Brussel, 10 oktober 2003 101003_Advies_ontwerpbesluit_gratis_elektriciteit Advies ontwerpbesluit gratis elektriciteit
Inhoud Inhoud... 2 1. Situering van de adviesvraag... 3 2. Krachtlijnen van het advies... 4 3. Algemene bemerkingen inzake gratis levering van elektriciteit... 4 3.1. Effectiviteit van de vroegere regeling werd niet geëvalueerd, die van de voorliggende regeling evenmin... 4 3.2. Alternatieve instrumenten werden niet overwogen... 6 4. Aanbevelingen m.b.t. het ontwerpbesluit... 6 4.1. Verreken de gratis levering enkel op basis van gegevens van het betreffende jaar en verschuif hiervoor het afrekeningsmoment... 6 4.2. Duid de VREG aan als klachtenmeldpunt voor de toepassing van de gratis levering... 7 4.3. Evalueer de regeling... 8 4.4. Verduidelijk de regeling... 8 4.5. Verbeter de kwaliteit van het ontwerpbesluit... 9 Referentielijst... 10 2
1. Situering van de adviesvraag Op 1 oktober 2003 ontving de SERV van de Vlaamse minister van Mobiliteit, Openbare Werken en Energie een adviesvraag over het ontwerp van besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van de nadere regels voor de toekenning en de verrekening van gratis elektriciteit voor huishoudelijke afnemers. De adviestermijn bedraagt 10 dagen. Het ontwerpbesluit legt nadere regels vast voor de wijze waarop de hoeveelheid gratis elektriciteit die de netbeheerders ingevolge art. 18 bis van het Elektriciteitsdecreet 1 aan huishoudelijke afnemers moeten leveren, toegekend en verrekend zal worden. Het Vlaamse Parlement voegde dit artikel 18 bis op 25 juni 2003 aan het Elektriciteitsdecreet toe 2. Op deze wijze wou het Vlaamse Parlement de regeling inzake de gratis levering van elektriciteit verderzetten die was ingevoerd als openbaredienstverplichting door het besluit van de Vlaamse regering van 19 oktober 2001 en die liep tot 1 juli 2003. Op 14 maart 2001 heeft de SERV reeds advies gegeven over een ontwerpversie van besluit houdende het gratis vervoer en de gratis levering van een hoeveelheid elektriciteit als sociale openbaredienstverplichting. Over de toevoeging van art. 18 bis aan het Elektriciteitsdecreet werd de raad niet om advies gevraagd. Deze toevoeging gebeurde namelijk via de procedure van een voorstel van decreet in het Vlaamse Parlement. Concreet voorziet het voorliggend ontwerpbesluit dat huishoudelijke afnemers van hun leveranciers een korting gratis elektriciteit krijgen op de eerste afrekeningfactuur van elk jaar. Deze korting wordt berekend op basis van het aantal personen dat gedomicilieerd is op het aansluitpunt en op basis van de maximumprijs die door de CREG (Commissie voor de Regulering van de Elektriciteit en het Gas) is vastgelegd voor de afnemers die geen vrije klanten zijn. De leveranciers mogen de toegekende kortingen factureren aan de betreffende netbeheerders. De netbeheerders moeten bovendien aan de leveranciers vóór 1 februari de relevante gegevens over het aantal inwoners die gedomicilieerd zijn op een bepaald adres doorgeven. Zolang een leverancier niet beschikt over nieuwe gegevens, berekent hij de korting op basis van gegevens van het vorige kalenderjaar. 1 Het Elektriciteitsdecreet van 17 juli 2000 2 Decreet van 4 juli 2003 houdende wijziging van het Elektriciteitsdecreet van 17 juli 2000, wat de openbaredienstverplichtingen betreft. Publicatie Staatsblad: 2003-08-08 3
2. Krachtlijnen van het advies De raad stelt vast dat het voorliggend ontwerpbesluit uitvoering geeft aan de beslissing van het Vlaams Parlement om ook nà 1 juli 2003 aan huishoudelijke klanten een gratis hoeveelheid elektriciteit toe te kennen. Reeds eerder heeft de raad vragen gesteld bij de effectiviteit van deze regeling. Mede gezien de kosten van de voorgestelde maatregel doorgerekend worden aan alle verbruikers aangesloten op het distributienet, vindt de raad het dan ook zeer belangrijk om geregeld de effecten van de voorgestelde regeling te evalueren. Deze evaluaties moeten zowel de ecologische effecten als de sociaal-economische effecten van de regeling in kaart brengen, met speciale aandacht voor de directe en de indirecte verdelingseffecten en de effecten op de mate waarin huishoudelijke afnemers kiezen voor groene stroom. Daarnaast meent de raad dat de Vlaamse regering er voor moet zorgen dat de in het ontwerpbesluit voorgestelde regeling effectief werkbaar is. Terzake suggereert de SERV om de gratis levering van elektriciteit in alle gevallen te verrekenen op basis van de gegevens van het jaar waarvoor de korting toegekend wordt en om hiervoor het afrekeningmoment te verschuiven. Ook zou de Vlaamse regering de VREG als centraal meldpunt moeten aanduiden voor klachten over de toepassing van de gratis levering. Meer algemeen vindt de raad overigens dat een dergelijke ombudsfunctie van de VREG ook zinvol is voor andere regelingen in de elektriciteits- en gasmarkt. Tot slot merkt de SERV op dat enkele elementen in het voorliggend ontwerpbesluit nog verduidelijking en aanvulling behoeven en dat de leesbaarheid van het besluit nog kan verbeteren. 3. Algemene bemerkingen inzake gratis levering van elektriciteit 3.1. Effectiviteit van de vroegere regeling werd niet geëvalueerd, die van de voorliggende regeling evenmin De raad stelt vast dat het recente art. 18 bis van het Elektriciteitsdecreet 3 gecombineerd met het voorliggend ontwerpbesluit de eerdere maatregel om aan elk gezin een gratis hoeveelheid elektriciteit toe te kennen, verderzetten, zonder dat de effecten van deze regeling werden geëvalueerd. Nochtans had de raad al vóór de introductie van de regeling in 2001 uitdrukkelijk de vraag gesteld of de beoogde doelstellingen van de gratis levering wel zouden worden bereikt 4. 3 op 25 juni 2003 4 SERV-advies van 14 maart 2001. Deze doelstellingen waren volgens de nota aan de Vlaamse regering bij het ontwerpbesluit dat in 1 februari 2001 aan de SERV werd voorgelegd, de volgende: 4
Zo bleek uit de analyse van de raad dat het sociale karakter van de gratis levering niet zeker is en dat kan worden verwacht dat de gratis levering zal leiden tot een toename in plaats van een daling van het elektriciteitsverbruik. Ook de effecten van het voorliggende voorstel tot verlenging van de regeling werden vooraf niet ingeschat. De nota aan de Vlaamse regering maakt namelijk geen inschatting van de verwachte sociale en ecologische correctie die deze maatregel zal hebben. Er wordt enkel gesteld: Het voordeel van de gratis hoeveelheid elektriciteit is namelijk relatief groter voor gezinnen met een laag elektriciteitsverbruik dan voor gezinnen met een hoog verbruik. Gezinnen met een laag elektriciteitsverbruik zijn meestal gezinnen met een laag inkomen en gezinnen die zuinig met elektriciteit omspringen. Reeds in zijn advies van 14 maart 2001 heeft de raad echter gesteld dat het lang niet zeker is dat in Vlaanderen gezinnen met een laag elektriciteitsverbruik gemiddeld ook gezinnen met een laag inkomen zijn. Zo verwees de raad bijvoorbeeld dat de vermoedelijke aanwezigheid van meer oude energieverslindende koelkasten, enz. Bovendien hebben studies uitgewezen dat in Vlaanderen gezinnen met veel kinderen, die dus meer gratis kwh elektriciteit toegekend krijgen, gemiddeld vaak ook rijkere gezinnen zijn 5. Het is daarom gevaarlijk om op intuïtieve wijze te veronderstellen dat de sociale effecten van de gratis levering gunstig zijn. De ervaring in andere, soortgelijke dossiers wijst uit dat het aangewezen is om de verdelingseffecten van dergelijke maatregelen vooraf in kaart te brengen in plaats van ze partieel en intuïtief te benaderen. De nota aan de Vlaamse regering bevat daarnaast ook geen raming van de totale hoeveelheid elektriciteit die de netbeheerders gratis zullen moeten (laten) leveren, noch over de kostprijs hiervan. Verder is niet becijferd wie de kostprijs van deze regeling in welke mate zal dragen. Wel is duidelijk dat de distributienetbeheerders de kostprijs van de regeling kunnen verrekenen in het distributienettarief. Een eerste beweegreden die aan de grondslag van dit ontwerpbesluit ligt, is het feit dat elektriciteit in onze huidige maatschappij wordt beschouwd als een elementaire nutsvoorziening. Door het toekennen van een gratis hoeveelheid elektriciteit wordt in alle omstandigheden een minimale elektriciteitslevering gewaarborgd. Ten tweede wordt via deze verplichting een sociale correctie bewerkstelligd. Het voordeel van de gratis hoeveelheid elektriciteit is namelijk relatief groter voor gezinnen met een laag elektriciteitsverbruik- dit zijn meestal gezinnen met een laag inkomen en voor gezinnen met veel kinderen of andere personen ten laste. Ten derde zorgt deze maatregel, in tegenstelling tot een gelijkwaardige daling van de elektriciteitsprijs, niet voor een verhoging van het elektriciteitsverbruik. Een daling van de elektriciteitsprijs zou immers betekenen dat grote verbruikers een groot prijsvoordeel hebben waardoor de stimulans verdwijnt om energie rationeel te gebruiken. Met het toekennen van gratis elektriciteit wordt het voordeel relatief groter voor kleine verbruikers die rationeel met elektriciteit omspringen. Tenslotte zullen de huishoudens door deze verplichting reeds op korte termijn kunnen genieten van de prijsvoordelen van een vrije markt. Deze voordelen zouden anders in de aanvangsfase van de vrijmaking beperkt blijven tot de grootverbruikers. 5 SERV, 1997. 5
Vooral in 2004 zullen de meeste distributienettarieven hierdoor een piek vertonen, aangezien in de nettarieven van heel wat distributienetbeheerders voor 2004 - geheel of gedeeltelijk 6 - ook nog de kortingen met betrekking tot de tweede helft van 2003 zullen worden verrekend. Aangezien deze distributienettarieven worden aangerekend aan alle afnemers die op het distributienet zijn aangesloten, zullen ook niet-residentiële gebruikers meebetalen voor de gratis leveringen. Daarnaast veroorzaakt de voorgestelde regeling ook administratieve kosten voor de houders van een leveringsvergunning. Zij zullen de kortingen immers moeten berekenen en toekennen, terwijl zij enkel de kortingen en niet de administratieve kosten zullen kunnen doorrekenen aan de netbeheerders. Bovengenoemde indirecte verdelingseffecten werden dus niet in kaart gebracht. Op het belang van het onderzoek van deze indirecte verdelingseffecten heeft de raad nochtans reeds in zijn advies van 14 maart 2001 gewezen. 3.2. Alternatieve instrumenten werden niet overwogen De raad wijst erop dat alternatieve beleidsinstrumenten om de beoogde doelstellingen te realiseren niet werden overwogen. Volgens de raad zijn er nochtans voor elk van de beoogde doelstellingen van de gratis levering andere instrumenten denkbaar, die hetzelfde resultaat misschien zelfs op een meer effectieve en meer efficiënte manier kunnen opleveren. 4. Aanbevelingen m.b.t. het ontwerpbesluit 4.1. Verreken de gratis levering enkel op basis van gegevens van het betreffende jaar en verschuif hiervoor het afrekeningsmoment Volgens de raad moet de verrekening van de gratis levering, conform art. 18 bis 3 van het Elektriciteitsdecreet 7, steevast gebeuren op basis van de gegevens van het jaar waarvoor de korting toegekend wordt. Hiervoor moet het afrekeningsmoment voorzien in het ontwerpbesluit verschoven worden naar een later moment, op zijn minst na 5 februari van het betreffende jaar. 6 Netbeheerders waarvoor de nettarieven in 2003 niet voor een volledig jaar vast lagen, hebben naar verluidt reeds, geheel of gedeeltelijk, de kostprijs van de gratis leveringen in de tweede helft van 2003 in hun nettarieven van einde 2003 verrekend. Voor zover deze verrekening niet volledig gebeurde in 2003, is een bijkomende impact op de tarieven van 2004 mogelijk. Andere distributienetbeheerders, voor wie de distributienettarieven in 2003 voor een volledig jaar vastlagen, hebben de kostprijs van de regeling m.b.t. de tweede helft van 2003 nog niet in hun distributienettarieven kunnen verrekenen. Zij zullen deze kosten volledig verrekenen in de distributienettarieven voor 2004. 7 Art. 18bis 3 stelt uitdrukkelijk dat de hoeveelheid gratis elektriciteit wordt berekend op basis van het aantal personen dat op 1 januari van het beschouwde jaar gedomicilieerd is op het adres van de aansluiting van de huishoudelijke afnemer op het distributienet. 6
Art. 4 2 van het voorliggend ontwerpbesluit laat daarentegen toe dat zolang een leverancier niet over nieuwe gegevens beschikt, hij in zijn facturatie rekening houdt met de gegevens van het vorige kalenderjaar. Dit kan volgens de raad bepaalde klanten ten onrechte benadelen. Zo is bijvoorbeeld de kans groot dat een gezin, waarvoor de afrekening van elektriciteitsrekening jaarlijks in januari gebeurt en waar ten opzichte van het voorgaande jaar een gezinslid is bijgekomen, een korting ter waarde van 150 kwh 8 misloopt in het begin van 2004. In dit geval zal de leverancier immers op de afrekening in januari de korting moeten toekennen, terwijl de netbeheerder de gegevens over het - gewijzigde - inwonersaantal maar dient te verstrekken vóór 1 februari. Bovendien moet de leverancier slechts ten laatste vijf werkdagen na ontvangst van de gegevens van de netbeheerders deze effectief in rekening brengen. Bij gebrek aan nieuwe gegevens, zal de leverancier zich in dit geval baseren op cijfergegevens van het vorige kalenderjaar. Aangezien de bedoelde afrekening in het begin van 2004 eveneens de korting met betrekking tot de tweede helft van 2003 inhoudt, kunnen de mislopen kortingsbedragen bovendien snel oplopen. De gevraagde verschuiving van het afrekeningsmoment is daarenboven volgens de raad nodig omdat het ontwerpbesluit geen enkele mogelijkheid voorziet voor de huishoudelijke afnemers om aan te tonen dat er op 1 januari van het beschouwde jaar in feite meer personen gedomicilieerd zijn op het aansluitpunt dan het aantal waarvoor de korting werd toegekend. Tot slot meent de raad dat de regeling voor de huishoudelijke afnemers doorzichtiger zou worden indien de kortingen in elk geval worden berekend op basis van de gegevens op 1 januari van het betreffende jaar. 4.2. Duid de VREG aan als klachtenmeldpunt voor de toepassing van de gratis levering De raad beveelt aan om vóór 1 januari 2004 de VREG (Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt) als onafhankelijk centraal klachtenmeldpunt aan te duiden, waar huishoudelijke afnemers terecht kunnen met klachten over de toepassing van de gratis levering. Momenteel voorziet het ontwerpbesluit geen klachtenmeldpunt. Volgens de raad is de VREG hiervoor de meest aangewezen instantie, gezien deze reguleringsinstantie reeds belast is met de controle op de naleving van een aantal openbaredienstverplichtingen. 8 De korting die begin 2004 zou worden toegekend, zou niet alleen de korting omvatten met betrekking tot het jaar 2004, maar ook deze met betrekking tot de periode van 1 juli 2003 tot en met 31 december 2003 (art. 5 van het ontwerpbesluit). De korting zal dus betrekking hebben op 18 maanden of anderhalf jaar. Art. 18bis 3 voorziet dat de hoeveelheid gratis elektriciteit gelijk is aan: 100 kwh + (100 kwh x het aantal personen dat op 1 januari van het beschouwde jaar gedomicilieerd is op het adres van de aansluiting van de huishoudelijke afnemer op het distributienet). 7
Bovendien vindt de SERV dat de VREG er in dit kader ook voor moet instaan dat de verschillende leveranciers de voorgestelde regeling op een gelijkaardige wijze toepassen. Meer algemeen vindt de raad overigens dat een ombudsfunctie van de VREG ook zinvol is voor andere regelingen die van toepassing zijn in de elektriciteit- en gasmarkt. 4.3. Evalueer de regeling Aansluitend op de algemene bemerkingen, geformuleerd in deel 3.1 (Effectiviteit van de vroegere regeling werd niet geëvalueerd, die van de voorliggende regeling evenmin), vraagt de raad de Vlaamse regering om de effecten van de voorgestelde regeling regelmatig te evalueren. Deze evaluatie moet zowel de ecologische effecten, uitgedrukt in kwh bespaarde energie, als de sociaal-economische effecten in kaart brengen. Daarbij moet er speciale aandacht gaan naar de directe en de indirecte verdelingseffecten van deze regeling. Ook zou de gevraagde evaluatie oog moeten hebben voor de eventuele effecten van de voorgestelde regeling - en meer bepaald van art. 2 3 9 - op de mate waarin huishoudelijke afnemers kiezen voor groene stroom. 4.4. Verduidelijk de regeling De voorgestelde regeling in het ontwerpbesluit moet op enkele punten verduidelijkt en aangevuld worden. Het ontwerpbesluit bepaalt bijvoorbeeld niet op welke wijze een leverancier de verbruiksgegevens van de afgelopen twaalf maanden kan bekomen voor een klant die in die periode een andere leverancier had. Volgens art. 2 2 moet de leverancier immers de toegekende kortingen beperken tot het verbruik tijdens de daguren van de afgelopen twaalf maanden. Indien een klant gedurende die twaalf maanden een andere leverancier had, zal de leverancier die de korting moet toekennen, dus niet automatisch over voldoende informatie beschikken om art. 2 2 te kunnen naleven. Het ontwerpbesluit bevat geen bepalingen die een eventuele overdracht van informatie regelen. De artikelsgewijze toelichting in bijgevoegde nota aan de Vlaamse regering stelt evenwel dat indien het verbruik van de afgelopen twaalf maanden niet bekend is, de toegekende hoeveelheid gratis elektriciteit niet wordt beperkt. Volgens de raad moet dit in het ontwerpbesluit zelf geregeld worden. 9 Dit artikel vermindert de toegekende korting voor afnemers die geheel of gedeeltelijk zijn vrijgesteld van de betaling van het distributienettarief, zoals bijvoorbeeld groenestroomverbruikers, met dit vrijgesteld distributienettarief. De nota aan de Vlaamse regering licht toe dat aldus wordt vermeden dat deze afnemers een korting krijgen voor iets waarvoor ze niet hebben moeten betalen. 8
Verder is het voor de raad onduidelijk op basis van welke inwonersgegevens de verrekening van de korting voor de periode van 1 juli 2003 tot en met 31 december 2003 zal worden berekend. Art. 5 van het ontwerpbesluit stelt enkel dat de verrekening gebeurt op basis van de waarde van de prijsherzieningsparameters die geldig zijn op 1 januari 2004, maar vermeldt niet welk tijdstip wordt beschouwd voor de bepaling van het aantal inwoners dat gedomicilieerd is op een bepaald aansluitpunt. Zijn dit de cijfers op 1 januari 2003 of op 1 juli 2003 of op 1 januari 2004? Indien dit tijdstip niet 1 januari 2004 zou zijn, is het bovendien onduidelijk wanneer de distributienetbeheerders de hiervoor nodige informatie moeten overmaken aan de leveranciers. Tot slot wijst de raad er op dat het ontwerpbesluit geen rekening houdt met het feit dat, in uitvoering van art. 18 bis van het Elektriciteitsdecreet, reeds in de loop van de tweede helft van 2003 kortingen werden toegekend aan klanten. De betreffende leveranciers zouden ingevolge art. 5 van het ontwerpbesluit opnieuw een korting voor de tweede helft van 2003 moeten toekennen aan hun klanten. Dit kan volgens de raad niet de bedoeling zijn. 4.5. Verbeter de kwaliteit van het ontwerpbesluit Volgens de raad kan de kwaliteit van het ontwerpbesluit nog sterk verbeteren. De voorliggende tekst is namelijk bij momenten moeilijk leesbaar en verstaanbaar. Zo verwijst de raad ondermeer naar art. 2 1 10 en naar art. 3 2, tweede lid 11. Verder vraagt de raad in dit kader ook opnieuw naar een versterking van de beleidsvoorbereidende cel binnen de energieadministratie 12. 10 Deze eenheidsprijs is de prijs per kwh verbruikt tijdens de dag van het tarief dat op deze huishoudelijke afnemer van toepassing is en dat door de Commissie voor de Regulering van de Elektriciteit en het Gas wordt vastgelegd als maximumprijs voor de huishoudelijke afnemers die geen in aanmerking komende afnemers zijn. 11 In het geval bedoeld in het eerste lid, wordt de hoeveelheid elektriciteit bedoeld in 1, verminderd met de hoeveelheid gratis elektriciteit bedoeld in het eerste lid, zonder dat het resultaat van deze berekening evenwel negatief kan zijn. 12 O.a. SERV-advies van 10 september 2003. 9
Referentielijst SERV, 10.09.2003, Evaluatieverslag VREG 2002, Brussel: SERV. SERV, 14.03.2001, Advies over vijf ontwerpbesluiten ter uitvoering van het Elektriciteitsdecreet (Kwalitatieve warmtekrachtinstallatie, gratis levering, kalender van openstelling, overdracht van klanten van netbeheerders, inwerkingtreding), Brussel: SERV SERV, 08.10.1997, De verdelingseffecten van de nieuwe regeling voor de afvalwaterheffing en de drinkwatertarieven, Brussel: SERV. 10