De Europese richtlijn Milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG) Gevolgen van de Europese Richtlijn Milieuaansprakelijkheid voor verzekeraars in Nederland, deel 2 Inleiding Sinds het verschijnen van het vorige artikel (begin april 2008) is er schot gekomen in de implementatieprocedure van de Europese richtlijn Milieuaansprakelijkheid (ELD) in de Nederlandse wetgeving. De Eerste Kamer is eind april akkoord gegaan met het door de Tweede Kamer aangenomen (en geamendeerde) wetsvoorstel. Dit nadat minister Jacqueline Cramer de Eerste Kamer had toegezegd eerst onderzoek te laten doen naar de wenselijkheid van uitbreiding van het aantal activiteiten vallende onder de nieuwe wetgeving. Een onderzoek wat naar verwachting 2 jaar in beslag zal nemen. Daarnaast heeft de minister toe moeten zeggen een eventuele AMvB, ter uitbreiding van het aantal activiteiten waarvoor risicoaansprakelijkheid zal gaan gelden, voor te leggen aan zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer. Het is de verwachting dat dit nieuwe deel van de Wet milieubeheer (Wm) op korte termijn zal worden gepubliceerd, waarna de risicoaansprakelijkheid voor milieuschade met terugwerkende kracht vanaf 30 april 2007 een feit zal zijn. Mede naar aanleiding van mijn vorige bespiegeling over de gevolgen van de Europese richtlijn voor verzekeraars in Nederland is de vraag gesteld of het MSV-product zal worden aangepast aan de implementatie van de richtlijn in onze nationale wetgeving. Een legitieme vraag aangezien de huidige MSV en AVB producten in de nieuwe situatie niet langer een volledige dekking zullen geven voor alle vormen van milieuschade. Aanpassen of nieuw? Eerst inventariseren! Als eerste is het goed vast te stellen dat de Nederlandse overheid de richtlijn nu nagenoeg 1 op 1 gaat overnemen. Dit geeft verzekeraars meer houvast voor productontwikkeling. Daarnaast zal niemand kunnen bestrijden dat het voor de klant verreweg het eenvoudigste is wanneer hij één verzekeringsproduct kan kopen waarmee alle mogelijke risico s op milieugebied kunnen worden afgedekt. Maar wat bij velen van ons nog niet op het netvlies staat is dat de opname van de ELD in de Nederlandse wetgeving niet alleen gevolgen heeft voor de AVB en MSV dekking. Zonder de illusie te hebben nu al een volledig beeld te kunnen schetsen zal ik hieronder per bestaande verzekeringsvorm kort benoemen wat de gevolgen van de nieuwe milieuwetgeving kunnen zijn. De precieze consequenties hangen uiteraard vooral af van de wijze waarop de lokale overheden met de nieuwe regels zullen omgaan.
AVB Onderwerp van verzekering bij een AVB is de civiele aansprakelijkheid van verzekerde voor schade aan derden als gevolg van zijn bedrijfsactiviteit. a. Aansprakelijkheid voor schade door derden Volgens de nieuwe risicoaansprakelijkheid uit de Wm (publiekrecht) is een exploitant van een in bijlage III van de ELD genoemde activiteit echter ook aansprakelijk voor milieuschade welke derden binnen zijn bedrijf veroorzaken. Te denken valt aan situaties waarbij panden of installaties van verzekerde gebreken vertonen, welke te wijten zijn aan productie- of installatiefouten door derden. Uiteraard kan de exploitant wel proberen de te vergoeden milieuschade langs civielrechtelijke weg te verhalen op de schuldige derde. Hieruit volgt impliciet dat ook een exploitant van een niet in bijlage III genoemde activiteit, wel met de ruime risicoaansprakelijkheid uit de Wm geconfronteerd kan worden, indien producten of diensten worden geleverd aan zogenaamde bijlage III bedrijven. b. Aansprakelijkheid voor schade aan de eigen locatie Een van de belangrijkste onderwerpen in de nieuwe milieuaansprakelijkheid is verontreiniging van de eigen locatie van een exploitant; zowel de eigen locatie in eigendom van verzekerde als een gehuurde of gepachte locatie. De AVB sluit schade aan de eigen locatie van een verzekerde echter uit. Dit betekent dat er dus geen dekking is voor de kosten van sanering of beredding in geval van een direct gevaar door verontreiniging van de bodem, terwijl verzekerde wel verplicht kan worden deze kosten voor zijn rekening te maken. In geval van een gehuurde of gepachte locatie kan verzekerde ook langs civielrechtelijke weg door de eigenaar van de locatie voor de door hem gemaakte sanering- en bereddingskosten worden aangesproken. De kosten van het saneren van een verontreiniging van de eigen locatie, zoals hierboven onder b. beschreven, kunnen overigens wel via een milieuschadeverzekering worden verzekerd. Tot slot kent de AVB doorgaans een beperking die vastlegt dat een verzekerde zich moet onthouden van handelingen welke het erkennen van aansprakelijkheid zouden kunnen impliceren. In de nieuwe milieuwetgeving is echter vastgelegd dat een exploitant verplicht is preventieve maatregelen te treffen (beredding) in geval van direct dreigende milieuschade en eveneens direct het bevoegd gezag moet informeren. Dit staat haaks op elkaar. Beroepsaansprakelijkheidverzekering De nieuwe milieuwetgeving is, met uitzondering van de strikte risicoaansprakelijkheid, van toepassing op alle beroepsmatige activiteiten. Dit heeft als gevolg dat ook een beroepsaansprakelijkheidsverzekering, welke dekking biedt tegen de financiële gevolgen van nalatigheid, ook geraakt kan worden door claims gebaseerd op de nieuwe milieuwetgeving. Denk maar aan fouten in planning, ontwerp, bij het houden van toezicht of gegeven adviezen die milieuschade tot gevolg kunnen hebben. Motorrijtuigverzekeringen De Wettelijke Aansprakelijkheidsverzekering voor Motorrijtuigen (WAM-verzekering) kan ook claims gebaseerd op milieuwetgeving tegemoet zien. Zeker als er sprake is van vervoer van gevaarlijke stoffen of afval zoals genoemd in de bijlage III van de ELD. Normaal gesproken dekt een WAM-verzekering net als een AVB alleen schade aan derden op basis van civiele aansprakelijkheid. Het is niet te verwachten dat de nieuwe milieuwetgeving tot meer claims op een WAM-verzekering zal leiden. Immers ongelukken met het vervoer van gevaarlijke stoffen gebeurden al, maar het is wel te verwachten dat de schadebedragen zullen toenemen gezien de grote nadruk op sanering in de nieuwe milieuwetgeving. Brandverzekeringen Zoals al genoemd bij de AVB is de milieuaansprakelijkheid ook van toepassing op milieuschade veroorzaakt aan de eigen locatie van een exploitant. Er zijn in de markt brandpolissen die dekking geven voor deze vorm van schade. Ze verlenen dekking voor de kosten van saneringsmaatregelen op de eigen locatie van een verzekerde nadat zich een verzekerd gevaar heeft voorgedaan, bijvoorbeeld brand.
Tot slot kan de nieuwe wetgeving ook gevolgen hebben voor luchtvaart-, binnen- en zeevaartdekkingen en voor de verzekering van nucleaire activiteiten. Hoewel deze activiteiten niet (volledig) onderwerp zijn van de nieuwe wetgeving zullen aansprakelijkheidverzekeraars alert moeten zijn op specifieke deelactiviteiten. Zo kunnen het vervoer van gevaarlijke stoffen of de niet nucleaire activiteiten van een kerncentrale wel degelijk leiden tot milieuaansprakelijkheid zoals beschreven in de nieuwe Wet Milieubeheer. Samengevat, om potentiële gaten in - en overlapping van dekkingen te voorkomen tussen de diverse verzekeringsvormen zullen de bestaande dekkingen duidelijk in kaart moeten worden gebracht en vergeleken met het potentieel risico s welke op basis van de nieuwe wetgeving het gevolg kunnen zijn van milieuverontreiniging. Blijft het feit dat de nieuwe wetgeving aansprakelijkheden creëert, zoals aanvullende en compenserende saneringsmaatregelen, waarvoor verzekeraars nog niet eerder dekking hebben geboden en dus ook nog geen enkele acceptatie-, schadebehandeling-, actuariële of andere verzekeringstechnische kennis hebben opgedaan. Aansprakelijkheidsverzekeraars zullen de neiging hebben zich te concentreren op schadefrequentie en omvang van evenementen uit het verleden, terwijl MSV- of brandverzekeraars een grotere nadruk zullen leggen op het inschatten van de kans van het zich voordoen van een bepaald evenement. Zoals gezegd, de nieuwe wetgeving creëert een onzekerheid op het gebied van vergoeding van kosten voor het feit dat een beschadigde resource door primaire saneringsmaatregelen niet kan worden teruggebracht in de toestand van voor het evenement, waardoor: aanvullende saneringsmaatregelen worden opgelegd en/of; compenserende saneringsmaatregelen worden opgelegd om het (tijdelijk) verlies van de oorspronkelijke functie van het milieu te compenseren; uitgaven nodig zijn om de omvang van compenserende maatregelen vast te kunnen stellen. Deze onzekerheid zal zeker invloed hebben op de beslissing van individuele verzekeraars of zij de nieuwe risico s willen verzekeren, welke onderdelen verzekerd kunnen worden en wat de beste benadering voor risico inventarisatie en - beoordeling is. Door gebrek aan voldoende data gebaseerd op ervaringen uit het verleden zal voor elke aanvraag een robuuste risico-inventarisatie nodig zijn en mag een verzekering niet worden gezien als vervanging voor risicomanagement.
Aanpassing van bestaande verzekeringsvormen versus nieuwe stand-alone verzekeringen Terug naar de oorspronkelijke vraag: Moet de MSV worden aangepast aan de implementatie van de richtlijn in onze nationale wetgeving? Zowel het aanpassen van bestaande dekkingen als het creëren van nieuwe verzekeringsvormen kunnen een efficiënte oplossing bieden voor een voldoende dekkingsniveau. Voorwaarde hierbij is dat bij productontwikkeling en acceptatie rekening wordt gehouden met de eerder geschetste onzekerheden. Aanpassing van bestaande verzekeringsvormen Door een dekking gebaseerd op de nieuwe risico s op te nemen in bestaande verzekeringsvormen zoals in AVB of MSV biedt een verzekeraar een oplossing voor alle mogelijke claims als gevolg van een milieu-incident onder één enkele polis. Voordelen voor deze optie laten zich vooral zien in: het voorkomen van potentiële cumulatie problemen, in geval van dekkingen onder verschillende polissen. Mits in de polisvoorwaarden duidelijk een maximum verzekerd bedrag c.q. verzekerde som wordt opgenomen voor alle vormen van aansprakelijkheid, inclusief de nieuwe dekkingsuitbreiding; de aanzienlijk lagere kosten van productontwikkeling en administratieve kosten ten opzichte van de ontwikkeling van een nieuwe stand-alone oplossing. Echter het gebrek aan statistische informatie, bijvoorbeeld het niet gescheiden (kunnen) alloceren van premie naar traditionele en aanvullende milieudekking, het niet kunnen traceren van claims onder de nieuwe dekking en het niet kunnen maken van onderscheid tussen civiel- en publiekrechtelijke claims bemoeilijken een goede risico analyse van de schadecijfers. Daarnaast zullen verzekeraars alert moeten zijn op de gevolgen van het vermengen van verschillende grondslagen voor dekking in één set polisvoorwaarden: Men zal moeten benadrukken dat de features uit de nieuwe wetgeving: alleen getriggerd worden vanuit publiek recht; niet door civielrechtelijke claims; niet volledig (kunnen) worden afgedekt door verzekering; voor verzekerde en verzekeraar andere, mogelijk tegengestelde verplichtingen met zich mee kunnen brengen. Stand-alone verzekeringsconcepten Bij de ontwikkeling van een nieuwe verzekeringsvorm voor de nieuwe risico s zullen verzekeraars minder rekening hoeven houden met al bestaande dekkingen, welke zijn gebaseerd op civiele aansprakelijkheid. Voordelen van deze variant zijn: een duidelijk onderscheid tussen dekking voor claims gebaseerd op civiel- versus publiekrecht, waardoor de transparantie van het aanbod in de markt vergroot zou moeten worden; het snel en relatief eenvoudig kunnen aanpassen van nieuw ontwikkelde verzekeringsproducten aan trends in de markt, zonder de relatie met bestaande klanten in gevaar te brengen; het creëren van de mogelijkheid om innovatieve, gespecialiseerde en flexibele verzekeringsproducten te ontwikkelen. Bij een geïntegreerd product is dit niet waarschijnlijk. Maar er kleven ook een paar nadelen aan de stand-alone variant. Een voorbeeld hiervan is dat een verzekeraar het risico loopt dat één evenement kan leiden tot het moeten vergoeden van claims onder verschillende polissen. Bijvoorbeeld in geval van samenloop van een traditionele AVB met een nieuwe stand-alone milieuaansprakelijkheidsdekking.
Conclusie Indien een verzekeraar een verzekeringsoplossing ontwikkeld gericht op het afdekken van claims gebaseerd op milieuaansprakelijkheid, dan zal eerst een inventarisatie moeten worden gemaakt van alle mogelijke overlappingen of gaten tussen en inconsequenties bij reeds bestaande producten. Hierbij zullen alle verzekeringsvormen met een potentiële dekking voor claims op grond van de ELD bekeken moeten worden. Bij de ontwikkeling van de nieuwe dekking kan gekozen worden voor zowel het uitbreiden van de dekking van de AVB of MSV of het ontwikkelen van een geheel nieuw product. Men moet zich bij het uitbreiden van bestaande dekkingen bewust zijn van het feit dat het verlenen van dekking voor zwel civiel- als publiekrechtelijke aansprakelijkheid onder één polis de productmanger(s) voor een grote uitdaging plaatst. Verder zullen de verzekeringsmogelijkheden vooral ook afhangen van de geografische omgeving van te verzekeren activiteiten, omvang van bestaande polisdekking en de definitie van het begrip verzekerd gevaar. Het is de verantwoordelijkheid van elke individuele verzekeraar te beoordelen of, onder welke condities en tegen welke risico s verzekeringen worden aangeboden. Deze keuze zal beïnvloed worden door ieders risico appetijt en gewenste portfolio mix. Op dit moment zien wij een trend ontstaan van introductie van verzekeringsproducten op het gebied van milieuaansprakelijkheid. Dit vooral in EU-lidstaten waar de Europese Richtlijn zo letterlijk mogelijk is omgevormd in nationale wetgeving. Nu in Nederland de richtlijn ook zo goed als 1 op 1 is overgenomen in de Wet Milieubeheer, kan ook de Nederlandse verzekeringsmarkt zich op gaan maken voor de introductie van nieuwe verzekeringsoplossingen. Wellicht dat hierbij gebruik kan worden gemaakt van de reeds opgedane kennis in de ander EU-markten. In deel 3 meer over de nieuwe verzekerde gevaren, verzekerde kosten, verzekerde bedragen en calculatie van te verwachten schades. Harko Kremers Branche specialist MSV Nederlandse Milieupool Meer informatie Richtlijn 2004/35/EG www.eur-lex.europa.eu Wetsvoorstel 30 920 www.tweedekamer.nl www.eerstekamer.nl CEA www.cea.eu Bronnen: VROM, CEA