Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1984-1985 18 867 Wijziging van de Tijdelijke Wet Arbeidsvoorwaarden collectieve sector MEMORIE VAN TOELICHTING 1. Karakter van de wijziging De voorziening neergelegd in de Tijdelijke Wet Arbeidsvoorwaarden collectieve sector strekt ertoe loonmatiging, die doorgevoerd wordt voor de ambtenaren ook te realiseren voor de werknemers bij gesubsidieerde en gepremieerde instellingen. De kosten van de arbeidsvoorwaarden van deze werknemers komen evenals die van de ambtenaren ten laste van de collectieve middelen. Pensioenvoorzieningen zijn een belangrijk onderdeel van het geheel van de arbeidsvoorwaarden. Naast de salariskosten wordt het totaal van de arbeidskosten dan ook in belangrijke mate mede bepaald door de werkgeverspremie voor de pensioenvoorziening. In het kader van matiging van de kosten van arbeidsvoorwaarden kan daarom niet worden voorbij gegaan aan de pensioenpremie als onderdeel hiervan. Ten einde de koopkracht van ambtenaren en werknemers in de collectieve sector zoveel mogelijk onaangetast te laten heeft het kabinet aan de betrokken organisaties voor 1985 een pakket voorstellen voorgelegd, dat onder andere uitgaat van belangrijke besparingen in de pensioensfeer. Van dergelijke besparingen is sprake bij een verlaging van de werkgeverspremie voor de pensioenvoorziening. Zo'n verlaging van de werkgeverspremie is mogelijk in een drietal situaties: a. wanneer de pensioenvoorziening wordt gewijzigd zodanig dat de pensioenverplichtingen van het fonds worden beperkt; b. wanneer het werknemersaandeel in de pensioenpremie wordt verhoogd; c. wanneer de actuarieel berekende financiële positie van het pensioenfonds zodanig is dat de pensioenverplichtingen verzekerd zijn ook bij een lagere premie. Met de voorgestelde wijziging van de Tijdelijke Wet Arbeidsvoorwaarden collectieve sector wordt uitdrukkelijk niet beoogd de bevoegdheid te creëren tot inhoudelijke regeling van de pensioenvoorziening. Het geldende regime betreffende pensioen- en spaarvoorzieningen zoals dit is geregeld in de Pensioen- en Spaarfondsenwet, wordt niet gewijzigd en blijft onverkort van toepassing ook op de pensioenfondsen in de g. en g.-sector. Hetzelfde geldt voor de Wet betreffende verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds. Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,18867, nrs. 1-3 3
Deze wijziging wordt slechts aangebracht om buiten twijfel te stellen dat beperking van de werkgeverspremie voor de pensioenvoorziening van ambtenaren, daaronder begrepen verhoging van het bijdrageverhaal op de ambtenaren, meetelt bij het bepalen van de salarisontwikkeling, die krachtens artikel 4, tweede lid van de Tijdelijke Wet Arbeidsvoorwaarden collectieve sector norm is voor de loonontwikkeling van de werknemers in de gesubsidieerde en gepremieerde sector op wie de wet van toepassing is. Dit betekent dat wanneer de werkgeverspremie die de overheid aan het ABP verschuldigd is, wordt verlaagd, zoveel mogelijk een overeenkomstige verlaging van de loonontwikkeling in de gesubsidieerde en gepremieerde sector zal worden doorgevoerd. 2. Ontwikkeling ABP-premie 1985 Het arbeidsvoorwaardenpakket 1985, waarmee het overleg met de centrales van overheidspersoneel is afgerond, omvat een drietal onderdelen dat consequenties heeft voor de ABP-premie. Alle drie leiden ze tot een verlaging van deze premie. Het gaat om: a. het volledig verdisconteren van de AOW/AWW-uitkeringen in de ABP-pensioenen; b. het aanpassen van de premie in verband met de rendementsontwikkeling van het ABP; c. de beperking van de invaliditeitspensioenen. Wat betreft het volledig verdisconteren van de AOW/AWW-uitkeringen in de ABP-pensioenen vindt nog overleg plaats over de concrete uitwerking. De omvang van de bespreking van de pensioenrechten en de daaruit voortvloeiende verlaging van de ABP-premie is echter bepaald. De verlaging uit dezen hoofde beloopt 400 min. (ca. 1 procentpunt van de ABP-premie). De voorziene aanpassing van de premie in verband met de rendementsontwikkeling beloopt 500 min. (1.25 procentpunt van de ABP-premie). Voorts leidt de beperking van de invaliditeitspensioenen tot een premieverlaging ter grootte van 160 min. (ca. 0.4 procentpunt van de ABP-premie). Naast de hiervoor genoemde wijzigingen is in 1985 wijziging van de ABP-premie voorzien (ca. 1 procentpunt) als gevolg van wijziging van de toetredingsleeftijd tot 25 jaar. Een dergelijke wijziging is bij het PGGM reeds enkele jaren geleden doorgevoerd. 3. Doorwerking g. en g.-sector Wat betreft de eventuele doorwerking van de genoemde premiemutaties in de loonontwikkeling van de werknemers in de g. en g.-sector moet onderscheid gemaakt worden tussen de onder a en b genoemde punten enerzijds en het onder c genoemde anderzijds. Laatstgenoemd punt is voor de werknemers in de g. en g.-sector in hoofdzaak niet in de pensioensfeer geregeld, maar in de WAO, en kan daarom hier buiten beschouwing worden gelaten. De onder a en b genoemde punten zouden naar het oordeel van het kabinet in beginsel moeten doorwerken naar de werknemers in de g. en g.-sector. Hetzelfde geldt voor de verhoging van de toetredingsleeftijd tot 25 jaar. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de vraag in welke omvang deze mutatie van de salarisontwikkeling van de ambtenaren moet doorwerken en de vraag in welke vorm doorwerking moet plaatsvinden. Uit het in artikel 4, tweede lid, van de Tijdelijke Wet Arbeidsvoorwaarden collectieve sector neergelegd uitgangspunt, t.w. dat de loonontwikkeling van werknemers bij gesubsidieerde en gepremieerde instellingen zoveel mogelijk gelijk moet zijn aan de salarisontwikkeling van Rijksambtenaren, vloeit voort dat wijzigingen in de pensioenpremie welke ten aanzien van Rijksambtenaren plaatsvinden, in beginsel ook zouden moeten leiden tot Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18867, nrs. 1-3 4
overeenkomstige wijzigingen in de loonontwikkeling van de werknemers bij gesubsidieerde en gepremieerde instellingen. Indien die werknemers onder de Algemene burgerlijke pensioenwet vallen, is zulks automatisch het geval. De strekking van vorenbedoeld uitgangspunt is dat de ontwikkeling voor de ambtenaren en voor de werknemers in de g. en g.-sector zoveel mogelijk parallel dient te verlopen. Dit betekent niet persé dat de ontwikkeling op elk onderdeel van de arbeidsvoorwaarden afzonderlijk volstrekt parallel zou moeten lopen. Hoofdzaak is een parallelle ontwikkeling van de verschillende arbeidsvoorwaardenpakketten als geheel. Hiervan uitgaande is doorwerking van wijzigiging van het werkgeversdeel van de ABP-premie in verschillende vormen denkbaar. De eerste mogelijkheid is een overeenkomstige wijziging van het werkgeversdeel van de premies van pensioenfondsen in de g. en g.-sector. Een alternatieve mogelijkheid is een algemene loonsverlaging voor de werknemers in de g. en g.-sector, die eventueel vervangen kan worden door andere beperkingen van het arbeidsvoorwaardenpakket. Een derde mogelijkheid is een verhoging van het werknemersdeel van de premies van de pensioenfondsen in de g. en g.-sector, waarbij, ervan uitgaande dat de totale pensioenpremie gelijk zou moeten blijven, het werkgeversdeel van deze premies dienovereenkomstig verlaagd kan worden. Ook zijn tussen-c.q. mengvormen denkbaar. De eerste mogelijkheid is naar het oordeel van het kabinet het meest voor de hand liggend. Het wil daarbij aan de betrokken werkgevers en werknemers de beslissing laten over de vorm van de doorwerking van de ontwikkeling van het werkgeversdeel van de ABP-premie. De hiervoor onder b. genoemde aanpassing van de ABP-premie in verband met de rendementsontwikkeling van het fonds heeft voor 2 h betrekking op het werkgeversdeel van de premie voor 1 /3 op het werknemersdeel. Deze aanpassing komt derhalve voor 2 h - de wijziging van het werkgeversdeel - in aanmerking voor doorwerking. Een andere vraag, die in zekere zin vooraf gaat aan die van de vormgeving, is of mutaties in het werkgeversdeel van de ABP-premie d.w.z. de uit die mutaties voortvloeiende wijziging in de salarisontwikkeling voor ambtenaren door kunnen werken in de loonontwikkeling voor de werknemers in de g. en g.-sector. Daartoe moet worden bezien wat de grond is voor deze premieverlaging alsook of bij het PGGM en andere pensioenfondsen in de g. en g.-sector een overeenkomstige situatie bestaat als bij het ABP. Zoals hiervoor is aangegeven, worden in 1985 premiesituaties bij het ABP voorzien op grond van wijzigingen in de pensioenregeling en op grond van de rendementsontwikkeling van het fonds. Bij de wijziging van de pensioenregeling gaat het met name om het volledig verdisconteren van de AOW/AWW-uitkeringen in het ABP-pensioen. Omdat slechts maximaal 80% van de AOW/AWW wordt «ingebouwd» betekent dit een beperking van de pensioenverplichtingen van het ABP, hetgeen leidt tot een verlaging van de premie. Het PGGM alsook de andere pensioenfondsen in de g. en g.-sector met uitzondering van het pensioenfonds apotheken hebben een overeenkomstige regeling. Met betrekking tot de rendementsontwikkeling van pensioenfondsen is een tweetal factoren in hoge mate bepalend: de loonontwikkeling en de rentestand. In 1985 zal evenals de afgelopen jaren tegelijkertijd sprake zijn van een gematigde loonontwikkeling - zeker in de gehele collectieve sector - en van een hoge rentestand. Dit leidt tot een gunstige rendementsontwikkeling. De loonmatiging voltrekt zich parallel in de overheidssector in de g. en g.-sector terwijl alle pensioenfondsen in beginsel gelijkelijk kunnen profiteren van de hoge rentestand. Op deze essentiële punten is bij de pensioenfondsen in de g. en g.-sector sprake van een situatie die vergelijkbaar is met die bij het ABP. Zodanig dat naar ons oordeel de conclusie gewettigd is dat een verlaging van de pensioenpremie bij deze pensioenfondsen mogelijk zou moeten zijn. Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18867, nrs. 1-3 5
Uitgaande van het vorengaande is een berekening gemaakt van de bij de verschillende pensioenfondsen in de g. en g.-sector mogelijk geachte besparingen. Dit is voor commentaar voorgelegd aan de betrokken organisaties van werkgevers en werknemers. Daarmee is nog niet definitief de exacte premieverlaging vastgesteld die bij elk van de betrokken pensioenfondsen mogelijk is. Alvorens hier een definitieve beslissing te nemen zal ik voor het bepalen van de omvang van de gevraagde doorwerking nader technisch overleg voeren met de betrokken organisaties van werkgevers en werknemers en de pensioenfondsen. Omdat de financiële positie van pensioenfondsen afhankelijk is van verschillende omstandigheden kan het doorvoeren van eenzelfde wijziging - bij voorbeeld het volledig verdisconteren van de AOW/AWW-uitkeringen in het pensioen - bij verschillende pensioenfondsen leiden tot enigszins verschillende effecten voor de premies. Daarbij moet de financiële positie van pensioenfondsen op lange termijn worden bezien en zodanig zijn dat de pensioenrechten van de deelnemers verzekerd zijn. Om dit te waarborgen is in de Pensioen- en spaarfondsenwet geregeld dat door de Verzekeringskamer toezicht op de pensioenfondsen wordt gehouden. Dit toezicht en het in dat kader beoordelen van de financiële positie ook van de pensioenfondsen in de g. en g.-sector blijft onverlet. Rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat in het kader van de beoordeling door de Verzekeringskamer zou blijken dat een verlaging van de premie in de verlangde omvang niet mogelijk is. Dan rijst de vraag of tot een andere wijze van doorwerking van de premiemutatie bij het ABP in de loonontwikkeling in de g. en g.-sector moet worden overgegaan. Voor de beantwoording van deze vraag is het van belang de reden te weten waarom premieverlaging niet zou kunnen. De financiering van pensioenrechten is een zaak van lange termijn. Denkbaar is dat in een sector de gunstige rendementsontwikkeling van het pensioenfonds reeds eerder is aangewend dan bij het ABP. Wanneer hiermee verbeteringen van de arbeidsvoorwaarden zijn gerealiseerd - dit in vergelijking met de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaren - zou het niet billijk zijn de betrokken sector uit te zonderen van een beperking van de loonontwikkeling die voor de hele collectieve sector wordt toegepast. Een andere wijze van doorwerking - nl. in de vorm van een algemene loonsverlaging voor de werknemers in de betrokken sector - leidt dan weliswaar tot een verschil in koopkrachtontwikkeling. Maar dit verschil is in dit geval niet meer dan de prijs die gemoeid is met een zodanige verbetering van de arbeidsvoorwaarden voor betrokkenen in het verleden. Er kunnen ook wettelijke belemmeringen zijn om wijzigingen onmiddellijk door te vertalen in de pensioensfeer. Hierbij dient o.m. te worden gedacht aan de situatie dat sprake is van verplichte deelneming in een pensioenfonds op grond van de Wet betreffende verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds. Een dergelijke verplichte deelneming, die tot stand komt op verzoek van organisaties van werkgevers en werknemers in de betrokken bedrijfstak, kan ook op verzoek worden aangepast. De hoogte van de premie wordt vastgesteld door het bestuur van het pensioenfonds. Zo'n bestuur bestaat wanneer het gaat om een bedrijfspensioenfonds uit vertegenwoordigers van organisaties van werkgevers en werknemers. Ook in een dergelijke situatie zal het op basis van de Tijdelijke Wet Arbeidsvoorwaarden collectieve sector te treffen uitvoeringsbesluit erin moeten voorzien, dat zolang evengenoemde wettelijke belemmeringen om in de pensioenpremie een voorziening te treffen aanwezig zijn, de ontwikkelingen bij ambgenaren op het pensioenvlak ten aanzien van de werknemers in de gesubsidieerde en gepremieerde sector op andere wijze moeten doorwerken, te weten door een algemene verlaging van het loon. Daarbij zal aan werkgevers en werknemers de vrijheid worden gelaten deze loonsverlaging te vervangen door andere beperkingen van het arbeidsvoorwaardenpakket. Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,18867, nrs. 1-3 6
4. Effectuering arbeidsvoorwaardenontwikkeling 1985 In de memorie van toelichting bij de Wet houdende verlenging van de TWACS is gesteld dat in de verlengingsperiode geen verder gebruik zal worden gemaakt van de TWACS «dan nodig is gegeven de bepalingen van de wet zelf en gegeven». Dit is gesteld omdat het kabinet van oordeel is ook met het oog op het in internationale verdragen vastgelegde beginsel van vrijheid van collectief onderhandelen, dat zo spoedig mogelijk structurele wetgeving tot stand moet komen met betrekking tot de arbeidsvoorwaardenontwikkeling in de g. en g.-sector. Het wetsvoorstel waarin deze structurele regeling is neergelegd, is bij de Kamer in behandeling. De ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden in 1985 kan helaas niet plaatsvinden in het kader van bedoelde regeling. Hoezeer ik dit ook betreur, is daardoor toepassing van de TWACS en met het oog daarop ook verlenging van deze wet onvermijdelijk. Een voorstel tot verlenging zal ik op zeer korte termijn aan de Kamer voorleggen. Waar beperking van de loonontwikkeling in de collectieve sector nog steeds noodzakelijk is, zou het naar mijn oordeel niet juist zijn een dergelijke matiging wel te vragen van bepaalde groepen werknemers in deze sector - de ambtenaren - maar anderen daarvan uit te zonderen. Het gaat daarbij niet om een loonmatiging van incidentele of voorbijgaande aard. Een structurele beperking van de collectieve lasten is noodzakelijk. De in het kader van de TWACS te realiseren matiging zal dan ook moeten doorwerken onder de structurele regeling regeling die de TWACS zal gaan vervangen. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. de Koning Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18867, nrs. 1-3 7