De Bankenunie Bankentoezicht op Europees niveau

De Bankenunie Bankentoezicht op Europees niveau 1 P a g i n a

Colofon Scriptie ter afronding van de Masterstudie Ondernemingsrecht aan de Universiteit van Tilburg over het versterken van de monetaire en economische unie middels bankentoezicht op Europees niveau. Opdrachtgever: Naam: Universiteit van Tilburg Adres: Prof. Cobbenhagenlaan 221 Postcode: 5037 DB Plaats: Tilburg, Nederland Postadres: Postbus 90153 5000 LE TILBURG Telefoon nr.: +31 (0)13 466 9111 Site: www.tilburguniversity.edu Begeleider: Prof. dr. C.F. van der Elst Student: Naam: Marijke Timmermans ANR: 707833 Uitgave: Den Hout, 7 augustus 2013 2 P a g i n a

Inhoudsopgave Lijst met afkortingen... 5 Inleiding... 7 1. Europees systeem voor financieel toezicht... 10 1.1 De Larosière Groep... 10 1.1.1 European System of Financial Supervision... 10 1.1.2 European Systemic Risk Board... 14 1.2 Europese toezichtstructuur per 1 januari 2011... 14 1.2.1 Europese toezichthoudende autoriteiten... 15 1.2.2 Bevoegdheden van de Europese toezichthoudende autoriteiten... 18 1.2.3 ESRB... 21 1.3 Conclusie... 22 2. De Bankenunie... 24 2.1 Single Supervisory Mechanism... 24 2.1.1 Toepassingsgebied van de toezichtactiviteiten: lidstaten en kredietinstellingen... 25 2.1.2 Taken en bevoegdheden van de ECB... 28 2.2 Single Rulebook... 32 2.2.1 Wettelijk Kader... 33 2.2.2 CRD IV: het Single Rulebook voor het bankentoezicht... 34 2.3 Conclusie... 37 3. De ECB als single prudential supervisor... 39 3.1 Wettelijk kader... 39 3.2 Governance... 40 3.3 Scheiding tussen monetaire en toezichthoudende taken... 43 3.4 Onafhankelijkheid en verantwoording... 47 3.5 Conclusie... 52 3 P a g i n a

4. Het SSM en andere toezichthoudende autoriteiten... 54 4.1 Nationale toezichthouders... 54 4.2 European Banking Authority... 58 4.3 European Systemic Risk Board... 64 4.4 Conclusie... 67 5. Lessen uit de Verenigde Staten... 70 5.1 Het dual supervisory system... 70 5.2 State supervisors vs. federal supervisors... 74 5.3 Vanwaar de verschillen... 78 5.4 Conclusie... 80 6. Conclusie: het versterken van de monetaire en economische unie... 83 Literatuurlijst... 92 Literatuur... 92 Jurisprudentie... 100 Stukken van de Europese Unie... 100 4 P a g i n a

Lijst met afkortingen art. ASC ATC BCBS BIS CAMELS CEBS CEIOPS CESR CRD IV CRR COM COREPER D.C. def. DGS DNB e.a. EBA EC ECB ECOFIN EFSF EIOPA EG EMU EP EFS ESA ESCB ESFS ESM ESMA ESRB EU e.v. Artikel Advisory Scientific Committee Advisory Technical Committee Basel Committee on Banking Supervision Bank for international Settlements Capital adequacy, Asses quality, Management, Earnings, Liquidity and Sensitivity to market risk Committee of European Banking Supervisors Committee of European Insurance and Occupational Pensions Committee of European Securities Regulators Capital Requirements Directive IV Capital Requirements Regulation Commissiedocument Comité des représentants permanents District of Columbia definitief Deposito garantiestelsel De Nederlandsche Bank en andere European Banking Authority Europese Commissie Europese Centrale Bank De Raad Economische en Financiële Zaken European Financial Stability Facility European Insurance and Occupational Pensions Authority Europese Gemeenschap(pen) Economische en monetaire unie Europees Parlement European Financial Supervisors European Supervisory Authorities Europees Stelsel van Centrale Banken European System of Financial Supervisors European Stability Mechanism European Securities and Markets Authority European Systemic Risk Board Europese Unie en verder 5 P a g i n a

FDIC Federal Deposit Insurance Corporation Fed Federal Reserve System Fig. Figuur HvJ EG Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap IMF Internationaal Monetair Fonds JCESA Joint Committee of European Supervisory Authorities Nr. Nummer o.a. onder andere OCC Office of the Comptroller of the Currency OMT Outright Monetary Transactions p. pagina PbEU Publicatieblad Europese Unie RBCR Risk Based Capital Ratio ROA Return on Assets SEC Intern document van het secretariaat-generaal SSM Single Supervisory Mechanism TARP Troubled Asset Relief Program t.o.v. ten opzichte van U.S. United States V.S. Verenigde Staten vs. versus VWEU Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie Wft Wet financieel toezicht 6 P a g i n a

Inleiding De financiële en economische crisis heeft Europa in zijn macht. Hoewel de crisis zijn oorsprong vindt in de Verenigde Staten, heeft de crisis zich wereldwijd verspreid over de verschillende marktsegmenten en landen. Veel delen van de financiële sector staan onder zware druk en dit heeft op zijn beurt weer een negatieve invloed op de reële economie. Maar ook het toezicht op de financiële sector staat volop in de belangstelling. De financiële markten zijn immers afhankelijk van vertrouwen, maar dat vertrouwen is er niet meer. Om het toezicht op de financiële sector te verbeteren heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) in oktober 2008 de High Level Group on Crossborder Financial Supervision gevraagd om advies uit te brengen over het versterken van het Europese toezicht op de financiële sector. 1 Het duurde een hele tijd voordat Europese Unie inzag dat er een verband bestond tussen de overheidsfinanciën en de bankensector. In juni 2012, in de vroege uren van de zoveelste Eurotop, hebben de regeringsleiders van de eurozone eindelijk besloten om het verband tussen de banken- en de schuldencrisis aan te pakken. 2 Toen ze werden geconfronteerd met de stijgende kosten van de openbare leningen in Spanje en Italië is besloten dat, wanneer de nationale overheden niet langer zelf in staat zijn om de banken te hulp te schieten, de banken kunnen aankloppen bij het Europese noodfonds ESFS. In ruil daarvoor zou het toezicht op de bancaire sector naar Europees niveau worden getild door middel van een Single Supervisory Mechanism (SSM). Het SSM is de eerste stap in een bredere herziening van het bankenbeleid in Europa. Het uiteindelijke doel is het creëren van een bankenunie voor het uitvoeren van effectief toezicht en (indien nodig) crisismanagement in de bankensector. Het SSM zal steunen op de nationale toezichthouders en de Europese Centrale Bank (hierna: ECB), waarbij de ECB het gezaghebbende orgaan is. De betrokkenheid van de ECB maakt duidelijk dat het SSM zich zal richten op de eurozone terwijl er voor lidstaten buiten de eurozone de mogelijkheid is om ook deel te nemen aan het SSM. Vanwege de aanhoudende problemen en het verband tussen het ontstaan van het SSM en de herkapitalisatie van banken werd het SSM één van de wetgevende prioriteiten van de Europese 1 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009. 2 European Council 29/29 June 2012, the conclusions of the European Council (29/29 June 2012), 29 juni 2012, EUCO 76/12. 7 P a g i n a

Unie. In december 2012 bereikten de lidstaten een akkoord over het ontwerp van het SSM. 3 Het doel was om het SSM medio 2014 in werking te laten treden. De beslissingen die werden genomen tijdens de Eurotop van juni 2012 hebben waarschijnlijk een grotere impact dan de staatshoofden en regeringsleiders zich op dat moment gerealiseerd hebben. 4 Op de eerste plaats vereist het creëren van het SSM een volledige bankenunie en dus een gedeeld risico en op de tweede plaats hebben de beslissingen de ECB het idee gegeven dat de regeringen bereid zijn om vergaande maatregelen te nemen. Dit zal ongetwijfeld een belangrijke rol hebben gespeeld bij de Rechtstreekse Monetaire Transacties (Outright Monetary Transactions (OMT)) 5 van de ECB, welke hebben geleid tot een aanzienlijke verzachting van de crisis op korte termijn. 6 Middels een stabiel raamwerk voor bankentoezicht en crisisbeheersing kan ook op de lange termijn de economische en monetaire unie (EMU) worden versterkt. 7 Het akkoord aangaande de oprichting van het SSM is de eerste stap richting het versterken van de EMU en daarom zal in deze scriptie ook antwoord worden gegeven op de vraag: Draagt bankentoezicht op Europees niveau bij aan het versterken van de monetaire en economische unie? Deze vraag zal beantwoord worden aan de hand van de ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden sinds de twee wetsvoorstellen van de Commissie die werden gepubliceerd in september 2012, 8 de Eurotop in oktober 2012 en daaropvolgend de twee wetsvoorstellen van de Raad van ministers (hierna: de Raad) die in maart en juni 2013 zijn gepubliceerd. 9 3 Proposal for a Council Regulation conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions, text agreed by the Council (ECOFIN) at its meeting of 12 December on the above Commission proposal, ECOFIN 1080, 14 december 2012. 4 S. Verhelst, The Single Supervisory Mechanism: a sound first step in Europe s banking union? (European Affairs Programme working paper), maart 2013, p. 1-2. 5 OMT's zijn interventies op de secundaire markten voor overheidsobligaties om ernstige verstoringen in deze markten die voortvloeien uit met name ongegronde bezorgdheid onder beleggers over de omkeerbaarheid van de euro, het hoofd te bieden. Onder de juiste voorwaarden bieden OMT s een volledig effectieve voorzorgsmaatregel ter voorkoming van "self-fulfilling" destructieve scenario s met mogelijk ernstige uitdagingen voor de prijsstabiliteit in het eurogebied. Zie Europese Centrale Bank, De reactie van de ECB op de crisis (3), <http://www.ecb.int/ecb/educational/facts/monpol/html /mp_014.nl.html>. 6 X. van den Bosch, Preventing the rise of sovereign borrowing costs in the eurozone: what can the ESM and the ECB achieve? (Egmont Paper nr. 56), november 2012, p. 33-35. 7 M. Pavlova, The proposals for a Single Supervisory Mechanism for banks in the euro area are an important step in strengthening the economic and monetary union (University College Londen Faculty of Laws working paper), januari 2013, p. 1; S. Verhelst, The Single Supervisory Mechanism: a sound first step in Europe s banking union? (European Affairs Programme working paper), maart 2013, p. 2. 8 Voorstel voor een Verordening van de Raad waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, COM(2012)511 def., 12 september 2012; Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1093/2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit) wat de interactie daarvan betreft met Verordening (EU) nr / van de Raad waarbij aan de ECB specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, COM(2012)512 def. 12 september 2012. 9 Proposal for a Council Regulation conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions, enclosed the final compromise text for the Regulation in subject, with a view to COREPER on 27 March, ECOFIN 221, 25 maart 2013; Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) No 1093/2010 establishing a European Supervisory Authority (European 8 P a g i n a

Deze scriptie zal beginnen met een beschrijving van het huidige Europese systeem voor financieel toezicht. Dit is immers het systeem waarin het SSM zal functioneren en ook zijn hier de eerste voorzichtige stappen richting Europeanisering gemaakt. Vervolgens worden het toepassingsgebied en de bevoegdheden van de ECB nader toegelicht. Ook het Single Rulebook komt uitgebreid aan bod omdat, zoals we later zullen zien, het Single Rulebook essentieel is voor een effectieve werking van het SSM. Tevens zal de ECB als prudentieel toezichthouder in het SSM worden geanalyseerd. Met name de scheiding tussen monetaire en toezichthoudende taken, de governance en de onafhankelijkheid en de verantwoording zullen aan bod komen. Eveneens zal stilgestaan worden bij de gevolgen voor de lidstaten buiten de eurozone die deel wensen te nemen aan het SSM en de lidstaten die niet deelnemen. Zoals gezegd, zal het SSM functioneren binnen het huidige Europese systeem voor financieel toezicht. Daarom zal ook de relatie tussen het SSM en de andere toezichthoudende autoriteiten zoals de European Banking Authority (EBA), de European Systemic Risk Board (ESRB) en de nationale toezichthoudende autoriteiten belicht worden. Nadat het SSM volledig in kaart is gebracht, zal gekeken worden naar het dual supervisory system van de Verenigde Staten. Door middel van dit systeem staan de banken in de Verenigde Staten onder gedeeld toezicht van zowel de state supervisor als de federal supervisor. Tot slot zal er in de conclusie antwoord worden gegeven op de onderzoeksvraag. Banking Authority) as regards its interaction with Council Regulation (EU) No / conferring specific tasks on the European Central Bank concerning policies relating to the prudential supervision of credit institutions, ECOFIN 357, 10 juni 2013. 9 P a g i n a

1. ǀ Europees systeem voor financieel toezicht Sinds de financiële crisis in 2008 is uitgebroken, staat het toezicht op financiële instellingen volop in de belangstelling. 10 Op Europees niveau is men tot het besef gekomen dat de wet- en regelgeving met betrekking tot het financiële toezicht aan verandering toe is. Binnen de Europese Unie werd al vaker gesproken over een ander, meer gecentraliseerd toezicht. De reactie van de lidstaten was echter tot het uitbreken van de crisis tamelijk terughoudend. 11 In oktober 2008 heeft de Commissie een High Level Group on Crossborder Financial Supervision gevraagd om advies uit te brengen over versterking van het Europese toezicht op de financiële sector. In dit hoofdstuk zal verder worden ingegaan op de aanbevelingen van de de Larosière Groep en de aanpassingen die na het uitbrengen van het eindrapport zijn doorgevoerd. 1.1 De Larosière Groep De de Larosière Groep is opgericht door Commissievoorzitter José Manuel Barrosso en wordt voorgezeten door voormalig IMF-directeur Jacques de Larosière. 12 Op 25 februari 2009 publiceerde de de Larosière Groep haar eindrapport. 13 Het rapport bevat 31 aanbevelingen. De twee belangrijkste aanbevelingen van het rapport betreffen het inrichten van een Europees toezichtsysteem voor microprudentieel toezicht (European System of Financial Supervision (ESFS)) en de oprichting van een macroprudentiële toezichthouder (European Systemic Risk Board (ESRB)), die tot kerntaak heeft om eventuele kwetsbaarheden in de financiële markt tijdig te signaleren. 14 1.1.1 European System of Financial Supervision Zoals gezegd, werd er al eerder gesproken over meer gecentraliseerd toezicht. Als vanzelfsprekend besteedt het rapport dan ook veel aandacht aan de vraag of één Europese toezichthouder ook microprudentieel toezicht zou moeten uitoefenen op grote grensoverschrijdende financiële instellingen. In het de Larosière rapport wordt al stilgestaan bij de mogelijkheid om microprudentieel toezicht op grensoverschrijdende banken neer te leggen bij de ECB. 15 De de Larosière Groep is echter van mening dat er te veel nadelen kleven aan het 10 J.C. van Haersolte en H. van Meerten, Zelfrijzend Europees bakmeel: de voorstellen voor een nieuw toezicht op de financiële sector, Nederlands tijdschrift voor Europees recht 2010-2, p. 33. 11 F.A. Dankers, 'Convergentie van het financiële toezicht: de stand van zaken', Tijdschrift voor Financieel Recht 2008-10/11, p. 364. 12 Persbericht Europa, Brussel, 11 november 2008, IP/08/1679. 13 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009. 14 J.C. van Haersolte & H. van Meerten, Zelfrijzend Europees bakmeel: de voorstellen voor een nieuw toezicht op de financiële sector, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2010-2, p. 33. 15 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 42-43. 10 P a g i n a

uitoefenen van microprudentieel toezicht door de ECB. 16 De de Larosière Groep stelt daarom voor om één Europees toezichtsysteem op te richten, het European System of Financial Supervisors (ESFS). 17 Het ESFS houdt in dat nationale toezichthouders hun toezichttaken op microniveau zelf blijven uitoefenen en dat op supranationaal niveau een samenwerkingsverband wordt opgezet. Voor dit samenwerkingsverband worden nieuwe Europese autoriteiten gevormd, die de bestaande instellingen als Committee of European Banking Supervisors (CEBS) 18, Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (CEIOPS) 19 en Committee of European Securities Regulators (CESR) 20 moeten vervangen. CESR, CEBS en CEIOPS vormden voor de financiële sector het Europese netwerk van nationale toezichthouders. Hun voornaamste doel was om nationale toezichthouders en praktijken dichter bij elkaar te brengen en zij vormden dan ook geen volwaardig alternatief voor Europees toezicht. 21 Ook speelden deze netwerken een belangrijke rol in de Lamfalussy-procedure. 22 Deze procedure is in 2001 ingevoerd en is een besluitvormingsprocedure voor financiële wetgeving. 23 De Lamfalussyprocedure bestaat uit vier niveaus: Niveau 1: Er komt een kaderrichtlijn tot stand volgens de gewone wetgevingsprocedure. 24 Niveau 2: De Commissie stelt uitvoeringsmaatregelen voor waarin de kaderrichtlijn verder wordt uitgewerkt. Het Europees Parlement (hierna: het Parlement) en de Raad dienen de voorstellen wel goed te keuren. Niveau 3: De niveau-3-comités brengen aan de Commissie advies uit over de uitvoerbaarheid van de voorgestelde uitvoeringsmaatregelen. Het CESR, het CEBS en het CEIOPS vormen samen de niveau-3-comités. 16 Zo is de de Larosière Groep onder meer van mening dat er strijdige belangen kunnen ontstaan tussen de microprudentiële taken en de monetaire taken van de ECB, de onafhankelijkheid van de ECB in gevaar kan worden gebracht doordat er in tijden van crisis meer politieke druk wordt uitgeoefend op de ECB en daarnaast dat de ECB in tijden van crisis te maken zal krijgen met een veelvoud aan toezichthouders en de financiën van lidstaten wat het uitvoeren van microprudentieel toezicht door de ECB uiterst complex maakt. Ook is de de Larosière Groep van mening dat het verlenen van microprudentiële taken bijzonder moeilijk is gegeven het feit dat een aantal van de ECB/ESCBleden geen toezichthoudende bevoegdheden hebben. Bovendien is de ECB niet verantwoordelijk voor alle Europese lidstaten maar slechts voor de lidstaten binnen de eurozone waardoor de noodzaak voor een alomvattend, geïntegreerd toezichtsysteem niet wordt opgelost. Tot slot strekken de bevoegdheden van de ECB zich niet uit tot verzekeringsmaatschappijen, wat ernstige risico s voor gefragmenteerd toezicht met zich mee brengt. Zie The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 42-43. 17 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 48. 18 Deze commissie adviseerde de Europese Commissie op het gebied van toezicht op de bancaire sector. 19 Deze commissie is belast met het toezicht op verzekeraars en pensioenfondsen in de Europese Unie. Zij is één van de financiële toezichthouders die in 2010 zijn ingesteld naar aanleiding van de economische crisis als gevolg van grote begrotingstekorten van een aantal EU-lidstaten. 20 Deze commissie is belast met het toezicht op financiële producten in de Europese Unie en is net als de CEIOPA één van de financiële toezichthouders die in 2010 zijn ingesteld naar aanleiding van de economische crisis. 21 A.T. Ottow, Het Europese toezicht op de financiële markten, RegelMaat 2011-4, p. 204. 22 The Committee of Wise Men on the regulation of European Securities Markets, chaired by Alexandre Lamfalussy (rapport), Brussel 1 februari 2001. 23 D. Alford, The Lamfalussy Process and EU Bank Regulation: Another step on the road to pan-european regulation?, Annual Review of Banking and Financial Law 2006, p. 397. 24 Art. 294 VWEU. Bij deze procedure beslissen het Europees Parlement en de Raad van Ministers gezamenlijk, op voorstel van de Europese Commissie. 11 P a g i n a

Niveau 4: De Commissie beoordeelt of de EU-wetgeving tijdig en correct is omgezet in nationaal recht. Fig. 1: De Lamfalussy-procedure. 25 Level 4 Eur. Commissie Monitoring Nationale toezichthouders Level 3 CEBS Toezicht banken CEIOPS Toezicht verzekeraars CESR Toezicht effectenverkeer College of supervisors Level 2 Eur. Commissie / EP Expertgroepen uit de lidstaten (ESC, EIOPC en EBC) Level 1 Ecofin / EP Vastleggen van principes Al snel werd duidelijk dat de Lamfalussy-procedure een aantal gebreken kent. 26 Ook het de Larosière rapport constateerde veel gebreken in de Lamfalussy-procedure 27 en doet daarom voorstellen voor een nieuwe toezichtstructuur. De de Larosière Groep is van mening dat de samenwerking tussen de niveau-3-comités en de rol die zij vervullen niet voldoende is om de financiële stabiliteit in de Europese Unie en al haar lidstaten te waarborgen. 28 Hoewel de niveau- 3-comités aanzienlijk hebben bijgedragen aan het proces van Europese financiële integratie, zijn er een aantal tekortkomingen die niet kunnen worden aangepakt binnen de huidige juridische structuur, waarin de niveau-3-comités dienen als adviesorganen voor de Commissie. Om deze reden is de de Larosière Groep van mening dat er een Europees systeem voor financieel toezicht (ESFS) opgericht dient te worden. Het ESFS moet een geïntegreerd netwerk van Europese financiële toezichthouders vormen die samenwerken met de verbeterde niveau-3-comités. Er zullen drie European Supervisory Authorities (ESA s) worden opgericht ter vervanging van het 25 R.J. de Doelder & I.M. Jansen, Een nieuw Europees toezichtraamwerk, Tijdschrift voor Financieel Recht 2010-1/2, p. 18. 26 Evaluatie van de Lamfalussy-procedure bevorderen van de toezichtconvergentie, COM(2007)727, 20 november 2007. 27 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 39-42. 28 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 46. 12 P a g i n a

CESR, het CEBS en het CEIOPS. 29 Deze ESA s worden belast met het stimuleren van samenwerking tussen de toezichthouders, het creëren van een gezamenlijke Europese toezichtcultuur en het toezien op een consistente toepassing van EU-wetgeving. De nationale toezichthouders zullen verantwoordelijk blijven voor het dagelijkse toezicht. Daarnaast dienen nog aparte Supervisory Colleges te worden ingesteld die toezicht zullen houden op de grote grensoverschrijdende financiële instellingen in Europa. 30 Het enkel oprichten van een ESFS is niet voldoende. Er zullen tevens aanpassingen moeten plaatsvinden van de Europese richtlijnen, met een vrij strikte taakverdeling tussen de toezichthouders en wetgevers in de home countries en die in de host countries. 31 Met de vaststelling van de Europese Tweede Bankenrichtlijn in 1989 32 is het home state control model ingevoerd. Dit model houdt in dat het toezicht op banken wordt uitgeoefend door de toezichthouder van het land van herkomst, ook als het gaat om buitenlandse activiteiten. 33 Het succes van het home state control model is echter erg afhankelijk van de nationale toezichtsystemen. Daarnaast vormt het vertrouwen tussen de toezichthouders onderling een belangrijk aspect van het home state control model. 34 Het is echter onvermijdelijk dat in de Europese Unie grote verschillen bestaan in de toezichtcapaciteit en toezichtkwaliteit. De uitdagingen waarmee lokale toezichthouders worden geconfronteerd zijn immers divers. 35 Een toezichthouder in lidstaten waar alleen kleinere nationale of regionale financiële instellingen actief zijn kan onverwacht en zonder hierop voorbereid te zijn te maken krijgen met een bankensector die zich plotseling en snel internationaal verspreidt. 36 Wanneer dit gebeurt, werkt de taakverdeling die door de Europese richtlijnen aan de lidstaten is toebedeeld niet. De lidstaten waar alleen kleinere nationale financiële instellingen actief zijn en die te maken krijgen met een zich snel internationaal verspreidende bankensector zijn hier niet op voorbereid en kunnen niet aan hun toezichtverplichtingen voldoen. 37 De door de Europese richtlijnen voorgeschreven 29 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 46. 30 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 48. 31 V.P.G. de Serière, Een korte beschouwing over het rapport d.d. 25 februari 2009 van The High-Level Group on Financial Supervision in the EU (het rapport van de De Larosière Groep), Ondernemingsrecht 2009-56, p. 2. 32 Richtlijn 89/646/EEC van de Raad tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van Richtlijn 77/780/EEG. In Nederland is deze Richtlijn geïmplementeerd in de Wet toezicht kredietwezen 1992. 33 Het home state control model maakt het voor internationaal opererende banken mogelijk om grensoverschrijdende diensten te verrichten en een bijkantoor in een gastland te vestigen, zonder dat daarvoor goedkeuring van de toezichthouder in een gastland nodig is. 34 A.T. Ottow, Het Europese toezicht op financiële markten, RegelMaat 2011-4, p. 203. 35 In lidstaten waar alleen kleinere nationale of regionale financiële instellingen actief zijn, komen lokale toezichthouders voor minder grote uitdagingen te staan dan de lokale toezichthouders van lidstaten waar grote grensoverschrijdende financiële instellingen hun hoofdvestiging hebben. 36 V.P.G. de Serière, Een korte beschouwing over het rapport d.d. 25 februari 2009 van The High-Level Group on Financial Supervision in the EU (het rapport van de De Larosière Groep), Ondernemingsrecht 2009-56, p. 2. 37 Een goed voorbeeld hiervan is IJsland. De financiële toezichthouders in IJsland hebben zich laten overweldigen door de ontwikkeling van de bankensector. Daardoor waren ze niet in staat de groei van de sector op tijd af te remmen en een ten ondergang te voorkomen. Zie De financiële redactie van NRC, OESO: Bankentoezicht in IJsland faalde, NRC Handelsblad 3 september 2009. 13 P a g i n a

taakverdeling zal alleen werken wanneer in iedere lidstaat hetzelfde hoge niveau wordt bereikt. 38 Ook in het de Larosière rapport wordt geconstateerd dat het home state control systeem niet meer is opgewassen tegen de huidige bankensector die zich sterk internationaal ontwikkeld heeft. De de Larosière Groep adviseert dan ook om door middel van een gezamenlijke inspanning momenteel slecht gereguleerde of onwillige lidstaten aan te moedigen om zich te houden aan het hoogste niveau van de internationale normen en om informatie uit te wisselen met andere toezichthouders. 39 Niet iedereen is er echter van overtuigd dat deze aanbeveling genoeg gewicht in de schaal zal leggen om aan deze zeer gecompliceerde uitdaging het hoofd te bieden. 40 1.1.2 European Systemic Risk Board Behalve aanbevelingen op het gebied van microprudentieel toezicht geeft de de Larosière Groep aanbevelingen op het gebied van macroprudentieel toezicht. Zoals gezegd, adviseert de de Larosière Groep om een nieuw orgaan genaamd de European Systemic Risk Board (ESRB) op te richten. 41 De ESRB zal worden voorgezeten door de president van de ECB. De ESRB zal worden samengesteld uit de leden van de algemene raad van de ECB en de voorzitters van CEBS, CEIOPS en CESR, alsmede een vertegenwoordiger van de Commissie. De voornaamste taak van de ESRB is om de financiële stabiliteit te waarborgen. Dit doet de ESRB door alle relevante informatie over de financiële stabiliteit te analyseren. Wanneer er beduidende risico s zijn voor de financiële stabiliteit van de Europese Unie, dient de ESRB vroegtijdig te waarschuwen en aanbevelingen te geven. 42 1.2 Europese toezichtstructuur per 1 januari 2011 Naar aanleiding van het de Larosière rapport heeft de Commissie op 29 mei 2009 een aantal belangrijke voorstellen gedaan tot wijziging van het financiële toezicht in Europa. 43 Middels het in werking treden van vijf EU-verordeningen is per 1 januari 2011 is het nieuwe stelsel voor financieel toezicht van start gegaan. 44 Zoals eerder is besproken, bestaat de Europese toezicht- 38 V.P.G. de Serière, Een korte beschouwing over het rapport d.d. 25 februari 2009 van The High-Level Group on Financial Supervision in the EU (het rapport van de De Larosière Groep), Ondernemingsrecht 2009-56, p. 3. 39 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 66. 40 V.P.G. de Serière, Een korte beschouwing over het rapport d.d. 25 februari 2009 van The High-Level Group on Financial Supervision in the EU (het rapport van de De Larosière Groep), Ondernemingsrecht 2009-56, p. 3. 41 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 46. 42 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 46. 43 Europees financieel toezicht, COM(2009)252 def., 27 mei 2009. 44 Verordening (EU) nr. 1092/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betr. macroprudentieel toezicht van de Europese Unie en tot oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico s (PbEU 2010, L 331/5); Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), tot wijziging van Besluit nr. 14 P a g i n a

structuur uit twee pijlers. De eerste pijler richt zich vooral op het macroprudentieel toezicht. Er is een European Systemic Risk Board (ESRB) 45 opgericht die verantwoordelijk is voor het macroprudentiële toezicht op het financiële stelsel in de Europese Unie. 46 De ECB speelt een belangrijke rol in de ESRB en zal het analytische, statistische, administratieve en logistieke werk van de ESRB verzorgen. 47 De tweede pijler, het zogenoemde European System of Financial Supervisors, richt zich op het microprudentieel toezicht. Het European System of Financial Supervisors bestaat uit een netwerk van nationale autoriteiten die samenwerken met nieuw opgerichte Europese toezichthoudende autoriteiten (European Supervisory Authorities (ESA s)). Het doel van deze samenwerking is het veilig stellen van de financiële betrouwbaarheid van individuele financiële instellingen en het beschermen van consumenten van financiële diensten. 48 1.2.1 Europese toezichthoudende autoriteiten De nieuw opgerichte ESA s zijn voor toezicht op het bankwezen, de European Banking Authority (EBA) met zetel in Londen, 49 voor het toezicht op verzekeringen en pensionen, de European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) met zetel in Frankfurt, 50 en voor het toezicht op het effectenbedrijf, de European Securities and Markets Authority (ESMA) met zetel in Parijs. 51 Deze drie ESA s vervangen de niveau-3-comités en zullen elk bestaan uit een voorzitter (chairperson), een raad van toezichthouders (Board of Supervisors), een raad van bestuur (Management Board), een uitvoerend directeur (Executive Director), interne comités en panels ddd 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/78/EG van de Commissie (PbEU 2010, L 331/12); Verordening (EU) nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/79/EG van de Commissie (PbEU 2010, L 331/48); Verordening (EU) nr. 1095/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/77/EG van de Commissie, (PbEU 2010, L 331/84); Verordening (EU) Nr. 1096/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2010 tot toewijzing aan de Europese Centrale Bank van specifieke taken betreffende de werking van het Europees Comité voor systeemrisico s, (PbEU 2010, L 331/16). 45 Art. 1 lid 1 Verordening (EU) nr. 1092/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 betr. macroprudentieel toezicht van de Europese Unie en tot oprichting van een Europees Comité voor systeemrisico s (PbEU 2010, L 331/5). Hierna: ESRB-Verordening. 46 Art. 3 lid 1 ESRB-Verordening. 47 Art. 2 Verordening (EU) nr. 1096/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2010 tot toewijzing aan de Europese Centrale Bank van specifieke taken betreffende de werking van het Europees Comité voor systeemrisico s, (PbEU 2010, L 331/16). De omstandigheid dat de ECB een belangrijke rol speelt binnen de ESRB brengt veel extra kosten met zicht mee. Het is echter belangrijk dat de ESRB en de ECB twee aparte instellingen blijven. Zie hierover paragraaf 4.3. 48 Europees financieel toezicht, COM(2009)252 def., 27 mei 2009, p. 3. 49 Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/78/EG van de Commissie (PbEU 2010,L 331/12). Hierna: EBA-Verordening 50 Verordening (EU) nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/79/EG van de Commissie (PbEU 2010, L 331/48). Hierna: EIOPA-Verordening 51 Verordening (EU) nr. 1095/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/77/EG van de Commissie, (PbEU 2010, L 331/84). Hierna: ESMA- Verordening. 15 P a g i n a

(internal committees and panels) en stakeholdergroepen (Stakeholder Group). Tot slot beschikken de drie ESA s samen over een bezwaarcommissie (Board of Appeal) en over een gemengd comité van de ESA s (Joint Committee of European Supervisory Authorities (JCESA)). 52 Het belangrijkste besluitvormende orgaan is de raad van toezichthouders en bestaat uit een voorzitter, de hoofden van de nationale toezichthouders, een vertegenwoordiger van de Commissie, een vertegenwoordiger van de ESRB en een vertegenwoordiger van de twee andere ESA s. 53 De raad van toezichthouders stuurt de werkzaamheden van de Autoriteit aan en is belast met het nemen van besluiten en het geven van adviezen. 54 Ook kan de raad van toezichthouders voor bepaalde aan hem toegekende taken interne comités of panels oprichten en voorzien in de delegatie van bepaalde welomschreven taken en besluiten aan interne comités of panels, aan de raad van bestuur of aan de voorzitter. 55 De raad van bestuur bestaat uit de voorzitter en zes andere leden van de raad van toezichthouders 56 en ziet erop toe dat de Autoriteit haar opdracht vervult en de haar opgedragen werkzaamheden verricht. 57 De (voltijdse) voorzitter wordt benoemd door de raad van toezichthouders. Zijn/haar voordracht dient echter wel eerst te worden goedgekeurd door het Parlement. 58 De voorzitter vertegenwoordigt de Autoriteit en is verantwoordelijk voor het voorbereiden van de werkzaamheden van de raad van toezichthouders en zit de vergaderingen van de raad van toezichthouders en de raad van bestuur voor. Ook de executive director wordt voltijds benoemd. 59 De Executive director is verantwoordelijk voor het beheer van de Autoriteit en bereidt de werkzaamheden van de raad van bestuur voor. 60 De stakeholdergroep wordt opgericht ter bevordering van het overleg met stakeholders op gebieden die relevant zijn voor de taken van de Autoriteit. Deze stakeholdergroepen worden geraadpleegd over maatregelen die getroffen worden inzake reguleringsnormen en uitvoeringsnormen en over richtsnoeren en aanbevelingen. 61 Wanneer een financiële instelling het niet eens is met een besluit van één van de ESA s, kan zij naar de bezwaarcommissie stappen. 62 De bezwaarcommissie is een gemeenschappelijk orgaan van de drie ESA s en bestaat uit zes leden en zes vervangers. 63 Een beroep tegen een beslissing van 52 In fig. 2 is ter verduidelijking een vereenvoudigd schema opgenomen. 53 Art. 40 EBA-Verordening; art. 40 EIOPA-Verordening; art. 40 ESMA-Verordening. 54 Art. 43 EBA-Verordening; art. 43 EIOPA-Verordening; art. 43 ESMA-Verordening. 55 Art. 41 EBA-Verordening; art. 41 EIOPA-Verordening; art. 41 ESMA-Verordening. 56 Art. 45 EBA-Verordening; art. 45 EIOPA-Verordening; art. 45 ESMA-Verordening. 57 Art. 47 EBA-Verordening; art. 47 EIOPA-Verordening; art. 47 ESMA-Verordening. 58 Art. 48 EBA-Verordening; art. 48 EIOPA-Verordening; art. 48 ESMA-Verordening. 59 Art. 51 EBA-Verordening; art. 51 EIOPA-Verordening; art. 51 ESMA-Verordening. 60 Art. 53 EBA-Verordening; art. 53 EIOPA-Verordening; art. 53 ESMA-Verordening. 61 Art. 37 EBA-Verordening; art. 37 EIOPA-Verordening; art. 37 ESMA-Verordening. 62 Art. 60 EBA-Verordening; art. 60 EIOPA-Verordening; art. 60 ESMA-Verordening. 63 Art. 58 EBA-Verordening; art. 58 EIOPA-Verordening; art. 58 ESMA-Verordening. 16 P a g i n a

Fig. 2: Schematische weergave van de Europese toezichtstructuur per 1 januari 2011. 64 ESFS ESRB Council of Ministers Chair + Vice-Chairs General Board Steering Committee Secratariat ASC ATC European Central Bank EBA EIOPA ESMA Chairperson Board of Supervisors Chairperson Board of Supervisors Chairperson Board of Supervisors European Parliament Internal committees and panels Internal committees and panels Internal committees and panels European Committee Management Board Management Board Management Board Executive Director Executive Director Executive Director JCESA Sub-Committee on Financial Conglomerates Board of Appeal Banking Stakeholder Group Committee on financial innovation Insurance and Reinsurance Stakeholder Group Occupational Pensions Stakeholder Group Committee on financial innovation Securities and Markets Stakeholder Group Committee on financial innovation National supervisory authorities National supervisory authorities National supervisory authorities College of supervisors 64 J.C. van Haersolte en H. van Meerten, Zelfrijzend Europees bakmeel: de voorstellen voor een nieuw toezicht op de financiële sector, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2010-2, p. 36; J.C. van Haersolte, The proof of the pudding : het nieuwe EU-toezichtstelsel voor de financiële sector, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 2011-6, p. 187. 17 P a g i n a

van de bezwaarcommissie wordt ingesteld bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. 65 Dan volgt nog het gemengd comité van de ESA s. Dit comité houdt zich bezig met sectoroverschrijdende aangelegenheden en dient vooral als forum waarmee de Autoriteit regelmatig en nauw samenwerkt en zorgt voor de intersectorale samenhang met de andere ESA s. 66 Tot slot werken de ESA s samen met en ondersteunen zij de colleges van toezichthouders (College of Supervisors), wat zorgt voor een consistentere toepassing van het Unierecht en de harmonisatie van de nationale toezichtpraktijken. 67 Een college van toezichthouders wordt opgericht door nationale toezichthoudende autoriteiten die belast zijn met het toezicht op geconsolideerde basis op grensoverschrijdende groepen. Deze colleges van toezichthouders worden opgericht om de samenwerking tussen nationale toezichthouders te bevorderen bij het uitvoeren van (gezamenlijke) toezichtonderzoeken. 68 1.2.2 Bevoegdheden van de Europese toezichthoudende autoriteiten De drie nieuwe ESA s hebben een aantal belangrijke taken en bevoegdheden gekregen. Deze nieuwe taken en bevoegdheden dienen te zorgen voor harmonisatie van de nationale toezichtpraktijken en snel ingrijpen wanneer er sprake is van een crisissituatie of van een conflict tussen nationale toezichthouders. Deze taken en bevoegdheden zijn: Het ontwikkelen en vastleggen van technische uitvoerings- en reguleringsnormen (Single Rulebook). 69 Dit is een belangrijke bevoegdheid die, naast de reeds bestaande nietbindende richtlijnen en aanbevelingen, een eenduidige toepassing van EU-wetgeving helpt garanderen. Deze technische uitvoerings- en reguleringsnormen mogen geen beleidsmatige aspecten bevatten. 70 Het opstellen van beleid is nog steeds voorbehouden aan de lidstaten. De verordeningen regelen de algemene bevoegdheid voor de drie ESA s om concept technische standaarden op te stellen. 71 Aanvullend worden met de zogenoemde Omnibusrichtlijn de specifieke werkterreinen van de drie autoriteiten bepaald. 72 Ofschoon oorspronkelijk het idee was om de autoriteiten zelf de bevoegdheid 65 Art. 61 EBA-Verordening; art. 61 EIOPA-Verordening; art. 61 ESMA-Verordening. 66 Art. 54 EBA-Verordening; art. 54 EIOPA-Verordening; art. 54 ESMA-Verordening. 67 Art. 21 EBA-Verordening; art. 21 EIOPA-Verordening; art. 21 ESMA-Verordening. 68 Wat betreft de EBA zijn dit de in Richtlijn 2006/48/EG bedoelde Colleges van Toezichthouders. Voor de EIOPA betreft het de in Richtlijn 2009/138/EG bedoelde Colleges van Toezichthouders en voor de ESMA de bij de in artikel 1 lid 2 ESMA-Verordening vermelde wetgevingshandelingen vastgestelde Colleges van Toezichthouders. 69 Art. 10 en 15 EBA-Verordening; art. 10 en 15 EIOPA-Verordening; art. 10 en 15 ESMA-Verordening. 70 Overweging 22 EBA-Verordening; overweging 21 EIOPA-Verordening; overweging 22 ESMA-Verordening. 71 Art. 8 EBA-Verordening; art. 8 EIOPA-Verordening; art. 8 ESMA-Verordening. 72 Richtlijn 2010/78/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot wijziging van de Richtlijnen 98/26/EG, 2002/87/EG, 2003/6/EG, 2003/41/EG, 2003/71/EG, 2004/39/EG, 2004/109/EG, 2005/60/EG, 2006/48/EG, 2006/49/EG en 2009/65/EG wat de bevoegdheden van de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen) en de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten) betreft (PbEU 2010, L 331/120). Inmiddels is ook Omnibus II in zicht: Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Richtlijnen 2003/71/EG en 2009/138/EG wat de bevoegdheden van de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen en van de Europese Autoriteit voor effecten en markten betreft, COM(2011) 8 def., 19 januari 2011. 18 P a g i n a

te geven om bindende standaarden vast te stellen, is deze bevoegdheid nu aan de Commissie opgedragen. 73 Het Single Rulebook is een belangrijke stap richting verdergaande harmonisatie van essentiële en bindende normen en zorgt daardoor ook voor harmonisatie van nationale uitvoeringspraktijken. Het opstellen van een Single Rulebook is duidelijk een verbetering ten opzichte van de situatie van voor 1 januari 2011. 74 Het opstellen van richtsnoeren en aanbevelingen voor nationale autoriteiten of financiële instellingen. Ook verrichten de ESA s collegiale toetsingen (best practices). De nationale toezichthouders en financiële instellingen dienen zich tot het uiterste in te spannen om aan de richtsnoeren en aanbevelingen van de ESA s te voldoen. 75 Wanneer er sprake is van een noodsituatie faciliteren en coördineren de ESA s de acties van nationale toezichthouders. De ESA s besluiten echter niet zelf of er sprake is van een noodsituatie. Dit is voorbehouden aan de Raad. 76 Wanneer er sprake is van een conflict tussen nationale toezichthouders, kunnen de ESA s op verzoek van één of meer betrokken nationale autoriteiten die autoriteiten bijstaan bij het bereiken van overeenstemming. De ESA s stellen een termijn vast voor verzoening tussen de nationale autoriteiten. Wanneer het de nationale autoriteiten niet lukt om tijdens de verzoeningsfase tot overeenstemming te komen, kan een ESA een besluit met bindende werking nemen dat de nationale autoriteiten verplicht specifieke maatregelen te nemen of van het nemen van maatregelen af te zien om de zaak te schikken. 77 De ESA s ondersteunen de colleges van toezichthouders en geven leiding bij het waarborgen van hun consistente en coherente werking. 78 De ESA s spelen een actieve rol in het opbouwen van een gemeenschappelijke toezichtcultuur in de Europese Unie. Ook helpen zij mee aan het opbouwen van consistente toezichtspraktijken en zetten zij zich in om uniforme procedures en consistentie in benadering binnen de gehele Europese Unie te verzekeren. 79 Daarnaast kunnen de ESA s zowel gevraagd als ongevraagd advies en hun mening geven aan de Commissie en het Parlement. 80 Wanneer nationale autoriteiten het Unierecht niet naleven, kunnen de ESA de inbreuk op of niet-toepassing van het Unierecht onderzoeken. De ESA s kunnen de betrokken nationale autoriteit aanbevelingen geven waarin wordt uiteengezet welke maatregelen 73 Art. 10 en 15 EBA-Verordening; art. 10 en 15 EIOPA-Verordening; art. 10 en 15 ESMA-Verordening. 74 Zie hierover ook The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 27-29. 75 Art. 8 en 16 EBA-Verordening; art. 8 en 16 EIOPA-Verordening; art. 8 en 16 ESMA-Verordening. 76 Art. 18 EBA-Verordening; art. 18 EIOPA-Verordening; art. 18 ESMA-Verordening. 77 Art. 19 EBA-Verordening; art. 19 EIOPA-Verordening; art. 19 ESMA-Verordening. 78 Art. 21 EBA-Verordening; art. 21 EIOPA-Verordening; art. 21 ESMA-Verordening. 79 Art. 29 EBA-Verordening; art. 29 EIOPA-Verordening; art. 29 ESMA-Verordening. 80 Art. 8, 32 en 34 EBA-Verordening; art. 8, 32 en 34 EIOPA-Verordening; art. 8, 32 en 34 ESMA-Verordening. 19 P a g i n a

nodig zijn om aan het Unierecht te voldoen. Wanneer de nationale autoriteit niet binnen één maand na het ontvangen van de aanbeveling aan het Unierecht heeft voldaan, kan de Commissie een formeel advies uitbrengen op grond waarvan de bevoegde (nationale) autoriteit de maatregelen dient te nemen die nodig zijn om het Unierecht na te leven. De Commissie houdt in haar formeel advies rekening met de aanbeveling van de ESA. 81 Met deze nieuwe bevoegdheden is er reeds een belangrijke stap naar Europeanisering gemaakt. De lidstaten (nationale toezichthouders) zijn altijd verantwoordelijk geweest voor de handhaving van Unierecht. Hoewel CESR, CEBS en CEIOPS er al werk van hebben gemaakt om nationale toezichthouders en toezichtpraktijken dichter bij elkaar te brengen, bleven deze sterk uiteenlopen. In het de Larosière rapport werd geconstateerd dat nationale toezichthouders vaak over te weinig sanctiemaatregelen beschikken om naleving van het Unierecht te kunnen garanderen. 82 Door het inwerkingtreden van de verordeningen per 1 januari 2011 hebben de nieuwe ESA s echter de mogelijkheid om, zonder medewerking van de nationale toezichthouders, meteen in te grijpen door de betreffende financiële instelling aanwijzingen te geven. 83 De ESA s kunnen tegen een financiële instelling een dergelijk bindend besluit nemen wanneer de nationale toezichthouder het formele advies van de Commissie om aan het rechtstreeks toepasselijk Unierecht te voldoen niet opvolgt. 84 Individuele instellingen kunnen tegen een aan hen opgelegd bindend besluit bezwaar maken bij de bezwaarcommissie. 85 Tegen een besluit van de bezwaarcommissie kan in hoger beroep worden gegaan bij het Hof van Justitie van de Europese Unie. 86 Een andere belangrijke stap richting europeanisering betreft een tweede verschuiving van macht richting de ESA s. Zij krijgen middels verschillende financiële richtlijnen steeds meer bevoegdheden om te handhaven. 87 Om de scheiding der taken voldoende te waarborgen, dienen de ontwerpen van de door de EBA vastgestelde technische reguleringsnormen door de Commissie te worden bevestigd. 88 De Commissie kan de door de EBA ontwikkelde technische reguleringsnormen ook gedeeltelijk of gewijzigd bevestigen. Er kan echter slechts in uitzonderlijke gevallen een wijziging plaatsvinden, omdat de EBA het beste op de hoogte is van de werking van de financiële markten. 89 Wanneer de ESA s steeds meer bevoegdheden krijgen, zal dit op termijn 81 Art. 17 EBA-Verordening; art. 17 EIOPA-Verordening; art. 17 ESMA-Verordening. 82 The high-level group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière (rapport van de de Larosière Groep), Brussel 25 februari 2009, p. 23. 83 Art. 17 EBA-Verordening; art. 17 EIOPA-Verordening; art. 17 ESMA-Verordening. Door Grundmann-van de Krol wordt deze bevoegdheid ook wel de paardensprong genoemd. Zie C.M. Grundmann-van de Krol, Een nieuw Europees toezichtkader, Ondernemingsrecht 2010-131, p. 622. 84 Art. 17 EBA-Verordening; art. 17 EIOPA-Verordening; art. 17 ESMA-Verordening. 85 Art. 60 EBA-Verordening; art. 60 EIOPA-Verordening; art. 60 ESMA-Verordening. 86 Art. 61 EBA-Verordening; art. 61 EIOPA-Verordening; art. 61 ESMA-Verordening. 87 Een voorbeeld hiervan is de verordening voor het toezicht op kredietbeoordelaars. Zie Verordening (EU) nr. 513/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1060/2009 inzake ratingbureaus (PbEU 2011, L 145/30). 88 Art. 10 EBA-Verordening. 89 Art. 10 en overweging 23 EBA-Verordening. 20 P a g i n a