Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1991-1992 21 951 Milieu en internationale handel Nr. 5 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 7 april 1992 1. Inleiding en algemene beoordeling In antwoord op het verzoek van de Vaste Commissie van de Tweede Kamer voor Buitenlandse Handel en Milieubeheer zend ik u hierbij, mede namens de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking een reactie op het rapport «Trade and the Environment» van het GATT-secretariaat. Dit commentaar sluit aan bij het eerdere standpunt van de regering ten aanzien van internationale handel en milieu, zoals verwoord in mijn brief dd. 30 augustus 1991 (kamerstuk 21 951, nr. 2). Tevens wil ik verwijzen naar mijn brief dd. 12 maart 1992 (21 951, nr. 4), waarin een samenvatting van het GATT-rapport is opgenomen. De regering is van mening dat het rapport van het GATT-secretariaat een belangrijke bijdrage levert aan de internationale discussie over de raakvlakken tussen internationale handel en milieu vanuit de optiek van de GATT. Het GATT-secretariaat waarschuwt vooral tegen het gevaar dat milieu-argumenten worden gebruikt om verkapt protectionisme te bedrijven. De regering heeft dat ook gedaan in haar brief van 30 augustus 1991. De regering kan zich in algemene zin vinden in de analyse van het GATT-secretariaat. Dit betreft met name het pleidooi voor een multila terale aanpak en samenwerking. Bij enkele aspecten van het rapport kunnen echter vraagtekens worden geplaatst of nuances worden aange bracht. Dit geldt de stelligheid van uitspraken over de bijdrage van vrijhandel op het milieu en de kunstmatige indeling tussen enerzijds binnenlandse en anderzijds grensoverschrijdende en mondiale milieupro blemen. Onderstaand zal hier nader op worden ingegaan. 212747F ISSN0921 7371 Sdu Uitgeverij Plantijnstraat 's-gravenhage 1992
De relaties van handel en milieu vormen een gecompliceerde proble matiek, die zich niet leend voor zeer algemene conclusies of zwart-wit redeneringen. Het gevaar dreigt anders dat de internationale discussie over handel en milieu niet eens goed van de grond komt of beperkt blijft tot een discussie tussen OESO-landen. Tevens bestaat het risico dat de discussie blijft steken in een dogmatische strijd over prioriteitstelling (handelsliberalisatie versus milieubescherming), het al dan niet voorop stellen van unilaterale handelsmaatregelen als sanctie-instrument, al dan niet amendering van het GATT-verdrag en de tegenstelling Noord-Zuid. De regering acht het raadzaam om uit te gaan van complementariteit tussen handelspolitiek en milieubeleid. De mternationale discussie over handel en milieu zal vooral gericht moeten worden op de mogelijkheden, die een open multilateraal handelssysteem biedt om samen met een goed nationaal milieubeleid, bij te dragen aan duurzame ontwikkeling en bescherming en verbetering van het milieu. Operationalisering van het begrip goed milieubeleid in een multilateraal kader verdient daarbij hoge prioriteit, rekening houdend met grote verschillen in milieugebruiksruimte en druk, welvaartsniveau en maatschappelijke prioriteitstelling in landen. Het gaat er vooral om een doelgericht milieubeleid in alle landen te bevorderen, waarbij de kosten voor het milieu adequaat worden weerspiegeld in de prijzen van de geproduceerde goederen en diensten. De nadruk zou daarbij moeten liggen op multilaterale samenwerking en positieve prikkels ten behoeve van milieudoelstellingen en niet op voorhand op negatieve en zelfs discriminatoire handelsinstrumenten. Onderstaand zal in het meer specifieke commentaar grotendeels de indeling van het GATT-rapport worden gevolgd. 2. Algemene aspecten De bijdrage van handel aan een beter milieu Het rapport stelt dat liberalisatie van de handel economische groei, concurrentie en technologische ontwikkeling bevordert, waardoor meer middelen beschikbaar komen voor milieubeleid. Het rapport stelt tevens dat er geen directe relatie bestaat tussen duurzame ontwikkeling en internationale handel. Het niet doorberekenen van milieukosten in de prijzen zou duurzame ontwikkeling ook in compleet gesloten economie ondermijnen. De regering is van mening dat een vrijere handel en een hogere econo mische groei niet automatisch leiden tot een schoner of beter beschermd milieu. Voor het nastreven van duurzame ontwikkeling inclusief een doelmatig milieubeheer kan economische groei wel bevorderlijk zijn, mits die economische groei zelf niet plaatsvindt met sterk vervuilende techno logie. Immers bij economische stagnatie zal de prioriteit voor milieu beheer afnemen. Handelsliberalisatie kan een grotere economische doelmatigheid bevorderen door een efficiënter gebruik van grondstoffen en hulpbronnen mogelijk te maken en daarmee ook een bijdrage leveren aan duurzame ontwikkeling. In hoeverre liberalisatie van de wereldhandel ook daadwerkelijk duurzame ontwikkeling ondersteunt, is afhankelijk van de mate waarin ook de milieukosten in de prijzen van goederen en diensten tot uitdrukking komen. Anderzijds erkent het rapport wel dat bepaalde milieuproblemen kunnen verslechteren door internationale handel, indien een goed binnenlands milieubeleid ontbreekt. De nadruk zou volgens het
GATT-secretariaat daarom volledig moeten liggen op het bevorderen van een passend binnenlands milieubeleid. Deze benadering van het GATT-secretariaat gaat uit van een volstrekte scheiding tussen binnenlandse en grensoverschrijdende milieupro blemen. Het vormt daarmee een miskenning van de onderlinge raakvlakken tussen handelspolitiek en milieubeleid Te meer daar interna tionale afspraken over handel steeds gecompliceerder worden en zich niet langer beperken tot «pure» grensmaatregelen in de vorm van invoer rechten of kwantitatieve beperkingen. In toenemende mate wordt zichtbaar dat handel en milieu onderling raakvlakken hebben, mede onder invloed van het streven naar integraal ketenbeheer. Integraal ketenbeheer richt zich op de milieu-effecten in alle fasen van de produktie, consumptie en verwijdering van een produkt. Deze fasen spelen zich niet noodzakelijkerwijs af binnen éën en hetzelfde land. Dit streven gaat bovendien verder dan alleen het verschaffen van financiële middelen ter bekostiging van het herstel van het milieu, maar richt zich ook op het voorkomen van milieuschade. Er bestaat dus wel degelijk een relatie tussen internationale handel en duurzame ontwikkeling. Ook al zou een «passend» binnenlands milieu beleid worden gevoerd, dan nog is het niet volledig uitgesloten dat een vrijere handel soms negatieve gevolgen kan hebben voor het milieu. Omgekeerd kan een vrijere handel onder voorwaarden een positieve bijdrage leveren aan duurzame ontwikkeling, ook al zijn nog niet alle milieukosten verdisconteerd in de prijzen. Centrale vraag blijft wat onder «passend» milieubeleid moet worden verstaan en hoe opgetreden zou moeten worden tegen een niet passend milieubeleid. De noodzaak van multilaterale samenwerking op milieugebied en de rol van handelspolitiek Het rapport geeft aan dat afstemming en multilaterale samenwerking op milieugebied, bij voorbeeld door het opstellen van multilaterale regels, voor de effectiviteit van het milieubeleid van groot belang is. Dit geldt voor alle niveaus van milieuproblemen, van puur bmnenlandse tot mondiale milieuproblemen (global commons). Wat betreft de «global commons» kan zich overigens een spanning voordoen met het beginsel van de erkenning van de permanente soevereiniteit over de natuurlijke hulpbronnen van een land. Multilaterale samenwerking op milieugebied is niet alleen wenselijk om onnodige handelsfricties te voorkomen, maar vooral om werkbare oplossingen te vinden voor regionale en mondiale milieuproblemen. Het GATT-secretariaat stelt dat het gebruik van handelsmaatregelen nooit het meest efficiënte middel kan zijn om milieuproblemen aan te pakken. Unilaterale maatregelen waarbij de markttoegang afhankelijk wordt gesteld van het milieubeleid van het exporterende land zijn niet GATT-conform, omdat daarmee een discriminatoir onderscheid wordt gemaakt tussen «gelijke» produkten uit verschillende landen. Het gebruik van discriminatoire handelsmaatregelen om free-rider gedrag van landen in te perken, zou volgens het GATT-secretariaat onder andere kunnen worden voorkomen dor multilaterale afspraken te maken over milieu schadelijke binnenlandse produktie en consumptiepatronen. De regering kan de mening over de noodzaak van multilaterale afstemming en samenwerking ter vergroting van de effectiviteit van het milieubeleid volledig onderschrijven. Dit betekent dat getracht zal moeten worden in multilateraal verband overeenstemming te bereiken
over wat onder een passend milieubeleid moet worden verstaan. Gestreefd zal moeten worden naar een stelsel van minimum milieu normen (normen die tenminste gehaald moeten worden), waarbij onder scheid gemaakt wordt naar het schaalniveau van het milieuprobleem. Daarbij zal niet altijd naar één wereldnorm gestreefd hoeven te worden, maar dient rekening te worden gehouden met de verschillen in natuur lijke en economische omstandigheden tussen landen. Ingeval van mondiale en grensoverschrijdende milieuproblemen wordt harmonisatie meer gewenst geacht dan bij milieuproblemen van lokale aard. Voorzover er sprake is van echte binnenlandse milieuproblemen zonder grensover schrijdende effecten, dient de nationale soevereiniteit van een land volledig erkend te worden. De bijzondere positie van ontwikkelingslanden dient in ogenschouw te worden genomen. Enige ruimte zou hen geboden moeten worden wat betreft normen. Ook wordt keuzevrijheid ten aanzien van het instrumentarium van belang geacht. Wel zou gestreefd moeten worden om milieunormen op basis van dezelfde principes en methodes tot stand te brengen. Dit komt zeker de transparantie van milieumaatre gelen ten goede. Centraal staat de noodzaak om eisen te kunnen stellen aan produkten (binnenlandse en ingevoerde) en binnenlandse produktieprocessen op grond van milieu-overwegingen. Met het stellen van eisen aan buiten landse produktieprocessen (PPM's) als voorwaarde voor markttoegang van een op zich niet vervuilend produkt zou echter terughoudendheid in acht moeten worden genomen, tenzij het gaat om multilateraal overeen gekomen eisen voor produktieprocessen. Het pleidooi van het GATT-secretariaat om bij het zoeken van oplossingen in multilateraal kadervan grensoverschrijdende en mondiale milieuproblemen, overwe gingen van efficiëntie en rechtvaardigheid mee te laten spelen, kan van harte worden ondersteund. Landen hebben immers te maken met verschillen in bestrijdingskosten van milieuproblemen en verschillen tevens van elkaar in de mate, waarin ze mondiale milieuproblemen veroorzaken c.q. kunnen bijdragen aan de oplossing ervan. Zoals in de brief van 30 augustus 1991 reeds werd gesteld, dienen milieuproblemen bij voorkeur bij de bron te worden aangepakt. Handels maatregelen op grond van milieu-overwegingen hebben meestal een «second best» karakter en zijn vaak weinig doeltreffend. Niettemin kunnen handelsbeperkende maatregelen een nuttige rol spelen bij het indammen van free-rider gedrag van landen, als andere opties uitgeput zijn. Dit kan zijn in het geval dat landen zich onttrekken aan interna tionale afspraken of minimum milieu-normen schenden. Daarbij gaat het in beginsel om maatregelen, die in multilateraal verband zijn afgesproken. Deze dienen te voldoen aan een aantal voorwaarden, zoals onder andere non-discriminatie, transparantie en proportionaliteit. Overeenstemming bereiken over deze criteria vergt internationaal overleg en samenwerking. De regering staat echter zeer terughoudend tegenover unilaterale handelsmaatregelen als instrument om het milieugedrag van handels partners te beïnvloeden. Een dergelijke extra-territoriale werking van wetgeving ondermijnt het multilaterale handelsstelsel. Unilaterale handelsmaatregelen bieden bovendien geen garantie dat het exporte rende land dat getroffen wordt door de sanctie, zijn milieugedrag zal aanpassen, zeker indien een dergelijke handelsmaatregel slechts door één of enkele landen wordt getroffen. Uiteraard is het niet de bedoeling om roofbouw te bevorderen, maar het kan evenmin de bedoeling zijn om verkapt protectionisme aan te moedigen.
De regering wil in haar benadering de nadruk leggen op positieve prikkels in plaats van op voorhand uit te gaan van sanctiemaatregelen, zonder overigens handelsmaatregelen daarbij uit te sluiten. Het GATT-rapport maakt melding van een aantal voorbeelden van positieve maatregelen. Handelspartners zouden bij voorbeeld afspraken kunnen maken in het kader van ontwikkelingssamenwerking, over het treffen van milieuvoorzieningen, die samenhangen met bepaalde handelsstromen. Ook kunnen in het kader van grondstoffenovereenkomsten afspraken worden gemaakt over produktieprocessen en het beheer van natuurlijke hulpbronnen. Een derde mogelijkheid is de overdracht van milieuvriende lijke technologie. Protectionisme en het milieu Het GATT-secretariaat voert de situatie in de landbouw aan als een voorbeeld om aan te tonen dat belemmering van vrijhandel door marktaf scherming en interne steun, een oorzaak kan zijn van milieuproblemen. De regering onderschrijft deze zienswijze die opgeld doet in zowel indus trielanden als ontwikkelingslanden. Dit betekent echter niet dat handelsli beralisatie in de landbouw het enige en beste instrument is om de milieu problemen op te lossen. In het kader van de Uruguay-Ronde wordt een begin gemaakt met een grotere marktoriëntatie en vrijere handel in de landbouwsector. Hiermee kan een bijdrage worden geleverd aan de oplossing van milieuproblemen, alhoewel dit niet automatisch het gevolg zal zijn. Het rapport waarschuwt voor nieuwe vormen van «groen» protectio nisme op grond van milieu-overwegingen. Dit wordt door de regering onderschreven. De regering acht de huidige bezorgdheid over de invloed van milieubeleid op internationale concurrentieverhoudingen geen reden voor interventie door middel van handelsinstrumenten, bij voorbeeld in de vorm van compenserende heffingen bij een minder streng milieu beleid in het exporterende land. Er bestaan vele verschillen in econo mische en andere omstandigheden of overheidsbeleid tussen landen, die niet als een oneigenlijk concurrentievoordeel dienen te worden beschouwd. Ze hoeven echter geen aanleiding te zijn voor interventie via handelsmaatregelen. Met het «neutraliseren» van verschillen op milieu gebied en/of beleid zou een gevaarlijk precedent worden geschapen. De regering ziet echter wel een verschil van inzicht ten aanzien van de constatering door het GATT-rapport dat handelsmaatregelen niet de aangewezen weg zijn om milieuproblemen op te lossen. Zoals hierboven en in de brief van 30 augustus 1991 is aangegeven, wordt de inzet van handelsmaatregelen voor milieudoeleinden mogelijk geacht, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan en een aantal criteria en richtlijnen in acht worden genomen. 3. GATT-regelgeving en het milieu In de samenvatting die ik reeds eerder stuurde, is reeds uitgebreid ingegaan op de interpretatie van de huidige GATT-regels met betrekking tot het gebruik van handelspolitiek voor het bereiken van milieudoel einden. De belangrijkste uitgangspunten hierbij zijn: - alhoewel milieu niet als expliciete uitzonderingsgrond genoemd wordt in het GATT, kan er van worden uitgegaan dat de GATT-regels geen belemmering vormen voor het toepassen van niet-discriminatoire milieumaatregelen, die geen onderscheid maken tussen binnenlandse en ingevoerde produkten; - de regels van de GATT vormen geen beperking voor het opleggen
van non-discriminatoire heffingen of het stellen van regels ten aanzien van binnenlandse produktieprocessen. Het is ook toegestaan om de produktie en de verkoop van een bepaald produkt te verbieden; - onder de huidige GATT-regels is het niet toegestaan om een veran dering in het milieubeleid van een ander land unilateraal af te dwingen door invoerbeperkingen ten opzichte van dat land te treffen. 1 De regering meent dat niet in alle gevallen het huidige GATT-regime voldoende is toegerust voor het accommoderen van maatregelen in het kader van milieubeleid. In het GATT-rapport wordt dit ook aangegeven. Als voorbeeld wordt in dit verband genoemd een besluit tot het instellen van importbeperkingen door GATT-partijen ten opzichte van landen met een onvolkomen milieubeleid. Het GATT-rapport geeft aan dat dit door middel van een ontheffing (in GATT-termen een waiver) zou kunnen worden toegestaan. Een GATT-wa/Verbiedt onder andere het voordeel dat er zekerheid bestaat dat een bepaalde handelspolitieke maatregel alleen toegepast zal worden voor het betreffende milieupro bleem. De regering deelt deze mening over het voordeel van de toekenning van een GATT-wa/Ver, maar meent dat hier geen sprake kan zijn van een definitieve oplossing. Hiertoe dienen de mogelijkheden van amendering van de GATT en het komen tot een side agreement in de vorm van een Milieu-code nader te worden onderzocht. In een dergelijke Milieu-code zouden ook milieu-relevante principes, zoals de «vervuiler en de gebruikter betaalt» en het voorzorgsprincipe opgenomen kunnen worden. Uitgangspunt daarbij zou moeten zijn het duurzaam gebruik van hulpbronnen. De nieuwe ontwerp Code inzake technische handelsbelem meringen in het kader van de Uruguay-Ronde biedt daarbij wellicht aanknopingspunten. In de GATT-werkgroep handel en milieu zullen de bestaande GATT-regels moeten worden doorgelicht. Daarbij zal bezien moeten worden in hoeverre de regels verduidelijkt of aangepast moeten worden om het milieu-aspect beter te integreren in de GATT-werkzaam heden en daarmee toekomstige problemen op het gebied van handel en milieu te verminderen. Nederland zal dit bevorderen. De Staatssecretaris van Economische Zaken, Y. C. M. T. van Rooy 1 In de samenvatting van het GATT-rapport is op pagina 3 bij het vierde uitgangspunt per abuis het woordje niet weggevallen, waardoor ten onrechte de indruk wordt gewekt dat het onder de GATT-regels wel zou zijn toegestaan om unilateraal een verandermg in het miheubeleid van een ander land af te dwingen.