VROM-Inspectie Regio Oost / Regio Zuid De uitvoering van het compensatiebeginsel Bij ruimtelijke ingrepen in de Ecologische HoofdStructuur Pels Rijckenstraat 1 / Kennedyplein 5-12, Gebouw B1 Postbus 136 / Postbus 850 6800 AC Arnhem / 5600 AW Eindhoven ing. D. Gjaltema / drs. M.A.J. Burgering Telefoon 026-3528400 / 040-2652911 Fax 026-3528455 / 040-2653030 vio.postbus@minvrom.nl www.vrom.nl Datum: mei 2006 Status: definitief Auteurs: ing. D. Gjaltema drs. M.A.J. Burgering
VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 2/47
Voorwoord Nederland behoort tot de meest verstedelijkte regio s van Europa. Bijna 15% van het land is bebouwd of in gebruik voor infrastructuur. Nederland verstedelijkt bovendien naar verhouding snel. In de periode 1990-2000 groeide de oppervlakte bebouwd gebied en infrastructuur met ruim 20%, terwijl dat in Europa 6% was. In Nederland is maar een klein deel van het landoppervlak natuur. Dat deel is gemiddeld in Europa drie maal groter dan in Nederland. In Nederland is het aandeel natte natuur (wetlands) veel groter. Het bos in Nederland beslaat een oppervlakte van circa 335.000 hectare, dit is ongeveer 10% van Nederland. Dit is weinig vergeleken met landen als Duitsland (29%), Frankrijk (25%) en België (20%). In Nederland is de afname van de aantallen broedvogels, dagvlinders en grote zoogdieren groter dan in Europa vanwege de grote ruimte- en milieudruk. De druk op de Nederlandse natuur blijft groot, waardoor de natuur niet de kans krijgt om zich te herstellen. De natuurkwaliteit van het agrarisch gebied blijft echter achteruitgaan.niettemin zijn er in sommige leefgebieden en voor sommige soortgroepen positieve ontwikkelingen te melden. Dit zijn enkele opmerkelijke feiten uit de Natuurbalans 2005. De Ecologische HoofdStructuur (EHS) is een belangrijk middel om natuur en landschap te behouden, te versterken en te ontwikkelen als essentiële bijdrage aan een leefbaar Nederland en een duurzame samenleving. Voor ruimtelijke plannen die zijn gelegen in de EHS, geldt een zwaar planologisch beschermingsregime, het zogenaamde «nee-tenzij»-regime. Nieuwe plannen, projecten of handelingen zijn in de EHS niet toegestaan indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant aantasten, tenzij er geen reële alternatieven zijn én er sprake is van redenen van groot openbaar belang. Voor ingrepen die aantoonbaar aan de criteria voldoen geldt het vereiste dat de schade zoveel mogelijk moet worden beperkt door mitigerende maatregelen. Resterende schade dient tegelijkertijd door de initiatiefnemer te worden gecompenseerd. Dit rapport beschrijft een onderzoek naar de compensatie in de provincies Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg bij ingrepen in de EHS en gaat zowel in op de planologische verankering als de daadwerkelijke uitvoering in het veld. Wij willen iedereen die aan dit rapport heeft bijgedragen, hartelijk danken. de inspecteurs, Joop Blenkers Jannita Robberse VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 3/47
VROM-Inspectie Regio Oost VROM-Inspectie Regio Zuid VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 4/47
VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 5/47
Voorwoord 3 Samenvatting 8 1 Probleemanalyse 10 1.1 Aanleiding 10 1.2 Doel 12 1.3 Afbakening 12 1.4 Onderzoeksmethodiek 13 1.4.1 Inschatting van de oorzaken: de Tafel van elf 15 1.5 Actoren, verantwoordelijkheden en bevoegdheden 16 1.5.1 Beschrijving individuele actoren 16 1.5.2 Rollen diverse actoren bij de totstandkoming van compensatie 17 1.5.3 Betrokken actoren bij het onderzoek 17 1.6 Leeswijzer 18 2 Projectresultaten 19 2.1 Inleiding 19 2.2 Resultaten per provincie 19 2.2.1 Overijssel 19 2.2.2 Gelderland 22 2.2.3 Noord-Brabant 25 2.2.4 Limburg 28 2.3 Resultaten gemeenten 31 2.4 Inschatting van de oorzaken 31 2.5 Samenvatting van de belangrijkste resultaten 33 2.5.1 Doorwerking van het compensatiebeginsel uit het SGR 33 2.5.2 Uitvoering en borging van het compensatiebeginsel 33 2.5.3 Inschatting van de oorzaken 34 3 Conclusies en beschouwingen 36 3.1 Conclusies 36 3.2 Beschouwing van de onderzoeksresultaten 37 3.2.1 Bevestiging signalen 37 3.2.2 Provinciale beleidsregels en beleidsregels voor tracés 38 3.2.3 Planologische verankering versus realisatie van de compensatie 38 3.3 Reacties van provincies op de resultaten van het onderzoek 39 4 Aanbevelingen 40 4.1 Aanbevelingen voor het Ministerie van VROM en het Ministerie van LNV 40 4.2 Aanbevelingen voor de provincie 41 4.3 Aanbevelingen voor gemeenten 42 Literatuurlijst 43 Bijlage 1: Evaluaties provincies 44 Bijlage 2: Projectteam 46 VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 6/47
Meer informatie 47 VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 7/47
Samenvatting Regio Oost en Regio Zuid van de VROM-Inspectie hebben van derden signalen ontvangen (onder andere van provincies en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)) dat het compensatiebeginsel bij ruimtelijke ingrepen in de Ecologische HoofdStructuur (EHS) onvoldoende wordt uitgevoerd. Ook put de VROM-Inspectie zelf uit ervaringen die hierop wijzen. Op basis van een selecte steekproef is onderzocht of deze signalen juist zijn. Dit rapport beschrijft de resultaten van een verkennend onderzoek naar de uitvoering van het compensatiebeginsel en gaat zowel in op de planologische verankering als de daadwerkelijke uitvoering. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van een selecte steekproef van 40 projecten in de provincies Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg. Er is geen of slechts globaal een beoordeling gemaakt van de (ecologische) kwaliteit van de uitgevoerde compensaties en het beheer daarvan. Ook zijn de afwegingen die de ingrepen in de EHS mogelijk maakten niet beoordeeld. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode maart - oktober 2005. Het onderzoek naar de uitvoering van het compensatiebeginsel toont aan dat in de periode van 1993 tot en met 2004 het compensatiebeginsel in de onderzochte provincies niet altijd correct is uitgevoerd. Bij achttien van de 40 onderzochte dossiers is gebleken dat er ten tijde van het onderzoek nog geen compensatie in het veld heeft plaatsgevonden. In zestien gevallen is de compensatie geheel uitgevoerd en in zes gevallen gedeeltelijk. Bij de planologische verankering is vastgesteld dat bij zeventien van de onderzochte gevallen de compensatie planologisch is vastgelegd en bij zes gedeeltelijk. In zeventien gevallen was er geen planologische regeling voor de compensatie. Hoewel de uitkomsten van dit onderzoek statistisch niet representatief zijn voor het totaal aan ingrepen in de EHS, bevestigt het onderzoek de signalen dat de uitvoering van het compensatiebeginsel nog niet altijd goed verloopt. Op basis van de onderzochte ingrepen is er naar de mening van de VROM-Inspectie dan ook sprake van een spanning tussen het ruimtelijk rijksbeleid voor de EHS en de doorwerking daarvan in de uitvoeringspraktijk. Op hoofdlijnen is vastgesteld dat het compensatiebeleid uit het Structuurschema Groene Ruimte (SGR) op een goede wijze doorwerkt in het beleid van de onderzochte provincies. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 8/47
Met behulp van de Tafel van elf is een inschatting gemaakt van de oorzaken van het niet correct uitvoeren van het compensatiebeginsel. Hierbij zijn vier hoofdoorzaken geïnventariseerd: 1. Het vinden van een geschikte compensatielocatie. 2. Complexiteit van het compensatiebeginsel. 3. Geen controles op de realisatie van de compensatie. 4. De kosten van de compensatie wegen niet op tegen de baten. Om de uitvoering van de compensaties te verbeteren worden, mede op basis van deze inschatting van de oorzaken, aanbevelingen gedaan aan de verschillende betrokken actoren. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 9/47
1 Probleemanalyse 1.1 Aanleiding De Ecologische HoofdStructuur (EHS), de Vogel- en habitatrichtlijngebieden en de gebieden die vallen onder de Natuurbeschermingswet, zijn in de Nota Ruimte aangeduid als beschermde gebieden. Voor deze beschermde gebieden geldt de verplichting tot instandhouding van de wezenlijke kenmerken en waarden en een «nee-tenzij»-regime. Het ruimtelijk beleid is gericht op behoud, herstel en ontwikkeling van deze wezenlijke kenmerken en waarden, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de medebelangen die in het gebied aanwezig zijn. Binnen de gebieden waar het «nee-tenzij»-regime van kracht is, zijn nieuwe plannen, projecten of handelingen niet toegestaan indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant aantasten, tenzij er geen reële alternatieven zijn én er sprake is van redenen van groot openbaar belang. Voor ingrepen die aantoonbaar aan de criteria voldoen geldt het vereiste dat de schade zoveel mogelijk moet worden beperkt door mitigerende maatregelen. Resterende schade dient te worden gecompenseerd (de tekst van de Nota Ruimte is opgenomen in figuur 1 op pagina 11). In het Natuurbeleidsplan (Ministerie van LNV, 1990) is de EHS voor het eerst geïntroduceerd als een belangrijk middel om de hoofddoelstelling van het natuurbeleid te bereiken: natuur en landschap behouden, versterken en ontwikkelen, als essentiële bijdrage aan een leefbaar Nederland en een duurzame samenleving. De EHS moet er onder meer toe bijdragen dat afspraken over het behoud en het herstel van biodiversiteit worden nagekomen. Het compensatiebeginsel is in 1993 als rijksbeleid opgenomen in het Structuurschema Groene Ruimte (SGR): Indien na afweging van belangen voor gebieden met de functie natuur en/of bos en/of recreatie wordt besloten dat één van de genoemde functies moet wijken voor of anderszins aanwijsbare schade ondervindt van een ander aantoonbaar zwaarwegend maatschappelijk belang, waarvoor een ruimtelijke ingreep wordt toegestaan, zullen in elk geval mitigerende en, indien deze onvoldoende zijn, tevens compenserende maatregelen moeten worden getroffen. Het compensatiebeginsel SGR is nader uitgewerkt in de Uitwerking compensatiebeginsel SGR, notitie toelichting op toepassing compensatiebeginsel bij concrete projecten, LNV, oktober 1995 (hierna notitie Uitwerking compensatiebeginsel SGR ). Regio Oost en Zuid van de VROM-Inspectie hebben van derden signalen ontvangen (onder andere van provincies en het Ministerie van LNV) dat het compensatiebeginsel bij ruimtelijke ingrepen in de EHS niet correct wordt uitgevoerd. Ook put de VROM-Inspectie uit eigen ervaringen die hierop wijzen. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 10/47
De signalen over een niet juiste uitvoering van het compensatiebeginsel zijn voor de VROM-Inspectie aanleiding geweest om een onderzoek uit te voeren. Dit onderzoek scoort hoog in de nalevingsstrategie van de VROM-Inspectie, omdat de realisatie en duurzame instandhouding van de EHS, die onderdeel is van de nationale Ruimtelijke HoofdStructuur van de Nota Ruimte, mogelijk in het geding is. De probleemstelling van het onderzoek luidt: In hoeverre wordt het compensatiebeginsel daadwerkelijk geborgd en uitgevoerd? Dit onderzoek sluit aan bij een aantal andere studies over de werking van het compensatiebeginsel. Met name het onderzoek Natuurcompensatie, hoe werkt het in de praktijk? uit 2003, dat in opdracht van het Natuurplanbureau is uitgevoerd door Alterra, geeft veel informatie over dit onderwerp. Dit rapport beschrijft een verkennend onderzoek naar de compensatie in de provincies Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg en gaat zowel in op de planologische verankering als op de werkelijke uitvoering. Daarnaast is op hoofdlijnen gekeken naar de doorwerking van het compensatiebeginsel in streekplannen en provinciale beleidsregels. Tot slot is een inschatting gemaakt van de oorzaken van het niet uitvoeren van het compensatiebeginsel. De resultaten uit dit onderzoek zijn feed back signalen voor beleid, voor de toetsing van ruimtelijke plannen en voor het toezicht. Compensatierichtlijn voor de Vogel- en habitatrichtlijn, de Natuurbeschermingswet en de Ecologische HoofdStructuur. Wanneer een ingreep onvermijdelijk blijkt, dan is in dat geval de initiatiefnemer van het plan, project of de handeling verantwoordelijk voor realisatie van mitigerende maatregelen om de nadelige effecten weg te nemen of te ondervangen en waar dit niet volstaat, de resterende effecten te compenseren. Het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het opleggen van compensatieverplichtingen ziet er op toe dat de initiatiefnemer daadwerkelijk compenseert. Aan compensatie worden de volgende voorwaarden gesteld: Geen netto verlies aan waarden, voor wat betreft areaal, kwaliteit en samenhang. Compensatie aansluitend of nabij het gebied, onder de voorwaarde dat een duurzame situatie ontstaat. Bij fysieke compensatie kan onteigening aan de orde zijn. Indien fysieke compensatie aansluitend of nabij het gebied onmogelijk is, door compensatie door de realisering van kwalitatief gelijkwaardige waarden, dan wel door fysieke compensatie verder weg van het aangetaste gebied. Indien zowel fysieke compensatie als compensatie door kwalitatief gelijkwaardige waarden redelijkerwijs onmogelijk is, wordt financiële compensatie geboden. Deze wordt in het door rijk en provincies beheerde Nationaal Groenfonds gestort, maar blijft gelabeld aan de betrokken ingreep. Het tijdstip van het besluit over de ingreep is ook het tijdstip waarop besloten wordt over de aard, wijze en het tijdstip van mitigatie en compensatie. Voor die gebieden in en buiten de EHS die zijn aangemeld c.q. aangewezen als gebieden in de zin van de Vogelen habitatrichtlijn, gelden enkele scherpere eisen conform de bepalingen uit de richtlijnen. (Bovenstaande beslissing is van wezenlijk belang als bedoeld in artikel 3, tweede lid van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985). Voor Vogel- en habitatrichtlijngebieden is financiële compensatie niet mogelijk. Als een ingreep significant effect heeft op deze gebieden is men verplicht vooraf en tijdig vervangende natuur aan te leggen op een zodanige wijze dat de sam enhang van Natura 2000 (de Europese Ecologische HoofdStructuur) niet in gevaar komt. Figuur 1: Tekst uit de Nota Ruimte, deel 4 VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 11/47
1.2 Doel Onderzocht is in hoeverre de ontvangen signalen dat het compensatiebeginsel onvoldoende wordt uitgevoerd juist zijn. Dit is vertaald in de volgende hoofddoelstelling voor dit onderzoek: Inzicht verkrijgen in hoeverre het compensatiebeginsel bij ruimtelijke ingrepen in de EHS daadwerkelijk wordt uitgevoerd en geborgd en zo nodig komen tot aanbevelingen voor een betere uitvoering (handhaven, toezicht, ondersteunen, feedback naar beleid). Nevendoelstelling van dit onderzoek zijn het verkrijgen van inzicht in: De doorwerking van het compensatiebeginsel uit het SGR in provinciale streekplannen beleidsregels. De mogelijke oorzaken van het niet uitvoeren van het compensatiebeginsel. De realisatie (en instandhouding) van de EHS is een belangrijke doelstelling van het nationale ruimtelijke beleid. Ingrepen in de EHS kunnen slechts plaatsvinden onder strenge voorwaarden («nee-tenzij»- regime). Vanuit dit perspectief is een goede naleving van deze voorwaarden essentieel. Als uit het onderzoek blijkt dat in een relatief groot deel van de onderzochte gevallen niet voldaan wordt aan het compensatiebeginsel, is er naar mening van de VROM-Inspectie sprake van spanning met de doorwerking van het nationaal ruimtelijk beleid. In dat geval doet de VROM-Inspectie aanbevelingen die ten doel hebben de uitvoering van het compensatiebeginsel te verbeteren. Gehanteerde begrippen: EHS: enkele samenhangende stelsels van grotere gelijksoortige natuurgebieden die met elkaar verbonden zijn door verbindingszones (Ministerie van LNV, Natuurbeleidsplan 1990). Borgen: zekerstellen van de compensatie in de vorm van een ruimtelijk plan. Compensatiebeginsel: verplichting dat bij ingrepen in de EHS de verloren gegane natuurwaarden worden gecompenseerd. Ruimtelijke ingreep; ingreep in de EHS, waarbij natuurwaarden verloren gaan. Planologische verankering: ruimtelijk plan waarover Gedeputeerde Staten (GS) een positief besluit (goedkeuring of verklaring van geen bezwaar) hebben genomen. Realisatie: aanleg van nieuwe natuur conform compensatiebeginsel. 1.3 Afbakening Het onderzoek richt zich op de uitvoering van het compensatiebeginsel van ruimtelijke ingrepen in de EHS. Daarbij is bekeken of de planologische verankering van de compensatie is geregeld en er is nagegaan of de compensatie in het veld ook is uitgevoerd. Opgemerkt wordt dat voor deze gebieden ook vaak een ander beschermingskader geldt op grond waarvan compensatie is vereist, bijvoorbeeld de Boswet en de Flora- en faunawet (voorwaarden bij de ontheffing). In dit onderzoek is niet gekeken naar de vraag of de afweging van het «nee-tenzij»-regime (alternatieven elders en groot openbaar belang) correct is toegepast. Dit onderzoek beperkt zich uitsluitend tot de vraag of een éénmaal toegestane ingreep ook wordt gecompenseerd, zowel planologisch als in het veld. Ook is geen of slechts globaal een beoordeling gemaakt van de (ecologische) kwaliteit van de uitgevoerde compensaties en het beheer daarvan. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 12/47
Omdat de compensatieregels bepalen dat elke ingreep moet worden gecompenseerd is geen vergelijking gemaakt in hectares natuurverlies versus (gerealiseerde) natuurcompensatie. Andere redenen om geen vergelijking te maken in hectares zijn: In een aantal gevallen wordt meer natuur gecompenseerd dan volgens de compensatierichtlijn nodig is. Bij een vergelijking in hectares kunnen daardoor een aantal niet gecompenseerde ingrepen uit het onderzoeksbeeld verdwijnen. De compensatieregelingen kennen verschillende compensatietoeslagen, welke afhankelijk zijn van de mate van verlies van kwalitatieve waarden. Een vergelijk natuurverlies versus compensatie is bij voorbaat niet één op één. Het onderzoek richt zich op de uitvoering van het beginsel, het aantal hectares is bij dit onderzoek daarom minder relevant. Het onderzoek beslaat het gehele grondgebied van de provincies Gelderland, Overijssel, Noord-Brabant en Limburg. De onderzoeksperiode is 1993 tot en met 2004. 1.4 Onderzoeksmethodiek Het onderzoek is uitgevoerd door Regio Oost (provincies Overijssel en Gelderland) en Regio Zuid (provincies Noord-Brabant en Limburg) van de VROM-Inspectie. Er waren twee regioprojectteams met ieder hun eigen projectleider en opdrachtgever. De projecten zijn op elkaar afgestemd, zodat de conclusies en aanbevelingen uit de eindrapportage voor beide regio s dezelfde onderzoeksbasis hebben. Om een antwoord te geven op de probleemstelling is een inventarisatie gemaakt van alle (bekende) ingrepen in de EHS in de periode 1993 tot en met 2004. De Inspectie heeft de provincies en de andere actoren gevraagd bij deze inventarisatie te helpen. Om een beeld te krijgen van de uitvoeringspraktijk van het compensatiebeginsel zijn provincies, gemeenten en rijkswaterstaat geïnterviewd, dossiers onderzocht en zijn locaties in het veld bezocht. Op basis van de inventarisatie is een selectie gemaakt van ruimtelijke plannen (de ingrepen) waarbij compensatie aan de orde is. Daarbij zijn ruimtelijke plannen geselecteerd waarvan (onder andere op basis van de inventarisatielijsten) vooraf is ingeschat dat: De compensatie is gerealiseerd. De compensatie niet is gerealiseerd. Onbekend is of de realisatie is gerealiseerd. Het onderzoek betreft een selecte steekproef om inzicht te verkrijgen of de signalen terecht zijn en op deze manier een antwoord te geven op de probleemstelling. Met deze wijze van selecteren is getracht een goed beeld te krijgen van hoe compensaties in de praktijk worden uitgevoerd. In alle geselecteerde dossiers hebben GS een positief besluit genomen over de ruimtelijke ingreep. Dit kan een goedkeuringsbesluit bij een bestemmingsplan zijn of een verklaring van geen bezwaar zoals opgenomen in artikel 16 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). In de interviews is de nadruk gelegd op de volgende zaken: planologische verankering compensatie, daadwerkelijke realisatie, compensatieplan en -overeenkomst, toets aan provinciale beleidsregel, monitoring en beheer. In geval dat de planologische verankering en daadwerkelijke realisatie onvoldoende waren, is gevraagd naar de oorzaken. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 13/47
De selectiewijze is als volgt weer te geven: Ruimtelijke ingreep in de EHS inschatting: uitvoering voltooid inschatting: uitvoering niet voltooid geen inschatting vooraf Naast dat onderzocht is of de vereiste compensatie planologisch is verankerd, is in het veld gekeken of de compensaties ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Schematisch laat de gehanteerde onderzoeksmethodiek zich als volgt weergeven: Geselecteerde ingrepen in de EHS compensatie planologisch geregeld compensatie niet planologisch geregeld compensatie gerealiseerd compensatie niet gerealiseerd compensatie gerealiseerd compensatie niet gerealiseerd Bij de Inspecties in het veld is ook globaal gekeken naar de uitvoering van de compensatie in kwalitatief opzicht. Bij het onderzoek is op hoofdlijnen een beoordeling gemaakt van de doorwerking van het compensatiebeginsel uit het SGR in provinciale streekplannen en beleidsregels. Ten slotte is op basis van de bevindingen een inschatting door de VROM-Inspectie gemaakt van de oorzaken van niet uitvoeren van de realisatie van de compensatie met behulp van de Tafel van elf. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode maart oktober 2005. Toetsingkader Als basis voor het toetsingskader voor de beoordeling van de geselecteerde dossiers is het compensatiebeginsel SGR gehanteerd, zoals dit nader is uitgewerkt in de notitie Uitwerking compensatiebeginsel SGR. De VROM-Inspectie is van mening dat een gelijktijdige planologische verankering van de compensatie wenselijk is, omdat op die manier alle betrokken partijen erop toe kunnen zien, dat het beginsel op correcte wijze wordt toegepast. Overigens is dit in drie (Overijssel, Gelderland en Noord-Brabant) van de vier onderzochte provincies als uitgangspunt in beleidsregels opgenomen. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 14/47
1.4.1 Inschatting van de oorzaken: de Tafel van elf Als beleid, wetten en regels niet worden nageleefd, zijn daar oorzaken voor. Om deze in beeld te brengen is gebruik gemaakt van de Tafel van elf, zoals die is opgesteld door het Expertisecentrum Rechtshandhaving. Een spiegeling van de probleemstelling aan de Tafel van elf helpt om een inschatting te maken van de factoren die een rol spelen bij het niet naleven en uitvoeren van wet- en regelgeving, in dit geval van de compensatieregels. De hiermee in beeld gebrachte oorzaken worden als input gebruikt bij het opstellen van aanbevelingen. De dimensies voor spontane naleving De handhavingdimensies T1 Kennis van regels De bekendheid met en de duidelijkheid (complexiteit) van de wet- en regelgeving bij de doelgroep. T6 Meldingskans De door de doelgroep ingeschatte kans dat een overtreding die is geconstateerd door andere dan de overheid wordt gemeld aan een overheidsinstantie. T2 Kosten/baten van naleving en overtreden De (im -)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regels volgen, uitgedrukt in tijd, geld en moeite. T7 Controlekans De door de doelgroep ingeschatte kans dat men door de overheid gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding. T3 Mate van acceptatie De mate waarin het beleid en de regelgeving acceptabel worden gevonden door de doelgroep. T8 Detectiekans De door de doelgroep ingeschatte kans op constatering van de overtreding indien men door de overheid gecontroleerd wordt. T4 Normgetrouwheid van doelgroep De mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren aan het gezag van de overheid. T9 Selectiviteit De (verhoogde) kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden. T5 Niet-overheidscontrole (maatschappelijke controle) De door de doelgroep ingeschatte kans op positieve of negatieve sanctionering van hun gedrag door anderen dan de overheid. T10 Sanctiekans De door de doelgroep ingeschatte kans op een sanctie indien na controle een overtreding is geconstateerd. T11 Sanctie-ernst De hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van de sanctieoplegging. Figuur 2: De Tafel van elf, mogelijke oorzaken voor niet naleven en uitvoeren VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 15/47
1.5 Actoren, verantwoordelijkheden en bevoegdheden Het onderzoek richt zich op ruimtelijke ingrepen waarover besluitvorming heeft plaatsgevonden. Om een helder beeld te krijgen van de processen waar de planologische verankering en de uitvoering in het veld aan moeten voldoen zijn de diverse actoren in beeld gebracht. De initiatiefnemers van compensatieplichtige activiteiten of handelingen zijn verantwoordelijk voor de natuurcompensatie. Aangezien deze groep zeer divers is, richt het onderzoek zich met name op de rol die de overheid (in sommige gevallen ook initiatiefnemer) heeft bij de planologische verankering van de compensatie en de realisatie in het veld. De diverse bevoegde gezagen zijn verantwoordelijk voor het beoordelen van de ruimtelijke plannen, daaronder compensatieplannen begrepen, en voor het monitoren van de correcte uitvoering hiervan. In deze paragraaf worden de diverse actoren en hun verantwoordelijkheden en bevoegdheden individueel besproken. Daarnaast wordt kort omgeschreven welke rollen de diverse actoren hebben in het proces van totstandkoming van een compensatie. 1.5.1 Beschrijving individuele actoren Ministerie van LNV De Minister van LNV is eerstverantwoordelijk voor het natuurbeleid en systeemverantwoordelijk voor het compensatiebeginsel. Het natuurbeleid is vastgelegd in het Natuurbeleidsplan (1990) vervolgens in het SGR (1995) en ten slotte in de Nota Ruimte (2005). Het Ministerie van LNV is vertegenwoordigd in de Provinciale Planologische Commissie (en subcommissies). In deze hoedanigheid wordt het ministerie in de gelegenheid gesteld GS te adviseren inzake de doorwerking van het rijksbeleid in streekplan, beleidsregels en bestemmingsplannen. Ministerie van VROM De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) is verantwoordelijk voor het toezicht op correcte doorwerking van het ruimtelijke beleid van het Rijk naar andere bestuurslagen. Het Ministerie van VROM is ambtshalve vertegenwoordigd door de inspecteur in de Provinciale Planologische Commissie (en subcommissies). In deze hoedanigheid wordt het Ministerie in de gelegenheid gesteld GS te adviseren inzake de doorwerking van het rijksbeleid in streekplan, beleidsregels en bestemmingsplannen. De VROM-Inspectie ziet namens de Minister van VROM toe op een correcte uitvoering en doorwerking van het nationaal ruimtelijk beleid, en dus ook van het natuurbeleid van de Nota Ruimte en hieraan voorafgaande beleidsnota s, zoals het SGR en het Natuurbeleidsplan. Daarnaast beschikt de Minister van VROM over aanwijzings- en vervangingsbevoegdheden op grond van onder meer de artikelen 6, 19a, 29 en 37 van de WRO. In artikel 65, lid 1 van de WRO is bepaald dat met het toezicht op de uitvoering en de handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren (de facto de VROM-Inspectie). Provincies De provincie heeft de bevoegdheid streekplannen (artikel 4 WRO) vast te stellen, waarin onder meer het rijksbeleid dient door te werken. In ruimtelijke procedures heeft GS de goedkeuringsbevoegdheid over bestemmingsplannen of bestemmingsplanwijzigingen (artikelen 11 en 28 WRO). Indien een gemeente vrijstelling ex artikelen 19, lid 1 en 2 WRO wil verlenen van het bestemmingsplan, dan dient bij GS een verklaring van geen bezwaar aangevraagd te worden. Daarnaast heeft de provincie de bevoegdheid om beleidsregels, artikel 4:81 Algemene wet bestuursrecht (Awb), op te stellen. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 16/47
Voor dit rapport is het relevant dat de uitwerking van het compensatiebeginsel zoals verwoord in het rijksbeleid, is vastgelegd in een provinciale beleidsregel. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de provincie deze beleidsregel te monitoren. Gemeenten De gemeente heeft de bevoegdheid om een bestemmingplan vast te stellen (artikel 10 WRO) en te wijzigen (artikel 11 WRO). De gemeente heeft daarnaast de bevoegdheid om vrijstellingen te verlenen van het bestemmingsplan (artikelen 15, 17 en 19 WRO). Bij bestemmingsplannen en bij vrijstellingen maakt de gemeente(raad) de («nee-tenzij») afweging om te beoordelen of een ingreep in de natuur kan plaatsvinden. Ook dient zij de compensatie van de ingreep planologisch te regelen. Daarnaast beschikt de gemeente ingevolge de Gemeentewet en de Awb over bevoegdheden inzake de handhaving van een bestemmingsplan in de vorm van bestuursdwang en dwangsom. Tevens kan middels een privaatrechtelijke overeenkomst met bankgarantie de compensatie geregeld worden. 1.5.2 Rollen diverse actoren bij de totstandkoming van compensatie Planologische verankering De gemeente is als eerste verantwoordelijk voor het vaststellen van bestemmingsplannen, dus ook voor het plan dat een ingreep in de EHS mogelijk maakt en het plan dat ziet op de compensatie van het natuurverlies. De provincie keurt de bestemmingsplannen goed. Zij toetst de plannen onder meer aan het streekplan en haar beleid, waaronder de compensatierichtlijnen of beleidsregels. De VROM-Inspectie en LNV geven de provincie advies over de goedkeuring van de bestemmingsplannen. Uitvoering compensatie De formele toetsing van en verantwoordelijkheid voor de uitvoering van bestemmingsplannen van compensatie ligt in eerste instantie bij de gemeente en de initiatiefnemer. De gemeenten kunnen, als daartoe een overeenkomst (met bankgarantie) is gesloten, via het privaatrecht de compensatie afdwingen. Toezicht en handhaving Als een perceel in strijd met het bestemmingsplan (nieuwe compensatieplan) wordt gebruikt, is de gemeente in beginsel verplicht handhavend op te treden. De provincie die de compensaties monitoort kan de VROM-Inspectie ook op eventuele strijdigheden wijzen. De VROM-Inspectie kan zo nodig bij de gemeente een verzoek tot handhaving indienen. Ook kunnen de provincie en de VROM-Inspectie de gemeenten (bestuurlijk) aanspreken op de uitvoering van de compensaties. In een uiterste geval, als de gemeente geen handhavingsbesluit neemt, kan de provincie op grond van artikel 124 van de Gemeentewet tot bestuursdwang overgaan. 1.5.3 Betrokken actoren bij het onderzoek De betrokken actoren bij het onderzoek zijn: Gemeenten. Deze stellen bestemmingsplannen vast en passen vrijstellingen toe waarbij een ingreep in de natuur gecompenseerd dient te worden. Provincies. Deze toetsen bestemmingsplannen aan het provinciale beleid (natuurbeleid, compensatiebeleidsregel), keuren bestemmingsplannen goed en monitoren de uitvoering van haar compensatierichtlijnen en beleidsregels. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 17/47
Gelet op hun rollen in het proces van natuurcompensatie zijn naast gemeenten en provincies de volgende actoren benaderd: Stichting Natuur en Milieu. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Ministerie van VROM (Directoraat-Generaal Ruimte en VROM-Inspectie). 1.6 Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de projectresultaten gepresenteerd. De bevindingen worden in paragraaf 2.2 per provincie gepresenteerd. Hierbij worden het streekplan, de beleidsregels/richtlijnen, monitoring en registratie en evaluatie per provincie afzonderlijk beschouwd. Tevens worden de bevindingen van de geselecteerde dossiers weergegeven. In paragraaf 2.3 worden de resultaten voor gemeenten op hoofdlijnen weergegeven. In paragraaf 2.4 wordt met behulp van de Tafel van elf een inschatting door de VROM-Inspectie gegeven van de mogelijke oorzaken van het niet uitvoeren van het compensatiebeginsel. In paragraaf 2.5 worden de belangrijkste onderzoeksresultaten samengevat. In hoofdstuk 3 worden conclusies getrokken op basis van de resultaten en wordt een beschouwing gegeven van de resultaten van het onderzoek. In hoofdstuk 4 worden aanbevelingen op basis van de conclusies en beschouwingen gedaan om de uitvoering van het compensatiebeginsel te verbeteren. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 18/47
2 Projectresultaten 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de bevindingen van het onderzoek weergegeven. Allereerst wordt per onderzochte provincie ingegaan op de doorwerking van het compensatiebeginsel in het streekplan en provinciale beleidsregels en compensatierichtlijnen. Ook wordt kort stilgestaan bij de monitoring en registratie alsmede de evaluatie van de uitvoering van provinciale beleidsregels in het verleden. Daarna wordt de praktijk besproken. Vindt een planologische verankering van de compensatie plaats? En wordt de compensatie ook uitgevoerd? In paragraaf 2.3 wordt kort ingegaan op de bevindingen op basis van de interviews, dossieronderzoek en locatiebezoeken bij gemeenten. In paragraaf 2.4 wordt ingegaan op de mogelijk oorzaken van het niet uitvoeren van het compensatiebeginsel. In paragraaf 2.5 wordt vervolgens een samenvatting gegeven van de belangrijkste resultaten van dit onderzoek en wordt een beschrijving gegeven van de factoren die naar de mening van de VROM-Inspectie een mogelijke rol spelen bij een onvoldoende uitvoering van het compensatiebeleid. 2.2 Resultaten per provincie 2.2.1 Overijssel Streekplan In het Streekplan West-Overijssel (1993) is de toepassing van het compensatiebeginsel voor aantasting van natuur, bos en landschap voor het eerst vastgelegd. In de partiële herziening van het Streekplan Stadsgewest Twente (1996) is hierbij aangesloten. Het compensatiebeginsel is door de provincie Overijssel uitgewerkt in richtlijnen voor de toepassing van het compensatiebeginsel voor natuur, bos en landschap (2001). Het compensatiebeginsel geldt voor ruimtelijke ingrepen die schadelijk zijn voor natuur- en landschapswaarden in de Streekplanzones III en IV en in bossen (in alle streekplanzones). Aantasting van deze gebieden wordt afgewezen. Alleen indien sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang en als alternatieve locaties of uitvoeringswijzen ontbreken, kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. In dat geval moet de schade worden gecompenseerd. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 19/47
Beleidsregel In de beleidsregel van de provincie Overijssel is aangegeven dat het compensatiebeginsel in de streekplannen is opgenomen om de achteruitgang van waarden (in de zones III en IV en in bossen) tegen te gaan. De maatschappelijke dynamiek in de samenleving brengt nu éénmaal met zich mee dat soms ruimtelijke ingrepen in Streekplanzone III/IV of in bossen worden toegestaan. De uitwerking is (grotendeels) in lijn met de door het Ministerie van LNV in 1995 uitgebrachte notitie Uitwerking compensatiebeginsel SGR. In het Streekplan Overijssel 2000+ (december 2000) is het compensatiebeginsel verder verbreed. De verbreding betreft de erkende natuur- en landschapswaarden in de Streekplanzones I en II. De gemeenten is gevraagd voor deze streekplanzones eigen compensatiebeleid te maken. Voor zover bij de VROM-Inspectie bekend heeft geen enkele gemeente dit gedaan. Monitoring en registratie De provincie Overijssel heeft de boekhouding van compensatieplichtige projecten de afgelopen jaren niet structureel bijgehouden. De informatie is versnipperd aanwezig bij de diverse organisatieonderdelen en personen. Dit maakt het lastig zicht te krijgen op de ingrepen waar natuurcompensatie een rol speelt. Desondanks is het de provincie gelukt een overzicht te maken waarin ongeveer 85 ruimtelijke plannen zijn opgenomen waarbij het compensatiebeginsel aan de orde is (jaren 2000-2004). Op de overzichtslijst van de provincie staan ook projecten die nog moeten plaatsvinden of die nog in procedure zijn. Op basis van het overzicht is niet op te maken of het gaat om compensaties in het kader van het beschermingsregime voor de EHS, de Boswet en/of de Flora- en faunawet. Het werkelijk aantal ingrepen in de EHS (en compensaties) is daarom in werkelijkheid veel kleiner. Omdat geen ingrepen bekend zijn vóór de periode 2000-2004 zijn enkel plannen beoordeeld in deze periode. Evaluatie Voordat dit onderzoek naar de uitvoering van het compensatiebeginsel is gestart, heeft de provincie Overijssel besloten haar beleid te evalueren en zonodig te herzien. Dit evaluatieonderzoek (51 ingrepen in en buiten de EHS), dat eind december 2005 is afgerond, laat zien dat in ongeveer de helft van de gevallen de compensaties niet zijn gerealiseerd (zie ook bijlage 1). Selectie Op basis van de provinciale inventarisatielijst zijn in totaal acht ruimtelijke ingrepen geselecteerd. Van deze acht plannen bleken er zeven daadwerkelijk een ingreep in de EHS te betreffen. In één geval is de compensatie enkel van toepassing op grond van de Boswet en/of de Flora- en faunawet. Grote ruimtelijke ingrepen in de EHS (meer dan 10 hectare) hebben zich volgens de lijst van de provincie en de inventarisatie van de VROM-Inspectie niet voorgedaan (periode 2000-2004). De geselecteerde ingrepen zijn relatief klein van omvang. De grootste ingreep is 5,6 hectare. Planologische verankering In drie van de zeven gevallen is de compensatie van de ruimtelijke ingreep ook planologisch verankerd. In deze gevallen is tegelijk met de ingreep ook een bestemmingsplan vastgesteld die de compensatie mogelijk maakt. In vier gevallen is de compensatie niet planologisch verankerd, waarvan in twee gevallen uitsluitend met een brief door de provincie is ingegaan op het compensatiebeginsel. In deze gevallen is die compensatie tot op heden nog niet vastgelegd in een bestemmingsplan. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 20/47
Voorbeeld: geen planologische verankering Een bestemmingsplan dat de uitbreiding van een recreatieterrein mogelijk maakt, is in het jaar 2000 door GS van de provincie Overijssel goedgekeurd. De uitbreiding van het recreatieterrein gaat gepaard met de kap van circa 1 hectare bos dat is gelegen binnen de EHS. Voor deze uitbreiding moet ook compensatie plaatsvinden. Het bestemmingsplan voorziet niet in een gelijktijdige planologische compensatie, zoals in de provinciale compensatierichtlijn is voorgeschreven. Wel is er al in 1998 een brief door de gemeente aan de provincie gestuurd over de uitvoering van een compensatie. In deze brief is aangegeven dat er boscompensatie gaat plaatsvinden en dat de initiatiefnemer nagenoeg overeenstemming heeft bereikt over de aankoop van grond, waar dan de compensatie zal plaatsvinden. Bij de veldcontrole is vastgesteld dat de compensatie nog niet is uitgevoerd. De planologische verankering heeft ook niet plaatsgevonden. Uitvoering in het veld Bij de beoordelingen in het veld is vastgesteld dat in één geval de compensatie ook daadwerkelijk is uitgevoerd in overeenstemming met het compensatieplan. In een ander geval is de compensatie gedeeltelijk uitgevoerd. Bij deze gedeeltelijke compensatie heeft de VROM-Inspectie vraagtekens bij de kwaliteit van de uitgevoerde compensatie (zie het voorbeeld op pagina 22). Vijf gevallen zijn in het geheel niet gecompenseerd. Hiervan is in één geval gebleken dat de ingreep (de kap van het bos) ook nog niet heeft plaatsgevonden. inschatting vooraf aantal planologisch verankerd? compensatie uitgevoerd? ja gedeeltelijk nee ja gedeeltelijk nee uitvoering voltooid uitvoering niet voltooid geen inschatting vooraf 2 0-2 0-2 0 - - - - - - 5 3-2 1 1 3 in 1 van deze 3 gevallen is ook de ingreep nog niet uitgevoerd Totaal 7 3-4 1 1 5 VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 21/47
Voorbeeld: een gedeeltelijk uitgevoerde compensatie In één en hetzelfde bestemmingsplan dat de uitbreiding van een recreatieterrein mogelijk maakt, is voorzien in een bos - en natuurcompensatie van ongeveer 8 hectare (de ingreep betrof ongeveer 5,5 hectare, kap van bos). Deze compensatie is gedeeltelijk uitgevoerd. De uiteindelijke uitvoering is echter niet voldoende. Er is weliswaar bos aangeplant, maar het terrein is als het ware toegevoegd aan het recreatieterrein. Het wordt gebruikt als een uitloopgebied van het bungalowpark. Ook de aangelegde poel heeft meer het karakter van een speelbad voor kleuters dan van een drinkplaats voor wild. Bovendien is vastgesteld dat enkele percelen met de (nieuwe) bestemming bos nog in gebruik zijn als maïsakker. Ook de nieuwe bestemming natuurgebied met agrarisch gebruik (beoogd schraal grasland) is niet gerealiseerd. Het perceel is nog in gebruik als weidegrond voor agrarisch gebruik. natuurcompensatie of speelweide? 2.2.2 Gelderland Streekplan Het streekplan (2005) geeft aan dat het totale oppervlak aan natuur en bos in de provincie niet mag verminderen. Waar iets verdwijnt, zal dat op een andere plaats vervangen moeten worden. Hoe er gecompenseerd moet worden, regelt de provinciale Richtlijn compensatie natuur en bos (1998). Eerder heeft de provincie Gelderland in 1993 de gemeentebesturen per brief ingelicht hoe zij met boscompensatie moeten omgaan (interpretatie streekplanbeleid voor bosinstandhouding en boscompensatie). De plicht tot compensatie is in Gelderland al vanaf 1987 in de streekplannen opgenomen. Beleidsregel De compensatierichtlijn van 1998 regelt naast de boscompensatie ook de natuurcompensatie. De richtlijn van 1998 geeft aan dat als de locatie, waar nu een bos - of natuurgebied (in en buiten de EHS) ligt, nodig is voor andere functies dit betekent dat wat verdwijnt weer moet worden gecompenseerd. Dat kan bijvoorbeeld door in de buurt nieuw bos aan te planten, nieuwe natuur aan te leggen of bestaande natuurwaarden te verbeteren. De initiatiefnemer moet ervoor zorgen dat compensatie ook daadwerkelijk plaatsvindt. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 22/47
De provincie vindt dat naast 100% compensatie van bos of natuur in hectares, er ook een kwaliteitstoeslag moet worden betaald. De kwaliteitstoeslag moet ook in fysieke zin plaatsvinden; afhankelijk van de vervangingswaarde van het bos- of natuurgebied is deze toeslag 20, 30 of 40%. In uitzonderingsgevallen is het mogelijk gebruik te maken van gedeeltelijke of gehele financiële compensatie. De uitwerking is (grotendeels) in lijn met de door het Ministerie van LNV in 1995 uitgebrachte notitie Uitwerking compensatiebeginsel SGR. Monitoring en registratie Sinds de evaluatie van de richtlijn in 2002 houdt de provincie een lijst (boekhouding) bij van de ruimtelijke ingrepen waar compensatie aan de orde is. Ook is op de provinciale internetsite een kaart te zien met alle compensatielocaties (zie figuur 3). Na de evaluatie van de richtlijn is de provincie de gemeenten actiever gaan stimuleren om (ook) aan de (oude) compensatieverplichtingen te voldoen. Ook door de planbeoordelaars wordt nu eerder en beter gelet op de toepassing van de richtlijn. De meeste Gelderse gemeenten zijn nu bezig met planontwikkeling om de oude compensatieverplichtingen uit te voeren. Ook bij nieuwe initiatieven trekken gemeenten vaker in vroeg stadium bij de provincie aan de bel om adviezen over de toepassing van de richtlijn te vragen. Figuur 3: De provincie Gelderland houdt een kaart bij met compensatieplichtige projecten De provincie Gelderland heeft een overzicht (circa 1987-2004) overgelegd waarop 47 ruimtelijke plannen zijn opgenomen, waarbij het compensatiebeginsel aan de orde is. Op basis van het overzicht is niet op te maken of het gaat om compensatie in het kader van het beschermingsregime voor de EHS, de Boswet en/of de Flora- en faunawet. Evaluatie In het rapport van 9 juli 2002 heeft de provincie Gelderland de resultaten van de evaluatie van de compensatierichtlijnen Natuur & Bos verwoord. Destijds heeft de provincie Gelderland geconcludeerd dat de richtlijn redelijk wordt uitgevoerd, zowel de vastlegging in bestemmingsplannen als de (bosbouwkundige) uitvoering daarvan. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 23/47
Verder concludeert de provincie in haar evaluatie dat de aanleg van bos nogal eens lang duurt, dat gemeenten met de richtlijn kunnen werken, dat een databank (boekhouding) zinvol is en dat een herziening van de richtlijn vooralsnog niet nodig is. Selectie Voor het onderzoek zijn acht ruimtelijke ingrepen geselecteerd. Van deze acht plannen bleken er zeven daadwerkelijk een ingreep in de EHS te betreffen. In één geval is de compensatie van toepassing op grond van de Boswet en/of de Flora- en faunawet. In alle zeven EHS-gevallen had de provincie gegevens voorhanden over de uitvoering. Volgens de lijst waren vier gevallen voltooid en drie gevallen nog niet. Planologische verankering In vijf van de zeven gevallen is de compensatie van de ruimtelijke ingreep ook planologisch verankerd. In deze gevallen is tegelijk met de ingreep ook een bestemmingsplan vastgesteld die de compensatie mogelijk maakt. In één geval is weliswaar een terrein aangekocht voor de compensatie maar ontbreekt de planologische grondslag om de compensatie ook uit te voeren. Wel heeft de betrokken ondernemer aan de gemeente betaald voor de compensatie en heeft de gemeente de verplichting op zich genomen om de compensatie te effectueren. De laatste situatie, tenslotte, is een bijzondere vorm van compensatie. Hierbij ging het om de aanleg van een parkeerterrein in de EHS. De gemeente heeft hierbij als compensatie toegezegd om op een nabijgelegen natuurterrein in gemeentelijke eigendom de recreatiebestemming te veranderen in natuurbestemming, zodat een omzetting naar recreatie niet meer mogelijk zou zijn. Het bestemmingsplan is nu in ontwikkeling. Daarnaast is een aantal kleinere parkeerterreinen (met bestemming natuur) gesloten en opnieuw ingeplant. De gehanteerde werkwijze is niet in overeenstemming met de provinciale compensatierichtlijn. De mogelijkheid om te compenseren door een bestaand bosgebied van bestemming te wijzigen wordt in de richtlijn als mogelijkheid uitgesloten. GS hebben besloten om in dit geval af te wijken van de provinciale compensatierichtlijn vanwege het belang van de natuur. De combinatie van een nieuw centraal parkeerterrein op een voor de natuur minder kwetsbare plaats en de sluiting van een aantal kleinere parkeerterreinen op voor de natuur meer kwetsbare plaatsen leidt op zich al tot winst voor de natuur. Daar komt het wegbestemmen van een recreatiebestemming nog bij. Voorbeeld: wel een planologische verankering van de compensatie, maar geen uitvoering In het bestemmingsplan Agrarische Enclave van de gemeente Nunspeet (2001) is een perceel van circa 10 hectare opgenomen met de mogelijkheid een wijziging (ex artikel 11 WRO) toe te passen van agrarische doeleinden naar bos. Dit in verband met boscompensatie van elders in de gemeente (al) gerealiseerde en/of nog te realiseren plannen waar bos is verdwenen/verdwijnt. Deze plannen zijn onder meer Sparrenhorst (2003), Gerard Vethlaan (1997) en Infiltratievijvers (2003). De wijzigingsbevoegdheid is door Burgemeester en Wethouders van de gemeente Nunspeet toegepast (2003) voor ongeveer 60% van het totale perceel. De nieuwe bestemming is Bos met meervoudige doelstellingen. Voor het resterende deel (40% van het totaal) is nog een bestemmingswijziging mogelijk. Tijdens het onderzoek is vastgesteld dat er op het perceel met deze nieuwe bestemming maïs wordt geteeld. De compensatie is dan wel planologisch geregeld (achteraf), maar is desondanks nog steeds niet uitgevoerd. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 24/47
Uitvoering in het veld Bij de beoordelingen in het veld is vastgesteld dat in drie gevallen de compensatie ook daadwerkelijk is uitgevoerd en in één geval gedeeltelijk. In dit geval is door de provincie aangegeven dat sprake is van sluiting en inplanting van enkele kleine parkeerterreinen. De compensatie van het recreatieterrein heeft nog niet plaatsgevonden. In drie gevallen is van compensatie (nog) geen sprake. Naar de mening van de provincie is in één geval eveneens sprake van een gedeeltelijk uitgevoerde compensatie. In dat geval is bewust gekozen voor natuurlijke opslag. Wel moet de nog aanwezige infrastructuur nog worden verwijderd. Naar de mening van de Inspectie kan in dit geval niet de conclusie worden getrokken dat de compensatie gedeeltelijk uitgevoerd is. Voorbeeld: een goed uitgevoerde compensatie Een golfterrein gelegen binnen de EHS wordt uitgebreid van negen naar achttien holes. De boscompensatie is gelijktijdig geregeld in het bestemmingsplan. Ook is de compensatie in overeenstemming met het compensatieplan uitgevoerd. inschatting vooraf aantal planologisch verankerd? compensatie uitgevoerd? ja gedeeltelijk nee ja gedeeltelijk nee uitvoering voltooid uitvoering niet voltooid geen inschatting vooraf 4 4 - - 3-1 3 1-2 - 1 2 0 - - - - - - totaal 7 5-2 3 1 3 2.2.3 Noord-Brabant Streekplan In het Streekplan Noord-Brabant 1992 alsmede in het Natuurbeleidsplan Noord-Brabant uit 1993 is het compensatiebeginsel opgenomen: Voor een duurzame instandhouding en ontwikkeling van de groene hoofdstructuur is het beleid gericht op het bieden van een planologische basisbescherming. Als er sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang en onderzoek heeft aangetoond dat vanwege ruimtelijke aspecten geen alternatieve locaties voor handen zijn buiten de groene hoofdstructuur, worden dergelijk ingrepen toegestaan. In het geval van een dergelijke onontkoombaarheid zal worden meegewerkt aan een bestemmingsplanwijziging als bij overeenkomst tussen de gemeente en provincie is vastgesteld dat voldoende compensatie van de aan te tasten waarden is voorzien. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 25/47
In het Streekplan Brabant in balans (2002) is opgenomen dat de compensatie van natuur- en landschapswaarden, die bij de aantasting van de groene hoofdstructuur of de AHS -landschap verloren gaan aan diverse eisen (onder meer gelijkwaardigheid en nabijheid) moet voldoen. De compenserende maatregelen moeten worden zeker gesteld voorafgaand aan de instemming van de provincie met de ingreep, zowel op het punt van de planologische regeling als op het punt van de feitelijke uitvoering. Beleidsregel In 1997 hebben GS de notitie Toepassing compensatiebeginsel Noord-Brabant 1997 vastgesteld. Deze notitie wordt beschouwd als de beleidsregel waaraan de toepassing van het compensatiebeginsel wordt getoetst. In deze beleidsregel is opgenomen dat het uitgangspunt is dat gelijktijdig met het ter goedkeuring aanbieden van het aantastende bestemmingsplan een bestemmingsplanherziening wordt aangeboden, waarin voorzien wordt in een compenserende bestemming. Hierdoor kunnen beide bestemmingswijzigingen worden vervat in één bestemmingsplan. Het tijdpad en het plan van aanpak van de compenserende voorzieningen dienen ingebracht te worden in de bestemmingsplanprocedure. Op 22 november 2005 is de Beleidsregel Natuurcompensatie door GS vastgesteld. Bij de besluitvorming dient de compensatie tegelijkertijd met de ingreep planologisch verankerd te worden. De uitvoering van het compensatieplan dient uiterlijk gelijktijdig met de voltooiing van de verstorende ingreep gestart te zijn. Wanneer sprake is van een onontkoombare aantasting van (het leefgebied van) bedreigde soorten dient de compensatie gerealiseerd te worden vóór aanvang van de ingreep. In dat geval dient een vervangende biotoop voor aanvang van de ingreep beschikbaar te zijn. De planologische verankering van de compensatie wordt geregeld in een bestemmingsplan. Tegelijkertijd met het ter goedkeuring aan GS aanbieden van het aantastende plan of het verzoek om een verklaring van geen bezwaar, dient ook het plan waarin de compenserende bestemming wordt geregeld ter goedkeuring te worden voorgelegd. Om de feitelijke uitvoering en het beheer van het natuurcompensatieplan te garanderen, sluiten de initiatiefnemer en gemeente een overeenkomst. Deze overeenkomst maakt onderdeel uit van het natuurcompensatieplan. In de overeenkomst wordt bepaald dat de uitvoering van de compensatie zal plaatsvinden conform het compensatieplan. De overeenkomst bevat een boetebeding op grond waarvan de initiatiefnemer een bedrag verbeurt aan de gemeente bij niet, niet tijdige of onvolledige nakoming van de overeenkomst, dit onverminderd het recht van de gemeente of provincie om nakoming alsnog te vorderen. De uitwerking is (grotendeels) in lijn met de door het Ministerie van LNV in 1995 uitgebrachte notitie Uitwerking compensatiebeginsel SGR. Monitoring en registratie De provincie beschikt over een goed opgezet registratiesysteem. De provincie heeft een overzicht (1997-2004) overlegd waarin 59 ruimtelijke plannen zijn opgenomen waarbij het compensatiebeginsel aan de orde is. Op basis van het overzicht is niet op te maken of het gaat om compensatie in het kader van het beschermingsregime voor de EHS, de Boswet en/of de Flora- en faunawet. De provincie heeft aangegeven dat het in alle gevallen gaat om EHS. Evaluatie In 2003 is het compensatiebeleid geëvalueerd. Een opvallende conclusie is dat het registratiesysteem voldoet, maar dat de voeding ervan onvoldoende is. Deze evaluatie is aanleiding geweest voor het aanpassen van de GS-notitie uit 1997. Dit heeft geresulteerd in de onlangs vastgestelde Beleidsregel Natuurcompensatie. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 26/47
Selectie Voor het onderzoek zijn zeventien ruimtelijke ingrepen geselecteerd. Van deze zeventien plannen bleken er veertien daadwerkelijk een ingreep in de EHS te betreffen. In de andere gevallen is de compensatie van toepassing op grond van de Boswet en/of de Flora- en faunawet. Van de zeventien ruimtelijke ingrepen hebben er zes betrekking op tracés (infrastructurele werken) die het grondgebied van meerdere gemeenten kunnen omvatten. Planologische verankering Van de veertien ruimtelijke ingrepen is in zes gevallen de compensatie planologisch verankerd. In twee situaties gedeeltelijk (een gedeelte van de compensatie is planologisch verankerd en een gedeelte (nog) niet). Dit komt voor bij de tracés. Zes keer is de compensatie niet planologisch verankerd. Uitvoering in het veld Bij de beoordelingen in het veld is vastgesteld dat in acht situaties de compensatie ook daadwerkelijk is uitgevoerd. In één geval is de compensatie gedeeltelijk uitgevoerd. In vijf gevallen is van een compensatie (nog) geen sprake. Voorbeeld: geen planologische verankering van de compensatie en geen uitvoering Bij het bedrijventerrein Zuidoost-Brabant (BZOB) in Helmond is het toepassen van het compensatiebeginsel in de praktijk aan de orde. Het BZOB neemt de plaats in van een kleiner bedrijventerrein dat onvoldoende ruimte bood voor de grote vraag van bedrijven naar geschikte terreinen in de gemeente. Hierdoor moet circa 10 hectare bos worden herbestemd. Voor het bepalen van het te compenseren oppervlak is het oppervlak maatgevend dat de bestemming natuurgebied of multifunctioneel bos verliest door de aanleg van het bedrijventerrein. Daarnaast wordt er gekeken naar de ouderdom van de natuur of het bos. Ook het kwaliteitsverlies (minder broedvogels door geluidshinder) is compens atieplichtig. Een groot deel van het bos is inmiddels gekapt en de aanleg van het bedrijventerrein is in uitvoering. Er bestaat geen compensatieovereenkomst en de planologische verankering ontbreekt. Er is een compensatieplan in ontwikkeling voor het gebied de Bakelse Aa. Hierin wordt ook de compensatie voor BZOB voorzien. inschatting vooraf aantal planologisch verankerd? compensatie uitgevoerd? ja gedeeltelijk nee ja gedeeltelijk nee uitvoering voltooid uitvoering niet voltooid geen inschatting vooraf 6 3-3 5 1-3 1-2 1-2 5 2 2 1 2-3 totaal 14 6 2 6 8 1 5 VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 27/47
2.2.4 Limburg Streekplan In 1995 is in het Streekplan Noord- en Midden Limburg compensatie opgenomen. Als hoofdlijnen van beleid voor het landelijk gebied is opgenomen dat het compenseren van belangrijke landschappelijke, bosbouwkundige, ecologische en cultuurhistorische waarden en belangen noodzakelijk is indien, na een zorgvuldige afweging van belangen, maatschappelijke ontwikkelingen eisen dat in uitzonderingsgevallen aantasting van deze waarden en belangen. Compensatie moet zowel gelijktijdig en naar kwaliteit en kwantiteit plaatsvinden. In het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL, 2001) is de provinciale ecologische structuur begrensd. In het POL is opgenomen dat in de (nieuwe) bos- en natuurgebieden een stringent beschermingsbeleid in de vorm van planologische basisbescherming geldt. Nieuwe ingrepen en ontwikkelingen in deze gebieden en in de onmiddellijke nabijheid daarvan zijn niet toegestaan indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden, respectievelijk de nagestreefde natuurontwikkeling in deze gebieden aantasten. Alleen bij zwaarwegend maatschappelijk belang mag hiervan worden afgeweken. Hierbij moet tegelijk worden nagegaan of aan dit belang niet redelijkerwijs elders tegemoet te komen valt. In voorkomende gevallen dient compensatie van het verlies plaats te vinden. Op 14 oktober 2005 heeft PS de POL-herziening op onderdelen EHS vastgesteld. Beleidsregel In 1997 is de regeling voor natuurcompensatie vastgesteld. De regeling vindt zijn grondslag in het SGR en het Streekplan Noord- en Midden Limburg. De hoofdlijn is dat compensatie in het algemeen gelijktijdig met de ingreep die tot aantasting leidt moet gebeuren. Als er sprake is van met uitsterven bedreigde diersoorten, moet compensatie voorafgaand aan de ingreep plaatsvinden. Er geldt een maximale realisatietermijn van twee jaar na de ingreep en realisatie vooraf bij met uitsterven bedreigde soorten. Deze regeling wordt beschouwd als de regel waaraan de toepassing van het compensatiebeginsel tot 2002 getoetst wordt. In 2002 is er een nieuwe Beleidsregel Natuurcompensatie vastgesteld. Na november 2002 (vaststelling beleidsregel) is deze beleidsregel beschouwd als de beleidsregel waaraan de toepassing van het compens atiebeginsel getoetst wordt. Een project waarbij compensatie aan de orde is, dient de geëigende planologische procedure te doorlopen. De planologische aanvaardbaarheid van de ingreep en de wijze waarop in de compensatie wordt voorzien zullen in de ontwerpbestemmingsplanfase aan de orde worden gesteld. Indien de compensatie op het grondgebied van een andere gemeente plaatsvindt dient ten behoeve van een zorgvuldige afweging een gelijktijdige behandeling plaats te vinden van zowel het plan waarin de aantasting wordt geregeld als het plan waarin het compensatiebeginsel wordt geregeld. Deze beleidsregel stelt dat indien de ingreep het verdwijnen, versnipperen of verstoren van een (leefgebied van een) lokale populatie van een bedreigde soort tot gevolg heeft of kan hebben, dan dient de compensatie op een zodanig tijdstip gereed te zijn dat de bedreigde soort zich in het nieuwe aangelegde biotoop heeft gevestigd vóór de aanvang van de ingreep. In alle andere gevallen uiterlijk gelijktijdig met de voltooiing van de ingreep, dit wil zeggen zodra de natuurwaarden vernietigd zijn, gereed zijn. In de besluitvorming omtrent ruimtelijke plannen, waarbij compensatie aan de orde is, worden een compensatieplan en -overeenkomst meegewogen. In de beleidsregel is opgenomen dat de uitvoering wordt gewaarborgd door een bankgarantie die, indien de realisatie niet binnen 24 maanden na de voorgeschreven termijn is gerealiseerd, vervalt aan de gemeente of de provincie. Indien de compensatie niet tijdig is gerealiseerd laat de gemeente of de provincie de compensatie zo spoedig mogelijk alsnog uitvoeren. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 28/47
Voor zover bij de provincie bekend is tot nu toe nooit overgegaan tot het laten uitvoeren van de compensatie doordat de bankgarantie aan een gemeente of de provincie is vervallen. Voor een compensatie die voor 100% is uitgevoerd wordt de bankgarantie ongedaan gemaakt. Op 6 september 2005 hebben GS van Limburg een aanpassing van de beleidsregel natuurcompensatie vastgesteld. Ook in deze beleidsregel wordt van groot belang geacht dat de mitigatie en/of compensatie gerealiseerd dient te zijn uiterlijk gelijktijdig met de aanvang van de ingreep. De gemeente dient de bos-, natuur- en landschapswaarden die ontstaan door de uitvoering van de mitigerende en compenserende maatregelen planologisch te beschermen. De uitwerking is (grotendeels) in lijn met de door het Ministerie van LNV in 1995 uitgebrachte notitie Uitwerking compensatiebeginsel SGR. Monitoring en registratie De provincie heeft een overzicht (1999-2004) overlegd waarin 47 ruimtelijke plannen zijn opgenomen waarbij het compensatiebeginsel aan de orde is. Op basis van het overzicht is niet op te maken of het gaat om compensatie in het kader van het beschermingsregime voor de EHS, de Boswet en/of de Flora- en faunawet. Tevens is op basis van het overzicht in veel gevallen niet op te maken of de compensatie is gerealiseerd. Inmiddels heeft de provincie Limburg laten weten dat er met ingang van 1 januari 2005 wel sprake is van een provinciale registratie die een onderscheid maakt tussen EHS, Boswet en/of Flora- en Faunawet. Van deze registratie zijn ten tijde van het onderzoek geen overzichten aan de Inspectie verstrekt, derhalve heeft de Inspectie dit niet kunnen verifiëren. Daarnaast heeft de provincie laten weten dat de registratie van voor 2005 ook gekoppeld is aan natuurcompensatie-overeenkomsten en bankgaranties. Uit de door de provincie aan de Inspectie overlegde registratielijst is in beperkte mate inzichtelijk of er compensatieovereenkomsten zijn gesloten. Evaluatie In 2000 is het compensatiebeleid geëvalueerd, waarbij een opvallende conclusie was dat ten tijde van de evaluatie nagenoeg geen van de compensatieverplichtingen is uitgevoerd. Vanuit de Provinciale Commissie Gemeentelijke Plannen is bij de behandeling van de evaluatie onder andere aangedrongen op monitoring. Selectie Voor het onderzoek zijn 29 ruimtelijke ingrepen geselecteerd. Van deze 29 plannen bleken er twaalf daadwerkelijk een ingreep in de EHS te betreffen. In de andere gevallen is de compensatie van toepassing op grond van de Boswet of Flora- en faunawet. Van de 29 ruimtelijke ingrepen hebben er twee betrekking op tracés (infrastructurele werken) die het grondgebied van meerdere gemeenten omvatten. Deze twee ingrepen hebben deels betrekking op de EHS. Planologische verankering Van de twaalf ingrepen in de EHS is in drie gevallen de compensatie planologisch verankerd. In vier gevallen is de compensatie voor een deel planologisch geregeld. Dit komt voor bij het tracé en het alsnog uitvoeren van een compensatieverlichting uit het verleden. In vijf gevallen is de compensatie niet planologisch verankerd. De provincie heeft aangegeven dat de verschillende compensatieplannen verankerd gaan worden in bestemmingsplannen voor het buitengebied, welke dikwijls nog in procedure zijn. VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 29/47
Uitvoering in het veld Van de twaalf ingrepen is in vier gevallen de compensatie uitgevoerd. In drie gevallen deels en in vijf gevallen is de compensatie (nog) niet gerealiseerd. inschatting vooraf aantal planologisch verankerd? compensatie uitgevoerd? ja Gedeeltelijk Nee ja gedeeltelijk nee uitvoering voltooid uitvoering niet voltooid geen inschatting vooraf 4 2-2 3 1-0 - - - - - - 8 1 4 3 1 2 5 totaal 12 3 4 5 4 3 5 Voorbeeld: geen planologische verankering van de compensatie en geen uitvoering In de gemeente Heel is in de jaren 90 een ruimtelijk plan ontwikkeld voor het recreatieproject Snowcity. Aangezien het plan is gelegen in de EHS is in 1999 een compensatieovereenkomst (met bankgarantie) getekend. In het totaal zou 0,85 hectare verloren gaan aan natuurwaarden en deze dienden gecompenseerd te worden met 1,5 hectare multifunctioneel bos. Het plan voor Snowcity is (nog) niet gerealiseerd. Echter de aanleg van de weg naar Snowcity (parallel aan de rijksweg 273), eveneens EHS, is inmiddels wel gerealiseerd. Laser (tegenwoordig het LNV-loket, de instantie die aanvragen voor kapvergunningen in behandeling neemt) heeft voor de kap van het bos op 24 juni 1999 aangegeven dat indien de melder binnen één maand na ontvangstdatum van de melding geen reactie op de melding heeft ontvangen met de kapwerkzaamheden kan worden aangevangen. De gemeente is niet op de hoogte dat voor de aanleg van de weg het compensatiebeginsel geldt. De inmiddels aangelegde weg naar Snowcity VROM-Inspectie mei 2006 De uitvoering van het compensatiebeginsel Pagina 30/47