Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid s -Gravenhage, 8 augustus 2003 Directie Arbeidsverhoudingen, Nr. AV/WTZ/2003/48897 Nader rapport inzake het voorstel van wijziging van de Arbeidstijdenwet in verband met de invoering van bestuursrechtelijke handhaving en de daarmee samenhangende bepalingen (Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet) Blijkens de mededeling van Directeur van Uw kabinet van 15 maart 2003 nr. 03.001205 machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 23 juni 2003, nr. W12.03.0097/IV bied ik U hierbij aan. De Raad kan zich met het voorstel van wet verenigen, maar adviseert wel het wetsvoorstel op enkele onderdelen aan te passen. De opmerkingen van de Raad zijn als volgt verwerkt. 1. Gevolggevend aan het advies zijn in artikel 11:3, tweede lid en derde lid de desbetreffende criteria die in de toelichting vermeld waren, toegevoegd. Hierdoor wordt expliciet in de wet vastgelegd in welke gevallen bij overtredingen in de vervoerssectoren en bij overtredingen ingeval van kinderarbeid sprake zal zijn van strafrechtelijke afdoening. Dit leidt er toe dat ook de bepalingen in artikel 10:6, derde tot en met zesde lid, kunnen vervallen. In deze bepalingen was geregeld dat ernstige overtredingen van voorschriften over kinderarbeid en overtredingen in de vervoerssectoren eerst aan het Openbaar Ministerie zouden worden voorgelegd om te bepalen of strafrechtelijke vervolging geboden was. Nu in de wet zelf deze keuze wordt bepaald door de criteria voor strafrechtelijke vervolging in artikel 11:3, tweede en derde lid, op te nemen, is deze procedure niet meer nodig. 2. Gevolggevend aan het gestelde onder 1 is artikel 11:3, leden 2 en 3, nu zodanig geformuleerd dat de terminologie handelen of nalaten niet meer gebruikt wordt in deze bepaling. 3. Deze opmerking van de Raad van State betreft de procedure als bedoeld in artikel 10:6, vierde en vijfde lid, waar eerst aan het openbaar ministerie een overtreding wordt voorgelegd om te bepalen of strafrechtelijke vervolging aan de orde is. Deze procedure is overbodig geworden als gevolg van de aanpassing van het wetsvoorstel als vermeld onder punt 1 (het expliciet in artikel 11:3, tweede en derde lid opnemen van de criteria voor strafrechtelijke afdoening), omdat nu in de wet zelf is vastgelegd wanneer
2 Aan de Koningin strafrechtelijke dan wel bestuursrechtelijke afdoening aan de orde zal zijn. Dientengevolge zijn de bepalingen in artikel 10:6, derde tot en met zesde lid komen te vervallen, waardoor de door de Raad gesignaleerde onduidelijkheid over de termijn in deze procedure in samenhang met artikel 10:8, derde lid, zich niet meer kan voordoen. 4. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State onder punt 4 is de toelichting bij artikel 10:7 aangevuld. 5. Naar aanleiding van punt 5 uit het advies wordt opgemerkt dat het uiteindelijke doel (een betere naleving van de Arbeidstijdenwet) niet alleen worden nagestreefd door middel van handhaving, maar tevens door een intensivering van de voorlichting over de geldende normen en verplichtingen. Voor de handhaving is in de raming van de financiële effecten al rekening gehouden met een lichte uitbreiding van de capaciteit voor de handhaving. Om dit te verduidelijken is paragraaf 9 van de toelichting aangepast. Overigens is het zeker niet de bedoeling dat de handhaving wordt ingegeven door louter financiële motieven, maar is het onvermijdelijk dat bij de verplichting om de financiële effecten van het wetsvoorstel inzichtelijke te maken een raming van de te verwachten kosten en opbrengsten gegeven wordt. 6. Door in artikel 10:10 een tweede lid toe te voegen, is een inlichtingenverplichting voor degene aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd als in artikel 38, tweede lid, Arbeidsomstandighedenwet 1998, alsnog in het wetsvoorstel opgenomen. 7. De redactionele opmerkingen van de Raad van State zijn in het voorstel van wet verwerkt. Ik moge U na overleg met mijn ambtsgenoten van Verkeer en Waterstaat en Justitie verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, (mr. A. J. de Geus)
3 Wijziging van de Arbeidstijdenwet in verband met de invoering van bestuursrechtelijke handhaving en de daarmee samenhangende bepalingen (Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet) Voorstel van wet Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten: Alzo Wij in overweging hebben genomen, dat het omwille van een doelmatige handhaving van de Arbeidstijdenwet wenselijk is te komen tot de invoering van bestuursrechtelijke handhaving; Zo is het, dat Wij, de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten- Generaal hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze: Artikel I De Arbeidstijdenwet wordt als volgt gewijzigd: A Artikel 1:7 wordt als volgt gewijzigd: 1. Voor de bestaande tekst wordt het cijfer 1 geplaatst. 2. Er wordt een nieuw tweede lid toegevoegd, luidende: 2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder a. beboetbaar feit: een handelen of nalaten waardoor deze wet en de daarop berustende bepalingen niet worden nageleefd en terzake waarvan een boete kan worden opgelegd; b. boete: de bestuurlijke sanctie die bestaat uit de onvoorwaardelijke verplichting tot het betalen van een bepaalde geldsom aan de Staat.
4 B Artikel 7:2 komt te luiden Artikel 7:2 1. Tegen een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, kan administratief beroep worden ingesteld bij Onze Minister, met uitzondering van beschikkingen die betrekking hebben op: a. arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, alsmede b. arbeid in bedrijven of inrichtingen die rechtstreeks betrekking heeft op arbeid verricht in of op motorrijtuigen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a. 2. Een beschikking op grond van deze wet van een ambtenaar als bedoeld in de artikelen 8:1, eerste lid, en 10:5, eerste lid, wordt genomen namens Onze Minister. C In artikel 8:2, tweede lid, eerste volzin, wordt voor zover aangeduid als strafbare feiten" wordt vervangen door "voor zover aangeduid als beboetbare of strafbare feiten". D Hoofdstuk 10 komt te luiden Hoofdstuk 10 Bestuursrechtelijke handhaving 10.1 Beboetbare feiten Aanwijzing beboetbare feiten Artikel 10:1 Als beboetbaar feit wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 3:2, eerste en vierde lid, 3:3, derde en vierde lid, 3:4, 3:5, eerste lid, 4:1, zesde lid, 4:3, eerste lid, 4:6, 5:3, eerste en tweede lid, 5:4, derde en vierde lid, 5:5, 5:6, 5:7, derde lid, 5:8, derde lid, 5:9, derde lid, 5:10, eerste, tweede en zevende lid, 5:11, tweede tot en met vijfde lid, 5:13, tweede lid, 5:14, derde lid, 5:15, zesde lid, 5:16, eerste lid, voorzover het niet naleven van dit artikellid een beboetbaar feit oplevert, alsmede - voor zover aangeduid als beboetbare feiten - de voorschriften krachtens de artikelen 2:7, eerste lid, 4:3, tweede tot en met vierde lid, en 5:12, eerste en tweede lid.
5 Aanduiding pleger beboetbaar feit Artikel 10:2 1. Beboetbare feiten kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. 2. Indien een beboetbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, kan de boete worden opgelegd aan: 1 de rechtspersoon, of 2 degene die opdracht heeft gegeven tot de gedraging waardoor de verplichtingen die voortvloeien uit deze wet of de daarop berustende bepalingen niet zijn nageleefd alsmede tegen hem die feitelijke leiding heeft gegeven aan die gedraging, of 3 de onder 1 en 2 genoemde tezamen. 3. Voor de toepassing van het eerste en tweede lid wordt met een rechtspersoon gelijkgesteld: 1 de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, 2 de maatschap, 3 de rederij en 4 het doelvermogen. 10.2 Het boeterapport Boeterapport Artikel 10:3 1. Indien een toezichthouder constateert, dat een beboetbaar feit is begaan, maakt hij daarvan zo spoedig mogelijk een rapport op. 2. Het rapport is gedagtekend en vermeldt in ieder geval: a. de naam van degene die het beboetbare feit heeft gepleegd; b. de aard van het beboetbare feit onder vermelding van het wettelijke voorschrift dat niet is nageleefd; c. de aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop het beboetbare feit is begaan; d. de bij het beboetbare feit betrokken persoon of personen; e. de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichting rust tot naleving van het beboetbare wettelijke voorschrift; f. het officiële nummer waaronder het betreffende vervoermiddel is geregistreerd, voor zover in verband met het beboetbare feit van belang. 3. Indien de toezichthouder, bedoeld in het eerste lid, jegens de in het tweede lid, onderdeel e, bedoelde persoon een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de gevolgtrekking kan verbinden dat jegens hem wegens het begaan van een beboetbaar feit een rapport als bedoeld in het eerste lid zal worden opgemaakt, is die persoon niet langer verplicht terzake enige verklaring af te leggen. De in de eerste volzin bedoelde persoon wordt hiervan in kennis gesteld alvorens hem mondeling om informatie wordt gevraagd.
6 4. Het rapport wordt toegezonden aan de op grond van artikel 10:5, eerste en tweede lid, aangewezen ambtenaar. 5. Gelijktijdig met de toezending bedoeld in het vierde lid, wordt het rapport in afschrift toegezonden of uitgereikt aan de persoon bedoeld in het tweede lid, onderdeel e. 6. Indien de in het vijfde lid bedoelde persoon het rapport wegens zijn gebrekkige kennis van de Nederlandse taal onvoldoende begrijpt, zorgt de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, er zoveel mogelijk voor dat de in het rapport vermelde informatie aan hem wordt medegedeeld in een voor hem begrijpelijke taal. 10.3 Oplegging van de boete Kennisgeving boete oplegging Artikel 10:4 1. Indien de op grond van artikel 10:5 aangewezen ambtenaar voornemens is om de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit, een boete op te leggen, wordt deze hiervan schriftelijk in kennis gesteld onder vermelding van de gronden waarop het voornemen berust. 2. In afwijking van afdeling 4.1.2 van de Algemene wet bestuursrecht stelt de op grond van artikel 10:5 aangewezen ambtenaar binnen een door hem te bepalen termijn de persoon, bedoeld in het eerste lid, in de gelegenheid om schriftelijk of zo nodig mondeling zijn zienswijze naar voren te brengen alvorens de boete wordt opgelegd. 3. Indien de persoon, bedoeld in het tweede lid, zijn zienswijze mondeling naar voren brengt en hij de Nederlandse taal onvoldoende begrijpt, zorgt de op grond van artikel 10:5 aangewezen ambtenaar ervoor dat een tolk wordt benoemd die hem kan bijstaan, tenzij redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat. Het opleggen van de boete Artikel 10:5 1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit. 2. Voor zover het de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën van arbeid betreft legt een daartoe door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat en Onze Minister tezamen aangewezen ambtenaar de boete op aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit.
7 3. De terzake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde beboetbare feiten, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie het beboetbare feit is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan dit beboetbare feit is begaan. 4. Indien een werknemer die in dienst is van een buiten Nederland gevestigde werkgever in diens opdracht arbeid verricht voor een in Nederland gevestigde werkgever, rusten de verplichtingen welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover deze zijn aangeduid als beboetbare feiten, mede op de hiervoor bedoelde in Nederland gevestigde werkgever. Geen oplegging van de boete Artikel 10:6 1. Geen boete wordt opgelegd indien de natuurlijke persoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, bedoeld in artikel 10:1, is overleden. 2. Geen boete wordt opgelegd, indien een beboetbaar feit tevens een strafbaar feit, als bedoeld in artikel 11:3, eerste tot en met derde lid, oplevert. De hoogte van de boete Artikel 10:7 1. De boete die ten hoogste voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, is, indien begaan door: a. een natuurlijke persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste 11.250, b. een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste 45.000. 2. Onverminderd het eerste lid verhoogt de op grond van artikel 10:5 aangewezen ambtenaar de boete met 50% van de geldsom, indien terzake van het plegen van het beboetbare feit nog geen 24 maanden zijn verstreken nadat het feit is geconstateerd en het opleggen van een vroegere boete wegens het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting onherroepelijk is geworden. 3. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor ieder beboetbaar feit worden vastgesteld. Voor beboetbare feiten begaan door personen, bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, stellen Onze Minister van Verkeer en Waterstaat en Onze Minister tezamen beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor die feiten worden vastgesteld. 4. In afwijking van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht kan de rechter in beroep of hoger beroep de hoogte van de boete ook ten nadele van de belanghebbende wijzigen. De boetebeschikking Artikel 10:8 1. Een boete wordt opgelegd bij beschikking van de op grond van artikel 10:5 aangewezen ambtenaar.
2. In de beschikking wordt in ieder geval vermeld: 8
9 a. de hoogte van de boete; b. het beboetbare feit ter zake waarvan de boete opgelegd wordt; c. de bij het beboetbare feit betrokken persoon of personen; d. degene op wie de verplichting rust tot naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover deze zijn aangeduid als beboetbare feiten. e. de termijn waarbinnen de boete moet worden betaald. 3. De beschikking wordt gegeven binnen 13 weken na dagtekening van het boeterapport, bedoeld in artikel 10:3. 4. Indien de in het tweede lid, onderdeel d, bedoelde persoon die de inhoud van de beschikking wegens zijn gebrekkige kennis van de Nederlandse taal onvoldoende begrijpt, zorgt de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, er zoveel mogelijk voor dat de in die beschikking vermelde informatie aan hem wordt medegedeeld in een voor hem begrijpelijke taal. Vervaltermijn Artikel 10:9 1. De bevoegdheid om een boete op te leggen vervalt na verloop van 2 jaren na de dag waarop het beboetbare feit is geconstateerd. 2. De beslissing om een boete op te leggen stuit de in het eerste lid bedoelde termijn. 10.4 Aanmaning en invordering Betaling van de boete Artikel 10:10 1. De boete wordt betaald binnen 6 weken nadat de beschikking, bedoeld in artikel 10:8, is bekendgemaakt. 2. Degene aan wie een boete is opgelegd, verstrekt desgevraagd aan de daartoe op grond van artikel 10:5, eerste en tweede lid, aangewezen ambtenaar de inlichtingen die redelijkerwijs voor de tenuitvoerlegging van de boete nodig zijn. 3. Bij overlijden van de natuurlijke persoon aan wie een boete is opgelegd, vervalt de opgelegde boete voor zover deze nog niet is geïnd. Aanmaning Artikel 10:11 1. Bij gebreke van betaling maant de op grond van artikel 10:5 aangewezen ambtenaar degene aan wie de boete is opgelegd schriftelijk aan binnen een termijn van 2 weken alsnog aan zijn verplichtingen te voldoen. De verschuldigde boete wordt verhoogd met de kosten die op de aanmaning betrekking hebben. 2. De aanmaning bevat de aanzegging, dat de boete, voor zover deze binnen de in de aanmaning gestelde termijn niet wordt voldaan, wordt ingevorderd overeenkomstig artikel 10:12.
10 Dwangbevel Artikel 10:12 1. Bij gebreke van betaling vordert de op grond van artikel 10:5 aangewezen ambtenaar van degene aan wie de boete is opgelegd de verschuldigde boete, verhoogd met de op de aanmaning en invordering betrekking hebbende kosten, bij dwangbevel in. 2. Het dwangbevel wordt op kosten van de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie de boete is opgelegd bij deurwaardersexploit betekend en levert een executoriale titel op in de zin van Boek 2 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. 3. Gedurende 6 weken na de dag van betekening van het dwangbevel staat verzet tegen het dwangbevel open door dagvaarding van de Staat. 4. Het verzet kan niet worden gegrond op de stelling dat de beschikking, bedoeld in artikel 10:10, niet is ontvangen of dat de bij die beschikking opgelegde boete ten onrechte of op een te hoge geldsom is vastgesteld. 5. Het verzet schorst de tenuitvoerlegging niet, tenzij de voorzieningenrechter desgevraagd anders beslist. 10.5 Terugbetaling Artikel 10:13 Indien een boete ten onrechte is opgelegd, wordt de betaalde geldsom, vermeerderd met de wettelijke rente, binnen 6 weken nadat is vastgesteld dat de boete ten onrechte is opgelegd, aan de rechthebbende terugbetaald. 10.6 Bijzondere voorschriften voor bestuurders van motorrijtuigen zonder bekende woon- of verblijfplaats in Nederland Begrippen Artikel 10:14 1. Voor de toepassing van deze paragraaf wordt verstaan onder: a. Verordening (EEG) nr. 3820/85: Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van de Europese gemeenschappen van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer (PbEG L 370); b. voertuig: een motorrijtuig en een trekker. c. kenteken: het kenteken waaronder een voertuig in het buitenland is geregistreerd. 2. Voor de toepassing van deze paragraaf wordt verstaan onder bestuurder, motorrijtuig en trekker hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, onderdeel 3, onderscheidenlijk artikel 1, onderdeel 2, aanhef en onderdelen a en b, van Verordening (EEG) nr. 3820/85 (PbEG L 370).
11 Toepasselijkheid van de paragraaf Artikel 10:15 In afwijking van de paragrafen 10.2 tot en met 10.4, met uitzondering van de artikelen 10:7 eerste en derde lid, en 10:9, kan deze paragraaf worden toegepast indien het beboetbare feit heeft plaatsgevonden met of door middel van een voertuig waarvan aannemelijk is dat de houder van het kenteken geen bekende woon- of verblijfplaats in Nederland heeft of dat de bestuurder van een voertuig in Nederland geen bekende woon- of verblijfplaats heeft. Artikel 10:16 1. Een boete wordt opgelegd bij beschikking van de in artikel 8:1, eerste lid, en in artikel 8:1, tweede lid, ten aanzien van de in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, ten aanzien van arbeid verricht in of op motorrijtuigen, bedoelde toezichthouder. 2. In de beschikking wordt in ieder geval vermeld: a. de naam van degene die het beboetbare feit heeft gepleegd; b. de aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop het beboetbare feit is begaan; c. het beboetbare feit ter zake waarvan de boete opgelegd wordt; d. de hoogte van de boete; e. het officiële nummer waaronder het betreffende voertuig is geregistreerd; f. de houder van het kenteken. Betaling van de boete Artikel 10:17 De in artikel 10:16 bedoelde toezichthouders kunnen vorderen dat de boete terstond wordt voldaan. Voorlopige maatregelen Artikel 10:18 De in artikel 10:16 bedoelde toezichthouders zijn bevoegd bij wijze van voorlopige maatregel het voertuig naar een door hen aangewezen plaats te doen overbrengen en in bewaring te stellen, dan wel aan het voertuig een mechanisch hulpmiddel te doen aanbrengen, waardoor verhinderd wordt dat het voertuig wordt weggereden. Zij kunnen vorderen dat, alvorens het voertuig aan de bestuurder wordt teruggegeven, naast de kosten van overbrenging en bewaring eveneens de boete zal worden voldaan.
12 E Artikel 11:3 komt te luiden: Strafbepalingen Artikel 11:3 1. Het niet naleven van een bepaling, genoemd in artikel 10:1 wordt aangemerkt als een strafbaar feit, indien tweemaal binnen een daaraan voorafgaande periode van 48 maanden, met respectievelijke tussenliggende perioden van ten hoogste 24 maanden, voor een zelfde feit, een bestuurlijke boete is opgelegd die onherroepelijk is geworden. 2. Het niet naleven van artikel 3:2, eerste en vierde lid, en 3:3, derde en vierde lid, wordt aangemerkt als een strafbaar feit indien een kind bij het verrichten van arbeid een ongeval overkomt dat ernstig lichamelijk of geestelijk letsel of de dood ten gevolge heeft of indien redelijkerwijs te verwachten is dat de hiervoor genoemde gevolgen aan het verrichten van arbeid zijn verbonden. 3. Bij arbeid verricht door de in artikel 5:12, tweede lid, bedoelde personen wordt het niet naleven van de artikelen 4:3, eerste lid, 5:3, eerste en tweede lid, 5:4, derde en vierde lid, 5:5, 5:6, 5:7, derde lid, 5:8, derde lid, 5:9, derde lid, 5:10, eerste, tweede en zevende lid, 5:11, tweede tot en met vijfde lid, 5:13, tweede lid, 5:14, derde lid, 5:15, zesde lid, 5:16, eerste lid, voorzover het niet naleven van dit artikellid een strafbaar feit oplevert, alsmede - voor zover aangeduid als strafbare feiten - de voorschriften krachtens de artikelen 2:7, eerste lid, 4:3, tweede tot en met vierde lid, en 5:12, tweede lid, aangemerkt als strafbaar feit, als daardoor de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht of redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht. 4. Een strafbaar feit als bedoeld in dit artikel is een overtreding. Artikel II De Wet op de economische delicten wordt als volgt gewijzigd: A In artikel 1, onder 3, wordt de Arbeidstijdenwet, artikel 8:3, eerste lid; vervangen door: de Arbeidstijdenwet, de artikelen 8:3, eerste lid, en een niet naleven als bedoeld in artikel 11:3, eerste tot en met derde lid;.
13 B In artikel 1, onder 4 vervalt de aanduiding "de Arbeidstijdenwet, de artikelen 3:2, eerste en vierde lid, 3:3, derde en vierde lid, 3:5, eerste lid, 4:1, zesde lid, 4:3, eerste lid, 4:6, 5:3, eerste en tweede lid, 5:4, derde en vierde lid, 5:5, 5:6, 5:7, derde lid, 5:8, derde lid, 5:9, derde lid, 5:10, eerste, tweede en zevende lid, 5:11, tweede tot en met vijfde lid, 5:13, tweede lid, 5:14, derde lid, 5:15, zesde lid, 5:16, eerste lid, voor zover het niet naleven van de in dit artikellid bedoelde bepalingen een strafbaar feit oplevert, 11:2, alsmede - voor zover aangeduid als strafbare feiten - het niet naleven van de voorschriften krachtens de artikelen 2:7, eerste lid, 4:3, tweede tot en met vierde lid, en 5:12, eerste en tweede lid;". Artikel III Onze Minister zendt binnen 3 jaar na de inwerkingtreding van deze wet aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Artikel IV De straffen gesteld op de bij de Arbeidstijdenwet juncto artikel 1, onder 4, van de Wet op de economische delicten strafbaar gestelde feiten waarvoor ingevolge deze wet een bestuurlijke boete kan worden opgelegd en die begaan zijn voor de dag van inwerkingtreding van deze wet of de desbetreffende onderdelen of artikelen daarvan, blijven van toepassing. Artikel V Voor arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, van de Arbeidstijdenwet blijven gedurende ten hoogste een jaar na inwerkingtreding van deze wet de bepalingen inzake de strafbaarheid en de straffen gesteld op de bij de Arbeidstijdenwet juncto artikel 1, onder 4, van de Wet op de economische delicten van toepassing zoals zij golden voor de dag voor de inwerkingtreding van deze wet. Artikel VI Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden gesteld. Artikel VII Deze wet wordt aangehaald als: Wet bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet
14 Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren wie zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, A.J. de Geus
15 MEMORIE VAN TOELICHTING Algemeen deel 1. Inleiding De op 1 januari 1996 in werking getreden Arbeidstijdenwet verving alle toen bestaande wetgeving op het gebied van arbeids- en rusttijden, waaronder de Arbeidswet 1919 en de Rijtijdenwet 1936. Sinds 1 december 1998 geldt de Arbeidstijdenwet ook voor de verschillende vervoerssectoren. Daarmee vallen sinds die datum nagenoeg alle werknemers onder het regime van de Arbeidstijdenwet, ongeacht de situatie waarin zij werken. Dit geldt zowel voor het particuliere bedrijfsleven als voor de overheid. In een enkel bijzonder geval is de wet ook van toepassing op mensen die als zelfstandig ondernemer arbeid verrichten. De Arbeidstijdenwet kent een tweeledige doelstelling: het bevorderen van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de werknemers in relatie tot hun arbeids- en rusttijden en het bevorderen van de combinatie van arbeid en zorgtaken en andere verantwoordelijkheden buiten de arbeid. In de Arbeidstijdenwet is een dubbel normenstelsel neergelegd. Dat betekent dat er voor bijvoorbeeld de maximale arbeidstijd per dienst twee normen zijn, een standaardnorm en een overlegnorm. Alle standaardnormen bij elkaar worden de standaardregeling genoemd en alle overlegnormen bij elkaar de overlegregeling. De normen in de overlegregeling zijn ruimer dan die in de standaardregeling. In beginsel geldt de standaardregeling. Van de normen van de standaardregeling kan alleen worden afgeweken via een collectieve regeling (collectieve arbeidsovereenkomst, rechtspositieregeling of schriftelijke overeenstemming tussen de werkgever en het medezeggenschapsorgaan). Daarbij geldt wel dat bij die afwijking de normen van de overlegregeling niet mogen worden overschreden. Handhaving van de normen die in het kader van de overlegregeling in acht genomen moeten worden loopt thans via het strafrecht. Voor afspraken in een individuele arbeidsovereenkomst en de normen van de standaardregeling enerzijds en de collectieve afspraken binnen de overlegregeling anderzijds is aangesloten bij de arbeidsrechtelijk gebruikelijke systematiek, namelijk de civielrechtelijke handhaving. Het voorliggende wetsvoorstel is erop gericht om de huidige strafrechtelijke handhaving in de Arbeidstijdenwet deels te vervangen door bestuursrechtelijke handhaving via het systeem van de bestuurlijke boete. Al bij de totstandkoming van de Arbeidstijdenwet is rekening gehouden met de invoering van de bestuurlijke boete door hoofdstuk 10 van de wet daarvoor te reserveren 1. De regering ziet in de bestuursrechtelijke handhaving van de Arbeidstijdenwet een belangrijk instrument voor een lik-op-stuk-beleid, waardoor de effectiviteit van het toezicht en de handhaving verbeterd kan worden 2. Een van de redenen om over te gaan tot de invoering van de bestuurlijke boete is het handhavingstekort. Zoals bij de behandeling van het toenmalige wetsvoorstel Arbeidsomstandighedenwet 1998 naar voren is gebracht 3, wordt in brede kring erkend dat de 1 Zie ook Kamerstukken II, 1993/94, 23 646 nr. 3 (memorie van toelichting) blz. 34-35. 2 Brief van de regering van 13 juli 2001 naar aanleiding van het evaluatieonderzoek Arbeidstijdenwet (Kamerstukken II, 2000/2001, 27865, nr. 1 en Sociale Nota (Kamerstukken II, 2000/2001 27402, nr. 2 blz. 60). 3 Zie Kamerstukken II, 1997/98, 25 879 nr. 3 (memorie van toelichting) blz. 24. 15
16 mogelijkheden tot daadwerkelijke handhaving van publiekrechtelijke wetgeving tekort schieten 4. Dit handhavingstekort komt onder andere door het sterk toegenomen beroep op het strafrechtelijk sanctiesysteem bij de handhaving van wetgeving. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid stelt in haar in 1988 verschenen rapport Rechtshandhaving" 5, dat het onverantwoord is de handhavingslasten helemaal in de strafrechtelijke sfeer te houden, omdat het met de toepassing van het strafrecht belaste apparaat deze, ook bij een aanzienlijke uitbreiding, niet kan verwerken. Het beleid moet daarom gericht zijn op het versterken van de handhaving door het bestuur zélf, waarbij het strafrecht gereserveerd wordt voor ernstige inbreuken op de rechtsorde. Dit betekent dat er meer ruimte moet komen voor bestuursrechtelijke handhaving, waaronder de bestuurlijke boete. 2. Adviezen over de bestuurlijke boete Over de bestuurlijke boete zijn verschillende adviezen en rapporten verschenen welke van belang zijn geweest voor de uiteindelijke vormgeving van de bestuurlijke boete in het voorliggende wetsvoorstel. In het advies Handhaving door bestuurlijke boete van de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten (hierna: CTW) van 12 januari 1994 wordt als belangrijke algemene aanbeveling gedaan dat de bestuurlijke boete op grotere schaal moet worden ingevoerd, omdat zo een belangrijke bijdrage kan worden geleverd aan de verbetering van de handhaving van wetgeving. De CTW heeft ook geadviseerd over de vormgeving van de regeling van de bestuurlijke boete. Daarbij gaat zij uit van twee modellen (A en B). In de meest zuivere vorm van model A wordt het strafrecht in beginsel geheel uitgesloten en wordt de hoogte van de boete precies vastgelegd (tarifering). In model B zijn zowel de strafrechtelijke als de bestuursrechtelijke weg open en beschikt het bestuursorgaan over beleidsvrijheid bij het bepalen van de hoogte van de boete. De CTW heeft een voorkeur voor model A omdat volgens haar het uitgangspunt moet zijn dat de wetgever duidelijkheid schept. In het in 1998 verschenen rapport Handhaven op niveau constateert de Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving 6 dat de voorkeur van de CTW voor een model waarbij het strafrecht wordt uitgesloten door de regering en wetgever niet of nauwelijks is gevolgd. De Commissie erkent dat het completeren van het handhavingsinstrumentarium van het bestuur met de bestuurlijke boete zal kunnen bijdragen aan een slagvaardiger en geloofwaardiger optreden. In het kabinetsstandpunt dat daarop volgt, geeft de regering op verzoek van de Tweede Kamer haar visie op de algemene inzet van de bestuurlijke boete 7. De regering kiest voor een combinatie van handhavingslijnen: de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke afdoening van overtreden normen mogen niet te zeer van elkaar vervreemden 8. De regering vindt dat met de toepassing van de bestuurlijke boete de eigen verantwoordelijkheid van het bestuur voor de handhaving tot uitdrukking komt. Het bestuur wordt op die manier nog meer gestimuleerd om bij het formuleren van 4 De CTW verwijst in dit verband naar de nota s Recht in beweging (Kamerstukken II 1989/90, 21 829 nrs. 1 en 2), Zicht op wetgeving (Kamerstukken II, 1990/91, 22008 nrs. 1 en 2) en Met vaste hand (Kamerstukken II, 1990/91 220-45 nrs. 1 en 2); zie CTW, Handhaving door bestuurlijke boeten, s-gravenhage 1994 (hierna: CTW, 1994/1), blz. 7. 5 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Rechtshandhaving, 's-gravenhage 1988. 6 Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, Handhaven op niveau, Deventer 1998 (hierna: Handhaven op niveau). 7 Kamerstukken II, 1999/2000, 26 800 VI, nr. 67 (Kabinetsstandpunt Handhaven op niveau ). Dit standpunt vormt tevens een actualisering van het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het CTW-advies inzake de bestuurlijke boete uit 1994. 8 Kamerstukken II, 1999/2000, 26 800 VI, nr. 67 blz. 8. 16
17 beleidsvoornemens en regelgeving de handhavingsaspecten tijdig mee te wegen. Zeker wanneer de bestuurlijke boete wordt geïntroduceerd voor feiten die niet werden gehandhaafd toen zij nog in het strafrechtelijke systeem waren ondergebracht, zal de sanctie leiden tot een groter effect voor de naleving van de regelgeving 9. In het kabinetsstandpunt Handhaven op niveau worden een aantal indicaties gegeven voor het invoeren van een bestuurlijke boete, welke ontleend zijn aan eerdergenoemde adviezen van de CTW en de Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving. Deze indicaties vormen nog steeds het afwegingskader voor de regering bij de beslissing of voor een specifiek beleidsterrein toepassing van de bestuurlijke boete is aangewezen 10. Belangrijke criteria daarbij zijn: 1.De bestuurlijke boete wordt alleen bij regels met een geringe normatieve lading toegepast (waarvan in ieder geval sprake is indien de overtreding geen letsel aan personen of omvangrijke schade aan goederen veroorzaakt). 2.De norm is zo duidelijk omschreven dat het mogelijk is een vaste gedragslijn te ontwikkelen die een eenvoudige en efficiënte uitvoering waarborgt. 3.De overtreding leent zich ervoor om met vaste tarieven te bestraffen. 4.Voor de handhaving van de norm zijn geen vrijheidsbenemende of andere ingrijpende dwangbevoegdheden nodig. 5.De handhavende autoriteit beschikt over voldoende expertise om adequaat punitief te kunnen handhaven. 3. De bestuurlijke boete in de Arbeidstijdenwet Gelet op de criteria uit het eerder aangehaalde kabinetsstandpunt Handhaven op niveau lenen de normstelling en systematiek van de Arbeidstijdenwet en de daarop gebaseerde besluiten zich goed voor handhaving door middel van de bestuurlijke boete. De overtredingen van de Arbeidstijdenwet hebben in beginsel een geringe normatieve lading. In het algemeen plegen overtredingen van de Arbeidstijdenwet geen letsel aan personen of schade aan goederen toe te brengen. Bovendien bevat de Arbeidstijdenwet zeer eenduidig omschreven normen, die zich bij uitstek lenen voor handhaving met behulp van de bestuurlijke boete, waarbij zich in de praktijk een vaste gedragslijn zal ontwikkelen. De materie van de Arbeidstijdenwet is ook zeer geschikt om met vaste tarieven te beboeten. Tot slot zijn voor de handhaving van de Arbeidstijdenwet geen vrijheidsbenemende of andere ingrijpende dwangbevoegdheden nodig. Met de al bestaande bevoegdheden kunnen de inspectiediensten de betreffende wet- en regelgeving adequaat handhaven, nieuwe of ingrijpende dwangbevoegdheden zijn niet nodig. Met betrekking tot de bestuurlijke boete in de arbeids- en rusttijdenregelgeving is de regering met de CTW over de vormgeving van de regeling van de bestuurlijke boete van oordeel dat de rechtszekerheid het meest gediend is ingeval de wetgever vooraf zoveel mogelijk duidelijkheid schept over de wijze van handhaving. Concreet betekent dit dat - waar mogelijk - vooraf door de wetgever wordt aangegeven in welke gevallen de strafrechtelijke dan wel de bestuursrechtelijke weg gevolgd moet worden, zodat voor alle betrokkenen kenbaar is op welke wijze gesanctioneerd wordt. Bij de keuze van de overtredingen die bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk worden afgedaan gaat de regering uit van het in het kader van Handhaven op niveau geformuleerde standpunt dat de 9 Kamerstukken II, 1999/2000, 26 800 VI, nr. 67 blz. 10. 10 Kamerstukken II, 1999/2000, 26 800 VI, nr. 67 blz. 10 t/m 12. 17
18 strafrechtelijke handhaving moet blijven bestaan voor overtredingen met een zwaardere normatieve lading. Daarmee wordt conform de heersende opvatting tot uitdrukking gebracht dat de strafrechtelijke weg open blijft ten aanzien van feiten die wegens de ernst van de gevolgen ervan de rechtsorde ernstig kunnen schokken. Om deze reden blijft voor overtredingen van het verbod op kinderarbeid bedoeld in artikel 3:2, eerste en vierde lid en artikel 3:3, derde en vierde lid, de strafrechtelijke afdoeningsmogelijkheid bestaan indien een kind bij het verrichten van die arbeid een ongeval overkomt met als gevolg ernstig geestelijk of lichamelijk letsel of zelfs dodelijke afloop. Ook als redelijkerwijs te verwachten is dat het verrichten van arbeid door een kind tot dergelijke ernstige gevolgen kan leiden, is het strafrecht de enige aangewezen weg. De lichtere overtredingen bij kinderarbeid zullen op de bestuursrechtelijke wijze gehandhaafd worden. In verband met de genoemde zwaardere normatieve lading blijft in het wetsvoorstel ook het negeren van een bevel tot het staken van de arbeid strafbaar gesteld Een dergelijk bevel is het zwaarst mogelijke handhavingsinstrument dat de toezichthouders in het kader van de Arbeidstijdenwet hebben. Ook herhaalde recidive is in het wetsvoorstel strafbaar gesteld. Indien het lik-op-stuk-beleid dat met de bestuurlijke boete wordt beoogd, bij herhaling niet tot het gewenste resultaat leidt, dan blijft het strafrecht over om de betrokkene terecht te wijzen. Het strafrecht heeft hier als vangnet een toegevoegde waarde omdat bij herhaalde recidive is gebleken dat de financiële sanctie van de bestuurlijke boete niet heeft geleid tot een verbeterde naleving. De vangnetfunctie van het strafrecht zal de geloofwaardigheid van de handhaving ondersteunen en is vooral bedoeld voor notoire overtreders van de arbeids- en rusttijdenvoorschriften. Met betrekking tot de vervoerssectoren is voor het onderscheid tussen overtredingen met een zware dan wel lichte normatieve lading van belang of de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht of redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de verkeersveiligheid ernstig in gevaar is gebracht. Ingeval sprake is van overtredingen met een ernstig gevaar voor de verkeeersveiligheid is gekozen voor de strafrechtelijke afdoening, mede vanwege de grote gevaarzetting die in het concrete geval aan de orde is. Voor de precieze invulling van het hier bedoelde criterium (ernstig gevaar voor de verkeersveiligheid) dat in artikel 11:3, derde lid is opgenomen zullen het Openbaar Ministerie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat afspraken maken die in de vorm van een werkinstructie kunnen worden vastgelegd. De overige overtredingen zijn voor de meeste sectoren in verband met de geringe normatieve lading uitsluitend beboetbaar gesteld. Dit betreft het niet naleven van de normen inzake de arbeidstijd, de rusttijd, de pauze, arbeid op zondag en nachtarbeid, de administratieve verplichtingen van de werkgever op het terrein van de beleidsvoering, evaluatie en risico-inventarisatie en het overtreden van de verplichting om een deugdelijke registratie te voeren. Ook het niet naleven van de voorschriften bij arbeid door zwangere vrouwen rond de bevalling is beboetbaar gesteld. Tot slot zijn beboetbaar overtredingen van het Arbeidstijdenbesluit, dat normen bevat die voor bepaalde situaties en sectoren afwijken van, in de plaats komen van of aanvullen op de Arbeidstijdenwet. Naar verwachting zal ongeveer 95% van de overtredingen kunnen worden afgedaan via een bestuurlijke boete. Al datgene waarvan vooraf vaststaat dat dit via een bestuurlijke boete zal worden gehandhaafd, wordt ook als zodanig gekwalificeerd in het wetsvoorstel. Hierbij geldt dat ter wille 18
19 van rechtszekerheid dus vooraf bepaald is welke overtredingen via de bestuursrechtelijke weg dan wel via het strafrecht gehandhaafd worden. 4. De procedurele aspecten van de bestuurlijke boete Ambtenaren van de Arbeidsinspectie zijn belast met het toezicht op de naleving van de Arbeidstijdenwet en de daarop berustende bepalingen 11. Verder zijn ambtenaren van de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de daartoe aangewezen ambtenaren op grond van de Politiewet belast met het toezicht op de voorschriften die gelden voor de vervoerssectoren 12. Voor het toezicht op de naleving van de voorschriften die betrekking hebben op de luchtvaart en op de zeevaart zijn alleen ambtenaren van de Inspectie Verkeer en Waterstaat als toezichthouder aangewezen. Ambtenaren van het Staatstoezicht op de Mijnen zijn belast met het toezicht op de naleving van de Arbeidstijdenwet met betrekking tot mijnbouwactiviteiten die in de betreffende mijnwetgeving nader zijn omschreven. Inrichting van de organisatie Voor de afhandeling van de bestuurlijke boetes bij de Arbeidsomstandighedenwet 1998 is bij de Arbeidsinspectie een boeteopleggend orgaan ingericht: het boetekantoor, dat onderdeel is van het centraal kantoor van de Arbeidsinspectie. Dit boetekantoor zal ook de boeterapporten afhandelen die op basis van de Arbeidstijdenwet door de Arbeidsinspectie en Staatstoezicht op de mijnen worden opgesteld. Ook bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat zal een boeteopleggend orgaan worden ingericht. Dit boetekantoor zal worden belast met de afhandeling van de boeterapporten die worden opgesteld door de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de ambtenaren die daartoe op grond van de Politiewet zijn aangewezen. De procedure van het opleggen en afhandelen van de bestuurlijke boete Het onderhavige wetsvoorstel maakt nadrukkelijk een onderscheid tussen degene die de overtreding constateert, de toezichthouder (zie het voorgestelde artikel 10:3), en degene die de boete oplegt, de boeteoplegger (zie het voorgestelde artikel 10:5). Dit onderscheid is aangebracht ten behoeve van de noodzakelijke objectiviteit en ter voorkoming van willekeur (scheiding van functies). De toezichthoudend ambtenaar die een beboetbaar feit constateert en van plan is een boete aan te zeggen, zal de volgende werkwijze aanhouden. Hij zal de belanghebbende wijzen op het zwijgrecht, alvorens hij informatie inwint over het beboetbare feit. Vanwege de scheiding tussen toezichthoudend ambtenaar en boeteoplegger kan de toezichthoudend ambtenaar geen mededelingen doen over de hoogte van de boete. Wel kan hij belanghebbende op de hoogte brengen van de beleidsregels, die conform het voorgestelde artikel 10:7 worden opgesteld. De toezichthoudend ambtenaar maakt vervolgens een boeterapport op en stuurt dat naar de boeteoplegger en in afschrift naar de belanghebbende. De boeteoplegger stelt de belanghebbende in kennis van het voornemen een boete op te leggen. Hij geeft daarbij aan dat de belanghebbende binnen een gestelde termijn de mogelijkheid heeft om bij voorkeur schriftelijk, of anders mondeling, zijn zienswijze kenbaar te maken. In voorkomende gevallen kan de boeteoplegger beslissen om geen 11 Aanwijzingsregeling toezichthoudende ambtenaren en ambtenaren met specifieke uitvoeringstaken op grond van SZW wetgeving, Stcrt. 2000 203; laatstelijk gewijzigd Stcrt. 2002 28. 12 Regeling tot aanwijzing toezichthoudende ambtenaren Arbeidstijden vervoer, Stcrt. 1998 27; laatstelijk gewijzigd Stcrt. 1999 164. 19
20 boete op te leggen of de boete te verlagen. De mate van toerekenbaarheid kan hier een rol spelen. Als er echter geen sprake is van bijzondere omstandigheden, wordt de boete opgelegd via de boetebeschikking. De belanghebbende ontvangt tegelijkertijd met de boetebeschikking een acceptgiro. De boete wordt binnen dertien weken na de dagtekening van het boeterapport per beschikking opgelegd door het boeteopleggend orgaan. De boete moet binnen zes weken na dagtekening van de boetebeschikking zijn betaald, het instellen van bezwaar heeft geen schorsende werking. Na het verstrijken van deze termijn wordt een aanmaning verstuurd met een termijn van twee weken. Hierbij wordt het boetebedrag verhoogd met de op de aanmaning betrekking hebbende kosten. Wanneer ook na het verstrijken van die termijn niet is betaald, wordt de boete bij dwangbevel ingevorderd, verhoogd met de op de aanmaning en invordering betrekking hebbende kosten. De belanghebbende kan binnen zes weken bezwaar maken tegen de boetebeschikking bij de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De bezwaarschriften tegen de boetes die door de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de daartoe aangewezen ambtenaren op grond van de Politiewet zijn opgelegd voor overtredingen in het vervoer, worden ingediend bij de Minister van Verkeer en Waterstaat (zie het voorgestelde artikel 7:2). Indien de belanghebbende bezwaar heeft ingesteld kan op grond van de Algemene wet bestuursrecht een verzoek tot voorlopige voorziening worden ingediend bij de President van de Rechtbank (Sector Bestuursrecht). De rechter zal toetsen of sprake is van een spoedeisend belang. Op deze wijze kan uitstel van betaling worden verkregen. Als de indiener van het bezwaarschrift in het gelijk wordt gesteld en er is geen sprake geweest van een voorlopige voorziening, dan wordt het geïnde bedrag terugbetaald verhoogd met de wettelijk verplichte rente. Als een belanghebbende het niet eens is met de beslissing op bezwaar kan binnen 6 weken beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Ten slotte is er de mogelijkheid in hoger beroep te gaan bij de Raad van State. Ook het bestuursorgaan kan besluiten gebruik te maken van deze mogelijkheid. 5. Verenigbaarheid met internationale verdragen Artikel 6 Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 14 Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) kennen een aantal rechten toe aan degene tegen wie een criminal charge wordt ingesteld. Artikel 14 IVBPR noemt het zwijgrecht uitdrukkelijk als een van die rechten. Artikel 6 EVRM kent het zwijgrecht weliswaar niet met zoveel woorden toe, maar volgens de jurisprudentie ligt een zwijgrecht besloten in het algemene recht op een eerlijk proces van artikel 6, eerste lid, EVRM. Voor de toelichting op de criminal charge en het zwijgrecht en de cautieverplichting die zijn geregeld in het onderhavige wetsvoorstel, wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel D, artikel 10:3, derde lid en 10:4, eerste lid. Uit het EVRM vloeit tevens voort dat de bestuurlijke boeteoplegging voor volledige toetsing vatbaar dient te zijn en wel door een rechterlijke instantie die voldoet aan artikel 6, eerste lid, EVRM. Dat impliceert dat er sprake moet zijn van een eerlijke en openbare behandeling van de zaak, binnen een redelijke termijn door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie die bij wet is ingesteld. Het bestuursorgaan dat de boete oplegt is niet "onafhankelijk" in de zin van artikel 6 EVRM. De 20
21 bestuursprocesgang tegen de beslissing van het bestuursorgaan, ingevolge de Algemene wet bestuursrecht, die ook voor de boeteoplegging onverkort zal gelden, voldoet wel aan de artikel 6, eerste lid, EVRM neergelegde beginsel over rechterlijke toetsing. In dit verband kan worden volstaan met een verwijzing naar hoofdstuk 8 Algemene wet bestuursrecht. Vervolgens kent artikel 6 EVRM nog een aantal vereisten, zoals de onschuldpresumptie (tweede lid) en de rechten van de verdediging (derde lid). De onschuldpresumptie verzet zich niet tegen een bestuurlijke bestraffing van eenvoudig vast te stellen feiten, waaraan geen beoordeling van opzet of schuld te pas komt, zolang degene die de boete krijgt opgelegd de mogelijkheid heeft om het tegenbewijs te leveren 13. De met een boete te bestraffen overtredingen in de Arbeidstijdenwet zijn in veel gevallen betrekkelijk eenvoudig vast te stellen aan de hand van de gegevens die op grond van de wet verschaft dienen te worden. De onschuldpresumptie is ook van betekenis voor de vraag of de tenuitvoerlegging van de opgelegde boete (de invordering) toelaatbaar is in een situatie waarover een rechterlijke instantie zich nog niet over de zaak heeft uitgesproken. De Algemene wet bestuursrecht kent als beginsel dat het bezwaar of beroep dat wordt ingesteld tegen een beschikking geen schorsende werking heeft (zie artikel 6.16 Awb). Voor een belanghebbende biedt deze wet altijd de mogelijkheid om hangende het bezwaar of beroep aan de president van de rechtbank een voorlopige voorziening, waaronder de schorsing van de beslissing begrepen wordt, te vragen (zie titel 8.3). Ook het voorliggende wetsvoorstel hanteert als uitgangspunt dat het instellen van bezwaar of beroep geen schorsende werking heeft. Als bij bezwaar- of beroep echter mocht blijken, dat een boete ten onrechte is opgelegd, dan krijgt de betrokkene de door hem betaalde geldsom vermeerderd met de wettelijke interest terug (zie het voorgestelde artikel 10:13). Daarmee voldoet het terstond tenuitvoerleggen van de bestuurlijke boete aan de norm van artikel 6 van het EVRM. Onder rechten van de verdediging worden onder meer begrepen het recht om onverwijld, in een taal die degene die de boete opgelegd krijgt verstaat, op de hoogte te worden gesteld van de gronden waarop de beschuldiging berust en het zwijgrecht. Naast in artikel 6 van het EVRM neergelegde rechten voegt artikel 14 van het IVBPR daaraan toe het beginsel dat niemand gedwongen kan worden tegen zichzelf te getuigen en het recht op rechtspraak in twee instanties. Zowel hoofdstuk 10 van dit wetsvoorstel als de Algemene wet bestuursrecht voorzien in deze rechten. 6. Ervaringen met bestuurlijke boete in het kader van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 De Arbeidsinspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat hebben reeds ervaring opgedaan met het toepassen van de bestuurlijke boete op basis van de Arbeidsomstandighedenwet 1998. De vormgeving van de bestuurlijke boete in de Arbeidstijdenwet sluit voor een belangrijk deel aan bij die in de Arbeidsomstandighedenwet 1998. De evaluaties over de periode vanaf 1 november 1999 tot en met 2001 14 15 laten zien dat de bestuurlijke boete bijdraagt aan de effectieve handhaving van de Arbeidsomstandighedenwet. Een indicatie voor de mate van effectiviteit van de bestuurlijke boete is of overtredingen, na aanzegging van een bestuurlijke boete, bij een eerstvolgende controle zijn opgeheven. Bij ruim 80% van de 13 Zie onder meer EHRM 7 oktober 1988, NJ 1991 351. Zie ook: HR 11 oktober 1989, NJ 1990 812 en 813. 14 Zie A. Peters, Tussenevaluatie systeem bestuurlijke boete, s-gravenhage (juni) 2001. 15 Zie A. Peters/ A. Faas, De bestuurlijke Boete in de Arbowet: evaluatie 2000, s-gravenhage (februari) 2002. Deze evaluatie is samen met het Jaarverslag 2001 van de Arbeidsinspectie bij brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer op 11 juni 2002 aangeboden aan de Tweede Kamer (SZW0200416). 21
22 zaken is dat inderdaad het geval. Het gaat hier om zaken waarbij niet is gecontroleerd naar aanleiding van een ongeval of overtreding maar op basis van risico-selectie. Uit de evaluaties blijkt verder dat de bekendheid van werkgevers met de bestuurlijke boete als handhavingsinstrument toeneemt. Voorgaande resultaten wijzen op een groeiend gebruik van de bestuurlijke boete met als gevolg een effectief handhavingsbeleid. 16 Het lik-op-stuk karakter van de bestuurlijke boete levert daaraan een belangrijke bijdrage. 7. Handhaving De organisatie van de handhaving Arbeidstijdenwet De handhavingsinzet van de Arbeidsinspectie vindt plaats door middel van inspectieprojecten die de Arbeidstijdenwet en Arbeidsomstandighedenwet 1998 combineren. In een aantal gevallen worden projecten uitgevoerd op een bepaald onderwerp dat in verschillende bedrijfstakken aan de orde is. Ook wordt naar aanleiding van klachten en ongevallen opgetreden. De Arbeidsinspectie presenteert de voornemens ieder jaar in een jaarplan, dat ter informatie aan de Tweede Kamer wordt toegezonden. De Inspectie Verkeer en Waterstaat is, voorzover dit niet bij of krachtens de wet aan anderen is opgedragen of gemandateerd, belast met uitvoering en handhaving van de wetgeving op het terrein van personen- en goederenvervoer over de weg en het spoor, de scheepvaart en de luchtvaart. De ambtenaren van de divisie Vervoer van de Inspectie Verkeer en Waterstaat zijn o.a. belast met toezicht en opsporing aangaande de bepalingen in de vervoerswetgeving en in het bijzonder die van de Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit Vervoer. De relatief zelfstandige positie van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, alsmede het streven naar een systematische en professionele werkwijze, vereisen een planmatige aanpak van de werkzaamheden. Daarom wordt er elk kalenderjaar een jaarwerkplan opgesteld. De Inspectie Verkeer en Waterstaat stelt elk jaar een jaarbericht op waarin verslag wordt gedaan van de werkzaamheden in het afgelopen jaar en de daarbij opgedane bevindingen. Tevens wordt in het jaarbericht een schets gegeven van de stand van zaken in de praktijk en zullen meer algemene beschouwingen worden opgenomen over de staat van de veiligheid, het milieu en de economie op het inspectieterrein. Staatstoezicht op de Mijnen handhaaft het haar toebedeelde deelgebied van de Arbeidstijdenwet en de daarop berustende bepalingen volgens een jaarlijks vastgesteld programma. Handhavingsbeleid Arbeidstijdenwet Het handhavingsbeleid van de Arbeidstijdenwet kent een gedifferentieerde benadering waarbij afhankelijk van de zwaarte en de omvang van de overtredingen een handhavingsinstrument wordt ingezet. In grote lijnen bestaan er twee werkwijzen. In het ene geval ontvangt de werkgever bij constatering van overtredingen een waarschuwing en vervolgens wordt een hercontrole aangekondigd. Indien bij de hercontrole wederom overtredingen worden geconstateerd, wordt een proces-verbaal opgemaakt. In het andere geval wordt de waarschuwing overgeslagen en direct proces-verbaal opgemaakt. Dit gebeurt indien er ernstige overtredingen worden geconstateerd en indien er sprake is van fraude of onwil om verbeteringen aan 16 S. van der Kemp/M. Engelen; Het instrument bestuurlijke boete in de Arbowet, Aanknopingspunten voor effectiviteitsbevordering, Leiden (augustus) 2002. 22