk te kunnen houden. In Europese impact assessments is relatief vaker gekeken naar een zo lastenarm mogelijke uitvoering of toezicht. Dit is namelijk in 9 van de 38 Europese impact assessments (23,7 procent) het geval. Financiële Kosten Zoals eerder in dit rapport aangegeven wordt bij de toetsing van het element Financiële kosten gekeken of er in de BNC-fiches en Europese impact assessments aandacht wordt geschonken aan effecten op bijvoorbeeld leges, premies, boetes, retributies e.d. In 4 van de 56 fiches met een regeldrukcomponent worden de effecten op de bovengenoemde financiële kosten benoemd. Bij de Europese impact assessments wordt in 3 van de 38 gevallen de effecten op de financiële kosten benoemd, waarbij in één geval een kwantitatieve raming van die kosten wordt gegeven. Het opnemen van de effecten op financiële kosten gebeurt niet structureel. Er ligt geen beleidslogica aan ten grondslag wanneer wel of niet iets over de impact op financiële kosten wordt aangegeven. 4 The Impact Assessment guidelines geven aan dat minimaal 3 alternatieven moeten worden weergegeven. 22

26 5 Rol Nederland in evidence based policymaking in Europa Het merendeel van het EU-beleid wordt ontwikkeld binnen het gewone communautaire beleid (de eerste pijler). Hierbinnen beschikt de Europese Commissie over het initiatiefrecht. Wanneer de Europese Commissie besluit een initiatief uit te werken zal dat worden opgenomen in het werkplan van de Europese Commissie. Het werkplan wordt elk jaar (in het najaar) aangeboden aan het Europees Parlement. Het werkplan wordt ook gepubliceerd. Voordat het werkplan definitief gestalte krijgt wordt nagedacht over het vervaardigen van een Europese impact assessment. Het doel van een Europese impact assessment is het in kaart brengen van de effecten van voorstellen van de Europese Commissie. Het resultaat van een Europese impact assessment dient ter ondersteuning van de politieke besluitvorming over een voorstel. Voor alle initiatieven die opgenomen zijn in het werkplan van de Europese Commissie (en voor alle initiatieven van afzonderlijke directoraten-generaal die niet in het werkplan zijn opgenomen, maar waarvan wordt verwacht dat het een substantiële impact zal hebben) moet een zogenaamde roadmap worden opgesteld. Deze roadmap bevat informatie over de stappen die worden ondernomen om tot een impact assessment (op Europees niveau) te komen óf de reden waarom het uitvoeren van een Europese impact assessment niet noodzakelijk wordt geacht. Het opstellen van een IA gebeurt door de verantwoordelijke dienst van de Europese Commissie. Een Impact assessment Steering Group (IASG) dient voor elke impact assessment te worden ingericht ter begeleiding van de uitvoering. Tijdens de uitvoering van de Europese impact assessment vindt een consultatieronde plaats, waarin informatie wordt verzameld om de impact assessment op te baseren. Stakeholders die benaderd kunnen worden betreffen lidstaten, externe experts en bijvoorbeeld doelgroepen die geraakt zullen worden door hetgeen wordt voorgesteld. De Impact Assessment Board (IAB) toetst alle IA s op kwaliteit en geeft advies ter verbetering. De mening van het IAB over een bepaalde impact assessment wordt zelfstandig gepubliceerd. De IA wordt na het opstellen aangeboden aan de andere Commissieleden en instituten. De definitieve versie wordt gepubliceerd op de Europese website (samen met de definitieve voorstellen van de Europese Commissie). Figuur 4. Proces Europese impact assessment 5 5 Bron: Impact Assessment Guidelines 15 januari

27 5.1 Geen Europese impact assessment Het Europese impact assessment en ook de mening van de IAB bevat waardevolle informatie die departementen kunnen gebruiken bij het opstellen van een BNC-fiche, waaronder een analyse van de impact van een voorstel (op Europees niveau). In dit onderzoek is geïnventariseerd voor hoeveel voorstellen een BNC-fiche is opgesteld, waarbij geen Europese impact assessment beschikbaar is. De resultaten worden weergegeven in onderstaande tabel: Verhouding BNC-fiches mét en zonder Europese impact assessment Aantal BNC-fiches, waarbij Europese impact assessment beschikbaar is 53 Aantal BNC-fiches waarbij géén Europese impact assessment beschikbaar is 66 Totaal 119 Tabel 6. Verhouding BNC-fiches mét en zonder Europese impact assessment Mogelijkheid tot aandringen op uitvoering van een impact assessment Uit de inventarisatie blijkt dat van de 119 BNC-fiches in 66 gevallen (bijna 56 %) geen Europese impact assessment aanwezig is. Nadere bestudering laat zien dat het in 40 gevallen om mededelingen van de Europese Commissie gaat, waarvoor geen impact assessment op Europees niveau is opgesteld. In 26 gevallen gaat het om richtlijnen, verordeningen, beschikkingen e.d. Aangezien een Europese impact assessment een waardevolle bron van informatie is m.b.t. de impact van een voorstel van de Europese Commissie en daarmee input kan leveren voor het opstellen van een BNC-fiche (als eerste appreciatie van een voorstel) en het innemen van een standpunt als Nederland rijst de vraag welke mogelijkheden er zijn voor een lidstaat als Nederland, om aan te dringen op het uitvoeren van een impact assessment op Europees niveau én in welke mate Nederland aandringt daarop. Deze vragen zijn dan ook aan de orde gekomen in interviews met: De BNC, De Impact Assessment Board; De Permanente Vertegenwoordiging; De Vaste Kamercommissie (Economie); Woordvoerder administratieve lasten CDA-fractie; Dossierhouders van verschillende departementen. Zoals eerder aangegeven wordt in de roadmaps behorende bij de initiatieven van de Europese Commissie aangegeven of er voor een bepaald initiatief een Europese impact assessment wordt opgesteld. Het uitvoeren van de impact assessment gebeurt dan ook in de voorfase (de fase voor 24

28 de definitieve goedkeuring van een voorstel door de Europese Commissie). Wanneer blijkt dat voor een initiatief geen impact assessment wordt opgesteld moet een lidstaat (theoretisch gezien) vlak na het moment van het bekend worden van het werkprogramma en de roadmaps aandringen op uitvoering van een impact assessment op Europees niveau in het geval dat zij daar belang aan hecht. Echter blijkt uit interviews dat er formeel geen mogelijkheid is om daar als lidstaat op aan te dringen. Het mandaat om een impact assessment uit te laten voeren ligt bij (de secretary general van) de Europese Commissie. Hier wordt bepaald voor welk initiatief een impact assessment zal worden uitgevoerd. In principe wordt hiertoe besloten als verwacht wordt dat een initiatief een substantiële impact zal hebben. Niet voor elk initiatief wordt een impact assessment uitgevoerd. Wanneer gaande weg blijkt dat een initiatief waarvoor in eerste instantie is besloten geen impact assessment uit te voeren toch een substantiële impact lijkt te hebben en het noodzakelijk wordt geacht dit in kaart te brengen, dan kan de Europese Commissie alsnog besluiten een impact assessment te laten uitvoeren. Dit komt (beperkt) voor. Alhoewel er geen formele mogelijkheid is voor een lidstaat om aan te dringen op het uitvoeren van een impact assessment is het niet ondenkbaar dat wanneer meerdere lidstaten gezamenlijk aangeven belang te hechten aan een impact assessment op Europees niveau dit zal helpen om de Europese Commissie te bewegen tot het besluit om alsnog een impact assessment uit te laten voeren. Dit vergt van lidstaten dan wel dat het werkprogramma en de roadmaps in de gaten worden gehouden en vroegtijdig in samenwerking met andere lidstaten het belang wordt geuit. De geïnterviewden geven aan dat het niet of nauwelijks voorkomt dat Nederland aandringt op het (alsnog) laten uitvoeren van een impact assessment op Europees niveau. In een aantal gevallen gaven beleidsmedewerkers van departementen aan niet op de hoogte te zijn dat roadmaps worden gepubliceerd. Wanneer er echter (juridisch) vragen zijn over een voorstel van de Europese Commissie zelf, wordt dit aangekaart in Raadswerkgroepen. 5.2 Europese impact assessment: gevolgen voor Nederland Om de vraag in welke mate Nederland aandringt op evidence based policymaking in Europa verder te beantwoorden is gekeken naar de mate waarin Europese impact assessments aandacht besteden aan de specifieke gevolgen voor Nederland op het gebied van regeldruk. Daarbij is in kaart gebracht: Het aantal Europese impact assessments dat ingaat op de specifieke gevolgen voor Nederland; Of Nederland verlangt dat in een Europese impact assessment aandacht wordt besteed aan de specifieke gevolgen voor Nederland; In welke gevallen Nederland bovenstaande verlangt, het moment dat Nederland hierom vraagt en van wie de vraag komt. 25

29 Voor alle Europese impact assessments die in 2009 zijn gepubliceerd is nagegaan of aandacht is besteed aan de specifieke gevolgen voor Nederland. In geen enkele impact assessment is deze specificatie aangetroffen. Formeel wordt ook niet verlangd dat in een Europese impact assessment aandacht wordt besteed aan de specifieke gevolgen voor een lidstaat op het gebied van regeldruk. In de Impact assessment guidelines staat dit letterlijk aangegeven: There is no need to provide specific estimates for each Member state or administrative body concerned, unless to do so would be proportionate 6. Daarnaast wordt in interviews (met de Impact Assessment Board, medewerkers van de Europese Commissie en dossierhouders van departementen) ook aangegeven dat een dergelijke specificering niet gemaakt wordt, omdat veel afhangt van de situatie (vigerende regelgeving) in de lidstaat zelf en dus de wijze waarop het voorstel dient te worden geïmplementeerd. Voorgaande is ook de voornaamste reden die wordt aangevoerd door geïnterviewden, waarom Nederland niet om een nadere specificering voor Nederland als lidstaat vraagt. 6 Part III: Annexes to impact assessment guidelines, 15 januari 2009, pagina 56 26

30 6 De mate waarin Nederland evidence based policymaking ten aanzien van Europese regelgeving (effectief) toepast Waar in de voorfase van het Europese beleidsproces waarin de Europese Commissie zich beraadt op een nieuw voorstel en de invulling daarvan het opstellen van een Europese impact assessment (en de controle van de kwaliteit daarvan door het IAB) een belangrijke rol speelt in het voldoen aan evidence based policymaking, geldt datzelfde voor het opstellen van het BNCfiche in Nederland tijdens de Raadsfase (onderhandelingsfase). 6.1 Rol BNC Met het begin van de Raadsfase start ook in Nederland de interdepartementale coördinatie van Europese voorstellen. De (net uitgekomen) Europese voorstellen worden in de BNC besproken. Hier wordt bepaald of er voor een voorstel een BNC-fiche moet worden opgesteld. In het fiche dient de inhoud en de doelstelling van het voorstel te worden weergegeven alsmede de impact die het voorstel voor Nederland zal hebben. Het fiche bevat een eerste Nederlands standpunt ten behoeve van de onderhandelingen in Brussel. In de BNC wordt een eerstverantwoordelijk departement aangewezen. Ook wordt in de BNC vastgesteld welke andere departementen bij het opstellen betrokken moeten worden. De expert van het eerstverantwoordelijke departement heeft de lead in het opstellen van het fiche. Het fiche moet een samenvatting van de inhoud van het voorstel weergeven, een oordeel over de subsidiariteit (Terecht om dit op Europees niveau aan te pakken?) en proportionaliteit (Juiste middel voor het beoogde doel?) bevatten en een eerste aanzet tot een Nederlands standpunt. Ook moet het fiche een eerste inschatting van financiële en juridische implicaties, implicaties voor uitvoering en handhaafbaarheid bevatten. De BNC faciliteert de interdepartementale afstemming van het Nederlands standpunt over het voorstel. Het BNC-fiche dient volgens de bestaande afspraken binnen zes weken na publicatie van het nieuwe voorstel te worden toegezonden aan de Eerste en Tweede Kamer. De BNC signaleert wetgevingsvoorstellen met mogelijke grote consequenties voor Nederland, waarop politieke sturing nodig is, de zogenaamde belangrijke voorstellen. Voor een versneld fiche (voor een belangrijk voorstel ) geldt een termijn van drie weken. De fiches worden door de BNC in beknopte vorm toegestuurd aan het parlement en aan de Nederlandse leden van het Europees Parlement. 6.2 Inschatting van de impact op administratieve lasten Onderdeel van de financiële implicaties is een inschatting van de administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden en/ of bedrijfsleven en burger. In de leidraad BNC wordt aangegeven dat het reeds in dit stadium van belang is een (globale) inschatting te maken van de administratieve lasten die het voorstel teweeg zal brengen, zodat bij de standpuntbepaling dit onderdeel kan worden meegenomen. De leidraad BNC voorziet ook in een set vragen (hoofdstuk 4) die helpen een inschatting te maken van de lasten. Indien er rapportageverplichtingen voortvloeien uit het voorstel dient tevens te worden aangegeven of deze wenselijk en/of noodzakelijk zijn. Indien het voorstel leidt tot een verhoging van administratieve lasten dient aangegeven te worden: Onvoorziene stijgingen van de 27

31 administratieve lasten dienen te worden gecompenseerd door het beleidsverantwoordelijke departement, waarbij compensaties zoveel mogelijk dienen te geschieden binnen het domein waarin de tegenvaller plaatsvindt. Indien geen indicatie kan worden gegeven van de financiële implicaties van een voorstel, moet het fiche in deze rubriek toezeggen wanneer op zijn vroegst in deze informatie kan worden voorzien Relatie Europese impact assessment en BNC-fiche Zoals vermeld in hoofdstuk 5 is het doel van een Europese impact assessment het in kaart brengen van de effecten van voorstellen van de Europese Commissie. Sinds 2003 worden voor (veel) voorstellen van de Europese Commissie dan ook uitgebreide impact assessments opgesteld, waarin de impact (van verschillende opties) op economisch, sociaal en milieugebied wordt uitgewerkt. In principe wordt daarbij ook gekeken naar de impact op de administratieve lasten (zowel in het hoofddocument als meer gedetailleerd in de bijlage). Een Europese impact assessment kan daarmee waardevolle informatie bevatten die een opsteller van een BNC-fiche kan gebruiken, zeker gezien het feit dat men voor het opstellen daarvan minder dan 6 weken de tijd heeft. In de leidraad BNC wordt aangegeven dat indien een impact assessment voor een bepaald voorstel is gemaakt een link moet worden opgenomen naar het betreffende assessment en de bijbehorende opinies van het IAB. Indien geen impact assessment is opgesteld, dan moet niet opgesteld worden vermeld. Daarnaast moet ook worden ingegaan op de impact assessment van de Commissie bij het weergeven van de Nederlandse positie (Is deze volledig en realistisch?). Uit de inventarisatie van de BNC-fiches uit 2009 blijkt dat de mate waarin impact assessments worden gebruikt verschilt als het gaat om impact op regeldruk (zie ook hoofdstuk 4). Vaak wordt informatie uit de impact assessment wel gebruikt en worden ramingen m.b.t. impact op de administratieve lasten (letterlijk) overgenomen in het BNC-fiche. In 23 gevallen is informatie over impact op administratieve lasten niet overgenomen uit het Europese impact assessment. Daarbij moet worden opgemerkt dat het voorkomt dat de link naar het impact assessment die in de betreffende BNC-fiches is opgenomen, een link naar de (Nederlandse) samenvatting betreft in plaats van naar de volledige (Engelse) impact assessment. In interviews met dossierhouders worden diverse redenen aangedragen, waarom dergelijke informatie niet is overgenomen. Een aantal respondenten geeft aan de kwantitatieve gegevens over de impact op regeldruk niet te hebben overgenomen, omdat dit een raming voor Europa als geheel betreft. Er wordt echter in deze gevallen ook geen raming voor Nederland gegeven (bijvoorbeeld op basis van de gegevens uit de Europese impact assessment). Een andere reden die respondenten aangaven is dat regeldruk geen rol heeft gespeeld in de standpuntbepaling van Nederland en geen van de betrokken ministeries aangedrongen heeft om dergelijk informatie op te nemen. Een reden die respondenten ook hebben aangegeven is dat getwijfeld werd aan de realiteit van de inhoud van het impact assessment. De gegevens over de impact op administratieve lasten is daarom ook niet over genomen. In een aantal gevallen is ook aangegeven dat er simpelweg niet (op voorhand) gekeken is naar het Europese impact assessment. De Regiegroep Regeldruk heeft in een interview aangegeven dat zij constateren dat 7 Leidraad BNC,

32 er vaak van een impact assessment summary (samenvatting) gebruik wordt gemaakt in plaats van de volledige impact assessment. Op de rol van de Regiegroep Regeldruk wordt hierna ingegaan. 6.4 Rol Regiegroep Regeldruk De Regiegroep Regeldruk (hierna Regiegroep) een directie van het ministerie van Financiën en Economische Zaken - heeft een monitorende, coördinerende en aanjagende rol t.a.v. de rijksbrede ontwikkeling van regeldruk voor bedrijven met gebruikmaking van de begrotingscyclus. In BNC-verband vertaalt deze rol zich in een horizontale monitoring dat substantiële onnodige regeldruk voor bedrijven voortvloeiend uit voorgenomen EU-wet- en regelgeving in een zo vroeg mogelijk stadium wordt geïdentificeerd, tegengehouden of tot een minimum beperkt (samen met gelijkgezinde lidstaten). Om dit te bewerkstelligen is het van belang dat van voorstellen met een substantiële regeldruk-component een fiche wordt gemaakt en dat het regeldrukaspect voor bedrijven daarin juist en afdoende wordt belicht. De verantwoordelijkheid om in een BNC-fiche een analyse te geven van de impact op regeldruk, ligt bij de beleidsmedewerker binnen het eerstverantwoordelijke ministerie die het BNC-fiche opstelt. Hij of zij kan op basis van eigen kennis de inschatting m.b.t. tot regeldruk maken. Ondersteuning bij het maken van een inschatting op het gebied van regeldruk kan gezocht worden binnen het eigen departement (directie FEZ / coördinator administratieve lasten). Afstemming tussen dossierhouder en Regiegroep kan de dossierhouder ondersteunen in het maken van de juiste afwegingen bij de analyse en faciliteert de Regiegroep Regeldruk in hun monitorende taak. De Regiegroep geeft aan sinds 2006 aangesloten te zijn op het BNC-traject en tracht vanaf die tijd ook voldoende aandacht te krijgen voor (de impact op) regeldruk in de standpuntbepaling van Nederland. De Regiegroep geeft aan dat dit vooral de eerste jaren niet zonder slag of stoot is gegaan, het kostte betrekkelijk veel moeite om de standpuntbepaling te beïnvloeden. Vaak gebeurde het dat de Regiegroep een fiche in een laat stadium onder ogen kreeg. Aangegeven wordt dat hierin sinds 2008 verbetering is gekomen. De Regiegroep heeft de lijn met de BNC via de coördinator Buitenlandse Financiële Betrekkingen (BFB) en de BNC-coördinator van het ministerie van Economische zaken. Beide BNC-coördinatoren spelen een rol in het identificeren van een mogelijk impact op regeldruk van een bepaald voorstel. Heeft het voorstel een regeldruk component dan wordt Regiegroep via de coördinatoren ingelicht. Het EU-team binnen de Regiegroep coördineert de reactie, onderhandelt wanneer nodig met de dossierhouder van het penvoerende departement en kijkt zelf vooral naar aspecten als de kwaliteit van EU-impact assessments, subsidiariteit en proportionaliteit en of bij substantiële voorstellen het aspect regeldruk adequaat terugkomt in de onderdelen van het fiche die het zwaarst wegen voor de onderhandelingen in Brussel (bijvoorbeeld naast het specifieke regeldrukonderdeel, NL oordeel en positie). Ook schakelt het EU-team gedurende het voorbereidingstraject bij substantiële voorstellen met de PV en gelijkgezinde lidstaten. De Regiegroep focust voornamelijk op prioritaire dossiers, die zijn bepaald door een aantal prioritaire gebieden op EU niveau aan te wijzen (gelieerd aan het Balkenendepakket). De regiegroep geeft aan dat aandacht voor regeldruk in een BNC-fiche nog niet vanzelfsprekend is en maakt zich vooral voor de prioritaire dossiers sterk voor overname van input door 29

33 betreffende dossierhouders. In het geval vervolgens op werkgroepniveau strijd ontstaat over het meenemen van een regeldrukpassage, dan wordt het op de CoCo-agenda gezet (b punt). 6.5 Rol BZK/REAL Waar de Regiegroep Regeldruk een monitorende, coördinerende en aanjagende rol t.a.v. de rijksbrede ontwikkeling van regeldruk voor bedrijven heeft, doet BZK REAL dit voor de regeldruk voor burgers en professionals. REAL geeft aan niet aangesloten te zijn op de BNC-route. Binnen REAL wordt bekeken of er een voorstel aan zit te komen dat een impact heeft op regeldruk voor burgers. Men doet dit dan aan de hand van de werkagenda van de Europese Commissie, persberichten, agenda van de EU-voorzitter en consultaties. REAL geeft aan dat reacties c.q. input op consultaties separaat aan die van de Regiegroep worden ingediend. REAL heeft aangegeven dat het voor is gekomen dat zij op moment van aanname van een Europees voorstel, geconfronteerd is met een regeldrukcomponent voor burgers. De laatste tijd is er wel sprake van een verbetering in de aansluiting op relevante BNC-fiches door versterking van de lijn met Internationale Zaken (IZ) binnen BZK. Vanuit IZ probeert men te letten op BNC-fiches met een regeldruk component voor burgers. 6.6 Gebruikers BNC-fiche Het BNC-fiche wordt opgesteld om een eerste appreciatie te geven van een voorstel van de Eurpopese Commissie. Het proces van de totstandkoming van het fiche is er erg op gericht om tot overeenstemming te komen tussen de diverse betrokken departementen over een Nederlands standpunt. Op basis van de inhoud van het fiche wordt ook de instructie geformuleerd, op basis waarvan de Permanente Vertegenwoordiging (PV) de onderhandelingen in de Raadswerkgroepen en (later) de Coreper kan voeren. De PV gebruikt de inhoud van het fiche om inzicht te krijgen in onderbouwing van het Nederlandse standpunt (wat zij in dient te brengen) en daarmee duidelijkheid over het na te streven doel en de rode lijnen die niet overschreden mogen worden 8. De goedgekeurde fiches worden door het ministerie van Buitenlandse Zaken naar de Eerste en Tweede Kamer gestuurd om te informeren over een bepaald voorstel van de Europese Commissie en het Nederlandse standpunt daarover. De inhoudelijke Kamercommissies gebruiken de BNC-fiches om de inzet van de regering te controleren. Ook de Regiegroep regeldruk kan worden aangemerkt als gebruiker van het fiche teneinde haar monitorende taak aangaande de regeldrukontwikkeling voor bedrijven te vervullen. 8 Gemengde Commissie Sturing EU-aangelegenheden, Voorst tot Voorst, B.J. van, 2005, pag 15 30

34 6.7 Wie signaleert en wanneer Signalering ongunstige effecten Wanneer een voorstel van de Europese Commissie een negatieve impact heeft (op regeldruk), dan is het penvoerende departement (van het BNC-fiche) de eerst aangewezen organisatie die dat kan signaleren. Echter vereist dat niet alleen een adequate analyse van de impact op regeldruk, maar ook een opname in de meer strategische delen van het BNC-fiche, zoals het Nederlandse standpunt. Het signaal wordt via de betrokken ambtenaren van PV en (eventueel) departementen afgegeven (en uitonderhandeld) in de Raadswerkgroepen en (indien nodig) het Coreper. In de CoCo het ambtelijk voorportaal van de ministerraad - worden de BNC-fiches besproken en wordt maandelijks gesproken over de stand van zaken van de belangrijke politieke voorstellen, of voorstellen met een grote (financiële) impact voor Nederland. Dit dient te gebeuren aan de hand van de lijst belangrijke voorstellen. Belangrijke (politieke) punten kunnen daardoor via de ministerraad nog in de Raad in Europa worden aangekaart. Het (door de ministerraad) vastgestelde BNC-fiche wordt door het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer gestuurd. De Tweede Kamer kan (bijvoorbeeld op advisering van een Kamercommissie) in haar controlerende taak nog een signaal afgeven aan het Kabinet. Signalering wanneer blootlegging effecten niet adequaat is De (inhoud van de) BNC-fiches worden na opstellen en interdepartementaal afstemmen besproken in de BNC. In dit gremium kan aangegeven worden dat bepaalde punten van het fiche moeten worden aangepast. Hier kan dus ook een eerste signaal afgegeven worden dat de impact op regeldruk onderbelicht is gebleven. De penvoerder dient dan in afstemming met betrokken departementen een aanpassing te doen. De impact op regeldruk is echter een technisch onderwerp en een (klein) onderdeel van de totale analyse. De BNC kijkt daarom voornamelijk of er iets is opgenomen over een mogelijke impact op regeldruk en zal zich voor wat betreft de argumentatie verlaten op de betrokken (experts van de) departementen. Departementen die de regeldruk coördineren (zoals Regiegroep Regeldruk van de ministeries Financiën en Economische Zaken en REAL binnen het ministerie van Binnenlandse Zaken) kunnen in principe een signaal afgeven naar de penvoerder van het BNC-fiche, wanneer zij vinden dat impact op regeldruk onderbelicht is of de effecten niet adequaat zijn blootgelegd. Dit vereist echter wel dat deze directies structureel zijn aangehaakt op de BNC-route. Voor de Regiegroep regeldruk geldt dat dit redelijkerwijs het geval is. Ten eerste door de BNC-coördinatoren van het ministerie van Financiën en Economische zaken, die enerzijds attent zijn op voorstellen met een mogelijke impact op regeldruk (en dit dan doorgeven aan het EU-team van de Regiegroep en anderzijds de belangen behartigt van de Regiegroep in de BNC. Ten tweede is door een aantal dossierhouders in interviews aangegeven dat zij indien er sprake is van een impact op regeldruk voor bedrijven zelf afstemming zoeken met de Regiegroep over de inhoud van het BNC-fiche op dat punt. Wat betreft de mate waarin de Regiegroep dit signaal afgeeft, moet worden opgemerkt dat de meeste inspanning zit op de (door de Regiegroep vastgestelde) prioritaire dossiers. REAL binnen BZK is zoals zij zelf ook aangeeft in veel mindere mate aangehaakt op de BNC-route (zie paragraaf 6.5), waardoor de 31

35 mogelijkheid om te signaleren wanneer impact op regeldruk voor burgers in een BNC-fiche onderbelicht of niet adequaat blootgelegd is beperkter is. De Tweede Kamer heeft formeel ook de mogelijkheid om niet adequate blootlegging of onderbelichting van impact op regeldruk in een BNC-fiche te signaleren. Er kan om een nader uitgewerkt standpunt van de regering gevraagd worden. De staf van de Kamercommissies doen dan meestal een voorstel voor vragen aan het Kabinet. De respondent van de Kamercommissie Economie heeft aangegeven dat bij ongeveer een kwart van de BNC-fiches om een nadere toelichting wordt gevraagd. Echter heeft de vraag om nadere toelichting bijna nooit betrekking op het onderwerp regeldruk. Een respondent van een van de fracties uit de Tweede Kamer heeft aangegeven dat bewustzijn m.b.t. het onderwerp regeldruk binnen de fractie en bij parlementariërs in z n algemeenheid laag is. Daarnaast is aangegeven dat het lastig is voor de Kamer om elk uitgekomen BNC-fiche te screenen op het onderwerp regeldruk. Daarbij is een roep om verduidelijking van het onderwerp regeldruk in dit stadium (als de Kamer een vraag stelt) betrekkelijk laat. 6.8 Behoeften gebruikers BNC-fiche In interviews met de partijen die gebruik maken van een BNC-fiche is de vraag gesteld of de inhoud van de fiches m.b.t. het regeldrukaspect tegemoet komt aan de behoeften. Alle partijen vinden dat hetgeen in BNC-fiches over het algemeen is opgenomen over regeldruk weinig concreet is. Het ontbreekt vaak aan informatie over de mogelijke gevolgen voor Nederland zelf. Dit betekent dat in een vroeger stadium ook gekeken moet worden naar de omzetting van richtlijnen in nationale regelgeving en de gevolgen hiervan voor Nederland. Hierbij wordt ook het ontbreken van een kostenraming - waarbij ook de aannames die ten grondslag liggen aan een bepaalde kwantificering horen - genoemd. Juist in een vroege fase van onderhandeling is een concretere analyse van de impact op regeldruk bruikbaar. Hierbij kan dan worden aangegeven hoe groot de kwantitatieve impact is op een bepaalde doelgroep én waar dat door veroorzaakt wordt. Een weergave van de extra verplichtingen (in vergelijk met de oude situatie) helpt om concreet te onderhandelen in plaats van de mantra te moeten uitspreken dat Nederland wil toezien op minimale administratieve lasten. In dit verband wordt ook het uitvoeren van een eigen (Nederlandse) impact assessment genoemd. Dit gebeurt volgens respondenten nog te weinig. Reden daarvoor ligt volgens respondenten in het feit dat er op meer aspecten dan alleen regeldruk onduidelijkheid moet bestaan om in te zetten op de uitvoering van een dergelijke impact assessment. Daarnaast blijkt het moeilijk om eigen impact assessments uit te voeren binnen de (korte) termijn van 6 weken. De respondenten van de Kamercommissie en een fractie uit de Tweede Kamer hebben tenslotte aangegeven dat gezien de doelstelling die Nederland heeft ten aanzien van regeldruk een systeem waarbij vroegtijdig gemonitord wordt wat de gevolgen voor regeldruk zijn van gedane voorstellen van de Europese Commissie wenselijk is. Periodiek verslag daarvan zou goede input kunnen zijn voor de Tweede Kamer. 32

36 7 Conclusie en aanbevelingen 7.1 Adequate blootlegging effecten regeldruk De (net uitgekomen) Europese voorstellen worden in de BNC besproken. Hier wordt bepaald of er voor een voorstel een BNC-fiche moet worden opgesteld. In het fiche dient de inhoud en de doelstelling van het voorstel te worden weergegeven alsmede de impact die het voorstel voor Nederland zal hebben. Het fiche bevat een eerste Nederlands standpunt ten behoeve van de onderhandelingen in Brussel. Er zijn drie ficheformats die gehanteerd dienen te worden bij het schrijven van een BNCfiche 9. Elke fiche heeft een andere structuur, maar elk format schrijft voor dat de financiële implicaties voor Nederland moeten worden weergegeven. De leidraad BNC laat zien dat een administratieve lastenparagraaf onderdeel moet zijn van de analyse van de financiële implicaties. Voor de invulling van de paragraaf geeft de leidraad het volgende aan: Geef aan als een voorstel leidt tot extra administratieve lasten, zoals rapportageverplichtingen en toezichtslasten, voor bedrijfsleven, burger en/of overheid. Het is van belang reeds in dit stadium een globale inschatting te maken van de administratieve lasten die het voorstel teweeg zal brengen, zodat bij de standpuntbepaling dit onderdeel kan worden meegenomen. Uit het onderzoek blijkt dat bijna drie kwart van de onderzochte fiches met een regeldrukcomponent de effecten op administratieve lasten van het voorstel van de Europese Commissie niet duidelijk in kaart heeft gebracht of kunnen brengen. De overige fiches bevatten ofwel een kwalitatieve aanduiding of een kwantitatieve aanduiding, waarbij in het laatste geval in één fiche een onderbouwing gegeven is middels de methodiek van het standaard kosten model. De kwantitatieve raming in de andere fiches betreft een overname van de bedragen uit het Europese impact assessment (een raming voor de EU als geheel). Voorgaande geeft aan dat de informatie in de fiches aangaande regeldruk, over het algemeen weinig concrete informatie bevat over de mogelijke gevolgen voor de administratieve lasten in Nederland en in geval van een kwalitatieve of kwantitatieve duiding beperkt een onderbouwing weergeeft. Dossierhouders gaven verschillende redenen aan, waarom geen uitgebreidere analyse is weergegeven in het fiche. Eén van de meest genoemde redenen is het tijdsaspect. Dossierhouders geven aan dat de beschikbare tijd om een fiche op te stellen weinig ruimte laat om een uitgebreide assessment van de impact op de administratieve lasten te doen. Daarnaast geven dossierhouders aan dat de mate waarin departementen regeldruk een speerpunt vinden (bij het betreffende voorstel) bepaalt in welke mate een analyse wordt gemaakt van de impact op administratieve lasten. De afweging die daaraan ten grondslag ligt is niet terug te vinden in een fiche. Tevens wordt door dossierhouders aangegeven dat bepaalde voorstellen niet concreet genoeg zijn om een inschatting te maken van de impact op administratieve lasten. In een aantal fiches wordt aangegeven dat aanvullend onderzoek meer concrete informatie dient te verschaffen. Echter, deze informatie wordt naderhand niet toegevoegd aan een BNC-fiche, 9 Leidraad BNC

37 waardoor minder transparant is, wat de resultaten van dergelijk aanvullend onderzoek zijn en welke rol dit speelt in de standpuntbepaling. Wanneer gekeken wordt naar het begrip regeldruk, behelst dit meer dan alleen de administratieve lasten. Ook de (inhoudelijke) nalevingskosten en financiële kosten (zoals leges, retributies, premies, belastingen) zijn componenten van regeldruk 10. Nalevingskosten zijn kortweg de kosten van wettelijke verplichtingen, die niet tot de andere twee categorieën nalevingskosten behoren: die van informatieverplichtingen en die van financiële verplichtingen 11. Dit betreft in de regel kosten die ondernemers moeten maken, om aan de wettelijke verplichtingen te kunnen voldoen (bijvoorbeeld het inrichten/aanpassen en onderhouden/beheren van systemen om bepaalde informatie te kunnen opleveren). Deze componenten worden echter niet specifiek benoemd in de leidraad BNC. Uit onderzoek blijkt dat wanneer er in een voorstel van de Europese Commissie sprake lijkt te zijn van nalevingskosten, in iets minder dan de helft van de fiches de effecten voor Nederland niet duidelijk in kaart gebracht zijn of konden worden. In iets meer dan de helft van de fiches wordt een kwantitatieve raming gegeven, waarbij een derde deel een uitgeschreven onderbouwing bevat. Hierbij moet worden opgemerkt dat nalevingskosten voor het overgrote deel niet het predikaat nalevingskosten draagt, maar opgenomen zijn als financiële kosten voor bedrijven. In slechts een enkel geval worden deze kosten ook echt benoemd als nalevingskosten. Ook blijkt er in ruim 7 procent van de fiches aandacht te zijn voor financiële kosten in de zin van premies en leges. In alle gevallen betreft dit een kwalitatieve aanduiding en geen kwantificering van de kosten. Een klein percentage van de fiches besteedt aandacht aan lastenarme uitvoering en minder belastende alternatieven. Alle dossierhouders geven in interviews echter aan wel te kijken naar deze elementen. Vaak wordt dan alleen de optie die de voorkeur heeft of waarvan men verwacht dat die gekozen wordt benoemd in het fiche. Daarbij wordt aangegeven dat het opnemen van alle opties een te groot deel van het fiche in beslag zou nemen Aanbevelingen 1. Scherp de leidraad BNC aan Wanneer ingezet wordt op evidence based policymaking met inachtneming van de impact op regeldruk, verdient het de aanbeveling om de leidraad BNC aan te scherpen op het punt van regeldruk. Dit betekent dat de eisen m.b.t. financiële kosten ook worden gehanteerd voor regeldrukcomponenten. 10 Meten is weten II, Regiegroep Regeldruk 11 Bron: 34

38 Ten eerste kan worden aangegeven dat naast administratieve lasten ook gekeken moet worden naar (inhoudelijke) nalevingskosten en financiële kosten (leges, premies, retributies belastingen etc.). Met de toevoeging van deze elementen wordt voldaan aan de volledige definitie van regeldruk (doorgaans zijn de nalevingskosten hoger dan de administratieve lasten). Nog belangrijker is om de eisen die in de leidraad BNC beschreven staan ten aanzien van financiële kosten door te trekken naar de regeldrukcomponenten. In de leidraad BNC staat namelijk dat de financiële kosten zo precies mogelijk omschreven en gekwantificeerd moeten worden. Ook moet worden aangegeven of de kosten het gevolg zijn van een uitbreiding van bestaand beleid, of dat het volledig nieuw beleid betreft. In dat kader zou tevens ingezet kunnen worden op ten minste het opnemen van de informatieverplichtingen (cf. de IA Guidelines). Tevens moet er aan het einde een check gebeuren of de informatieverplichtingen zoals geïnventariseerd in de BNC fiche nog overeenstemmen met de laatste versie van de wetgeving. 2. Benut de Europese impact assessments beter Om te waarborgen dat gebruikers van het fiche zoals de PVEU en het parlement voldoende inzicht krijgt in de impact van voorstellen van de Europese Commissie op regeldruk is het zaak een uitgebreidere analyse in de fiches op te nemen dan nu het geval is. Hierbij dient de informatie uit de impact assessments beter te worden benut (desnoods om een kwantificering voor de EU aan te geven met daarbij de kanttekeningen voor de Nederlandse situatie). Daarnaast zijn dossierhouders doorgaans in een voortraject voorafgaande aan publicatie van de Europese voorstellen al op de hoogte van ontwikkelingen aangaande het voorstel en hebben zij op dit moment de mogelijkheid om relevante informatie te verzamelen voor een adequate analyse. 3. Maak afwegingen zichtbaar Wanneer een afweging wordt gemaakt door departementen aangaande de mate waarin een analyse van de impact op administratieve lasten moet worden uitgevoerd en opgenomen, is het goed om deze afweging op te nemen in het fiche. In dit verband kan gekeken worden naar de aanbeveling die gedaan wordt in het rapport van de Algemene Rekenkamer 12. Hierin wordt aanbevolen dat wanneer een kwantificering niet mogelijk is, het ministerie er goed aan doet uit te leggen waarom dat niet mogelijk is ( comply or explain-principe ). Hetzelfde principe is toepasbaar, door te expliciteren waarom geen uitgebreidere analyse van de impact op administratieve lasten wordt gemaakt. 12 Rapport Aandacht voor financiële gevolgen van Europees beleid,

39 4. Ga consequent om met structuur BNC- fiche Voor de overzichtelijkheid is het aan te bevelen dat wanneer er geen sprake is van regeldruk, dit ook daadwerkelijk gemeld wordt in de daarvoor bestemde paragraaf. Uit het onderzoek blijkt dat wanneer er geen sprake is van een regeldrukcomponent dit in een aantal gevallen wel wordt aangegeven, maar in het overgrote deel van de fiches niet. Door aan te geven dat er geen sprake is van regeldruk kan beter en sneller worden gemonitord dat een in een BNC-fiche daadwerkelijk aandacht aan de effecten op regeldruk is besteed. 7.2 Aandringen op evidence based policymaking in Europa Uit het onderzoek blijkt dat er geen formele mogelijkheid is voor een lidstaat om aan te dringen op het uitvoeren van een impact assessment en dat het niet verplicht is om een specificering van de gevolgen voor een lidstaat weer te geven in Europese impact assessments. Toch blijkt uit interviews dat het niet ondenkbaar is dat wanneer meerdere lidstaten gezamenlijk aangeven belang te hechten aan een impact assessment op Europees niveau dit zal helpen om de Europese Commissie te bewegen tot het besluit om alsnog een impact assessment uit te laten voeren. Dit vergt van lidstaten dan wel dat het werkprogramma en de roadmaps in de gaten worden gehouden en vroegtijdig in samenwerking met andere lidstaten het belang wordt geuit. 36

40 7.2.1 Aanbevelingen 5. Wees pro-actief in het aandringen op een Europese impact assessment Wanneer een Europese impact assessment ontbreekt, maar wel gewenst is, adviseren wij om pro-actief gebruik te maken van de informele mogelijkheden om aan te dringen op het uitvoeren van een dergelijke impact assessment. Als er geen Europese impact assessment is, is het moeilijk voor lidstaten om de Europese Commissie te overtuigen om een impact assessment op te stellen. Hier kan er gekeken worden naar gelijkaardige techniek bij de Europese Dienstenrichtlijn. Als een lidstaat overtuigd is van het feit dat er een Europese impact assessment opgemaakt moet worden, kan ze daartoe een aanzet geven om andere lidstaten te overtuigen. Nederland zou in dit geval een basic impact assessment kunnen opmaken met vooral de effecten voor Nederland en inzichten om zo de noodzaak ervan aan te tonen. Andere lidstaten zullen dan gemakkelijker aandringen bij de Europese Commissie om een impact assessment op te maken. Voorgaande vergt wel dat de roadmaps van de Europese Commissie goed in de gaten moeten worden gehouden. 7.3 Mate waarin Nederland evidence based policymaking effectief toepast Wanneer gekeken wordt naar het BNC-traject kan op basis van het onderzoek geconcludeerd worden dat er op een aantal punten verbetering mogelijk is om effectieve toepassing van evidence based policymaking ten aanzien van regeldruk te vergroten. Ten eerste kan de mate waarin impact op regeldruk wordt blootgelegd worden verbeterd (zie paragraaf 7.1) Dit moet het kabinet (beter) in staat stellen een afweging te maken op basis van alle feiten. Daarnaast stelt het de PVEU beter in staat de onderhandelingen te voeren (zij kunnen preciezer aangeven wat de impact is en waar dit door veroorzaakt wordt). Tenslotte wordt de Tweede Kamer beter in staat gesteld haar controlerende taak uit te voeren op dit gebied (en zorgt ook voor meer bewustzijn m.b.t. regeldruk binnen de fracties). Evidence based policymaking kan ook worden vergroot door transparant te zijn in de afwegingen om wel of niet een uitgebreide analyse op te nemen van de impact op regeldruk. Op dit moment worden deze afwegingen blijkbaar wel gemaakt, maar niet geëxpliciteerd in bijvoorbeeld het BNC-fiche. In dit verband gaat het ook om de afweging om in het geval de impact onduidelijk is wel of niet een aanvullend onderzoek (Nederlandse impact assessment) te laten uitvoeren. In het kader van transparantie kan ook het traject na het uitkomen van een BNC-fiche genoemd worden. Stakeholders als de directies van de coördinerende departementen evenals de 37

41 kamercommissie voor economie en CDA-fractie geven aan dat niet helder is welke wijzigingen hebben plaatsgevonden ten opzichte van het initiële voorstel door bijvoorbeeld het comitologietraject (waarin op Europees niveau een nadere detaillering wordt gemaakt van bepaalde onderdelen) of onderhandelingen. Het (laten) uitvoeren van impact assessments in Nederland verloopt op dit moment ad hoc. Er is geen infrastructuur waardoor snel en met de juiste kwaliteit een assessment kan worden uitgevoerd, zodat de uitkomsten kunnen worden meegenomen in (standpuntbepaling van) het BNC-fiche (en daarmee in de informatieverstrekking aan het parlement). Tenslotte moet worden opgemerkt dat het ontbreekt aan een monitorende functie, waarbij de evolutie van de regeldruk vanuit EU wetgeving in de gaten wordt gehouden. Het risico bestaat immers dat alleen naar de voorstellen waarvan helder is (gemaakt) dat het een grote impact heeft op regeldruk voor Nederland wordt gekeken of naar voorstellen die gedaan worden op gebieden die als prioritair zijn aangemerkt. Hiermee worden voorstellen met een kleinere impact buiten beschouwing gelaten. Veel van deze voorstellen samen kunnen optellen tot een grote impact op regeldruk voor Nederland. Daarnaast betekent een kleine impact op Europees niveau niet dat dit ook het geval is voor de specifieke Nederlandse situatie. 38

42 7.3.1 Aanbevelingen 6. Ontwikkel een infrastructuur voor het uitvoeren van Nederlandse impact assessments. KPMG adviseert dat Nederland naar een infrastructuur zou moeten gaan waarbij voor Europese wetgeving op structurele wijze een impact assessment wordt uitgevoerd. Hierbij moet een systeem van proportionaliteit worden gebruikt ten aanzien van het uitvoeren van uitgebreide Nederlandse impact assessments: hoe hoger de verwachte regeldruk hoe uitgebreider de analyse van de effecten (kosten) moet zijn. Om een bepaald kwaliteitsniveau te garanderen dienen de impact assessments geëvalueerd te worden door een onafhankelijke instelling. Voor het opzetten van bovengenoemd systeem kunnen een aantal best practices uit het buitenland genoemd worden. Vlaanderen heeft men bijvoorbeeld een structuur opgesteld voor impact assessments (RIA): enerzijds is er een centrale dienst (dienst Wetsmatiging) die controle houdt op de naleving van de RIA-richtlijnen en die adviseert bij het opmaken van de RIA. Anderzijds is er in elk beleidsdomein een cel wetskwaliteit. Deze cel bestaat uit een aantal personen, die expertise hebben in hun eigen beleidsdomein en die trainingen krijgen in het schrijven van RIA s. Het voordeel van een centrale unit die de RIA s opvolgt, is dat er een onafhankelijke kwaliteitstoets kan gebeuren op de cijfers, inzichten en veronderstellingen uit de RIA. Uit internationale vergelijkingen (o.a. OESO, Jacobs and Associates 13 ) blijkt dat de aanwezigheid van een centrale unit cruciaal is voor het slagen van het reguleringsmanagement. Voorkomen moet worden dat de centrale unit te weinig bevoegdheden heeft om de beleidsdomeinen terug te fluiten bij minder goede RIA s waardoor het voordeel van deze unit wordt uitgehold. Vlaanderen heeft echter geen gecoördineerde aanpak om de impact van EU wetgeving te checken. Hiervoor wordt zeker geen gebruik gemaakt van IA methodieken. Dus de centrale unit heeft geen invloed op de evaluatie van Europese wetgeving. In Engeland wordt er wel op structurele wijze een IA voor Europese wetgeving gemaakt. Het is ook geen publiek geheim dat de Engelsen dit gebruiken om zwaar te wegen op het beleid. Europese bedrijven geven aan dat de IA eigenlijk een perfecte lobbying tool kan zijn. Daarnaast probeert men in Engeland ook zoveel mogelijk cijfers aan te reiken voor de Europese impact assessment omdat dit kan doorwegen in hun voordeel. Nader onderzoek naar de Engelse systematiek kan goede inzichten verschaffen. Echter zijn een aantal elementen van een dergelijke infrastructuur wel te formuleren: Elke beleidsdomein voert de eigen impact assessments uit; 13 Jacobs and Associates, Current trends in regulatory impact analysis: the challenges of mainstreaming RIA into policy-making, Washington, 2006). Op p3 blijkt een van de aanbevelingen voor een goed RIA system: more effective quality control through central RIA units and ministerial accountability OECD, Best Practices on Regulatory Impact Analysis in OECD countries, Sofia Bulgaria,

43 Er is een centrale unit die de impact assessment evalueert binnen een week. Als er uit wordt gegaan van de 119 BNC fiches die in 2009 waren opgemaakt, kan dit met circa 1,5 FTE gebeuren; Er moet een opleiding komen voor de beleidsdomeinen (één of meerdere experts per domein) in het maken van impact assessments. Dit om de kwaliteit voldoende hoog te krijgen. De mensen worden opgeleid om: de opties correct weer te geven, om de effecten te meten (SKM), om na te denken over de uitvoering en handhaving; De impact assessments worden gepubliceerd (of minstens de scores van de impact assessments) om zo de druk hoog te houden; Er komt jaarlijks een rapportage aan het parlement over de kwaliteit van de impact assessments m.b.t. Europese regelgeving. Na een jaar kan er bijgestuurd worden aan het systeem; Dankzij dit systeem worden doorlooptijden beperkt gehouden en kan Nederland kort op de bal spelen in de opmaak van Europese regelgeving. Voor ingewikkelde taken zoals kostencalculatie kan er nog altijd een beroep gedaan worden op externe ondersteuning. In Nederland kan gekeken worden naar een centrale, onafhankelijke instelling of dienst die de uiteindelijke BNC-fiches nakijkt en evalueert. Doordat de instelling onafhankelijk is, kan zij de objectiviteit van de BNC fiches waarborgen (en als neutrale scheidsrechter optreden bij mogelijke discussies tussen beleidsdomeinen over een bepaalde RIA). De volgende aspecten moeten door de onafhankelijke instelling worden geëvalueerd: Zijn alle informatieverplichtingen voor NL bedrijven/burgers/instellingen opgenomen? Zijn de administratieve lasten gemeten a.d.h.v. het Standaard Kosten Model? Zijn de overige kosten (inhoudelijke nalevingskosten, financiële kosten) gemeten? Zo niet, zijn deze kwalitatief omschreven? Is er nagedacht om de kosten voor Nederland zo laag mogelijk te houden? Hoe kunnen de kosten voor Nederland verminderd worden? Welke opties moet NL naar voor brengen? Is de naleving van de EU wetgeving voor Nederland bedrijven/burgers/instellingen mogelijk? Hoe zal de EU wetgeving in NL gehandhaafd worden? Het belangrijkste voordeel van een onafhankelijke instelling is dat de kwaliteit van de BNC fiches hoger zal zijn na een controle door een onafhankelijke instelling. Zij zal de BNC niet 40

44 laten doorgaan zonder een voldoende hoge kwaliteit. Zo kunnen er bepaalde minpunten nog weggewerkt worden die anders niet zouden worden gedetecteerd. Het zorgt daarnaast voor een stroomlijning en conformiteit in de BNC fiches doordat alle fiches aan dezelfde criteria getoetst worden. Niet alleen qua vorm, maar ook qua inhoud. 7. Monitor de evolutie van regeldruk van Europese wetgeving voor Nederland Om te kunnen zien waar zich ongunstige ontwikkelingen zich voordoen dient de evolutie van de regeldruk vanuit EU wetgeving voor Nederland (bedrijven, burgers, instellingen en overheden) te worden gemonitord. De uitkomsten kunnen worden gebruikt om het parlement in staat te stellen inzicht te verkrijgen in de effecten van Europese wetgeving op de regeldruk voor Nederland. Er kan een online scoreboard worden ontwikkeld. Door een systematische impact assessment van de regeldruk is er voldoende cijfermateriaal. Hiervoor kan gekeken worden naar het Vlaamse voorbeeld van de administratieve lasten. De compensatieregel in Vlaanderen stelt net als in Nederland dat er geen nieuwe AL mogen bijkomen zonder een vermindering van de bestaande lasten. Per kwartaal wordt er door de Dienst Wetsmatiging een stand van zaken gegeven per beleidsdomein 14. De administratieve lasten worden gemeten voor elk voorstel en gevalideerd door een onafhankelijke instelling (zie hierboven). Deze instelling houdt een lijst bij per jaar (of kwartaal) met de toename van AL komende uit EU voorstellen. De vraag is hier wat er moet gebeuren met de andere kosten (niet AL) zoals nalevingskosten, financiële kosten e.d. Deze zullen niet steeds concreet gemeten worden. Daarom kan in eerste instantie (als beginfase) enkel gefocust worden op AL en nadien in latere fase uitbreiding gebeuren naar overige kosten. De rapportage kan gebeuren per: EU wetgevingsvoorstel; Beleidsdomein; Kwartaal/jaar. De cijfers kunnen in een rapport opgenomen worden en aan het parlement worden gepresenteerd. Zo kan men toezien op de evolutie van de AL. Mochten er dan ongunstige ontwikkelingen zijn, kan men zien waar deze zich voordoen en kan er een bewustwording gecreëerd worden binnen het parlement satieregel_overzicht_cijfers_apriljuni_2009 2_.pdf 41

45 A Passages die op effecten op regeldruk duiden

46

47 5. 6. De beschikking schrijft voor dat op een label of in een bijgesloten document staat vermeld dat het om een genetisch gemodificeerd organisme gaat en dat deze niet voor consumptie bedoeld is. Dit voorschrift lijkt niet te leiden tot significante administratieve lasten. 44