VERBETERPLAN TOEZICHT KINDEROPVANG 1. Samenvatting 2 2. Inleiding 3 3. Het kader voor de verbeteracties 4 4. Aanpak verbeterpunten 6 5. Borging en planning van de verbeteracties 8 6. Communicatie over de voortgang 9 Bijlage I 10 Bijlage II 11
1. Samenvatting Staatssecretaris Dijksma (OCW) heeft de Inspectie van het Onderwijs (Inspectie) de opdracht gegeven gemeenten die bij de uitvoering van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (de wet) achterblijven in beeld te brengen en met hen verbeterafspraken te maken. Zo ook met Almere. Dit verbeterplan verwoordt de keuzes die het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere maken om de uitvoering van de wet op een adequaat niveau te brengen. Uitgangspunten daarbij zijn: ouders zijn de eerst- en eindverantwoordelijken voor de opvoeding van hun kinderen; houders van kindercentra zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun aanbod; de overheid heeft tot taak kwaliteitseisen te stellen bij kindercentra en daarop toe te zien; Het beschikbare budget in 2011 bedraagt ca. 500.000,=; De landelijke ontwikkeling van het zogenaamde risicogestuurde toezicht. Het doel van dit verbeterplan is om een goed beeld te krijgen van de kwaliteit van de kinderopvang in Almere en het voorkomen en zo nodig beëindigen van situaties waarin niet conform de kwaliteitseisen gewerkt wordt. De belangrijkste maatregel is dat wordt ingezet op risicogestuurd toezicht (ook wel proportioneel toezicht genoemd). Dit maakt het mogelijk om de diepgang en frequentie van de inspecties bij kindercentra aan te passen, aan het naleefgedrag van een kindercentrum. Daarmee sluit de gemeente Almere aan bij de beleidsontwikkeling die door het ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid (ministerie) is ingezet. Samen met de GGD-Flevoland wordt op basis van het geformuleerde beleid een werkplan 2011opgesteld. Daarin wordt in detail vastgelegd welke werkzaamheden verricht gaan worden. De uitvoering van dit verbeterplan wordt ambtelijk belegd bij Stadsbeheer. Gestart wordt met wat nodig is om de inspecties vanaf januari goed te laten verlopen. Vervolgens zal gewerkt worden aan het handhavingbeleid en de registratie. De planning is om dat de eerste helft 2011 gereed te hebben. De tweede helft van 2011 wordt gebruikt om de organisatorische voorwaarden (zoals de werkprocessen en de rolbeschrijvingen van de betrokken functionarissen) verder in te vullen. Eind 2011 zal een evaluatie plaatsvinden naar de resultaten van het risicogestuurde toezicht. Het college zal de raad daarvan verslag doen. Elk kwartaal zal overleg plaatsvinden over de uitvoering van dit verbeterplan tussen GGD-Flevoland en de gemeente Almere. De Inspectie ontvangt een verslag van die overleggen. - 2 -
2. Inleiding Uit het inspectierapport Kwaliteit gemeentelijk toezicht Kinderopvang 2007 van de Inspectie blijkt dat veel gemeenten op specifieke toezicht- en handhavingonderdelen achterblijven. Voor staatssecretaris Dijksma was dit reden om de Inspectie de opdracht te geven achterblijvende gemeenten in beeld te brengen en met hen verbeterafspraken te maken. Ook in Almere blijft het toezicht op de kinderopvang in kwantitatieve zin achter bij de landelijke doelstelling. Vandaar dat de Inspectie ons verzocht heeft om een verbeterplan op te stellen en aan hen voor te leggen. Dit verbeterplan verwoordt de keuzes die het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere maken om de uitvoering van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (de wet) op een adequaat niveau te brengen. Het gaat dan over de registratie van en het toezicht op van kindercentra 1. Deze taken worden verricht door de gemeente Almere (Stadsbeheer) en GGD-Flevoland. De overige taken van de gemeente Almere op het gebied van kinderopvang, bijvoorbeeld het toekennen van een toelage aan sommige ouders om de kosten van kinderopvang te dekken, worden in dit verbeterplan niet beschouwd. In de wet zijn de kwaliteitseisen opgenomen waaraan kindercentra moeten voldoen. Het college van burgemeester en wethouders zijn aangewezen als bevoegd gezag en voeren de wet als zodanig uit. De GGD is in de wet aangewezen als toezichthouder. In de keuze van de kwaliteitseisen en de toezichthouder heeft de gemeente dus geen beleidsvrijheid. Voor Almere houdt dit in dat het toezicht wordt uitgevoerd door de toezichthouders van de GGD- Flevoland. Zij doen dat voor alle gemeenten binnen de provincie Flevoland. De bevindingen van elke inspectie worden naar de gemeente Almere gestuurd. Indien blijkt dat de voorschriften niet worden nageleefd, wordt door de gemeente Almere handhavend opgetreden. Dit kan variëren van een waarschuwingsbrief, een dwangsom tot het daadwerkelijk sluiten van een kindercentrum. Dit is afhankelijk van de ernst van de overtredingen. Bij circa 30% van de door de GGD-Flevoland geïnspecteerde kindercentra wordt een handhavingtraject gestart. Er is dan een overtreding geconstateerd die verholpen moet worden. Meestal wordt er dan een zogenaamde dwangsom in het vooruitzicht gesteld. Als bij hercontrole blijkt dat de overtreding nog niet verholpen is, wordt de dwangsom verbeurd. Voorbeeld van een dergelijke overtreding is het niet voldoen aan het maximaal aantal kinderen per kinderleid(st)er. Op dit moment (oktober 2010) zijn er in Almere: 109 kinderdagverblijven 163 buitenschoolse opvangcentra 54 gastouderbureau s 571 gastouders 40 peuterspeelzalen 1 Met een kindercentrum wordt bedoeld: kinderdagverblijven, voorschoolse- en buitenschoolse opvang, gastouderbureaus, gastouders en peuterspeelzalen die vanwege de wet vallen onder het toezicht door de GGD. - 3 -
3. Het kader voor de verbeteracties Alvorens in te gaan op de concrete verbeteracties, wordt het kader geschetst waarbinnen de verbeteringen gevonden moeten worden. Dat kader wordt gevormd door de verantwoordelijkheden en taken van de gemeente Almere en de GGD-Flevoland, het beschikbare budget en ontwikkelingen op het gebied van risicogestuurd toezicht waarmee rekening gehouden moet worden cq gebruik van kan worden gemaakt. Verantwoordelijkheid van ouders, kindercentra, gemeente Almere en GGD-Flevoland Ouders zijn de eerst- en eindverantwoordelijken voor de opvoeding van hun kinderen. Zij bepalen in eerste instantie de waarden en normen die zij aan hun kinderen willen meegeven. De houders van kindercentra zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun aanbod. De overheid heeft tot taak kwaliteitseisen te stellen bij kindercentra en daarop toe te zien omdat kinderen een kwetsbare groep vormen. Bovendien ondersteunt de overheid kinderopvang financiëel en wil ze dus graag zicht houden op een goede besteding van het geld. De kwaliteitseisen zijn vastgelegd in de wet en de daarbij behorende AMvB s, ministeriële regelingen en beleidsregels. Om daarvan een indruk te geven, zonder verder op de details in te gaan, is in bijlage I een overzicht van de regels bijgevoegd. Het college van burgemeester en wethouders zijn aangewezen als bevoegd gezag en voeren de wet als zodanig uit. In grote lijnen zijn de volgende taken te onderscheiden: Het inschrijven van kindercentra in het Landelijk Register kinderopvang plus het beheer van dat register (gemeente Almere) Toezicht op kindercentra (GGD-Flevoland); Opsporen illegale opvang (gemeente Almere); Handhaving indien er overtredingen worden geconstateerd (gemeente Almere). Budget Gemeente Almere krijgt ca. 400.000,= uit het gemeentefonds. In 2009 heeft de gemeenteraad structureel 100.000,= extra ter beschikking gesteld, vanwege de sterke groei van het aantal kindercentra. In totaal is dus structureel 500.000,= ter beschikking voor de taken die GGD-Flevoland en de gemeente Almere uitvoeren. De verdeling van het budget tussen de gemeente en de GGD is gebaseerd op onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de VNG en GGD-Nederland in juli 2009. Daaruit blijkt dat -macro gezien- ca. 65% van het beschikbare budget nodig is voor de taken (inspecties) van de GGD en ca. 35% voor de taken (bijhouden register, handhaving, beleidsvoorbereiding en verantwoording, contractmanagement) van de gemeente. In concreto komt deze verdeling neer op 325.000,= voor de GGD-Flevoland en 175.000,= voor de gemeente Almere. Door het ministerie is nu reeds aangekondigd dat de structurele middelen (gemeentefonds) voor toezicht en handhaving kinderopvang vanaf het jaar 2012 beperkter zullen zijn dan in 2011. Hoeveel gekort gaat worden is nog niet bekend. - 4 -
Landelijke ontwikkelingen op het gebied van risicogestuurd toezicht Teneinde middelen en personeel zo efficiënt mogelijk in te zetten is door GGD-Nederland in samenwerking met het ministerie en de VNG risicogestuurd toezicht geïntroduceerd. Dit maakt het mogelijk om de diepgang en frequentie van de inspecties bij kindercentra aan te passen aan het risicoprofiel van een kindercentrum. Een dergelijke beleidslijn verdraagt zich eigenlijk niet met de wet. Daarin staat dat kindercentra jaarlijks geïnspecteerd moeten worden. De bij het toezicht op de wet betrokken partijen (ministerie, GGD- Nederland en de VNG) zijn het er echter over eens dat verplicht jaarlijks inspecteren zich niet goed verhoudt tot de beschikbare middelen en bovendien nauwelijks meerwaarde heeft ten opzichte van risicogestuurd toezicht. In het primair onderwijs wordt al jarenlang gewerkt met een dergelijke vorm van toezicht. De landelijke invoering van risicogestuurd toezicht in deze sector laat nog op zich wachten. Er is ondermeer een aanpassing van de wet voor nodig. Vooruitlopend daarop heeft het ministerie besloten dat kindercentra waarvan bij eerdere inspecties is gebleken dat deze (op kernpunten) voldoen aan de wet niet meer jaarlijks geïnspecteerd hoeven te worden. Daarbij geldt een termijn van twee jaar: Als in 2010 een kindcentrum na het inspectiebezoek aan de eisen voldoet, zal het jaar erop geen controle plaatsvinden. In 2012 moet volgens het ministerie het betreffende kindcentrum wel weer worden bezocht. - 5 -
4. Aanpak verbeterpunten De inspectie heeft vastgesteld dat de uitvoering van de wet in de gemeente Almere op drie punten voor verbetering vatbaar is, te weten: Niet alle inspecties worden uitgevoerd; Het register voor kindercentra is nog niet op orde; Het handhavingbeleid is niet geborgd. Het doel van de gemeente Almere is om een goed beeld te krijgen van de kwaliteit van de kinderopvang in Almere en het voorkomen en beëindigen van situaties waarin niet conform de kwaliteitseisen gewerkt wordt. Kijkend naar de drie verbeterpunten dient daarom het uitvoeren van de inspecties prioriteit te krijgen. Risicogestuurd inspecteren Het voornemen van het college is om in 2011 in te zetten op risicogestuurd toezicht (ook wel proportioneel toezicht genoemd). De diepgang van de inspecties, maar ook de frequentie van inspecteren worden daarbij afhankelijk worden gemaakt van het naleefgedrag van de houder van een kindercentrum. Degenen die zich keurig aan de regels houden, worden niet jaarlijks bezocht. Daarbij houdt de GGD- Flevoland de mogelijkheid open om tussentijds steekproefsgewijze controles (zogenaamde flitsbezoeken) uit te oefenen. De toezichtlast bij de kindercentra die voldoen aan de eisen zal verminderen. De vrijvallende capaciteit van de GGD-inspecteurs kan worden benut om de achterblijvers intensiever te controleren. Ook zullen, net als in 2010, inspecties plaatsvinden op basis van meldingen of klachten van bijvoorbeeld ouders, omwonenden of andere betrokken (het zogenaamde piepsysteem). Daarmee sluit de gemeente Almere aan bij de beleidsontwikkeling die door het ministerie is ingezet. Samen met de GGD-Flevoland wordt op basis van het hier geformuleerde beleid een werkplan 2011opgesteld. Daarin wordt in detail vastgelegd welke werkzaamheden verricht gaan worden. Met de inspectie zal overleg worden gevoerd over het werkplan 2011. Hierbij is het beschikbare budget een gegeven; aanpak en frequentie zullen daarop moeten aansluiten. Het college is van mening dat uiteindelijk moet worden toegewerkt naar een aanpak en frequentie die overeenkomst met de inspectiebezoeken in het primair onderwijs. Goed functionerende scholen krijgen eens in de vier jaar bezoek van de inspectie en zwakke scholen jaarlijks. Risicogestuurd toezicht in Almere betekent ook dat bij kindercentra waar overtredingen geconstateerd worden, altijd handhaving volgt. Het consequent handhaven bij kindercentra die de wet overtreden is, naast dat het kinderopvang van voldoende kwaliteit bevordert, ook in het belang van die kindercentra die keurig binnen de kaders van de wet blijven. Het creëert immers een level playingfield waardoor er geen oneerlijke concurrentievoordelen te behalen zijn. Bovendien gaat er een belangrijke preventieve werking uit van het aanpakken van overtredingen. Daarom wordt aan het consequent handhaven op geconstateerde overtredingen de grootste prioriteit gegeven. - 6 -
Uitgangspunt is dat kindercentra zélf verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van hun aanbod. Tegelijkertijd zijn ouders, in hun rol van klant bij een kindercentrum, verantwoordelijk voor het controleren van die kwaliteit. De gemeente Almere kan en wil die verantwoordelijkheid niet overnemen. Van kindercentra mag dus een actieve verantwoording verwacht worden. Door aan ouders (klanten), publiek en de toezichthoudende instantie (GGD-Flevoland) actief te rapporteren over de mate waarin wordt voldaan aan de wet, neemt een kindercentrum de verantwoording die past bij de maatschappelijke rol. Immers, zoals eerder al betoogd is aan hen de zorg uitbesteed voor een kwetsbare groep. Gemeente Almere en GGD-Flevoland zullen de komende jaren kindercentra ondersteunen die actieve verantwoording oppakken. De verwachting is dat daardoor de toezichtslast voor kindercentra binnen de perken blijft. De gemeente Almere zal de open beschikbaarheid van informatie bevorderen door hierover voorlichting te geven aan de kindercentra. Dat kan via de website of met een bijeenkomst voor kindercentra, waar via kennis- en ervaringsuitwisseling kwaliteit en transparantie op een hoger plan wordt gebracht. Zoals ook al in hoofdstuk 3 bleek, is het niet mogelijk om binnen het beschikbare budget, de wet naar de letter uit te voeren. Met de door het Rijk aangekondigde bezuiniging op toezicht en handhaving in 2012, worden de mogelijkheden van gemeenten nog verder beperkt. De Almeerse aanpak biedt een oplossing die prima past bij de bedoeling (de geest) van de wet: het voorkomen en beëindigen van situaties waarin niet conform de kwaliteitseisen gewerkt wordt. - 7 -
5. Borging en planning van de verbeteracties Dit door het college vastgestelde verbeterplan wordt ambtelijk belegd bij Stadsbeheer. De uitvoering ervan vindt plaats door de afdeling Vergunningen, toezicht en handhaving (VTH). De concrete acties die nodig zijn om de hierboven geformuleerde beleidslijn uit te werken worden benoemd in bijlage II. De acties zijn er mede op gericht om toezicht en handhaving van de wet op een goede manier te verankeren. De uitwerking zal, voor zover nodig, gezamenlijk met GGD-Flevoland ter hand genomen worden. Zonder er in dit verbeterplan verderop in te gaan, worden in bijlage 2 ook concrete acties genoemd die bijdragen aan het aanpakken van de twee overige verbeterpunten: de registratie van kindercentra en het handhavingsbeleid. De in bijlage II genoemde acties worden in 2011 uitgevoerd. Gestart wordt met wat nodig is om de inspecties vanaf januari goed te laten verlopen. Vervolgens zal gewerkt worden aan het handhavingbeleid en de registratie. De planning is om dat de eerste helft 2011 gereed te hebben. De tweede helft van 2011 wordt gebruikt om de organisatorische voorwaarden verder in te vullen. In bijlage II wordt bij elke actie aangegeven in welk kwartaal deze uitgevoerd moet zijn. - 8 -
6. Communicatie over de voortgang Eind 2011 zal een evaluatie plaatsvinden naar de resultaten van het risicogestuurde toezicht. Het college zal de raad daarvan verslag doen. Elk kwartaal zal overleg plaatsvinden over de uitvoering van dit verbeterplan tussen GGD-Flevoland en de gemeente Almere. De Inspectie ontvangt een verslag van die overleggen. - 9 -
Bijlage I (een deel van) de wet- en regelgeving kinderopvang. Wetten Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (109 artikelen) AMvB's en andere Koninklijke Besluiten Besluit deskundigheidseisen gastouders kinderopvang (6 artikelen) Besluit kinderopvangtoeslag en tegemoetkomingen in kosten kinderopvang (23 artikelen) Besluit registratie kinderopvang (18 artikelen) Ministeriële regelingen Regeling erkenning EG-beroepskwalificaties kinderopvangpersoneel (9 artikelen) Regeling Wet kinderopvang (38 artikelen) Subsidieregeling goed gastouderschap kinderopvang 2010 (21 artikelen) Wijzigingsregeling Regeling Wet kinderopvang (vervangen gemeentelijke registraties door het register kinderopvang en de initiële vulling van dat register, vaststellen model gemeentelijk jaarverslag 2009, enz.) (4 artikelen) [Regeling vervalt per 01-01-2011] Gepubliceerde beleidsregels Rijksdienst Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen (31 artikelen) Beleidsregels werkwijze toezichthouder kinderopvang (11 artikelen) Wijziging regelingen kinderopvang en buitenschoolse opvang - 10 -
Bijlage II Concrete acties Gereed eerste kwartaal 2011 Opstellen werkplan inspectie en handhaving kinderopvang 2011, samen met GGD-Flevoland, rekening houdend met de versoberingen die door het ministerie zijn voorgesteld en de verwachte afvlakking van de groei van het aantal kindercentra; Met de Inspectie in overleg treden over de besparingen die de versobering hebben opgeleverd t.o.v. 2010; Kijken naar de mogelijkheid om tussen GGD-Flevoland en de gemeente Almere personeel uit te wisselen, mede gelet op bezuinigingsopgave; Beleid- en coördinatiecapaciteit (0,5 fte) binnen de afdeling VTH organiseren en de taken vastleggen; Formatie voor registratiewerkzaamheden uitbreiden van 0,3 naar 1 fte en de taken vastleggen; Formatie voor handhaving uitbreiden van 0,3 naar 1 fte en de taken vastleggen; De grootte van de benodigde steekproef voor Flitsbezoeken bepalen; Gereed tweede kwartaal 2011 De verschillende (nieuwe) vormen van inspectie beschrijven (productencatalogus); Nagaan of actieve opsporing illegale kinderopvang nodig is; De grootte van de steekproef voor de controle op juistheid ingevoerde data bepalen en de steekproef uitvoeren; Handhavingbeleid, inclusief naleefstrategie en sanctiestrategie vaststellen, waarbij rekening wordt gehouden met het nieuwe Afwegingsmodel handhavingsbeleid kinderopvang (VNG, oktober 2010); Internetsite gemeente Almere aanvullen met relevante informatie voor kindercentra en ouders;; Onderling tussen GGD-Flevoland en gemeente Almere afspreken wie wat registreert; Uitzoeken of we leges kunnen heffen voor de beschikking van inschrijving ; Aansluiten bij de Gemeenschappelijke InspectieRuimte (GIR); Risicoprofielen maken; Contact leggen met de VNG en GGD-Nederland om zodoende bij te dragen aan de verdere ontwikkeling van een systeem van risicogestuurd toezicht wat aansluit op een effectieve toepassing van de handhaving, gericht op het verbeteren van het nalevingsgedrag van houders; Gereed vierde kwartaal 2011 Relatie met Dienst Maatschappelijke ontwikkeling onderzoeken, met name op het terrein van voorschoolse educatie (werken aan taalachterstand); informatie-uitwisseling organiseren; Relatie met Publiekszaken (in ieder geval met het team handhaving) onderzoeken; Rolbeschrijvingen betrokken functionarissen maken; Onderzoeken of er een oog-/oorfunctie door toezichthouders van de gemeente Almere kan worden vervuld; Bedrijfsvoering van de gemeente Almere en GGD-Flevoland op het terrein van toezicht en handhaving kinderopvang met elkaar vergelijken en daar waar nodig afstemmen; De werkprocessen van gemeente Almere en GGD-Flevoland aanpassen; - 11 -
Onderzoek naar prijsniveau andere GGD s in Nederland, dit op basis van het onderzoek Inspecteren is vooruitkijken van de Inspectie van het Onderwijs; SBA aanpassen, koppeling met het Landelijk Register onderzoeken; Ondersteuning actieve verantwoording door kindercentra organiseren. - 12 -