HOOFDSTUK 1 DE NIEUWE BELGISCHE REGELGEVING : DE HERVORMING VAN DE MEDEFINANCIERING CHAPITRE 1 LA NOUVELLE REGLEMENTATION BELGE : LA REFORME DU COFINANCEMENT Marc HEIRMAN Diensthoofd Budgettaire Programmatie en Financiële Controle van de Indirecte Samenwerking, Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (DGOS), FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
EXECUTIVE SUMMARY (NL) Al in 1997 werd een nieuw wettelijk kader geschapen m.b.t. de indirecte bilaterale samenwerking, uitgevoerd door Belgische niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties (NGO s). Sindsdien werden de NGO s betoelaagd op basis van een vijfjarenprogramma dat ingediend werd door een NGO of een samenwerkingsverband van NGO s. Op basis van de ervaringen terzake en in overleg met de federaties die de nietgouvernementele organisaties (NGO s) groeperen, werd in de periode 2005-2007 een nieuwe hervorming van de cofinanciering van de NGO s ingevoerd. De belangrijkste doelstellingen van deze hervorming waren: - een verdieping van de programmabenadering voor de meest performante NGO s; - de opening van een financieringslijn voor projecten, uitsluitend bestemd voor NGO s die niet van een programmafinanciering zullen genieten; - een administratieve vereenvoudiging van het beheer van zowel de programma s als projecten, meer bepaald door de toepassing van een eenvormige medefinancieringsleutel, ongeacht het type van de gesubsidieerde activiteiten of de grootte van de NGO en door de verdeling van activiteiten tussen Noord-acties en Zuid-acties in functie van hun doeleinden; - een meer flexibele cofinanciering die een betere financiële zekerheid biedt voor de NGO s, via de toekenning van meerjaarlijkse financiële enveloppen; - een transparante toekenningswijze van de subsidies in de mate dat de financiering verdeeld werd in operationele kosten, beheerskosten en structuurkosten. Daarbij werd een basiserkenning ingevoerd welke toeliet te genieten van een subsidie ter medefinanciering van projecten in een beperkt aantal landen, alsook een programmaerkenning welke geldig was voor tien jaar, toegekend na een externe screening van zowel de financiële als methodologische capaciteiten van de NGO. Een eerste koninklijk besluit, getekend op 14 december 2005, regelde de basiserkenning van de NGO s. Het voorzag in een bijkomende erkenning, getiteld programma-erkenning, op basis van een analyse van de capaciteiten van de NGO s kandidaat voor dit nieuwe type erkenning. Een tweede koninklijk besluit, getekend op 24 september 2006, bepaalde de modaliteiten m.b.t. de ontvankelijkheid en subsidiëring van de programma s en projecten van erkende NGO s. Dit besluit herzag het conceptuele kader van de programma-aanpak op basis van een strategisch kader van acties. Dit laatste vertaalde een geheel van keuzes gemaakt door de NGO wat betreft doelgroepen, partners, geografische zones, sectoren en thema s en werd opgesteld voor een duur van zes jaar, gerealiseerd door ofwel triënnale programma s, ofwel projecten met een maximale duur van twee jaar.
Zowel de programma s als de projecten dienden een aanpak aan te nemen gericht op resultaten. De praktische modaliteiten met betrekking tot de opvolging en de controle van de subsidies maakten het voorwerp uit van overleg met de NGO-sector (naast de controles voorzien in de wetten op de Rijkscomptabiliteit).
EXECUTIVE SUMMARY (FR) Déjà en 1997, la coopération bilatérale indirecte, mise en œuvre par des organisations non gouvernementales belges de développement (ONG), avait été dotée d un nouveau cadre légal. Depuis lors, les ONG sont subsidiées sur la base d un programme quinquennal présenté par une ONG ou un groupement d ONG. Sur la base des expériences en la matière et en concertation avec les fédérations regroupant les organisations non gouvernementales de développement (ONG), une nouvelle réforme du cofinancement des ONG a été mise sur pied pendant la période 2005-2007. Les principaux objectifs de cette réforme étaient : - l approfondissement de l approche programmatique pour les ONG les plus performantes ; - l ouverture d une ligne de crédit pour les projets, uniquement pour des ONG qui ne bénéficieront pas d un financement-programme ; - une simplification administrative de la gestion des programmes et projets, plus particulièrement par l application d une clé de financement unique, quel que soit le type d actions subsidiées ou la taille de l ONG, et par la répartition de leurs activités entre actions-nord et actions-sud, en fonction de leurs objectifs ; - un cofinancement plus flexible qui garantit une sécurité financière pour les ONG, par l octroi d enveloppes financières pluriannuelles ; - une modalité d octroi transparente de subsides dans la mesure où le financement a été réparti en frais opérationnels, frais de gestion et frais de structure. Dans ce cadre, un agrément de base permettant de bénéficier d un subside pour le cofinancement de projets dans un nombre limité de pays a été introduit ainsi qu un agrément programme valable pour dix ans, octroyé après un screening externe des capacités financières et méthodologiques de l ONG. Un premier arrêté royal, signé le 14 décembre 2005, réglait l agrément de base des ONG. Il prévoit un agrément complémentaire intitulé agrément programme, sur la base d une analyse des capacités des ONG candidates pour ce nouveau type d agrément. Un deuxième arrêté royal, signé le 24 septembre 2006, fixait les modalités de recevabilité et de subvention de programmes et de projets d ONG agréées. Cet arrêté revoit le cadre conceptuel de l approche programmatique sur la base d un cadre stratégique des actions. Ce cadre stratégique traduit un ensemble de choix opérés par l ONG en matière de groupes-cibles, partenaires, zones géographiques, secteurs et thèmes. Etabli pour une durée de six ans, il est réalisé soit par des programmes triennaux, soit par des projets d une durée maximale de deux ans.
Tant les programmes que les projets ont dû adopter une approche orientée vers les résultats. Les modalités pratiques portant sur le suivi et le contrôle des subsides ont fait l objet d une concertation avec le secteur des ONG (à côté des contrôles prévus dans les lois sur la comptabilité de l Etat).
1. Wettelijke basis Wet van 25 mei 1999 betreffende de Belgische internationale samenwerking, meer in het bijzonder artikel 10, gewijzigd door de wet van 2 januari 2001 houdende sociale, budgettaire en andere bepalingen en door de wet van 20 juli 2006 houdende diverse bepalingen, en de koninklijke uitvoeringsbesluiten. Koninklijk besluit van 14 december 2005 betreffende de erkenning van niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties. Koninklijk besluit van 24 september 2006 betreffende de subsidiëring van programma's en projecten voorgelegd door de erkende niet-gouvernementele organisaties. Ministerieel besluit van 30 mei 2007 houdende uitvoering van het koninklijk besluit van 24 september 2006 betreffende de subsidiëring van programma's en projecten voorgelegd door de erkende niet-gouvernementele organisaties. Ministerieel besluit van 24 januari 2008 houdende uitvoering van het koninklijk besluit van 24 september 2006 betreffende de subsidiëring van programma's en projecten voorgelegd door de erkende niet-gouvernementele organisaties. Koninklijk besluit van 7 februari 2007 voor de erkenning en betoelaging van de Federaties van de niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties. 2. REGLEMENTAIRE TEKSTEN Richtlijn voor de boekhoudkundige en financiële aspecten van projecten. Richtlijn voor de boekhoudkundige en financiële aspecten van programma s. Gids voor de besteding, verantwoording en controle van de subsidies. Gids m.b.t. het nieuw systeem voor subsidiëring. 3. KONINKLIJK BESLUIT VAN 18 JULI 1997 BETREFFENDE DE ERKENNING EN SUBSIDIËRING VAN NIET-GOUVERNEMENTELE ONTWIKKELINGSORGANISATIES EN VAN HUN FEDERATIES Ter herinnering, met het koninklijk besluit van 18 juli 1997 werd de indirecte bilaterale samenwerking, uitgevoerd door Belgische niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties (NGO s), voorzien van een nieuw wettelijk kader.
Sindsdien werden de NGO s betoelaagd op basis van een vijfjarenprogramma (met jaarlijks in te dienen actieplannen) dat ingediend werd door een NGO of een samenwerkingsverband van NGO s. Dit programma kon vier soorten activiteiten omvatten: - partnerfinanciering; - educatie; - dienstverlening; en - uitzenden van personen. De wet van 25 mei 1999 betreffende de Belgische internationale samenwerking had de ontwikkelingssamenwerking echter grondig gewijzigd. Bovendien was uit de evaluatie van de eerste vijfjarenprogramma s gebleken dat een aanpassing van het wettelijk kader noodzakelijk was. Aldus werden een aantal aanpassingen doorgevoerd met het oog op de vereenvoudiging van de procedures en een versterking van de notie programmabenadering en werd een nieuwe hervorming voorbereid. Deze is geleidelijk in werking getreden vanaf 2006 voor wat de cofinanciering van projecten betreft en vanaf 2007 voor wat de cofinanciering van programma s betreft. Voor de programma s welke onder het koninklijk besluit van 18 juli 1997 vielen en die niet voldaan hadden aan de eisen van de externe screening (zie verder) voorafgaand aan de toekenning van de programma-erkenning werden overgangsmaatregelen ingevoerd tot 31 december 2010. 4. KONINKLIJK BESLUIT VAN 24 SEPTEMBER 2006 BETREFFENDE DE SUBSIDIËRING VAN PROGRAMMA'S EN PROJECTEN VOORGELEGD DOOR DE ERKENDE NIET-GOUVERNEMENTELE ORGANISATIES De nieuwe reglementering creëert een nieuw systeem wat betreft de cofinanciering van programma's welke geleidelijk het systeem van vijfjaarlijkse programmafinanciering op basis van jaarlijks in te dienen actieplannen zal vervangen. Ten einde te kunnen genieten van een subsidiëring werden twee vormen van erkenning ingevoerd:
4.1. Basiserkenning (vijf jaar) De vzw s die beantwoorden aan de criteria opgenomen in het koninklijk besluit van 14 december 2005 betreffende de erkenning van niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties kunnen, op hun aanvraag, als niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisatie worden erkend. Om deze erkenning te verkrijgen moet de organisatie haar visie op het ontwikkelingsproces, evenals de opdracht die zij in dit kader op zich neemt, voorstellen. Deze visie en missie worden om de vijf jaar geactualiseerd. De NGO s die alleen van de basiserkenning genieten kunnen projecten met een maximale duur van twee jaar en een minimum kostprijs van 125.000 EUR (voor een Zuidproject) of van 40.000 EUR (voor een Noordproject) indienen. Een subsidieerbaar project is een geheel van activiteiten gericht op het realiseren van een specifieke doelstelling die past in een strategisch kader van zes jaar. Dit strategisch kader is een geheel van keuzes betreffende doelgroepen, partners, geografische zones, sectoren en thema s, die de NGO maakt voor het realiseren van haar opdracht. Om een betere opvolging toe te laten kunnen de projecten slechts in een beperkt aantal landen (1) gerealiseerd worden. De projecten worden betoelaagd op basis van een éénvormige verdeelsleutel 80/20. Er wordt evenwel een maandelijks forfaitair bedrag toegekend per coöperant en per studie- of stagebeurs om de gegarandeerde minimumvoordelen, voorzien in het koninklijk besluit van 24 september 2006, te financieren. De subsidie wordt verhoogd met een percentage voor de structuurkosten. Dit percentage kan variëren tussen 4 en 9 % in functie van het technisch karakter, de totale kosten van het project, de geografische verdeling van de activiteiten alsook in functie van de aard van de erkenning en de grootte van de NGO. De structuurkosten worden berekend op basis van de effectief gebruikte subsidie. In toepassing van de Richtlijn voor de boekhoudkundige en financiële aspecten van de projecten, die op haar beurt integraal deel uitmaakt van het ministerieel besluit houdende toekenning van een subsidie aan de NGO in het kader van haar project wordt de subsidie vrijgegeven in twee schijven: (1) 41 in totaal.
- de eerste schijf bedraagt 80 % van het toegekende bedrag en wordt betaald na voorlegging van een schuldvordering van zodra de toekenning van de subsidie werd genotificeerd; - de tweede schijf bedraagt 20 % en wordt betaald op voorlegging van een schuldvordering, vergezeld van een uitgavenstaat die aantoont dat 70 percent van de goedgekeurde projectbegroting werd uitgegeven. Het narratief en financieel verslag wordt door de NGO ingediend binnen de 120 dagen, volgend op de einddatum van het project, zoals gedefinieerd in het toekenningsbesluit van de subsidie. Het financieel verslag wordt opgesteld conform de modellen 1 en 3 tot 7 en bevat de werkelijk verrichte kosten, de gegenereerde inkomsten en de jaarrekening van de NGO. Om een soepele spreiding toe te laten van de uitgaven zijn kredietoverdrachten binnen rubrieken van de operationele kosten en beheerskosten mogelijk volgens vastgelegde percentages. Alle kosten opgenomen in het financieel verslag moeten worden verantwoord. Een uitgave is slechts aanvaardbaar indien ze in de goedgekeurde begroting van het project is voorzien. Bovendien omvat de Gids voor besteding, verantwoording en controle van subsidies, die integraal deel uitmaakt van de bovenvermelde richtlijn, 44 uitgaven die niet door de Administratie worden gesubsidieerd. Voor de kosten gemaakt door de NGO worden de originele bewijsstukken ter beschikking gehouden op de zetel van de NGO. Voor de kosten gemaakt door een partner, dient de NGO in het bezit te zijn van hetzij de originele verantwoordingsstukken of kopieën, hetzij de originele controleverklaringen met betrekking tot de boekhouding van de partner. 4.2. Programma-erkenning (tien jaar) De erkende NGO s, die gedurende de laatste zes jaar op regelmatige basis subsidies hebben ontvangen, kunnen zich onderwerpen aan een externe screening (2) van hun organisatie en hun activiteiten. Zij die beantwoorden aan de vooraf gestelde criteria betreffende hun financiële autonomie, hun financieel beheer, hun vermogen om ontwikkelingsprogramma s voor te bereiden, uit te voeren en op te volgen, alsook betreffende hun resultaten op het terrein, kunnen een programma-erkenning voor tien jaar bekomen, wat hen het recht geeft driejaarlijkse programma s in te dienen. (2) Aldus werd, op vraag van DGOS, in de loop van 2006 een externe screening georganiseerd door PriceWaterhouseCoopers: 51 NGO s werden weerhouden voor programmafinanciering, Een aantal anderen slaagden niet voor de screening. In 2009 wordt een nieuwe screening georganiseerd.
Dit driejaarlijks subsidieerbaar programma is een coherent geheel van specifieke doelstellingen die passen in een strategisch kader van zes jaar (3). Het wordt goedgekeurd zonder andere geografische beperking dan deze die is vastgelegd door het DAC bij de OESO (ontwikkelingslanden). Bovenvermeld strategisch kader is een geheel van keuzes inzake doelgroepen, partners, geografische zones, sectoren en thema s, die de NGO maakt voor het realiseren van haar opdracht. De vroegere vier activiteitenluiken (partnerfinanciering, educatie, dienstverlening en uitzenden van personen) werden afgeschaft en vervangen door de benamingen Noord-luik en Zuidluik, in functie van de finaliteit van de specifieke doelstelling. In het Noord-luik is elke specifieke doelstelling direct of indirect gericht op de ontwikkeling van billijke en solidaire Noord-Zuid-betrekkingen: - door het engagement op te wekken of te versterken van de bevolking en de politieke, economische en sociale actoren in België; - door zich in te zetten in netwerken en acties op internationaal vlak; - door de werking te versterken en te verbeteren van organisaties die zich inzetten voor de Noord-Zuid-solidariteit. In het Zuid-luik is elke specifieke doelstelling direct of indirect gericht op de capaciteitsversterking van de partners en/of de ondersteuning van hun activiteiten met het oog op de verbetering van de socio-economische levensomstandigheden van de achtergestelde bevolkingsgroepen in een perspectief van duurzame ontwikkeling. Het nieuwe systeem van programmafinanciering is geleidelijk in werking getreden vanaf 2007 en vervangt geleidelijk het oude systeem van cofinanciering (programma + jaarlijkse actieplannen) dat tot 2010 gehandhaafd wordt voor de NGO s zonder programma-erkenning. Vanaf 1 januari 2011 zullen alleen de NGO s met een programma-erkenning toegang hebben tot de programma s, terwijl de andere zich zullen moeten inschrijven in de projectbenadering (4). De programma s worden betoelaagd op basis van een éénvormige verdeelsleutel 80/20. Er wordt evenwel een maandelijks forfaitair bedrag toegekend per coöperant en per studie- of stagebeurs om de gegarandeerde minimumvoordelen, voorzien in het koninklijk besluit van 24 september 2006, te financieren. (3) Aldus kunnen twee driejaarlijkse programma s worden ingediend in het kader van een strategisch kader van zes jaar. (4) Een NGO die de programma-erkenning geniet kan aldus ofwel een programma indienen ofwel een project maar niet allebei.
De subsidie wordt verhoogd met een percentage voor de structuurkosten. Dit percentage kan variëren tussen 4 en 9 % in functie van het technisch karakter, de complexiteit, de totale kosten van het programma, de geografische verdeling van de activiteiten alsook in functie van de aard van de erkenning en de grootte van de NGO. De structuurkosten worden berekend op basis van de effectief gebruikte subsidie. In toepassing van de Richtlijn voor de boekhoudkundige en financiële aspecten van de programma s, die op haar beurt integraal deel uitmaakt van het ministerieel besluit houdende toekenning van een subsidie aan de NGO in het kader van haar programma, wordt de subsidie vrijgegeven in zes semestriële schijven, in functie van de goedgekeurde kalender en de effectieve uitbetalingen van het programma, op voorlegging van zes schuldvorderingen en gestaafd door een financiële uitgavenstaat voor wat de vorderingen twee tot zes betreft. Elk jaar dient de NGO een narratief en financieel verslag in, dat per resultaat de staat van vooruitgang van het programma beschrijft. Het narratief en financieel eindverslag wordt door de NGO ingediend binnen de 120 dagen die volgen op de einddatum van het programma, zoals gedefinieerd in het toekenningsbesluit van de subsidie. Het financieel verslag wordt opgesteld conform de modellen 1 tot 7 en bevat de werkelijk verrichte kosten, de gegenereerde inkomsten en de jaarrekening van de NGO. Om een soepele spreiding toe te laten van de uitgaven zijn kredietoverdrachten tussen specifieke doelstellingen en binnen rubrieken van de operationele kosten en beheerskosten mogelijk volgens vastgelegde percentages. Alle kosten opgenomen in het financieel verslag moeten worden verantwoord. Een uitgave is slechts aanvaardbaar indien ze in de goedgekeurde begroting van het programma is voorzien. Bovendien omvat de Gids voor besteding, verantwoording en controle van subsidies, die integraal deel uitmaakt van de bovenvermelde richtlijn, 44 uitgaven die niet door de Administratie worden gesubsidieerd. Voor de kosten gemaakt door de NGO worden de originele bewijsstukken ter beschikking gehouden op de zetel van de NGO. Voor de kosten gemaakt door een partner of door een vertegenwoordiging van de NGO, dient de NGO in het bezit te zijn van hetzij de originele verantwoordingsstukken of kopieën, hetzij de originele controleverklaringen met betrekking tot de boekhouding van de partner of de vertegenwoordiging. De te betalen schijf wordt aangepast rekening houdend met de saldi zoals vermeld in het financieel verslag en de eventuele verworpen uitgaven door de Administratie.
5. ENKELE CIJFERS 5.1. M.b.t. de vijfjarenprogramma s De kredieten welke in 2007, het laatste jaar van de meeste vijfjarenprogramma s, nog 98.420.000 EUR bedroegen, verminderden vanaf 2008 om vanaf 2011 helemaal weg te vallen. (in duizend EUR) 2008 2009 2010 2011 2012 Actieplannen 11.000 9.774 9.938 0 0 Federaties 1.000 1.226 1 262 1.300 1.339 Totaal 11.000 11.200 1.300 1.339 5.2. M.b.t. de projectfinanciering geïntegreerd in een strategisch kader Ten laste van de begroting 2007 werden vier projecten goedgekeurd voor een totaal bedrag van 1.031.250 EUR. In 2008 werden zeven nieuwe projecten goedgekeurd voor een totaal bedrag van 1.508.045 EUR (situatie op 1/10/2008). (in duizend EUR) kredietsoort 2007 2008 kredietsoort 2009 2010 2011 2012 a 730 4.000 c 4.120 4.244 4.371 4.502 b 4.120 4.244 4.371 4.502 5.3. M.b.t. de programmafinanciering geïntegreerd in een strategisch kader In 2008 werden 51 programma s goedgekeurd voor een totaal bedrag van bijna 98 miljoen EUR. (in duizend EUR) kredietsoort 2007 2008 2009 2010 2011 2012 c 0 300.000 4.500 0 351.202 4.917 b 0 87.009 113.271 101.890 115.474 118.624
5.4. Algemeen overzicht 50 nieuwe programma s 2008-2010 4 nieuwe programma s 2009-2011 50 oude programma s 2011-2013 14 nieuwe programma s 2011-2013 4 oude programma s 2012-2014 Totaal* 2008 87.009.000 87.009.000 2009 112.119.468 1.151.163 113.270.631 2010 100.390.466 1.499.563 101.890.029 2011 1.849.274 103.479.391 10.145.328 115.473.993 2012 106.583.772 10.449.687 1.590.887 118.624.346 2013 109.781.285 10.763.178 1.638.613 122.183.076 2014 1.687.772 1.687.772 Totaal** 299.518.934 4.500.000 319.844.448 31.358.193 4.917.272 660.138.847 a : vastlegging + ordonnancering b vastlegging c : ordonnancering * Totaal te ordonnanceren per jaar ** Totaal vast te leggen bij het begin van het programma (2008, 2009, 2011, 2012) 6. NABESCHOUWINGEN DGOS meent dat nog teveel energie besteedt wordt aan administratieve taken. Dit vermindert zowel de doelmatigheid als de doeltreffendheid van de ontwikkelingssamenwerking. Toch moet erop worden gewezen dat in de loop van de laatste tien jaren al meerdere stappen naar verdere administratieve vereenvoudiging werden gezet. Aldus werd: in 1998 definitief overgestapt van de project- naar de programmafinanciering oude stijl (K.B. 1997), met daarbij: - de groepering van verschillende activiteiten van de NGO s in één organieke wettekst; - het afschaffen van de individuele wetteksten m.b.t. de coöperanten; - de vermindering van de termijn m.b.t. de beoordeling van de subsidieaanvragen; - het versoepelen van de vormvereisten m.b.t. de indiening van de budgetten; - het vereenvoudigen van de procedures m.b.t. het indienen van verantwoordingsstukken; - het overlaten van het beheer van de coöperanten aan de NGO s; - het verminderen van het aantal wetteksten; - het afschaffen van het maximum plafond m.b.t. de individuele acties; - het aanvaarden van analytische boekhoudingen ten voordele van bepaalde modellen;
in 2008 overgestapt naar de programmafinanciering nieuwe stijl (K.B. 2006) met daarbij: - de toekenning van subsidies voor een periode van drie jaar en de financiële zekerheid die hiermee gepaard gaat; - de vervanging van de vier soorten activiteiten door twee soorten, met daarbij de fusie van het luik uitzenden van personen met het luik partnerfinanciering; - het verder verminderen van het aantal wetteksten; - het verminderen van het aantal betalingen van, potentieel, 16 naar twee per jaar; - het opheffen van de verplichting van een tijdstipgebonden subsidieaanvraag; - het verder verminderen van de termijn m.b.t. de beoordeling van de subsidieaanvragen; - het opheffen van de verplichting om ex-ante de eigen bijdrage te storten; - het opheffen van de verplichting om een specifieke rekening aan te houden. Terzake moet gewezen worden op de belangrijke groei van de subsidies toegekend aan de NGO s over de laatste tien jaar: van 63 miljoen in 1996, over 80 miljoen in 1997 naar bijna 110 miljoen EUR voor 2008.