Inzending NJB Topscriptie

Transcriptie

1 Inzending NJB Topscriptie Auteur: H.B. Bosch Afstudeerrichting: Staats- en Bestuursrecht Beoordeling: 8 Scriptiebegeleider: Prof. mr. T. Barkhuysen Tweede lezer: Mr. dr. M.L. van Emmerik Onderwerp: De bestuursrechter als sfinx: passé?! Hoe de bestuursrechter met de Nieuwe Zaaksbehandeling een cultuuromslag ondergaat en welke gevolgen dit heeft voor procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting. Samenvatting masterscriptie De bestuursrechter is nogal eens de gebeten hond. Ingeklemd tussen het bestuur en de burger krijgt hij het verwijt dat de procedures te lang duren en dat de burger er altijd bekaaid vanaf komt, waarbij hij wordt vergeleken met een ondoorgrondelijke sfinx. Met de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling trachtten bestuursrechters tegemoet te komen aan deze storm van kritieken op de oude behandeling van zaken in het bestuursrecht. Het centraal stellen van het echte conflict, snelheid en maatwerk zou leiden tot procedurele rechtvaardigheid en tegelijkertijd een finale beslechting van het geschil. Echter, de Nieuwe Zaaksbehandeling is geen wondermiddel en deze masterscriptie biedt derhalve vernieuwende inzichten in de keerzijde van de medaille door in te gaan op het spanningsveld tussen het nastreven van finale geschilbeslechting en de ervaren procedurele rechtvaardigheid. De druk op finaliteit blijkt namelijk sterk zijn tol te eisen op de mate waarin partijen een procedure als rechtvaardig beschouwen. Zo leidt de nieuwe, sturende rol van de bestuursrechter onder andere tot een toenemende druk op een alternatieve oplossing van het geschil en wordt de aandacht tussen partijen inadequaat verdeeld. Er vindt dan nog wel finale geschilbeslechting plaats, maar op deze wijze heeft de druk op finaliteit juist een negatief effect op de ervaren procedurele rechtvaardigheid. Om dit evenwicht te behouden zijn verbeteringen noodzakelijk, waartoe in deze scriptie enkele aanbevelingen zijn gedaan.

2 Faculteit der Rechtsgeleerdheid De bestuursrechter als sfinx: passé?! Hoe de bestuursrechter met de Nieuwe Zaaksbehandeling een cultuuromslag ondergaat en welke gevolgen dit heeft voor procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting Masterscriptie Auteur: H.B. Bosch Studentnummer: Scriptiebegeleider: Prof. mr. T. Barkhuysen Tweede lezer: Mr. dr. M.L. van Emmerik Afstudeerrichting: Staats- en Bestuursrecht Afronding scriptie: maart 2015 Aantal pagina s: 74 1

3 De vraag of er iets mis is met het imago van de bestuursrechter kan volmondig met ja beantwoord worden 1 -- P.K. Nihot, Nihot 2012 (a). 2

4 Voorwoord De bestuursrechter is nogal eens de gebeten hond. Ingeklemd tussen het bestuur en de burger krijgt hij het verwijt dat de procedures te lang duren en dat de burger er altijd bekaaid vanaf komt, of dat hij zich bemoeit met een democratisch genomen besluit en effectief bestuur onmogelijk maakt. Peter Nihot betoogde daarom dat er iets grondig mis is met het imago van de bestuursrechter. 2 Een nieuwe inrichting van de bestuursrechtelijke procedure bleek noodzakelijk om de vergelijking van de bestuursrechter met een ondoorgrondelijke sfinx van zich af te schudden. Dit trachtte men te verwezenlijken met de in 2012 ingevoerde Nieuwe Zaaksbehandeling, waarmee de bestuursrechter actief dient te zorgen voor procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting. Met de keuze voor de Nieuwe Zaaksbehandeling in het bestuursrecht als onderwerp van mijn masterscriptie meende ik een actueel onderwerp te hebben, waarover nog veel viel te zeggen. Dit bleek zeker het geval te zijn, mede gezien het feit dat een aanzienlijk deel van de verzamelde documentatie slechts verwachtingen beschreef van deze nieuwe werkwijze. Aanvankelijk leek het mij daardoor lastig een realistische beschouwing te geven over de gevolgen van de Nieuwe Zaaksbehandeling. Een woord van dank aan het adres van mijn scriptiebegeleider, prof. mr. T. Barkhuysen, is daarbij alleszins gepast. Zijn aanwijzingen en opbouwende kritiek hebben mij geholpen om met een kritische blik antwoord te geven op de vraag in hoeverre de bestuursrechter een cultuuromslag heeft ondergaan en welke gevolgen dit heeft gehad voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting. In hoeverre ik daarin geslaagd ben, laat ik graag ter beoordeling van de lezer. Leiden, maart 2015 Rinske Bosch 2 Nihot 2012 (a). Mr. P.K. Nihot is sectorvoorzitter bestuursrecht bij de rechtbank Utrecht en landelijk projectleider Nieuwe Zaaksbehandeling. 3

5 Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding 6 Hoofdstuk 2 De Nieuwe Zaaksbehandeling Inleiding Kritiek op de bestaande bestuursrechtelijke procedure De Oude Zaaksbehandeling Kritiek vanuit de samenleving Kritische publicaties en commissies Een radicale omwenteling Project Differentiatie van werkstromen bestuursrecht Evolutie van de bestuursrechter Project Implementatie Nieuwe Zaaksbehandeling Kernelementen van de Nieuwe Zaaksbehandeling Kernomschrijving Finaliteit Snelheid Maatwerk en alternatieve oplossingen Echt conflict boven juridisch geschil Een zitting volgens de Nieuwe Zaaksbehandeling Conclusie 22 Hoofdstuk 3 Procedurele rechtvaardigheid Inleiding Procedurele rechtvaardigheid Procedurele rechtvaardigheid als subjectief aspect van goede geschilbeslechting Justice should not only be done, but also be seen to be done Kernelementen van procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling Betekenis van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor procedurele rechtvaardigheid Toepassing van de Nieuwe Zaaksbehandeling in algemene zin Dejuridisering Bewijsvoorlichting Maatwerk De Nieuwe Zaaksbehandeling: geen wondermiddel 35 4

6 3.4 Aanbevelingen voor procedurele rechtvaardigheid in de Nieuwe Zaaksbehandeling Inzicht in verloop van de zitting Optimale effectiviteit van de bestuursrechtelijke kolom Communicatie Inhoudelijke kwaliteitsnormen Conclusie 41 Hoofdstuk 4 Finale geschilbeslechting Inleiding Finale geschilbeslechting Finale geschilbeslechting als objectief aspect van goede geschilbeslechting Finale geschilbeslechting conform de Nieuwe Zaaksbehandeling Bijdrage van de Nieuwe Zaaksbehandeling aan finale geschilbeslechting Snelle procedure Eerste en enige zitting Finaliteit houdt stand Knelpunten en aanbevelingen bij finale geschilbeslechting in de Nieuwe Zaaksbehandeling Besluitvormingsprimaat van het bestuur Regierol bij alternatieve oplossingen ten opzichte van de wetgever Regierol bij alternatieve oplossingen ten opzichte van partijen Praktische knelpunten Finale geschilbeslechting en procedurele rechtvaardigheid Betekenis van procedurele rechtvaardigheid door finale geschilbeslechting Spanningsveld tussen finale geschilbeslechting en procedurele rechtvaardigheid Conclusie 56 Hoofdstuk 5 Conclusie 57 Geraadpleegde literatuur 59 Geschreven bronnen 59 Elektronische bronnen 69 Parlementaire stukken 71 Officiële publicaties 71 Geraadpleegde jurisprudentie 72 5

7 Hoofdstuk 1 Inleiding De afgelopen maanden heb ik stage mogen lopen bij onder andere een gemeente en een advocatenkantoor: een fantastische aanvulling op de master staats- en bestuursrecht. Als stagiair ben ik mee geweest naar verschillende zittingen bij de bestuursrechter. Toen viel mij iets in het bijzonder op, namelijk dat rechters zich bijzonder actief en oplossingsgericht opstelden richting partijen. Dit bleek voornamelijk te komen door de invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling. Mijns inziens werd door deze actieve houding veel bereikt, waardoor ik erg geïnteresseerd raakte in deze methode en het zaadje werd geplant voor het onderwerp van mijn masterscriptie. Bijzonder aan deze werkwijze vind ik dat het niet de resultante is van een wijziging in de wetgeving of voortgevloeid is uit een gewijzigd inzicht van de wetgever, maar dat het is ontwikkeld door de rechters zelf. De invoering van de Nieuwe Zaaksbehandeling staat voor een werkwijze waarbij het juridische geschil vanuit méér dan alleen het strikt juridische perspectief wordt beschouwd en waarin wordt gestreefd naar effectievere bestuursrechtspraak. Men streeft uiteindelijk actief naar procedurele rechtvaardigheid en een finale beslechting van het conflict. 3 Deze ingrediënten zijn, zoals later in deze scriptie blijkt, essentieel voor een goede geschilbeslechting. In theorie klinkt dit vrij helder en er wordt vol lof gesproken over de Nieuwe Zaaksbehandeling. Maar is deze werkwijze in de praktijk ook zo succesvol? Beschouwen partijen de procedure vanaf nu meer als rechtvaardig en zijn er geen knelpunten bij finale geschilbeslechting? Het lijkt mij zeer interessant om in deze masterscriptie meer te weten te komen over de betekenis van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting in het bestuursrecht, te bezien wat de bijdrage is, welke knelpunten aangetoond kunnen worden en welke aanbevelingen van node zijn. De probleemstelling in deze masterscriptie luidt derhalve als volgt: Het onderzoek dient om duidelijk te maken in hoeverre de Nieuwe Zaaksbehandeling bij de bestuursrechter in de praktijk bijdraagt aan procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting en te bezien of, en zo ja welke, aanbevelingen nodig zijn. 4 3 Van der Velden In deze masterscriptie wordt met de term bestuursrechter alleen de bestuursrechter in eerste aanleg bedoeld. Op hogere bestuursrechters zal niet of nauwelijks worden ingegaan, aangezien de Nieuwe Zaaksbehandeling formeel alleen is ingevoerd op rechtbankniveau. De Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State (hierna te noemen: ABRvS) heeft intussen een eigen programma ontwikkeld dat de efficiëntie van de zaaksbehandeling moet vergroten (Knapen 2012, p. 29). Ook de Centrale Raad van Beroep (hierna te noemen: CRvB) en het 6

8 Deze probleemstelling kan worden weergegeven in de volgende onderzoeksvraag: Hoe ondergaat de bestuursrechter met de Nieuwe Zaaksbehandeling een cultuuromslag en welke gevolgen heeft dit voor procedurele rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting? In hoofdstuk twee wordt ingegaan op de onderzoeksvraag door de totstandkoming en de kernelementen van de Nieuwe Zaaksbehandeling en het verloop van een zitting via deze nieuwe werkwijze te bespreken. In hoofdstuk drie wordt het begrip procedurele rechtvaardigheid besproken en zullen de kernelementen daarvan worden toegelicht. Vervolgens wordt de betekenis van de Nieuwe Zaaksbehandeling voor de ervaren procedurele rechtvaardigheid onderzocht en zullen enkele aanbevelingen worden gegeven om dit nog verder te bevorderen. Hoofdstuk vier bespreekt het begrip finale geschilbeslechting en plaatst dit in het kader van de Nieuwe Zaaksbehandeling. Aansluitend wordt de bijdrage van deze werkwijze aan finale geschilbeslechting geschetst en zullen een aantal knelpunten besproken worden met bijbehorende aanbevelingen. Ten slotte wordt de invloed van finale geschilbeslechting op procedurele rechtvaardigheid en het spanningsveld daartussen besproken. Hoofdstuk vijf geeft in een conclusie het antwoord op de onderzoeksvraag en vat daarmee de probleemstelling kort samen. College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna te noemen: CBb) streven naar een meer effectieve behandeling van zaken, onder andere door een maximale pleidooitijd te hanteren. (Daalder 2014, p. 162). 7

9 Hoofdstuk 2 De Nieuwe Zaaksbehandeling 2.1 Inleiding Elke verandering is een verslechtering, zelfs een verbetering, zo beweerde Nederlands letterkundige en dichter J.C. Bloem 5. Geen acht slaande op deze uitspraak onderging de zaaksbehandeling bij de bestuursrechter recentelijk ingrijpende veranderingen. Deze ontwikkelingen hebben ver gaande invloed gehad op de effectiviteit en de efficiëntie van de bestuursrechtspraak. 6 In paragraaf 2.2 zal de tot voor kort gebruikelijke zaaksbehandeling uiteen gezet worden, gevolgd door de bestaande kritieken op deze behandeling vanuit de samenleving en vanuit diverse publicaties en commissies. In paragraaf 2.3 komen de omwenteling die het project Differentiatie van werkstromen bestuursrecht met zich meebracht en de uiteindelijke totstandkoming van de Nieuwe Zaaksbehandeling aan de orde. Paragraaf 2.4 definieert de Nieuwe Zaaksbehandeling en in paragraaf 2.5 worden de verschillende fasen van deze werkwijze in een zitting beschouwd. 2.2 Kritiek op de bestaande bestuursrechtelijke procedure De Oude Zaaksbehandeling Bestuursrechtspraak is eigenlijk een nog jonge loot aan de stam van de rechtspraak. Toch hebben bestuursrechters hun werkwijze kort geleden grondig herzien. De reden was dat ze steeds sterker het gevoel kregen dat hun manier van werken organisatorisch en inhoudelijk niet meer voldeed aan de eisen van de tijd. 7 De bestuursrechter oude stijl kan worden vergeleken met een sfinx. Dit klinkt wellicht als een vrij onwaarschijnlijke vergelijking, maar het is een toonbeeld van de ondoorgrondelijkheid van de bestuursrechter. De oude, traditionele behandeling van zaken werd sinds 1994 uitgevoerd. Hierbij werden zaken door de rechtbank juridisch volledig ontleed, al dan niet na het stellen van schriftelijke vragen aan partijen. 8 Partijen ontvingen hun uitnodigingen voor een zitting meestal pas tien maanden na het 5 Jakobus Cornelis Bloem( ) heeft rechten gestudeerd en vervulde een groot aantal betrekkingen, maar stond vooral bekend als zeer conservatief dichter. 6 Damen e.a. 2013, p Marseille & Nihot 2013, p Nihot 2012, p

10 indienen van het beroep. 9 Bij aanvang van de zitting kregen partijen het woord voor een toelichting op hun standpunten en waren er soms vragen van de rechter, waarna partijen kort op elkaar konden reageren. 10 De zitting werd gesloten met gebruikelijke eindformules en vervolgens moesten partijen wachten op de uitspraak. Zaken eindigden te vaak met vernietigingsuitspraken die onvoldoende bijdroegen aan de beslechting van het geschil over de vraag welk besluit voor de toekomst zou gaan gelden. 11 Daarnaast werden beroepen van burgers te vaak ongegrond verklaard, doordat zij er pas tijdens de zitting achter kwamen wat ze hadden moeten doen om hun standpunten te bekrachtigen. 12 De bestuursrechter heeft zich hiermee geconformeerd tot een ondoorgrondelijke sfinx waar kritiek op kwam uit diverse hoeken, onder andere uit de samenleving en uit kritische publicaties en commissies Kritiek vanuit de samenleving Diverse commentaren vanuit de samenleving gaven te kennen dat er een einde moest komen aan het beeld van de bestuursrechter als sfinx met zijn gebrek aan effectiviteit en efficiëntie. Uit de door de gerechten in de afgelopen jaren gehouden klantwaarderingsonderzoeken in de samenleving kwamen bijvoorbeeld als punten van kritiek naar voren de duur van procedures en het tekort schieten in de motivering van uitspraken. 13 Beide kritiekpunten werken op elkaar in, in die zin dat als de procedure langer duurt ook meer wordt verwacht van de motivering. Het spreekt voor zich dat in principe de juridische kwaliteit van de uitspraak centraal staat, maar steeds krachtiger signalen gaven aan dat ook de tijdigheid van rechtspraak en een praktische toepasbaarheid van uitspraken van belang zijn. 14 Een mooie, juridisch onderbouwde uitspraak lost een eventueel onderliggend conflict lang niet altijd op. Het systeem dreigde vast te lopen, waardoor men in de jaren negentig overstapte op de zittingsgerichte aanpak, waarbij de nadruk lag op de zitting zelf in plaats van op het vooronderzoek. 15 Diverse onderzoeksbevoegdheden van het vooronderzoek bleven echter onbenut en de aanpak leidde tot eenheidsworst: nagenoeg alle zaken kregen eenzelfde behandeling. 16 Een substantiële versnelling van de behandeling van beroepszaken werd niet 9 Marseille & Nihot 2013, p Nihot 2012, p Damen e.a. 2013, p Damen e.a. 2013, p Deze bedenkingen kwamen vaak bij de derde evaluatie van de Awb in 2007 naar voren (Schueler e.a. 2007; Barkhuysen e.a. 2007). 13 Klantwaarderingsonderzoeken onder gerechten in de periode ; Klantwaardering Rechtspraak 2011, S Marseille 2004; Barkhuysen e.a. 2007; Laemers, De Groot-van Leeuwen & Freriks 2007; Schueler e.a. 2007; Verburg Damen e.a. 2013, p Barkhuysen e.a. 2007, p. 228; Schueler e.a. 2007, p ; Nihot 2012, p. 30; Schuurmans & Verburg 2012, p. 123; Haan 2013, p. 23. De mogelijkheid om in het vooronderzoek getuigen te horen werd nauwelijks 9

11 bereikt. Verder ontstond vanuit de samenleving in toenemende mate kritiek op de ondoorzichtigheid van de procedure, wat het beeld van de bestuursrechter als sfinx des te meer bevorderde. De bestuursrechter was immers de aangewezen persoon om, na kennis te hebben genomen van de gedingstukken, een aanpak op te stellen in het voortraject en voor de behandeling op zitting; partijen kwamen hier geenszins aan te pas. 17 Het was voor partijen als sturen in de mist: pas in de uitspraak lazen zij waar hun schip was gestrand. 18 Rechtzoekenden zijn verder kritisch over de informatievoorziening door de gerechten. 19 Soms heeft een rechtzoekende wel zestien jaar of langer moeten wachten op duidelijkheid, 20 wat ook wel bestuursrechtelijk pingpongen wordt genoemd. 21 Geconcludeerd kan worden dat, gezien deze punten van kritiek, de bestuursrechtspraak in een negatief daglicht is geplaatst Kritische publicaties en commissies De afgelopen jaren heeft een grote storm van kritische publicaties gewoed over de kwaliteit en productiviteit van de bestuursrechtspraak. De Agenda van de Rechtspraak legde hier reeds de nadruk op. De tweede doelstelling die daarin werd geformuleerd, was namelijk differentiatie zaakbehandeling en normering van doorlooptijden. 22 Daarnaast heeft de Commissie Deetman in een rapport van december 2006 opgemerkt dat meer naar typen zaken zou moeten worden gedifferentieerd om de effectiviteit van de bestuursrechtspraak te bevorderen. 23 De Commissie beveelt een systematisch onderscheid naar werkstromen aan: een werkstroom waarbij eenheid en snelheid voorop staan, een werkstroom waarbij deskundigheid en degelijkheid voorop staan en een werkstroom waarbij zittingsvaardigheden en ervaring voorop staan. 24 De Commissie Ilsink, die de derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht heeft uitgevoerd, laat zich ook uit over differentiatie in zaakstromen. De Commissie pleit voor een benadering met meer differentiatie, gelet op het belang dat gehecht benut (art. 8:46 Awb) en de mogelijkheid tot het oproepen om in persoon tijdens het vooro nderzoek te verschijnen en te worden gehoord of inlichtingen te geven werd zelden gebruikt (art. 8:44 Awb), waardoor tot voor kort in de bestuursrechtspraak slechts zelden comparities werden gehouden. 17 Marseille & Nihot 2013, p Schuurmans & Verburg 2012, p. 123 ; Barkhuysen e.a. 2007, p Voorbeelden van door de CRvB geaccepteerd stilzitten van de rechtbank en de daarop voor eisers volgende verrassingsuitspraken : CRvB 1 juni 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT7174, JB 2005/237, m.nt. D.W.M. Wenders; CRvB 8 april 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ0845, AB 2012/214, m.nt. A.T. Marseille. De burger werd in deze zaken geacht op eigen kracht te achterhalen of het noodzakelijk was met tegenbewijs te komen, de bestuursrechter hoefde geen helpende hand te bieden. Zie ook Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III 2007, p. 28 (Commissie Ilsink). 19 Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG8294, AB 2009/213, m.nt. B.P.M. van Ravels (Amelandse pomphouder). 21 Nihot 2012, p Agenda van de Rechtspraak , p Ook in de Agenda van de Rechtspraak van en bestaat ruime aandacht voor deze doelstelling. 23 Commissie Evaluatie modernisering rechterlijke organisatie 2006, p. 18 (Commissie Deetman). 24 Commissie Evaluatie modernisering rechterlijke organisatie 2006, p. 19 (Commissie Deetman). 10

12 moet worden aan de definitieve beslechting van geschillen die zich daarvoor lenen. 25 Het streven naar meer finale geschilbeslechting zou van groot belang zijn voor de effectiviteit van het bestuursprocesrecht en reeds daarom ook van groot maatschappelijk belang. Bovendien zou dit de negatieve beeldvorming bij de buitenwereld kunnen verminderen. 26 Verder heeft de Commissie verbetervoorstellen bestuursrecht in haar eindrapport aanbevolen een poortselectie in te richten waarbij, nadat het dossier gecompleteerd is, een bewuste beslissing wordt genomen over de verdere behandelwijze van een zaak 27 In 2006 zijn in het kader van het programma sector Bestuursrecht gesprekken gevoerd, waaruit naar voren kwam dat het onderwerp differentiatie kan rekenen op een brede belangstelling. Het bleek echter bijzonder lastig om te komen tot concrete alternatieve behandelwijzen, buiten de instrumenten en mogelijkheden die de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb) reeds biedt Een radicale omwenteling Project Differentiatie van werkstromen bestuursrecht Alle reden bestond, gegeven de kritieken in bovenstaande paragraaf, om te komen tot een radicale omwenteling in het bestuursprocesrecht. De bestaande inefficiënte bestuursrechtelijke procedure, waarbij de bestuursrechter figureerde als een ondoorgrondelijke sfinx, moest worden beëindigd. In 2009 vormde het project Differentiatie van werkstromen bestuursrecht een belangrijke eerste aanzet voor deze radicale omwenteling, door middel van het formuleren van nieuwe kaders voor een onderscheid naar werkstromen. 29 Deze zaaksdifferentiatie zou bij moeten dragen aan een meer effectieve en efficiënte inrichting van de procedure bij de bestuursrechter. 30 De exacte invulling van het project werd overgelaten aan vijf betrokken rechtbanken, wat het werkelijk een tijd van pionieren maakte. 31 Er ontstonden daardoor geen vijf aparte werkwijzen, maar een aantal werkwijzen die allemaal verschilden van de reguliere werkwijze van de bestuursrechter. 32 In Dordrecht en Roermond hield de alternatieve afdoening van beroepszaken in dat zaken zo snel mogelijk op een comparitie in de zin van art. 8:44 25 Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III 2007, p. 31, (Commissie Ilsink). 26 Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht III 2007, p (Commissie Ilsink). 27 Commissie verbetervoorstellen bestuursrecht 2006, S Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p Marseille 2010, p. 6 ; Marseille & Nihot 2013, p Hierbij moet worden bedacht dat de rechtbanken net een moeizame periode achter de rug hadden, waarin landelijke afspraken tot stand waren gekomen betreffende de uniformering van administratieve werkprocessen en procesbeslissingen in de voorfase (het project Uniformering van administratieve werkprocessen en het project Normering doorlooptijden). 32 Marseille & Nihot 2013, p. 41. De volgende vijf rechtbanken hebben aan het project deelgenomen: Dordrecht, Leeuwarden, Roermond, Utrecht en Breda. De pilot in Breda is echter vertraagd en derhalve niet meer meegenomen in het project. 11

13 Algemene wet bestuursrecht werden behandeld. 33 Deze zittingen lieten een scala aan activiteiten en interventies van de rechter zien om een juist beeld te krijgen van de geschilpunten. 34 In Leeuwarden werden zaken met de alternatieve behandeling zo vroeg mogelijk op een zitting behandeld, in beginsel zes weken na binnenkomst van het beroep, waarna zo snel mogelijk uitspraak plaatsvond. 35 Ten slotte werd in het Utrechtse project een geselecteerd aantal zaken op een regiezitting werd behandeld, welke diende om helderheid in de zaak te scheppen en zo nodig afspraken te maken over het vervolg van de behandeling van het beroep. 36 Wat zijn nu de resultaten en conclusies van dit project? Enerzijds geven de resultaten uit de pilots behoorlijk hoge percentages intrekkingen van het beroep en lage appelpercentages, anderzijds blijven de doorlooptijden vaak vrij fors. 37 De snelheid van de alternatieve behandelwijze verschilt weinig met die van een reguliere procedure. 38 Evident is dat elk van de vier werkwijzen van de rechtbanken een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de doelstelling van het project. Leeuwarden blijkt zeer goed in het snel organiseren van een bijeenkomst tussen rechter en partijen, Dordrecht en Utrecht benutten de mogelijkheden van een vroege, informele bijeenkomst ten volle, Roermond houdt de vaart in de procedure als de bijeenkomst tussen rechter en partijen heeft plaatsgevonden en Dordrecht laat verder zien dat een tweede bijeenkomst met partijen veelal met gericht beleid kan worden beperkt. 39 Twee belangrijke conclusies kunnen worden getrokken uit de realisatie van dit project. Ten eerste geven de uitkomsten van de pilots geen steun aan de heersende gedachte, namelijk dat het zinvol zou zijn om tot een differentiatie te komen van werkstromen door middel van een selectie van zaken voorafgaand aan een zitting. 40 De bestuursrechter en partijen blijken juist in alle zaken zo snel mogelijk bij elkaar te moeten komen en rechtbanken behoren zo vroeg mogelijk contact met procespartijen te realiseren in het werkproces. 41 De vraag is hoe dit vroege contact dient te worden weergegeven. Hierbij kan een keuze gemaakt worden uit 33 Marseille 2010, p. 16, 19 ; Aalbers 2011, p Zaken werden ongeveer twaalf tot dertien weken na binnenkomst door de rechter met procespartijen besproken (project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p. 10). 34 Zo benutte de rechter de zitting onder andere om het doel van het beroep met de appellant te bespreken en om de bereidheid van de verweerder te peilen om op een of andere manier aan de appellant tegemoet te komen (Marseille & Nihot 2013, p. 42). 35 Marseille 2010, p. 21; Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p Marseille 2010, p. 6, 22; Marseille 2013, p Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p De procedure duurde langer wanneer na de comparitie een tweede zitting nodig was, maar indien de comparitie optimaal werd benut en partijen werd gevraagd om toestemming voor het achterwege laten van een volgende zitting (art. 8:57 Awb), viel in termen van tijd en werklast winst te behalen. 39 Marseille 2010, p. 175; Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p Nihot 2014, p Marseille 2010(a), p. 94; Project Differentiatie van werkstromen Bes tuursrecht 2010, p

14 een comparitie, regiezitting en een gewone zitting. Het project wil deze keuze in beginsel overlaten aan de gerechten zelf, de ene vorm is niet zonder meer beter dan de andere. 42 Zo zijn de verwachtingen bij een regiezitting of comparitie anders dan bij een gewone zitting, aangezien de rechter eerder duidelijkheid schept over de omvang van de rechtsstrijd en de bewijslastverdeling en bezien wordt of een oplossing in der minne kan worden bereikt. 43 Ten tweede kan worden geconcludeerd dat de state of mind van de behandelend rechter van belang is voor onder andere de mate waarin tot finale geschilbeslechting kan worden gekomen, de acceptatie van de uitspraak en de procedurele rechtvaardigheid Evolutie van de bestuursrechter De pilots in het project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht hebben gezorgd voor een aanzet tot een radicale omwenteling in de bestuursrechtspraak. 45 Niet het differentiëren naar werkstromen maar een actieve houding, een oplossingsgerichte instelling van rechter en partijen en een vroeg contactmoment achtten zij bepalend voor het succes van de bestuursrechtspraak. 46 Gezien de resultaten van de pilots en het imago van de bestuursrechter als sfinx was het vrijwel uitgesloten dat op de oude voet van werken zou worden doorgegaan. 47 Op de vrije markt zou de koers van onze aandelen onmiddellijk scherp dalen en voor een staatsmonopolist betekent dit dat zijn gezag in het geding is. 48 De burger is toe aan een evolutie van de bestuursrechter, actie is dus geboden. Het Landelijk Overleg Voorzitters Bestuurssector (LOVB) bewerkstelligde dit door de uitkomsten van de pilots ter harte te nemen. Het gaf de rechtbanken onder andere als aanbeveling mee dat de procedure bij de bestuursrechter een vroeg contactmoment met partijen zou moeten bevatten. 49 Dit vereiste met name op het terrein van flexibiliteit en communicatie een stevige cultuuromslag: het leiden van zo een zitting waarin het geschil tussen partijen volledig aan de orde komt vergt immers geheel andere vaardigheden van een rechter dan het leiden van een bestuursrechtelijke zitting oude stijl. De lijdelijkheid van de bestuursrechter, waartoe art. 8:69, eerste lid, Awb nog steeds uitnodigt, moet plaatsmaken voor een actievere rol. 50 Het contactmoment zou op ongeveer drie maanden na het binnenkomen van het beroep moeten komen te liggen: het geschil is dan nog warm, 42 Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p Kamerstukken II 2009/10, 29279, 111, p. 9-10; Michiels 2014, p Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p Gesteld wordt zelfs dat de pilots zo een belangrijke tussenstap zijn geweest dat, zonder de uitkomsten van deze pilots, het niet mogelijk is geweest om landelijk tot een andere werkwijze te komen (Nihot 2014, p. 149). 46 Marseille 2010(a), p. 101; Marseille & Nihot 2013, p Project Differentiatie van werkstromen Bestuursrecht 2010, p Jue 2013, p Marseille & Nihot 2013, p Aalbers 2011, p Art. 8:69, eerste lid, Awb luidt: De rechtbank doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. 13

15 waardoor er sprake is van flexibiliteit in de procedure en bij partijen. 51 Bij het implementeren van deze aanbevelingen ondersteunden de rechtbanken elkaar door middel van een landelijke implementatiewerkgroep en konden zij gebruik maken van de diverse stukken van de rechtbanken waar een pilot was uitgevoerd Project Implementatie Nieuwe Zaaksbehandeling In 2010 kreeg de hierboven beschreven nieuwe werkwijze in het bestuursrecht een naam: De Nieuwe Zaaksbehandeling. De praktijk bleek voor de rechtbanken echter zeer weerbarstig. Het was niet eenvoudig om van een in twintig jaar tijd gegroeide praktijk van langdurige procedures en het bestaan van grote voorraden te komen tot een geheel nieuw werkproces. 53 Rechtbanken ontwikkelden door vrije speelruimte een kleurrijk boeket aan experimenten. Dit alles maakte het voor bestuursorganen en advocaten moeilijk hun werkprocessen op die van de rechtbanken af te stemmen. 54 Het LOVB kwam derhalve eind 2010 tot de conclusie dat er onvoldoende voortgang was in de invoering van de nieuwe werkwijze en ging dit landelijk coördineren door middel van het project Implementatie Nieuwe Zaaksbehandeling. 55 In het kader van dit project is een scala aan instrumenten ontwikkeld. 56 Om de rechtbanken daadwerkelijke steun te geven bij het praktisch neerzetten van de Nieuwe Zaaksbehandeling is een nieuw model-werkproces ontworpen: het zogeheten 13 wekenschema. 57 De dertien weken zijn gebaseerd op de constatering van het project Differentiatie van Werkstromen Bestuursrecht dat het contactmoment zou moeten liggen op ongeveer drie maanden na binnenkomst van het beroepschrift. Daarnaast liepen er in 2011 en 2012 pilots bij een van de hoogste bestuursrechters, de Centrale Raad van Beroep, om onderzoek te doen naar de vraag op welke wijze de vormgeving van de procedure kan bijdragen aan finale geschilbeslechting. 58 Verder hebben verschillende partijen die bij de bestuursrechtspraak betrokken zijn op 26 april 2012 een intentieverklaring getekend om de Nieuwe Zaaksbehandeling kracht bij te zetten. 59 Zij geven hierin uiting aan het voornemen hun organisatie en achterban te informeren over de veranderde houding die van hen op de zitting wordt verwacht. Op 1 januari 2012 is de Nieuwe Zaaksbehandeling ingevoerd bij het 51 Zie ook Allewijn 2011, p Marseille & Nihot 2013, p Nihot 2012, p Aalbers 2011, p Marseille & Nihot 2013, p. 44 ; Nihot 2014, p Het ging daarbij om informatie en uitleg over de nieuwe behandeling van zaken, zoals cursussen gericht op benodigde nieuwe vaardigheden, werkbeschrijvingen, folders en een platform voor onderlinge uitwisseling van ervaringen (Nihot 2014, p. 152). 57 Nihot 2012, p Ettekoven 2013, p. 14; Marseille 2013, p. 191 e.v. 59 Marseille & Nihot 2013, p. 45. Ondertekenaars zijn onder andere de VNG, de NOvA, de SVB, het UWV, het LOVB, het CIZ en DUO. 14

16 merendeel van de rechtbanken en een halfjaar later handelden de meeste rechtbanken conform deze nieuwe werkwijze. 60 Het huidige wettelijk kader vormt voor de Nieuwe Zaaksbehandeling geen belemmering. 61 In het Wetsvoorstel mediation in bestuursrechtspraak is de Nieuwe Zaaksbehandeling in zekere zin gecodificeerd op grond van het nieuwe artikel 8:32a Awb. 62 Middels deze ontwikkelingen krijgt de Nieuwe Zaaksbehandeling definitief gestalte in ons Nederlandse bestuursrecht. De keuze voor de term Nieuwe Zaaksbehandeling verdient nog aandacht vanuit een ander perspectief. Is de Nieuwe Zaaksbehandeling namelijk wel zo nieuw zoals de betiteling suggereert? Natuurlijk niet, het blijkt een oude bekende uit het civiele recht en is te herkennen in de comparerende rechter, de kantonrechter en de kort gedingrechter die in spoedeisende situaties met een slimme oplossing komen om een impasse te doorbreken. 63 Het stereotype is wel Frank Visser, de rijdende rechter van de NCRV, welke ook omschreven kan worden als de kadi, de Turkse rechter, voor wie argumenten van fatsoen of de praktische gevolgen van een beslissing belangrijker zijn dan juridische argumenten. 64 De Nieuwe Zaaksbehandeling kan zelfs worden geduid als een representant van een vorm van traditionele conflictbeslechting die geen onderdeel is van een overheidsbureaucratie, zoals dit plaatsvindt in non-state societies en failing states. 65 Alleen voor de bestuursrechter is deze werkwijze volledig nieuw, hij fungeerde de afgelopen jaren immers als sfinx en volgens Jue verkeerde hij zelfs in een maatschappelijk isolement Kernelementen van de Nieuwe Zaaksbehandeling Kernomschrijving Nu de totstandkoming van de Nieuwe Zaaksbehandeling uiteen is gezet, wordt het tijd om te bespreken waar deze in haar kern voor staat. De Nieuwe Zaaksbehandeling staat kort gezegd 60 Ettekoven & Verburg 2011; Nihot 2012, p De (toenmalige) Minister van Justitie en BZK kondigde juist een wetsvoorstel aan om de zitting in een vroeg stadium van de procedure een wettelijke status te geven, met een tot op zekere hoogte verplichtend karakter (Kamerstukken II 2009/10, 29279, nr. 11, p. 9-10). Dit, om te bevorderen dat rechters meer gebruik zullen maken van de nieuwe werkwijze. Hier tegenin gebracht kan worden dat betrokkenen tijd en ruimte nodig hebben om ervaring op te doen met de nieuwe werkwijze, het dichtregelen kan die ruimte te zeer beknotten (Aalbers 2011, p. 246). 62 In de memorie van toelichting wordt gesteld dat dit artikel de Nieuwe Zaaksbehandeling codificeert, aangezien gepoogd wordt een lange reeks van beroep tegen appellabele besluiten te voorkomen en partijen te begeleiden naar een bestendige oplossing van het conflict (Kamerstukken II 2012/13, 33727, 3, p ). 63 Dijkstra 2014, p Zie ook Bruinsma 1996, p Dijkstra 2014, p Zie ook Diamond 2012, p Jue 2013, p

17 voor een andere behandeling van bestuursrechtelijke zaken, waarbij het juridische geschil vanuit méér dan alleen het strikt juridische perspectief wordt beschouwd en waarin wordt gestreefd naar effectieve bestuursrechtspraak. 67 Er is daarbij sprake van een dejuridisering van het geschil. De bestuursrechter dient in de lopende procedure onder andere actief te zorgen voor procedurele rechtvaardigheid, door middel van partijen het gevoel te geven dat met respect naar hen wordt geluisterd en hen te voorzien van voldoende informatie en begrijpelijke toelichting. 68 De rechter bespreekt met de partijen hoe het geschil het beste kan worden aangepakt. Met het oog voor de tussen partijen spelende belangen doet de rechter dan, vanuit eigen ervaring en deskundigheid, ter zitting voorstellen en geeft hij partijen de gelegenheid om zelf de bestaande mogelijkheden te benutten. 69 Omdat niet in alle zaken dezelfde behoeften bestaan, wordt zaaksdifferentiatie toegepast, met de bedoeling dat iedere zaak de behandeling krijgt die erbij past. 70 De zitting is bedoeld om zoveel mogelijk in één keer tot praktische, maatschappelijk relevante en juridisch verantwoorde oplossingen van het geschil te komen. Het vormt dus niet meer de laatste, formele activiteit voordat de rechter de procedure met een uitspraak afsluit, maar de eerste relevante gebeurtenis na de start van de procedure. 71 Een zaak dient derhalve bij voorkeur binnen dertien weken na het instellen van beroep op zitting te komen. 72 Een elementair beginsel van het procesrecht wordt hiermee in ere hersteld: de mogelijkheid voor partijen om hun zaak op een zitting actief te bepleiten. 73 Verder zijn de instrumenten die ter beschikking staan voor de Nieuwe Zaaksbehandeling reeds bestaande instrumenten in het bestuursprocesrecht, het is alleen zo dat daar nu vaker en creatiever gebruik van wordt gemaakt. 74 Aandacht verdient nog de aansluiting van de Nieuwe Zaaksbehandeling bij de informele bezwaarfase. De bestuursrechter zou zo de draad weer kunnen oppakken, aangezien partijen door de informele aanpak in bezwaar al in de oplossingsstand staan in plaats van in de conflictstand. 75 Het is bij deze omschrijving van belang om steeds in het achterhoofd te houden dat dé Nieuwe Zaaksbehandeling niet bestaat. Men spreekt veelvuldig over de Nieuwe Zaaksbehandeling alsof het een object is, dat de rechtbanken sinds 2012 gebruiken. Het is echter een werkwijze, 67 Ettekoven & Verburg 2011; Van der Velden 2013; Barkhuysen e.a. 2014, p Marseille & Nihot 2013, p. 44. Zie ook hoofdstuk 3 (Procedurele rechtvaardigheid). 69 Marseille & Tolsma, p Kamerstukken I 2010/11, 29279, A, p. 27; Haan 2013, p Barkhuysen e.a. 2014, p. 269; Damen e.a. 2013, p. 242; Marseille & Tolsma 2013, p Nihot 2014 (a), p Het beginsel is neergelegd in art. 6, eerste lid, van het Europese verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna te noemen: EVRM). Hiermee komt een eind aan de reeds in paragraaf besproken verrassingsuitspraken. 74 Van der Velden De reden dat partijen er in bezwaar niet uit kwamen, is vaak gelegen in het feit dat er onzekerheid bestaat over de betrouwbaarheid van het bestuursorgaan (Ettekoven & Verburg 2011, p. 13). 16

18 die door de rechtbanken wordt toegepast bij de behandeling van bestuursrechtelijke zaken. Hierdoor kunnen, binnen die werkwijze, verschillen ontstaan tussen rechterlijke instanties in de wijze waarop zij zaken behandelen en bestaat er niet één Nieuwe Zaaksbehandeling. 76 Ondanks deze verschillen rust de behandeling van zaken in een procedure wel steeds op dezelfde kernelementen: finaliteit, snelheid, maatwerk en alternatieve oplossingen en het echte conflict dat boven het juridisch geschil komt te staan Finaliteit Met de komst van de Nieuwe Zaaksbehandeling wordt het tijdperk van de lijdelijke rechter definitief afgesloten, de bestuursrechter moet nu finaliteit nastreven en oplossingsgerichtheid tonen. Het belang van de samenleving is namelijk gebaat bij het conflictoplossend vermogen van rechtspraak. 77 Om te spreken van finaliteit moet aan drie voorwaarden worden voldaan. Ten eerste moet de procedure eindigen in duidelijkheid over het besluit dat voor de toekomst zal gelden. 78 De rechtbank bespreekt hiervoor met procespartijen over wat de meest adequate behandeling van de zaak is om zoveel mogelijk te komen tot een definitieve oplossing. 79 In dit systeem zijn niet langer de partijen, maar de rechter leidend. 80 De bestuursrechter is dominus litis : hij voert de regie tijdens de procedure en op de zitting en gaat met partijen het gesprek aan om een oplossing te vinden, waardoor uiteindelijk de partij zelf centraal komt te staan. 81 Hij blijft echter wel kritisch omtrent het te laat naar voren brengen van gronden, argumenten of feiten, hetwelk strijd met de goede procesorde of wet kan opleveren. 82 Als aan het einde van de zitting alles helder is, zal na deze veelal eerste en enige zitting zo snel mogelijk uitspraak worden gedaan. 83 Indien noodzakelijk voor een goede behandeling van de zaak kan bij wijze van uitzondering een tweede zitting worden gehouden, zo nodig met verwijzing naar een meervoudige kamer Kleine verschillen tussen rechtbanken zullen nooit verschijnen, dat is couleur locale (Knapen 2012, p. 30). Voor een gemeente zijn verschillen geen groot probleem, aangezien zij altijd bij de eigen rechtbank procederen, maar het kan lastiger zijn voor bestuursorganen als het UWV of de SVB. 77 Nihot 2014 (a), p Schueler 2009, p Wennekes 2014, p Marseille 2010 (a), p. 229 ; Daalder 2014, p Kamerstukken II 1991/92, , 3, p. 32; Verburg 2013, p. 21; Michiels 2014, p Wanneer een partij wordt bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener, zal dit voor de laatste een stap terug betekenen (Knapen 2012, p. 31). Zie ook Rb. Roermond 16 mei 2012, ECLI:NL:RBROE:2012:BW6026, waarbij een verzoek om wraking werd gedaan door een partij die klaagde dat de rechter wilde dat niet de partij, maar zijn gemachtigde een vraag van de rechter beantwoordde. 82 Zo moet een beroep op een hardheidsclausule reeds gedaan worden in de bezwaarfase (CRvB 8 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI3659, r.o. 4.3, Gst 2010/40, m.nt. A.M.M.M. Bots & D.G.J.S. Sanderink). 83 Verburg 2013, p. 20. Om finaliteit na te streven blijft het meestal bij een zitting, maar de rechter kan, vaker dan voorheen, tot het oordeel komen dat het beter is de zaak te schorsen (art. 8:64 Awb). Dit, om meer maatwerk te leveren. Zie over maatwerk uitgebreid paragraaf (Maatwerk en alternatieve oplossingen). 84 Ettekoven & Verburg, p

19 Ten tweede moet de uitkomst van de procedure aanvaard worden om te kunnen spreken van finaliteit. 85 Dit is geen kunst als de rechter het beroep ongegrond of nietontvankelijk verklaart. Het wordt anders als het beroep gegrond is, aangezien finaliteit dan slechts te bereiken is door het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, door zelf in de zaak te voorzien of door toepassing van de bestuurlijke lus. Ten derde moet het onderliggende conflict tussen partijen opgelost zijn. 86 Dit hangt samen met het laatste kernelement van de Nieuwe Zaaksbehandeling, dat het echte conflict in de procedure naar boven moet komen. Hierdoor is de kans groter dat hoger beroep achterwege blijft. Van daadwerkelijke finaliteit kan pas gesproken worden indien het genomen besluit niet bij een hogere instantie wordt aangezien; het door de rechter bereikte resultaat komt anders alsnog op losse schroeven te staan. 87 Finaliteit als kernelement tijdens de behandeling van zaken houdt kort gezegd dus in dat de bestuursrechter tot een oordeel of afspraak moet komen waarmee daadwerkelijk een eind komt aan het juridische geschil en het onderliggende conflict Snelheid Een zaak wordt na binnenkomst binnen een gering aantal weken geagendeerd op zitting, bij voorkeur reeds in de derde maand na het instellen van het beroep. 89 Vanwege de snelle vooraankondiging weten partijen heel snel na het indienen van het beroepschrift wat er staat te gebeuren, waardoor de procedure van meet af aan transparant is geworden. 90 Aanvankelijk werd via een regiezitting of comparitie bepaald of de zaak zich leent voor een meer informele of klassieke aanpak. De zaak zou in theorie in de regiezitting kunnen worden afgedaan, maar omdat in praktijk toch meestal een vervolgzitting komt, zullen zaken gewoon in één reguliere zitting een snelle en op maat gesneden behandeling krijgen. 91 Dit is efficiënter, aangezien anders de winst van een kortere doorlooptijd wegvalt. De kortere wachttijd vergt een andere voorbereiding op de zitting, dat moet heel veel sneller gaan. Binnen dertien weken moet nu alle informatie zijn verzameld en alle bewijsstukken boven tafel zijn gekomen. 92 De gedachte daarachter is dat het zo snel mogelijk bespreken van een conflict met partijen verdere escalatie 85 Marseille 2013, p Marseille 2013, p Deze interpretatie mag echter geen doelstelling van de bestuursrechter zijn, aangezien dit zou betekenen dat hij ernaar zou streven partijen af te houden van het instellen van hoger beroep (Marseille 2013, p. 190). 88 Zie ook hoofdstuk 4 (Finale geschilbeslechting). 89 Van der Velden 2013; Ettekoven 2013, p Nihot 2014, p Ettekoven 2013, p. 14. De aanvankelijk veelgebruikte term regiezittng zette veel partijen op het verkeerde been, aangezien dit niet klinkt naar een inhoudelijke behandeling. De bedoeling is echter juist de zaak op die eerste en (in beginsel) enige zitting zowel processueel als inhoudelijk te behandelen (Schuurmans & Verburg 2012, p. 123). 92 Knapen 2012, p

20 en juridisering van het geschil zal voorkomen. 93 Niet ieder onderliggend conflict is immers reeds compleet geëscaleerd, waardoor alternatieve oplossingen nog mogelijk kunnen zijn. Door het vroege contact met de rechter en diens actieve houding wordt de kans op een snellere, succesvolle en definitieve oplossing van de zaak vergroot. 94 De sterk verkorte behandelingsduur van zaken draagt daarnaast bij aan een effectieve rechtsbescherming, al mag snelheid uiteraard niet ten koste gaan van de zorgvuldigheid. 95 In discussie is nog of de verplichting in de Awb om steeds een verweerschrift in te dienen gehandhaafd moet blijven. Het is namelijk niet in alle gevallen mogelijk om reeds vóór de zitting een verweerschrift te produceren. 96 Anderzijds vergt, in vergelijking met vroeger, de voorbereiding van de behandeling van de zaak op zitting minder tijd. De Nieuwe Zaaksbehandeling gaat immers middels conflictdiagnose uit van de gedachte dat centraal staat wat er werkelijk tussen partijen speelt. Dit, om ter zitting procedurele rechtvaardigheid na te streven. 97 Het komt op de zitting zelf daardoor aan op regie door de rechter, het voorafgaand aan de zitting belichten van de juridische aspecten kan er namelijk voor zorgen dat oplossingsrichtingen vastgezet worden. Als direct na de zitting blijkt dat een zaak duidelijk ligt, kan de rechtbank onmiddellijk mondeling uitspraak doen om de snelheid van het proces te optimaliseren. 98 In de meeste gevallen doet de rechtbank echter schriftelijk uitspraak, binnen een termijn van zes weken, met een mogelijkheid van verlenging met zes weken Maatwerk en alternatieve oplossingen Het toepassen van de Nieuwe Zaaksbehandeling vereist maatwerk: niet in alle zaken bestaan dezelfde behoeften. Om ervoor te zorgen dat iedere zaak een passende behandeling krijgt, wordt zaaksdifferentiatie toegepast. 100 Een zo open mogelijk debat met alle partijen staat centraal waarin wordt besproken wat het daadwerkelijke conflict is, wat de omvang van het geding is én wat er nog boven tafel moet komen om het geschil te kunnen beslechten. 101 Hierbij is het mogelijk dat de rechter een schikking beproeft of dat hij met partijen bekijkt of het geschil door middel van mediation kan worden opgelost. 102 Ook kan hij inzicht geven in de proces- en bewijspositie van partijen. Verder kan de rechter aan de hand van een 93 Van der Velden 2013; Jue 2013, p Aalbers 2011, p. 244; Allewijn 2011, p Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, p. 11; Damen e.a. 2013, p Ettekoven & Verburg 2011, p. 12. Gekeken wordt of kan worden gewerkt met de regel dat alleen een verweerschrift wordt ingediend als de rechtbank daarom vraagt. Deze regel is er nog niet, dus in principe blijft het indienen van een verweerschrift de normale gang van zaken. 97 Nihot 2014, p Artikel 8:67 Awb. 99 Artikel 8:68 Awb. 100 Knapen 2012, p Verburg 2013, p Zie ook Hof Arnhem-Leeuwarden 7 mei 2013, ECLI:NL:GHARL:2013:9827, r.o. 3.1; Hof Amsterdam 18 juni 2013, ECLI:NL:GHAMS:2013:4741, r.o

21 tussenuitspraak sturing geven aan het vervolg van de procedure. 103 Door middel van maatwerk kan op de zitting veel ellende worden voorkomen. De bijsluiter die partijen bij de uitnodiging voor de zitting krijgen is van groot belang, aangezien deze informatie bevat over wat partijen in hoofdlijnen te wachten staat. 104 Het leveren van maatwerk is echter niet eenvoudig, vergeleken met de eenheidsworst van de oude zaaksbehandeling. Er kunnen diverse verschillen ontstaan in de behandeling van zaken door bestuursrechters. 105 Zoals gezegd bestaat dé Nieuwe Zaaksbehandeling niet, waardoor het zelfs zo kan zijn dat zaken per individueel geval verschillen Echt conflict boven juridisch geschil De bestuursrechter kijkt ten slotte naar wat partijen daadwerkelijk verdeeld houdt in hun geschil, hij heeft daarmee oog voor het onderliggende conflict. 107 Het is goed mogelijk dat het eigenlijke geschil tussen partijen niet het besluit betreft waar de rechter een oordeel over is gevraagd, maar een heel ander conflict is. 108 Het bestreden besluit en het geschil tussen partijen is namelijk niet steeds identiek. Door naar deze aspecten te kijken ontstaat er meer ruimte voor het bewerkstelligen van procedurele rechtvaardigheid. Om het echte geschil boven water te krijgen, zullen rechters zich moeten verplaatsen in procespartijen en doordringen tot de kern van de zaak. Een actieve houding van de bestuursrechter is derhalve van belang en er is in beginsel geen ruimte voor uitgebreid pleiten. 109 Zoals gezegd betekent dit voor veel rechters een behoorlijke cultuurverandering, aangezien niet alleen bezien wordt hoe het besluit tot stand kwam, maar ook hoe het geschil daadwerkelijk opgelost kan worden. 110 Dit heeft eveneens gevolgen voor bestuursorganen en advocaten. Zij kunnen worden verrast en weten niet exact van tevoren wat op de zitting aan de orde komt, al maakt deze noodzaak tot improvisatie de zitting volgens Heinrich wel spannender. 111 Toch zal de rechter mijns inziens zijn denkwereld moeten vergroten. Er wordt bijvoorbeeld niet alleen getoetst of een vergunning rechtmatig is verleend, maar ook wat er eigenlijk tussen partijen speelt. Omdat er veel oud zeer kan zitten, zal de rechter met alle partijen in gesprek moeten om de angel uit het conflict proberen te halen. 112 De zitting wordt daardoor werkelijk een gesprek tussen partijen, in plaats van een over en weer uitwisselen van standpunten. Het achterhalen van het 103 Van der Werf & Wouters 2013, p Knapen 2012, p Barkhuysen & Den Ouden 2014, p Verburg 2012, p Ettekoven 2013, p Marseille 2010 (a), p. 222; Wennekes 2014, p Verburg 2013, p Ettekoven 2013, p Heinrich 2014, p Knapen 2012, p