Jurisprudentie. (Art. 5:37 lid 1 Awb) BA 2017/196 E C L I:N L :RV S:2 017:14 87

Transcriptie

1 in onzekerheid verkeerde over de benodigde vergunningen. Dit betoog wordt door de Afdeling verworpen. 7. Zoals de Afdeling terecht opmerkt (r.o. 4.2), had verbeurte van de dwangsom door appellant kunnen worden voorkomen door zich te houden aan het bij of krachtens de wet bepaalde. Door dit niet te doen, wordt van rechtswege een dwangsom verbeurd. De invordering van de verbeurde dwangsom is niet bedoeld om leed toe te brengen, maar het is een gevolg van de overtreding terwijl de dwangsom van kracht was. Anders dus dan een strafrechtelijke procedure, die er toe kan leiden dat een punitieve sanctie wordt opgelegd, met de bedoeling om achteraf leed toe te brengen. Een last onder dwangsom is nu eenmaal een sanctie van een geheel andere orde dan een sanctie in de strafrechtelijke context, zoals een boete. Appellant had immers zelf in de hand of al dan niet dwangsommen zouden worden verbeurd. Waarom de last niet zou zijn gericht op geheel of gedeeltelijk herstel of het ongedaan maken van een onrechtmatige situatie ex artikel 5:31d Awb, blijkt verder niet uit de uitspraak. Het betreft een last waarbij appellant binnen vier maanden werkzaamheden had moeten uitvoeren aan een pand. Dergelijke werkzaamheden lijken, ook zonder de grondslag hiervan te kennen, goed te passen binnen het kader van een reparatoire sanctie. 8. In de argumenten van appellant ten aanzien van het niet tijdig starten met de uitvoering van de last (gebrek aan financiële middelen, gebrek aan medewerking van een aantal huurders en onzekerheid over vergunningen) heeft verweerder geen aanleiding gezien om van invordering af te zien. Terecht, want (ook) van invordering wordt niet zomaar afgezien. Sterker nog, sinds ABRvS 20 maart 2013 ( ECLI:NL:RVS:2013:BZ4924 ) wordt een beginselplicht tot invordering aangenomen. Aan invordering kan een overtreder dus niet snel ontkomen. Des te meer reden om wel tijdig te ageren tegen het dwangsombesluit als zodanig. 9. Eén van de zeldzame voorbeelden waarbij wel van invordering kon worden afgezien, en bovendien gedeeltelijk, betreft ABRvS 15 januari 2014, AB 2014/108. Het betrof een melding met betrekking tot asbestsanering waarbij niet een week, maar slechts twee dagen van tevoren was gemeld, ten gevolge waarvan een dwangsom van was verbeurd. De Afdeling laat in die uitspraak niet na om uitdrukkelijk te vermelden dat het gedeeltelijk voldoen aan de last in beginsel geen reden voor het bestuursorgaan is om geheel of gedeeltelijk af te zien van invordering, maar komt toch tot het oordeel dat er in dit geval aanleiding is om te spreken van bijzondere omstandigheden die nopen tot het gedeeltelijk afzien van invordering. De verbeurde dwangsom werd tot een bedrag van wordt gematigd. De door appellant in de hierboven opgenomen uitspraak gestelde onmacht om tijdig aan de last te voldoen (r.o. 3), valt echter niet in de categorie bijzondere omstandigheden. Zijn financiële situatie maakt dit niet anders, want ondanks de door hem aangetoonde hoge schulden bij diverse instanties, heeft hij in totaal vijf panden in bezit. Voor het aannemen van een uitzondering op de beginselplicht tot invordering is dan ook geen ruimte. C. M. M. v a n M i l Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 7 juni 2017, n r /1/A1 (Mr. D.J.C. van den Broek) m.nt. P.H.J. de Jonge en A. Vonk Noordegraaf 1 (Art. 5:37 lid 1 Awb) BA 2017/196 E C L I:N L :RV S:2 017:14 87 Het bestuursorgaan dient in een invorderingsbesluit als constitutief vereiste uitdrukkelijk te vermelden dat de schuldenaar tot betaling moet overgaan en dat bij uitblijven van betaling een dwangbevel zal worden uitgevaardigd op diens kosten. (Ouder-Amstel) Naar het oordeel van de Afdeling behelst de brief, gelet op haar strekking, een invorderingsbeschikking als bedoeld in artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Daartoe acht de Afdeling het volgende van belang. Uit de brief volgt dat is geconstateerd dat [appellante] de bouwstop heeft genegeerd en dat zij daarom een dwangsom van heeft verbeurd. In de brief wordt [appellante] verzocht om het verschuldigde bedrag binnen 6 weken na dagtekening van dit besluit te betalen met behulp van bijgaande factuur. In de brief wordt [appellante] erop gewezen dat indien dit bedrag niet tijdig wordt betaald, de verschuldigde gelden via een dwangbevel zullen worden ingevorderd en dat de aan de invordering met dwangbevel verbonden kosten voor haar rekening komen. Op de factuur staat de omschrijving invordering overtreding bouwstop d.d. 6 mei 2015 vermeld. Nu in de brief van 13 mei 2015 [appellante] erop wordt gewezen dat bij niet tijdige betaling de verschuldigde gelden via een dwangbevel zullen worden ingevorderd, is de brief gelet op haar strekking en bezien in samenhang met de bijbehorende factuur een invorderingsbeschikking en niet slechts een middel om de dwangsom te betalen, zoals de rechtbank heeft overwogen. Dat is anders dan in de situatie die aan orde was in voornoemde uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, waarnaar de rechtbank heeft verwezen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Uitspraak op het hoger beroep van: [appellante], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B] en [maat C], gevestigd te Ouderkerk aan de Amstel, gemeente Ouder-Amstel, tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 maart 2015 (lees: 24 maart 2016) in zaak nr. 15/6617 in het geding tussen: [appellante] en het college van burgemeester en wethouders van Ouder- A m s t el. 1 Pieter de Jonge en Arie Vonk Noordegraaf zijn juridisch adviseur bij MB- ALL B.V. te Maarssen. 776 Afl oktober 2017

2 1. Procesverloop Bij besluit van 7 mei 2015 heeft het college zijn beslissing om op 6 mei 2015 [appellante] mondeling te gelasten alle (bouw)werkzaamheden op het perceel [locatie] te Ouderkerk aan de Amstel, gemeente Ouder-Amstel, (hierna: het perceel) stil te leggen totdat zij in het bezit is van een omgevingsvergunning op schrift gesteld (hierna: de bouwstop). Bij dit besluit heeft het college [appellante] voorts onder oplegging van een dwangsom gelast de (bouw)werkzaamheden te staken en gestaakt te houden. Bij brief van 13 mei 2015 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat zij een bedrag van is verschuldigd. Bij besluit van 8 september 2015 heeft het college het besluit van 7 mei 2015 in stand gelaten en zijn standpunt in de brief van 13 mei 2015 dat [appellante] een bedrag van is verschuldigd gehandhaafd. Bij uitspraak van 24 maart 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover het is gericht tegen het besluit van 8 september 2015, voor zover daarin is geconcludeerd dat de bouwstop is overtreden en [appellante] verplicht is tot betaling van de dwangsom, het besluit van 8 september 2015 in zoverre vernietigd, het bezwaar tegen de brief van 13 mei 2015 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 september De rechtbank heeft het beroep voor het overige niet-ontvankelijk verklaard. Zij heeft voorts het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht. Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [appellante] heeft een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2017, waar [maat A] en [maat C], bijgestaan door mr. drs. M.L.M. Frantzen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J. Muntendam en mr. H.J. Jansen-de Noo, zijn verschenen. 2. O ve r w e g i n g e n I n l e i d i n g 1. [appellante] exploiteert op het perceel een veehouderij en is voornemens op het perceel een nieuwe ligboxenstal en bedrijfswoning op te richten, alsmede een nieuwe kuilplaat te realiseren en erfverharding aan te brengen. Een bouwinspecteur van de gemeente heeft op 6 mei 2015 geconstateerd dat op het perceel bouwwerkzaamheden plaatsvonden zonder omgevingsvergunning en heeft [appellante] mondeling gelast deze werkzaamheden te staken. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 mei 2015 heeft het college deze mondeling opgelegde bouwstop op schrift gesteld en voorts aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om de (bouw)werkzaamheden te staken en gestaakt te houden. Volgens het college zijn de werkzaamheden, bestaande uit heien, bouwrijp maken van de grond en graven van een sloot, omgevingsvergunningplichtig. In het besluit van 7 mei 2015 staat dat als de bouwstop wordt genegeerd en (bouw)werkzaamheden worden uitgevoerd zonder omgevingsvergunning, [appellante] een dwangsom van ineens verbeurt. Bij brief van 13 mei 2015 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat de bouwinspecteur op 8 mei 2015 heeft geconstateerd dat in strijd met de bouwstop toch is doorgegaan met heiwerkzaamheden, dat daarom een dwangsom van is opgelegd en is haar verzocht het verschuldigde bedrag te betalen. 2. De rechtbank heeft het besluit van 8 september 2015 vernietigd, omdat daarbij het door [appellante] tegen de brief van 13 mei 2015 gemaakte bezwaar ten onrechte niet niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank heeft in zoverre zelf in de zaak voorzien en het bezwaar tegen de brief van 13 mei 2015 alsnog niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief geen invorderingsbeschikking is als bedoeld in artikel 5:37 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en derhalve geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen bezwaar en beroep openstond. De rechtbank heeft verder overwogen dat het bezwaar van [appellante] niet is gericht tegen het besluit van 7 mei De rechtbank heeft het beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaard, omdat niet is voldaan in het bepaalde in artikel 7:1 van de Awb dat degene die beroep instelt bij de bestuursrechter, eerst bezwaar dient te maken. H o g e r b e r o e p Bezwaar gericht tegen besluit van 7 mei 2015? 3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar bezwaar niet was gericht tegen het besluit van 7 mei Daartoe voert zij aan dat zij met het bezwaarschrift van 15 juni 2015 uitdrukkelijk heeft beoogd zowel de bouwstop als het invorderingsbesluit ter discussie te stellen. Dit blijkt volgens haar uit het bezwaarschrift zelf, omdat daarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar de brief van 7 mei 2015, en uit het verhandelde op de hoorzitting van de Commissie bezwaarschriften. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de verwijzing naar de brief van 7 mei 2015 geen kennelijke verschrijving. [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het bezwaar niet is gericht tegen de bouwstop, buiten de omvang van het geding is getreden Anders dan de rechtbank heeft overwogen, blijkt uit het bezwaarschrift niet dat het enkel is gericht tegen de brief van 13 mei In het bezwaarschrift staat dat het bezwaar betrekking heeft op de aan ons opgelegde dwangsom nav. de door u geconstateerde Overtreding Bouwstop. Kenmerk Z Zowel het besluit van 7 mei 2015 als de brief van 13 mei 2015 hebben kenmerk Z In het bezwaarschrift staat verder onder meer dat een dwangsom niet nodig was om te stoppen met de werkzaamheden en dat de [appellante] ervan uitgaat dat de dwangsom wordt ingetrokken. Naar het oordeel van de Afdeling is het bezwaarschrift derhalve wel gericht tegen het besluit van 7 mei 2015, waarbij gelijktijdig een bouwstop en Afl oktober

3 een last onder dwangsom is opgelegd. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 8 september 2015, voor zover daarbij het besluit van 7 mei 2015 is gehandhaafd, dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Gelet hierop kan de vraag of de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden in het midden worden gelaten. Het betoog slaagt. Brief van 13 mei 2015 een invorderingsbeschikking? 4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van 13 mei 2015 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daartoe voert zij aan dat de brief een op rechtsgevolg gerichte invorderingsbeschikking is, omdat deze een expliciete, gemotiveerde beslissing tot invordering behelst. Zij wijst erop dat in de brief staat dat de verschuldigde gelden via een dwangbevel zullen worden ingevorderd als niet op tijd wordt betaald, dat op de bij de brief behorende factuur invordering staat vermeld, en dat de tweede pagina van de brief een rechtsmiddelenclausule bevat Artikel 5:37, eerste lid, van de Awb luidt: Het bestuursorgaan beslist alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom Zoals de Afdeling in de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7697, overwoog, volgt de verbeurte van een dwangsom alsmede de verplichting tot betaling ervan rechtstreeks uit de wet en dient het bestuursorgaan, indien het tot invordering van de verbeurde dwangsommen wil overgaan, daartoe een beschikking te nemen. Naar het oordeel van de Afdeling behelst de brief, gelet op haar strekking, een invorderingsbeschikking als bedoeld in artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Daartoe acht de Afdeling het volgende van belang. Uit de brief volgt dat is geconstateerd dat [appellante] de bouwstop heeft genegeerd en dat zij daarom een dwangsom van heeft verbeurd. In de brief wordt [appellante] verzocht om het verschuldigde bedrag binnen 6 weken na dagtekening van dit besluit te betalen met behulp van bijgaande factuur. In de brief wordt [appellante] erop gewezen dat indien dit bedrag niet tijdig wordt betaald, de verschuldigde gelden via een dwangbevel zullen worden ingevorderd en dat de aan de invordering met dwangbevel verbonden kosten voor haar rekening komen. Op de factuur staat de omschrijving invordering overtreding bouwstop d.d. 6 mei 2015 vermeld. Nu in de brief van 13 mei 2015 [appellante] erop wordt gewezen dat bij niet tijdige betaling de verschuldigde gelden via een dwangbevel zullen worden ingevorderd, is de brief gelet op haar strekking en bezien in samenhang met de bijbehorende factuur een invorderingsbeschikking en niet slechts een middel om de dwangsom te betalen, zoals de rechtbank heeft overwogen. Dat is anders dan in de situatie die aan orde was in voornoemde uitspraak van de Afdeling van 19 september 2012, waarnaar de rechtbank heeft verwezen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het betoog slaagt. Tussenconclusie hoger beroep 5. Gelet op hetgeen onder 3.1 is overwogen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het bezwaarschrift van [appellante] niet was gericht tegen het besluit van 7 mei Gelet op hetgeen onder 4.2 is overwogen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de brief van 13 mei 2015 geen invorderingsbeschikking is. De brief zal hierna ook wel worden aangeduid als invorderingsbeschikking. 6. De rechtbank is niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden. De Afdeling zal hierna alsnog de (overige) bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen. Bouwstop en last onder dwangsom 7. Ter zitting is komen vast te staan dat het college bevoegd was bij het besluit van 7 mei 2015 een bouwstop en een last onder dwangsom op te leggen, omdat [appellante] op 6 mei 2015 zonder omgevingsvergunning bouwwerkzaamheden ten behoeve van een nieuwe ligboxenstal aan het verrichten was. 8. [appellante] betoogt dat de dwangsom onevenredig hoog is. Zij betoogt dat ten onrechte niet is gemotiveerd waarom een dwangsom van ineens in verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en waarom niet kon worden volstaan met een lager bedrag per overtreding met een maximum van Aangezien het perceel in een agrarisch gebied ligt met weinig bebouwing in de directe omgeving, worden volgens haar de belangen van derden door een eventuele overtreding van de last niet geschaad Artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb luidt: Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding va n de l a s t. Het derde lid luidt: De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking va n de d wa n g s om Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de hoogte van de dwangsom, die is gebaseerd op het handhavingsbeleid van de gemeente Ouder-Amstel, in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat geen sprake is van een geringe overtreding en dat de werkzaamheden leiden tot een onomkeerbare situatie. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de dwangsom onevenredig hoog is. Daarbij acht de Afdeling van belang dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de bouwstop wordt nageleefd. Voorts bestaat in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college de dwangsom niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op een bedrag ineens. H e t b e t o o g f a a lt. 778 Afl oktober 2017

4 Invorderingsbeschikking 9. [appellante] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij op 8 mei 2016 de bouwstop heeft overtreden en als gevolg daarvan een dwangsom heeft verbeurd. Daartoe voert zij aan dat zij op die dag uitsluitend heiwerkzaamheden aan het uitvoeren was ten behoeve van het aanleggen van een erfverharding bij de sleufsilo s. Deze werkzaamheden waren volgens haar vergunningvrij op grond van artikel 3, aanhef en zesde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Voorts was voor deze werkzaamheden volgens haar geen aanlegomgevingsvergunning nodig, omdat de ter plaatse geldende beheersverordening Ronde Hoep geen aanlegvergunningstelsel voor het perceel kent De heiwerkzaamheden bestonden, zoals ter zitting door [appellante] is toegelicht, uit het aanbrengen van ongeveer 50 heipalen onder de voorziene erfverharding bij de sleufsilo s met een onderlinge afstand van ongeveer 3 m. De heipalen zouden met een ijzeren net aan elkaar worden verbonden. In lijn met haar uitspraak van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1099, overweegt de Afdeling dat een dergelijke heipalenfundering geen bouwwerk is. Deze heipalenfundering kan immers niet los van de erfverharding worden gezien. Nu een erfverharding geen bouwwerk is, is ook de daarvan deel uitmakende heipalenfundering geen bouwwerk. Voor de heiwerkzaamheden was ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) dan ook geen bouwomgevingsvergunning vereist. De Afdeling stelt verder vast dat, zoals [appellante] terecht heeft aangevoerd, in de beheersverordening niet is geregeld dat voor de heiwerkzaamheden en het aanleggen van verhardingen op het perceel een aanlegomgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Nu ook overigens niet is gebleken dat de heiwerkzaamheden vergunningplichtig waren, heeft het college zich in de invorderingsbeschikking van 13 mei 2015 dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellante] op 8 mei 2016 de bouwstop heeft overtreden door vergunningplichtige heiwerkzaamheden uit te voeren. Het betoog slaagt. Eindconclusie hoger beroep 10. Het hoger beroep is gegrond. In overweging 3.1 is geconcludeerd dat het oordeel van de rechtbank dat het bezwaar van [appellante] niet was gericht tegen het besluit van 7 mei 2015 onjuist is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 8 september 2015, voor zover daarbij het besluit van 7 mei 2015 is gehandhaafd, niet-ontvankelijk is verklaard. Gelet op hetgeen onder 8.2 is overwogen, falen de bij de rechtbank tegen het besluit van 8 september 2015 aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarbij het besluit van 7 mei 2015 is gehandhaafd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 september 2015 in zoverre ongegrond verklaren. In overweging 4.2 is geconcludeerd dat het oordeel van de rechtbank dat de brief van 13 mei 2015 geen invorderingsbeschikking is onjuist is. De rechtbank heeft het besluit van 8 september 2015 vernietigd, voor zover daarbij is geconstateerd dat de bouwstop is overtreden en [appellante] een dwangsom heeft verbeurd, en heeft zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat het bezwaar tegen de brief van 13 mei 2015 niet-ontvankelijk is. Gelet op hetgeen onder 4.2 is geconcludeerd, zal de Afdeling de aangevallen uitspraak voorts vernietigen, voor zover zij daarbij zelf in de zaak heeft voorzien door het bezwaar tegen de brief van 13 mei 2015 niet-ontvankelijk te verklaren. De Afdeling laat de vernietiging door de rechtbank van het besluit van 8 september 2015, voor zover dat ziet op de invorderingsbeschikking van 13 mei 2015, wel in stand, nu, zoals uit de bespreking in overweging 9.1 van de bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden is gebleken, het college niet bevoegd was de invorderingsbeschikking te nemen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door de invorderingsbeschikking van 13 mei 2015 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 september De uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. S c h a d e v e r g o e d i n g 11. [appellante] heeft verzocht om vergoeding van de schade die zij heeft geleden. Deze schade bestaat volgens haar uit de door haar betaalde dwangsom van , een bedrag van in verband met door de aannemer bij haar in rekening gebrachte kosten voor uitgestelde werkzaamheden en een bedrag van 460 voor advisering door Stalbouw.NL, te vermeerderen met wettelijke rente Er bestaat geen aanleiding voor toewijzing van het verzoek. Daartoe wordt als volgt overwogen. Gelet op hetgeen onder 9.1 is overwogen, heeft [appellante] geen dwangsom verbeurd. Er was derhalve geen grondslag voor het betalen van een dwangsom. Het college is reeds hierom gehouden het door [appellante] betaalde bedrag aan haar terug te betalen. Ingevolge artikel 4:102, eerste lid, van de Awb is het college daarbij tevens de wettelijke rente over dat bedrag verschuldigd. Wat de kosten van de aannemer betreft, overweegt de Afdeling dat uit door [appellante] in beroep overgelegde berichten van 24 februari 2016 blijkt dat deze kosten het gevolg zijn van de bij het besluit van 7 mei 2015 opgelegde bouwstop. Nu dat besluit niet onrechtmatig is, bestaat reeds daarom ook in zoverre geen aanleiding voor het toekennen van schadevergoeding. De kosten van de advisering door Stalbouw.NL hangende beroep komen evenmin voor vergoeding in aanmerking, nu deze niet het rechtstreekse gevolg zijn van de onrechtmatigheid van de invorderingsbeschikking. Gelet op het voorgaande dient het verzoek te worden afgewe z en. P r o c e s k o s t e n 12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Afl oktober

5 S a m e n v a t t i n g 13. De door het college opgelegde bouwstop en last onder dwangsom blijven in stand, omdat [appellante] op 6 mei 2015 zonder een daartoe vereiste vergunning bouwwerkzaamheden op het perceel verrichte. [appellante] heeft echter niet op 8 mei 2013 de bouwstop overtreden. Dit betekent dat zij geen dwangsom van heeft verbeurd en dat het college niet bevoegd was tot het nemen van de invorderingsbeschikking. De invorderingsbeschikking wordt daarom herroepen. Het college is dan ook verplicht het door [appellante] onverschuldigd betaalde bedrag van aan haar terug te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente. Het verzoek van [appellante] om het college te veroordelen in de vergoeding van de schade die zij heeft geleden, wo r dt e c ht er a f g e we z en. 3. B e s l i s s i n g De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart het hoger beroep gegrond; II. vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is bepaald dat het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking van het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel van 13 mei 2015 nietontvankelijk is en de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel van 8 september 2015, en voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 8 september 2015, voor zover daarbij het besluit van 7 mei 2015 is gehandhaafd, niet-ontvankelijk is verklaard; (Enz., enz., red.) Na s c h r i f t 1. In casu had het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel een bouwstop opgelegd aan appellante in combinatie met een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom van ineens om de (bouw)werkzaamheden te staken en gestaakt te houden. Omdat de bouwstop werd genegeerd, verzocht het college bij brief van 13 mei 2015 aan appellante om de verbeurde dwangsom te betalen. De Rechtbank Amsterdam oordeelde echter in de bestreden uitspraak d.d. 24 maart 2016, onder verwijzing naar de uitspraak ABRvS 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7697, dat voornoemde brief van 13 mei 2015 niet kon worden gekwalificeerd als een invorderingsbeschikking in de zin van art. 5:37 lid 1 Awb en derhalve geen besluit omvatte ex art. 1:3 lid 1 Awb waartegen bezwaar en beroep openstond. De rechtbank verklaarde daarom (zelf in de zaak voorziend) het bezwaar tegen de brief van 13 mei 2015 alsnog niet-ontvankelijk. 2. In hoger beroep oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat de brief van 13 mei 2015 wél als een invorderingsbeschikking moest worden aangemerkt. In r.o. 4.2 van de onderhavige uitspraak achtte de Afdeling daartoe van belang dat uit de brief volgt dat: a) is geconstateerd dat appellante de bouwstop heeft genegeerd en dat zij daarom een dwangsom van heeft verbeurd; b) appellante wordt verzocht om het verschuldigde bedrag binnen zes weken na dagtekening van dit besluit te betalen met behulp van bijgevoegde factuur (waarop als omschrijving stond vermeld invordering overtreding bouwstop d.d. 6 mei 2015 ); c) appellante erop wordt gewezen dat indien dit bedrag niet tijdig wordt betaald, de verschuldigde gelden via een dwangbevel zullen worden ingevorderd en dat de aan de invordering met dwangbevel verbonden kosten vo or h a a r r eken i n g kom en. 3. Nu in de brief van 13 mei 2015 appellante erop wordt gewezen dat bij niet tijdige betaling de dwangsom via een dwangbevel zal worden ingevorderd, is de brief volgens de Afdeling gelet op haar strekking en bezien in samenhang met de bijbehorende factuur een invorderingsbeschikking als bedoeld in art. 5:37 Awb. Dit vormt een wezenlijk verschil met de situatie die aan de orde was in de door de rechtbank aangehaalde uitspraak ABRvS 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7697. In laatstgenoemde uitspraak oordeelde de Afdeling namelijk dat de enkele schriftelijke mededeling dat een dwangsom is verbeurd, ook als daarbij een acceptgiro is bijgesloten, géén invorderingsbeschikking in de zin van art. 5:37 lid 1 Awb betreft omdat hiermee slechts een middel wordt gegeven om de verbeurde dwangsommen te betalen. Overigens had het College van Beroep voor het bedrijfsleven in de uitspraak CBB 9 november 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BU4787, AB 2012/46 nog geoordeeld dat een verzonden factuur inzake een verbeurde dwangsom wél als een invorderingsbeschikking moest worden aangemerkt. In een latere uitspraak kwam het College echter op dit standpunt terug (zie CBB 18 januari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ3253 ) door zich uitdrukkelijk aan te sluiten bij de uitspraak van de Afdeling van 19 september Van een invorderingsbeschikking in de zin van art. 5:37 lid 1 Awb is gelet op de hier behandelde uitspraak derhalve geen sprake indien het bestuursorgaan volstaat met de enkele schriftelijke mededeling aan de schuldenaar dat een dwangsom is verbeurd ( constateringsbrief ), al dan niet vergezeld van een factuur (acceptgiro). Het bestuursorgaan dient in het invorderingsbesluit tevens uitdrukkelijk aan te geven dat de schuldenaar tot betaling moet overgaan en dat bij uitblijven van betaling een dwangbevel zal worden uitgevaardigd op diens kosten. Overigens had de Afdeling hetzelfde reeds overwogen ten aanzien van een aanmaning: indien deze geen waarschuwing bevat dat na afloop van de betalingstermijn dwanginvordering zal volgen, kan geen sprake zijn van een geldige stuitingshandeling (ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2301, JIN 2015/233). Voor wat betreft de aanmaning is dit criterium ook wettelijk vastgelegd in art. 4:112 lid 3 Awb. 5. Het bestuursorgaan dient het bovenstaande goed voor ogen te houden in geval tot invordering van dwangsommen wordt besloten. Indien het schriftelijke stuk waarbij tot invordering wordt overgegaan niet als een in- 780 Afl oktober 2017

6 vorderingsbeschikking kan worden gekwalificeerd, kan dit namelijk diverse vervelende consequenties hebben: verjaring van de invorderingsbevoegdheid en/of een onbevoegdelijk genomen aanmaning of dwangbevel. De wet schrijft immers een bepaalde dwingende volgorde voor met betrekking tot de verschillende invorderingshandelingen (aldus HR 3 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:817, AB 2015/213 ), wat meebrengt dat indien een brief/factuur van het bestuursorgaan niet kan worden gekwalificeerd als een invorderingsbeschikking in de zin van art. 5:37 Awb, een nadien genomen aanmaning en dwangbevel onbevoegd zijn genomen en daarmee stuitende werking ontberen. 6. Een (rechtsgeldige) invorderingsbeschikking dient overigens aan nog een aantal andere belangrijke vereisten te voldoen. De invorderingsbeschikking op grond van art. 5:37 lid 1 Awb is weliswaar in beginsel vormvrij, daar de wet (in Afdeling Awb) geen specifieke voorschriften stelt aan vorm en inhoud van dit besluit. De invorderingsbeschikking is echter wel een besluit (om precies te zijn: een beschikking ) in de zin van art. 1:3 lid 1 (lid 2) Awb. Hierdoor zijn (naast een schriftelijkheidsvereiste) de hoofdstukken 3 en 4 Awb toepasselijk, waarin wel enige algemene voorschriften zijn neergelegd die ter zake in acht moeten worden genomen. Deze algemene (wettelijke) vormvereisten zullen in de hierna volgende punten 7 tot en met 13 kort worden uiteengezet. In tegenstelling tot het door de Afdeling in de onderhavige uitspraak geformuleerde vormvereiste, doet een eventueel gebrek ten aanzien van deze algemene vormvereisten niet af aan de kwalificatie van het besluit als invorderingsbeschikking in de zin van art. 5:37 Awb. Het betreft derhalve slechts formele gebreken, die hersteld of gepasseerd kunnen worden. 7. Motivering ( art. 3:46 Awb juncto art. 3:47 lid 2 Awb). Voor de invorderingsbeschikking geldt een dubbele motiveringseis. Allereerst moet het bestuursorgaan motiveren op welke gronden het van oordeel is dat een dwangsom is verbeurd (dus: dat de last is overtreden). De Afdeling bestuursrechtspraak hanteert in dit verband als standaardoverweging dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag [dient] te liggen en te dien einde minimumeisen ontwikkeld waaraan een controlerapport van een toezichthouder moet voldoen (ABRvS 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2610 ). Naast dit oordeel over de verbeurte dient het bestuursorgaan tevens de beslissing om tot invordering over te gaan, te motiveren. Doorgaans zal daartoe echter kunnen worden volstaan met de overweging dat er geen redenen zijn om van invordering af te zien (Rb. Arnhem 24 april 2012, ECLI:NL:RBARN:2012:BW4969 ). Een adequate handhaving vergt immers dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen ook worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien; het ligt op de weg van de overtreder om dergelijke omstandigheden onder de aandacht van het bestuursorgaan te brengen ( Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p. 115). Ook deze beginselplicht tot invordering is een standaardoverweging geworden in uitspraken van de Afdeling inzake invorderingsbesluiten. 8. Wettelijke grondslag. Uit het motiveringsbeginsel van art. 3:46 Awb vloeit tevens het bepaalde in art. 3:47 lid 2 Awb voort dat bij de bekendmaking van een besluit zo mogelijk wordt vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift het besluit wordt genomen. Voor wat betreft de invorderingsbeschikking gaat het dan om art. 5:37 Awb, meer specifiek om art. 5:37 lid 1 Awb (bij een ambtshalve besluit) dan wel 5:37 lid 2 Awb (indien het besluit naar aanleiding van een verzoek van een (derde)belanghebbende wordt genomen). In het invorderingsbesluit zal dus naar dit wetsartikel moeten worden verwezen. 9. Te betalen bedrag. Art. 4:86 lid 2 sub a Awb bepaalt dat een betalingsbeschikking in ieder geval de te betalen geldsom vermeldt. De last onder dwangsom behoort uiteraard het (maximale) bedrag van de te betalen dwangsommen te vermelden ( art. 5:32b Awb), zodat daarmee in eerste instantie wordt voldaan aan het bepaalde in art. 4:86 lid 2 sub a Awb. Ook in de invorderingsbeschikking moet echter worden vermeld welk bedrag exact dient te worden betaald. Op grond van het onderliggende dwangsombesluit is dit immers lang niet altijd evident in geval de dwangsom niet op een bedrag ineens is gesteld, op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel op een bedrag per overtreding van de last (zie art. 5:32b lid 1 Awb). Uit het besluit tot invordering moet dan blijken of de dwangsom tot het vastgestelde maximumbedrag ( art. 5:32b lid 2 Awb) is verbeurd en zo nee, tot welk bedrag dan wél. Op grond van de rechtszekerheid moet het voor de geadresseerde van de invorderingsbeschikking duidelijk zijn voor welk bedrag het bestuursorgaan tot invordering overgaat. Bij een besluit waarin voor meerdere overtredingen een last onder dwangsom wordt opgelegd, dient in de invorderingsbeschikking volstrekt duidelijk te zijn ter zake van welke overtredingen dwangsommen worden ingevorderd en moeten de bedragen ook overeenstemmen met de last onder dwangsom, tenzij het bestuursorgaan motiveert waarom daarvan is afgeweken (Rb. Amsterdam 13 december 2012, E C L I:N L :R B A M S:2 011:BV0 318 ). 10. Wijze van betaling. Uiteraard zal in de invorderingsbeschikking dienen te worden vermeld op welke wijze betaling kan geschieden door de schuldenaar, in het bijzonder door concreet aan te geven op welk rekeningnummer het verschuldigde bedrag kan worden overgemaakt, ten name van wie ( art. 5:10 lid 1 Awb: het betrokken bestuursorgaan) en onder vermelding van welk betalingskenmerk. Betaling geschiedt in de regel door bijschrijving op een daartoe door de schuldeiser bestemde bankrekening, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald ( art. 4:89 lid 1 Awb). Verwijzen naar een bijgevoegde acceptgiro volstaat u it er a a r d o ok. 11. Betalingstermijn. Veel bestuursorganen nemen in de praktijk standaard een betalingstermijn van zes weken op in een invorderingsbeschikking. Ten onrechte. In onze annotatie bij ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1487, Gst. 2017/108 betoogden wij reeds dat het opnemen van een betalingstermijn in een invorderingsbesluit niet verplicht Afl oktober

7 en zelfs onwenselijk is. Weliswaar geldt in algemene zin met betrekking tot bestuursrechtelijke geldschulden dat de beschikking tot betaling in ieder geval (naast de te betalen geldsom) de termijn vermeldt waarbinnen de betaling moet plaatsvinden ( art. 4:86 lid 2 sub b Awb). Deze betalingstermijn wordt nader uitgewerkt in art. 4:87 Awb. In het eerste lid van art. 4:87 Awb wordt in dit verband bepaald dat betaling dient te geschieden binnen zes weken nadat de beschikking op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, tenzij de beschikking een later tijdstip vermeldt. Art. 4:87 lid 2 Awb voegt hier nog aan toe dat bij of krachtens wettelijk voorschrift een andere termijn voor de betaling kan worden vastgesteld. Op grond van dit samenstel van bepalingen zou men prima facie inderdaad tot de conclusie kunnen komen dat een invorderingsbeschikking een betalingstermijn van (minimaal) zes weken dient te bevatten. Dit is echter onjuist, daar art. 5:33 Awb hier als lex specialis van toepassing is en niet de leges generales van art. 4:86 en 4:87 Awb. Bedoeld art. 5:33 Awb luidt: Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd. wordt gemaakt. Hierbij dient volgens het tweede lid van voornoemd wetsartikel te worden vermeld door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld. Is het connexe dwangsombesluit nog niet onherroepelijk, dan is het raadzaam om tevens melding te maken van het bepaalde in art. 5:39 lid 1 Awb (concentratie van rechtsbescherming). P. H. J. d e J o n g e e n A. Vo n k N o o r d e g r a a f Gst. 2017/150 Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 21 juni 2017, nr /1/A3 (Mrs. Slump, Van Sloten en Michiels) m.nt. J.L.W. Broeksteeg 1 (Art , 10.29, Awb) E C L I:N L :RV S:2 017: Op grond van dit wetsartikel hoeft derhalve in de invorderingsbeschikking in het geheel geen betalingstermijn opgenomen te worden omdat deze reeds rechtstreeks uit de wet voortvloeit (een standpunt dat ook wordt ingenomen in de memorie van toelichting: Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p ). C.J. IJdema merkt onzes inziens terecht op dat aan het bepaalde in art. 4:86 lid 2 sub b Awb kan worden voldaan door in het dwangsombesluit op te nemen dat verbeurde dwangsommen op grond van art. 5:33 Awb moeten worden betaald binnen zes weken na verbeurte ( Gst. 2013/119, p. 593). Indien het bestuursorgaan er niettemin voor kiest om tóch een betalingstermijn op te nemen in de invorderingsbeschikking, is dit naar ons oordeel geen termijn als bedoeld in art. 4:86 lid 2 sub b Awb juncto art. 4:87 Awb, maar de facto een uitstel van betaling in de zin van art. 4:94 Awb. Bedenk hierbij wel dat het opnemen van een betalingstermijn in de invorderingsbeschikking als consequentie heeft dat gedurende de looptijd van het betalingsuitstel niet kan worden aangemaand of ingevorderd ( art. 4:94 lid 2 Awb) en de verjaringstermijn dienovereenkomstig wordt verlengd (art. 4:111 lid 1 Awb). 12. Ondertekening. De invorderingsbeschikking moet worden genomen (ondertekend) door of namens (in mandaat) het ter zake bevoegde bestuursorgaan. Bestaat er ter zake een bevoegdheidsgebrek, dan is het mogelijk dat het bestuursorgaan dit achteraf alsnog hersteld. Indien de belanghebbende hierdoor niet is benadeeld, kan dit formele gebrek op grond van art. 6:22 Awb worden gepasseerd (vaste rechtspraak: HR 6 juli 2015, ECLI:NL:HR:2015:3224 ; ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1230 en CRvB 1 juni 2015, E C L I:N L :C RV B:2 015:155 0 ). 13. Rechtsmiddelenclausule. Tot slot bepaalt art. 3:45 lid 1 Awb dat indien tegen een besluit bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld, daarvan bij de bekendmaking en bij de mededeling van het besluit melding Ve r k l a r i n g va n g e e n b e z wa a r. P r e ve n t i e f t o e z i c h t. De verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart houdt een toestemming als bedoeld in artikel 10:32, eerste lid, van de Awb in. Ten tijde van belang was gelet hierop afdeling van de Awb over goedkeuring in het kader van toezicht op een bestuursorgaan, van overeenkomstige toepassing op de verklaring van geen bezwaar. Bij toezicht is terughoudendheid vereist en dat brengt met zich dat in beginsel slechts een oordeel wordt uitgesproken over het aan goedkeuring onderworpen besluit in zijn geheel. Artikel 10:29, eerste lid, maakt een uitzondering op dit beginsel mogelijk door te bepalen dat het toezichthoudende orgaan een besluit gedeeltelijk kan goedkeuren, indien gedeeltelijke inwerkingtreding strookt met de aard en inhoud van het besluit. In dit licht kan appellante niet worden gevolgd in haar standpunt dat uit artikel 10:29, eerste lid, een verplichting voor de staatssecretaris voortvloeit om te onderzoeken of gedeeltelijke goedkeuring mogelijk is. Uitspraak op de hoger beroepen van: 1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, 2. Ontwikkelingsmaatschappij Beagle Vastgoed XXXVII B.V., gevestigd te Rotterdam, appellanten, tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 27 mei 2016 in zaken nrs. 15/1957 en 15/2237 in het geding tuss en: 1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, 1 Hansko Broeksteeg is universitair hoofddocent Staatsrecht aan de Radboud Universiteit. 782 Afl oktober 2017 Gst. 2017/150