Herziening Structuurvisie Ruimtelijke Ordening transitie veehouderij, provincie Noord-Brabant

Transcriptie

1 Herziening Structuurvisie Ruimtelijke Ordening transitie veehouderij, provincie Noord-Brabant Voorlopig toetsingsadvies over het milieueffectrapport 11 november 2013 / rapportnummer

2

3 1. Oordeel over het plan-milieueffectrapport (MER) Binnen de provincie Noord-Brabant wordt beleid uitgewerkt om de transitie naar een duurzame veehouderij in 2020 verder vorm te geven. In dit kader worden de Structuurvisie ruimtelijke ordening en de Verordening Ruimte herzien. Vanwege kaderstelling voor m.e.r.- plichtige activiteiten en mogelijk nadelige effecten op Natura 2000-gebieden wordt daarbij de plan-m.e.r.-procedure doorlopen. De beoogde transitie naar een duurzame veehouderij is zeer complex. Om daar sturing aan te geven is de provincie Noord-Brabant bezig om nieuwe, innovatieve beleidsinstrumenten te ontwikkelen. Zij verkent hierbij mogelijkheden in wet- en regelgeving en instrumenten als de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (afgekort BZV), die door Gedeputeerde Staten nader wordt ingevuld. De ontwerp-structuurvisie verwijst naar de ontwikkeling van een flexibel instrument dat een duurzame bedrijfsvoering objectiveert door minimale eisen te stellen aan uitbreiding van de bebouwing rondom de thema's fysieke leefomgeving, volksgezondheid, dierenwelzijn en -gezondheid. De uitwerking van dit instrument (de BZV) is in de ontwerp-structuurvisie en het bijbehorende MER nog niet meegenomen omdat de BZV nog niet gereed was ten tijde van het opstellen van de ontwerp-structuurvisie en het MER. 1 Hierdoor kan op dit moment niet getoetst worden of het gekozen instrumentarium de prikkels tot de beoogde verbeterslag in de veehouderij geeft, welke (milieu)effecten het met zich meebrengt en of daarmee de beoogde duurzaamheidsdoelen behaald zullen worden. De Commissie voor de milieueffectrapportage (hierna de Commissie ) 2 adviseert om het MER aan te vullen en geeft daar in dit advies handreikingen voor. De Commissie acht het opheffen van deze tekortkomingen essentieel voor het volwaardig meewegen van het milieubelang bij de besluitvorming over de structuurvisie. De Commissie adviseert in een aanvulling: een duidelijk navolgbare vertaalslag te maken van ambities naar concrete doelen, zodanig dat voornemen en alternatieven op doelbereik kunnen worden getoetst (zie 2.1 van dit advies). de effectbeschrijving en beoordeling daarop aan te laten sluiten, aangevuld met o o een nadere motivering van de referentiesituatie (zie van dit advies); een aanscherping van de beoordeling van de effecten op geur, fijn stof en gezondheid (zie van dit advies); o de Passende beoordeling met de gevolgen voor Natura 2000-gebieden te herzien (zie van dit advies). De Commissie heeft in totaal 10 zienswijzen en adviezen van het bevoegd gezag ontvangen en deze betrokken bij haar advisering. 3 1 Op 8 oktober 2013 is een eerste conceptversie van de BZV (Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij, concept dd 27 september 2013) via de website van de provincie Noord-Brabant beschikbaar gesteld. 2 De samenstelling van de werkgroep van de Commissie m.e.r., haar werkwijze en verdere projectgegevens vindt u in bijlage 1 bij dit advies of op Het eerder door de Commissie m.e.r. gegeven reikwijdte en detailniveau advies heeft nummer In bijlage 1 bij dit advies treft u het overzicht van deze zienswijzen en adviezen aan. -1-

4 2. Gesignaleerde tekortkomingen In dit hoofdstuk licht de Commissie haar oordeel toe en doet zij aanbevelingen voor de op te stellen aanvulling. Deze aanbevelingen zijn opgenomen in een tekstkader. Naar het oordeel van de Commissie is het uitvoeren ervan essentieel om het milieubelang volwaardig mee te wegen bij de besluitvorming. 2.1 Doelstellingen, voornemen en alternatieven Ambities Binnen de provincie Noord-Brabant wordt het beleid uitgewerkt om de transitie naar een duurzame veehouderij in 2020 verder vorm te geven. Dit gebeurt in het verlengde van het koersdocument Transitie Stad en Platteland, dat mede is gebaseerd op het rapport van de commissie Van Doorn (Al het vlees duurzaam). De commissie Van Doorn benoemt twee pijlers die de transitie in de veehouderij zouden moeten dragen: een gecoördineerde ketenaanpak die verduurzaming in de gehele keten garandeert en die zowel door de keten zelf als door de overheid geborgd moet worden; een lokaal inpassingsbeleid met goede betrokkenheid van de burgers. Op basis van de commissie Van Doorn heeft de provincie een denklijn 4 'Ontwikkelruimte moet je verdienen en is niet onbegrensd' opgesteld. Hierbij is het begrip zorgvuldige veehouderij geïntroduceerd. Het is de Commissie niet duidelijk wat overeenkomsten en verschillen tussen duurzame en zorgvuldige veehouderij zijn. Implementatie van de denklijn heeft geleid tot het aanpassen van de beleidskaders zoals neergelegd in de Structuurvisie ruimtelijke ordening. De opgestelde ontwerp-structuurvisie is zodanig aangepast dat uitbreiding van veehouderijen in de toekomst alleen mogelijk is wanneer activiteiten van veehouders voldoen aan een bepaalde score op de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV-maatlat). Tevens worden in de Structuurvisie de voorwaar- den voor vestiging van (grootschalige) mestverwerking gewijzigd. Uitwerking ambities naar doelen 5 In de denklijn vormen gezondheid en een integrale benadering van duurzame landbouw leidende principes om te komen tot een zorgvuldige veehouderij. De concretisering van de ambities naar toetsbare doelen en de inzet van het beoogde instrumentarium daarbij worden uit de nu voorliggende stukken niet duidelijk. Het is naar mening van de Commissie essentieel dat de ambities zodanig worden geconcretiseerd naar doelen, dat kan worden getoetst of met het voornemen de doelen (kunnen) worden behaald. 4 Door Gedeputeerde Staten op 27 november 2012 vrijgegeven en overgenomen door Provinciale Staten op 22 maart Diverse van de toegezonden zienswijzen gaan hier eveneens op in. -2-

5 Om te kunnen toetsen op doelbereik is het vervolgens van wezenlijk belang dat het voornemen duidelijk is. Omdat de ontwerp-structuurvisie nog veel open laat en verwijst naar de nader door Gedeputeerde Staten in te vullen BZV, is die duidelijkheid er op dit moment nog niet. In het MER is niet inzichtelijk gemaakt: of het pakket aan voorgestelde maatregelen (aanpassing van de Verordening Ruimte en de nog in te vullen BZV) de prikkels tot de beoogde verbeterslag in de veehouderij geeft, welke (milieu)effecten dit instrumentarium met zich brengt, of daarmee het doel van een zorgvuldige veehouderij behaald kan worden, of daarnaast regelgeving ontwikkeld of aangescherpt moet worden om doelen te halen. De Commissie merkt op dat het pas na concretisering van doelen mogelijk is om te specificeren wat realistische alternatieven zijn. De in het MER opgenomen alternatieven (feitelijk zijn dit grotendeels scenario s) 6 dienen in de aanvulling op het MER te worden aangepast. Voornemen en alternatieven in het MER In de huidige uitwerking in het MER is, zoals hiervoor geschetst, het totale voornemen niet duidelijk en daardoor is het ook niet mogelijk om de milieueffecten volledig te beschrijven. De Commissie signaleert tevens, dat in de ontwerp-verordening Ruimte 2014 concrete normen staan, maar dat deze in het MER niet op milieueffecten zijn beoordeeld. Hoewel dit kan worden verklaard doordat de uitwerking van het voornemen en het beoogde instrumentarium nog gaande is, acht de Commissie het voor de besluitvorming noodzakelijk dat in een aanvulling op het MER een volledige en eenduidige beschrijving van het voornemen wordt opgenomen. Het MER beschrijft de effecten van drie bouwstenen (intensieve veehouderij, melkveehouderij, mestbe- en verwerking) waarbij per bouwsteen scenario s zijn bekeken. Deze verschillen per bouwsteen. 7 Het MER onderbouwt niet waarom de scenario s die voor de intensieve veehouderij zijn gehanteerd feitelijk uitgaan van groei. 8 De bekeken scenario s zijn gebaseerd op uitgangspunten als kleine veehouderijen stoppen en latente ruimte niet benutten. De beleidsinspanning en de uitwerking ervan die tot dit resultaat moet leiden, worden niet omschreven. De Commissie is van mening dat in het MER voor de intensieve veehouderij geen realistische alternatieven zijn beschreven. Mogelijke alternatieven, anders dan alleen nadere eisen stellen aan uitbreidingen van veehouderijen, zijn niet in beeld gebracht. Er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het in het instrumentarium (ruimtelijke ordeningsspoor of BZV) inbouwen van prikkels om bestaande bedrijven of stallen aan te passen ook zonder dat er sprake is van concrete uitbreidingsplannen waarvoor planologische ontwikkelruimte nodig is. 6 Het MER heeft het over alternatieven per bouwsteen, deze beschouwt de Commissie als scenario s vanwege het grotendeels niet sturende karakter ervan. 7 De alternatieven voor mestverwerking en grondgebonden veehouderij bevatten enige mate van sturing, het intensieve veehouderij MER-alternatief extra sturing trendmatig kent ook enige mate van sturing op geur en fijn stof, maar in hoeverre sturing daadwerkelijk plaatsvindt blijft onduidelijk. 8 Het niet opvullen van de latente ruimte is feitelijk geen krimp. Krimp zou betekenen zowel het niet opvullen van de latente ruimte als verdere reductie. -3-

6 Een ander alternatief zou kunnen zijn om te sturen op aantallen en soorten dieren. Anders dan in het MER 9 wordt gesteld, lijkt die sturing in het ruimtelijk spoor mogelijk mits daaraan een planologisch motief ten grondslag ligt. 10 Uitvoerbaarheid voornemen Het valt de Commissie op dat in het MER een instrumentarium wordt voorgesteld zonder dat wordt ingegaan op de realiseerbaarheid ervan. Het is daardoor de vraag of de beoogde resultaten wel kunnen worden bereikt. De Commissie merkt in dat verband het volgende op: Het is de vraag of de provincie in de gekozen opzet van Structuurvisie, Verordening ruimte en BZV voldoende invloed uit kan oefenen op de beoogde ontwikkeling naar een zorgvuldige veehouderij, bijvoorbeeld: o De ontwerp-verordening Ruimte 2014 bevat regels over de zorgvuldige veehouderij. De concretisering van het begrip zorgvuldige veehouderij vindt plaats in door Gedeputeerde Staten vast te stellen nadere regels in de BZV. Deze regels moeten onder meer betrekking hebben op het dierenwelzijn en de diergezondheid. De Commissie vraagt zich af wat de ruimtelijke relevantie is van deze aspecten en of die in regels aan de Verordening Ruimte kunnen worden verbonden. 11 o In het MER is aangegeven dat de uitvoering van de BZV zal worden gekoppeld aan certificaten. Daarmee wordt zowel bij de beleidsbepaling (te formuleren criteria) als in de uitvoering (beoordeling activiteiten en toekenning certificaten) gesteund op (private) partijen buiten de Provincie. De Commissie vraagt zich af of dit risico s ten aanzien van doelbereik met zich meebrengt en hoe daarmee in het MER rekening is gehouden. Een van de uitgangspunten van het MER is dat ook na invoering van de PAS de Brabantse Verordening Stikstof en Natura 2000 blijft voortbestaan. De Commissie mist een nadere beschouwing over de mogelijkheden om naast de PAS een provinciale stikstofverordening te hanteren en hoe beide instrumenten op elkaar worden afgestemd. De Commissie adviseert het MER aan te vullen met een concretisering van ambities en een nadere invulling van het voornemen en de effecten daarvan te beschrijven, voordat een besluit over de ontwerp-structuurvisie en de ontwerp-verordening Ruimte 2014 wordt genomen. Eerste reactie Commissie m.e.r. op de concept-bzv De zienswijze van de gezamenlijke Peelgroepen vermeldt dat inmiddels een conceptversie van de BZV beschikbaar is. Dit document heeft niet mede ter inzage gelegen. De concept-bzv is op 8 oktober 2013 openbaar 12 beschikbaar gesteld. 9 MER pagina Dat maximale dieraantallen en soorten opnemen in de regels van een bestemmingsplan mogen worden vastgelegd (en dus ruimtelijk relevant zijn), blijkt expliciet uit AbRS 8 mei 2013, nr /1/R1 en AbRS 27 maart 2013, nr /1/R2. 11 Of dat deze niet ruimtelijke relevante aspecten vragen om inzet van sectorale instrumenten en wellicht ook betrokkenheid van andere overheden. 12 Te downloaden via -4-

7 De BZV is mede bepalend voor de mate waarin de ambities in de Structuurvisie behaald zullen worden. Ook is de Commissie in haar advies reikwijdte en detailniveau uitgebreid ingegaan op de BZV. 13 De Commissie heeft daarom haar eerste bevindingen over de concept-bzv in dit advies opgenomen. Volledigheidshalve merkt zij op dat dit eerste bevindingen zijn en geen limitatieve opsomming. De Commissie merkt op dat de concept-bzv een aanduiding geeft van de relevante knoppen en een eerste indicatie hoe met de verschillende knoppen gescoord kan worden. De concept-bzv gaat nog niet in op hoe de verschillende knoppen ten opzichte van elkaar staan (is er sprake van gewogen maatlatten of telt iedere maatlat even zwaar?). Hoe het puntensysteem uiteindelijk gaat werken in het toekennen van ontwikkelingsruimte is nog niet duidelijk. In dit verband wijst de Commissie er op dat er nog geen duidelijke doelen zijn geformuleerd. Zonder heldere toetsbare doelen acht ze het lastig of zelfs onmogelijk om de BZV-beoordelingssystematiek te concretiseren en aan te geven wanneer er welke ontwikkelingsruimte kan worden verdiend. 2.2 Effectbeschrijving en beoordeling Referentiesituatie Na een verdere uitwerking van het voornemen en van mogelijke alternatieven dienen de effecten te worden afgezet tegen de milieueffecten van de referentiesituatie. De Commissie adviseert voor de referentiesituatie zoals deze in het MER is gehanteerd nader te motiveren of de gehanteerde latente ruimte 14 (25% als Brabants gemiddelde) representatief genoeg is. De Commissie denkt daarbij aan het inzichtelijk maken van de spreiding in latente ruimte over sectoren (varkenshouderij pluimveehouderij - melkveehouderij) en regio s of gebieden. Als de spreiding gering is, dan kan van de gehanteerde gemiddelde latente ruimte uitgegaan worden. Wanneer de spreiding in latente ruimte groot is, kan per bedrijf(stak) sprake zijn van een grote onder- en overschatting van emissies en daarmee van effecten in een gebied. De Commissie adviseert het MER aan te vullen met een nadere onderbouwing van de gehanteerde referentiesituatie zodat duidelijk wordt dat van de gehanteerde gemiddelde latente ruimte uitgegaan kan worden. Wanneer de spreiding in latente ruimte groot blijkt te zijn dient de referentiesituatie hierop te worden aangepast Leefomgeving: geur, fijn stof en gezondheid Na een verdere uitwerking van het voornemen dienen ook de effectbeschrijving en beoordeling voor de leefomgeving te worden herzien. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de wijze van beschrijven in het nu voorliggende MER, ondersteund met informatieve kaarten en tabellen. De Commissie adviseert in een aanvulling op het MER de effectbeschrijving en beoordeling aan te vullen met: 13 Advies 1 mei 2013, te downloaden via 14 De latente ruimte is het verschil tussen vergunde en daadwerkelijke gerealiseerde dierenaantallen. -5-

8 een nadere motivering van de begrenzing van het studiegebied en daarbij aan te geven of mogelijke provincie- (en lands)grensoverschrijdende effecten 15 in beeld zijn; gebiedsgerichte conclusies over de belasting aan geur en fijn stof in het gebied en ter plaatse van woningen op basis van een combinatie van herziene kaarten en tabellen. Hierdoor wordt duidelijk waar in de huidige situatie reeds knelpunten zijn, maar ook wordt expliciet gemaakt waar knelpunten worden opgelost of nieuwe knelpunten kunnen ontstaan. inzicht in de ruimtelijke menging tussen intensieve veehouderijen en woningen voor een kwalitatieve beoordeling van de gezondheidsrisico s. De Commissie geeft in overweging om het aantal woningen binnen 250 meter (de afstand die de GGD voor nieuwbouw hanteert), in plaats van 500 meter, van een intensieve veehouderij, te presenteren en een kaart te maken waarop de bedrijven zijn weergegeven met een groter aantal woningen binnen 250 meter om daarmee knelpuntgebieden te kunnen identificeren. het aantal geurgehinderden in de huidige situatie, de referentiesituatie en bij de verschillende alternatieven. inzicht in de ontwikkeling van de concentratie fijn stof bij de alternatieven en wanneer voor de nu in de ontwerp-verordening Ruimte 2014 opgenomen grenswaarde van 30 μg/m 3 daadwerkelijk als begrenzing van het voornemen wordt gekozen Passende beoordeling Na een verdere uitwerking van het voornemen dient ook de Passende beoordeling te worden herzien. In de huidige Passende beoordeling zijn alleen de gevolgen van de verschillende scenario s in beschouwing genomen. De Commissie adviseert in een aanvulling op het MER de huidige Passende beoordeling te completeren met: een toetsing van het voornemen aan de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden en de wezenlijke kenmerken van Beschermde natuurmonumenten; de beoordeling of (bron- en/of effectgerichte) maatregelen en aanbevelingen voor het vervolgtraject effectief zijn om nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden en Beschermde natuurmonumenten te voorkomen; informatie over de gevolgen voor leefgebieden van soorten waarvoor instandhoudingsdoelstellingen zijn geformuleerd. Een meer locatiespecifieke beoordeling dan nu gegeven is noodzakelijk om aantasting van de natuurlijke kenmerken te kunnen uitsluiten. 16 Ook voor de uitwerking van de BZV-maatlat (uitbreiding op duurzame locaties) kan deze informatie noodzakelijk zijn; een beschouwing (op hoofdlijnen) van de gevolgen voor de relevante voor vermesting of verzuring gevoelige gebieden buiten de provincie Noord-Brabant (indien gelegen in het studiegebied en voor zover gevolgen aan de orde zijn ook voor gebieden op grotere afstand dan 5 km) De zienswijze van het departement Ruimte Vlaanderen en de provincie Limburg vragen hier expliciet aandacht voor. 16 Zie pagina 40 van de Passende beoordeling. Een toetsing aan alleen habitattypen is op voorhand niet voldoende. 17 In de huidige Passende beoordeling wordt uitgegaan van een zone van 5 km zonder inhoudelijke motivatie. -6-

9 BIJLAGE 1: Projectgegevens toetsing MER Initiatiefnemer: het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant Bevoegd gezag: Provinciale Staten van de provincie Noord-Brabant Besluit: vaststellen structuurvisie Categorie Besluit m.e.r.: plan-m.e.r. vanwege kaderstelling voor categorie C14 en D14 Activiteit: de provincie Noord-Brabant is bezig met een partiële herziening van de structuurvisie ruimtelijke ordening voor de veehouderij. De structuurvisie is kaderstellend voor latere m.e.r.-plichtige besluiten. Ook zijn er mogelijk significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden en is een passende beoordeling worden opgesteld. Daarom is voor deze structuurvisie herziening de m.e.r.-procedure doorlopen. Procedurele gegevens: aankondiging start procedure: 6 februari 2013 ter inzage legging van de informatie over het voornemen: 7 februari t/m 7 maart 2013 adviesaanvraag bij de Commissie m.e.r.: 30 januari 2013 voorlopig advies reikwijdte en detailniveau Deel I uitgebracht: 20 maart 2013 advies reikwijdte en detailniveau Deel I en II uitgebracht: 1 mei 2013 kennisgeving MER: 13 september 2013 ter inzage legging MER: 13 september t/m 10 oktober 2013 aanvraag toetsingsadvies bij de Commissie m.e.r.: 11 september 2013 voorlopig toetsingsadvies uitgebracht: 11 november 2013 Samenstelling van de werkgroep: Per project stelt de Commissie een werkgroep samen bestaande uit enkele deskundigen, een voorzitter en een werkgroepsecretaris. Bij dit project bestaat de werkgroep uit: dr. F.A.A. Boons ir. M.H. Fast ir. N.G. Ketting (voorzitter) ir. C.T. Smit (werkgroepsecretaris) mr. dr. M.A.A. Soppe ing. R.L. Vogel drs. R.A.M. van Woerden Werkwijze Commissie bij toetsing: Tijdens de toetsing gaat de Commissie na of het MER voldoende juiste informatie bevat om het milieubelang volwaardig mee te kunnen wegen in het besluit. De Commissie gaat bij het toetsen uit van de wettelijke eisen voor de inhoud van een MER, zoals aangegeven in artikel 7.7 dan wel 7.23 van de Wet milieubeheer, en van eventuele documenten over de reikwijdte en het detailniveau van het MER. Indien informatie ontbreekt, onvolledig of onjuist is, beoordeelt de Commissie of zij dit een essentiële tekortkoming vindt. Daarvan is sprake als aanvullende informatie in de ogen van de Commissie kan leiden tot andere afwegingen. In die

10 gevallen adviseert de Commissie de ontbrekende informatie alsnog beschikbaar te stellen, vóór het besluit wordt genomen. Opmerkingen over niet-essentiële tekortkomingen in het MER worden in het toetsingsadvies opgenomen voor zover ze kunnen worden verwerkt tot duidelijke aanbevelingen voor het bevoegde gezag. De Commissie richt zich in het advies dus op hoofdzaken die van belang zijn voor de besluitvorming en gaat niet in op onjuistheden of onvolkomenheden van ondergeschikt belang. Zie voor meer informatie over de werkwijze van de Commissie op de pagina Commissie m.e.r. Betrokken documenten: De Commissie heeft de volgende documenten betrokken bij haar advies: Plan-MER Herziening Structuurvisie RO Transitie Veehouderij, provincie Noord-Brabant, Arcadis, 9 september 2013; Structuurvisie partiële herziening 2014, Provincie Noord-Brabant; Verordening ruimte 2014, Provincie Noord-Brabant; Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij, Concept, provincie Noord-Brabant, 27 september De Commissie heeft kennis genomen van in totaal 10 zienswijzen en adviezen, die zij tot en met 21 oktober 2013 van het bevoegd gezag heeft ontvangen. Het betreft de zienswijzen en adviezen van (in willekeurige volgorde): Een gezamenlijke zienswijze van diverse Peelgroepen Brabantse milieufederatie Stichting Tegengas Rooi Burgerinitiatief Megastallen nee Linssen cs advocaten namens diverse cliënten Noord-Brabantse waterschapsbond Departement Ruimte Vlaanderen Provincie Limburg IVN vereniging voor milieueducatie afdeling Heeze-Leende IVN vereniging voor milieueducatie afdeling Mark & Donge De Commissie heeft deze, voor zover relevant voor m.e.r., in haar advies verwerkt.

11

12 Voorlopig toetsingsadvies over het milieueffectrapport Herziening Structuurvisie Ruimtelijke Ordening transitie veehouderij, provincie Noord-Brabant