Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2006 2007 30 936 Wijziging van de Wet werk en bijstand in verband met aanpassing van het recht op bijstand bij verblijf buiten Nederland Nr. 4 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 12 oktober 2006 en het nader rapport d.d. 16 januari 2007, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt. Bij Kabinetsmissive van 27 september 2006, no. 06.003485, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet werk en bijstand in verband met aanpassing van het recht op bijstand bij verblijf buiten Nederland, met memorie van toelichting. Het voorstel tot wijziging van de Wet werk en bijstand (Wwb) beëindigt de categoriale uitzonderingspositie voor personen van 57,5 jaar en ouder die ontheven zijn van de plicht tot arbeidsinschakeling met betrekking tot de geoorloofde duur van verblijf in het buitenland. Er wordt een individuele uitzonderingspositie gecreëerd voor iedere belanghebbende jonger dan 65 jaar voor wie wegens een zwaarwegende bijzondere omstandigheid een verblijf in het buitenland van langer dan de in artikel 13, eerste lid, onderdeel d, neergelegde periode van vier weken noodzakelijk is. De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de procedure tot verlening van toestemming voor een verblijf in het buitenland van langer dan vier weken, de fraudegevoeligheid van het voorstel en de voorziening van overgangsrechtelijke aard. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is. Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 27 september 2006, nr. 06.003485, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 12 oktober 2006, nr. W.12.06.0411/IV, bied ik U hierbij aan. 1 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. De regering constateert met genoegen dat de Raad van State de strekking van het wetsvoorstel onderschrijft. 1. In paragraaf 4 van de memorie van toelichting stelt de regering zich op het standpunt dat artikel 16 Wwb blijkens de wetsgeschiedenis en jurisprudentie slechts ziet op een acute noodsituatie, zodat dit artikel onvoldoende tegemoet KST104586 0607tkkst30936-4 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 2007 Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 936, nr. 4 1

komt aan situaties als die waarop het voorstel ziet. De Raad acht daarmee de noodzaak van een afzonderlijke bepaling het voorgestelde artikel 13, vierde lid onvoldoende overtuigend gemotiveerd. Hij merkt daartoe het volgende op. Artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d, Wwb (onderdeel van paragraaf 2.2 Wwb) bepaalt dat degene die langer dan vier weken per kalenderjaar verblijf houdt buiten Nederland geen recht heeft op bijstand. Ingevolge artikel 16, eerste lid, Wwb kan het college van burgemeester en wethouders aan een persoon die geen recht heeft op bijstand, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van paragraaf 2.2, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. De tekst van beide bepalingen in samenhang gezien, lijkt ruimte te bieden voor het toekennen van bijstand aan personen die (komen te) verkeren in situaties als die waarop het voorstel ziet, door de desbetreffende «zwaarwegende bijzondere omstandigheid» aan te merken als een zeer dringende reden. In ieder geval is dit niet uitgesloten. Zo nodig zou overigens de tekst van het in artikel 16, eerste lid, genoemde criterium kunnen worden gepreciseerd in bovengenoemde zin. Een uitleg als hiervoor bedoeld, zal er aan kunnen bijdragen dat een uitzondering als in dit voorstel aan de orde slechts wordt toegekend in bijzondere gevallen, waarin het maken van de uitzondering ten volle gerechtvaardigd is te achten. Dat laatste heeft ook praktische betekenis voor de uitvoering. In dit verband wijst de Raad er op dat het voorstel ertoe strekt de thans bestaande categoriale uitzonderingspositie van personen van 57,5 jaar en ouder die ontheven zijn de plicht tot arbeidsinschakeling, te vervangen door een individuele uitzonderingspositie waarvoor ieder in aanmerking kan komen die jonger is dan 65 jaar. Daarmee wordt een in omvang beperkte categorie vervangen door een zeer ruime kring van belanghebbenden. De toelichting gaat niet in op de mogelijke gevolgen daarvan voor de uitvoeringspraktijk. Die gevolgen klemmen temeer gezien hetgeen hierna, onder 2 en 3, zal worden opgemerkt over praktische problemen bij de uitvoering van het voorstel, en de fraudegevoeligheid ervan. De Raad adviseert, gelet op het voorgaande, in de toelichting nader in te gaan op de noodzaak van het thans voorgestelde, alsmede op de gevolgen van de aanzienlijke verruiming van de kring van belanghebbenden voor de uitvoeringspraktijk, en het voorstel zo nodig aan te passen. Ad 1. Het door de Raad van State gestelde inzake de toepasbaarheid van de algemene uitzonderingsbepaling van artikel 16 van de Wet werk en bijstand (WWB) in situaties als die waarop het wetsvoorstel ziet, is voor de regering aanleiding geweest om de memorie van toelichting aan te passen in die zin, dat de noodzaak voor een specifieke uitzonderingsbepaling in artikel 13 van de WWB nader is gemotiveerd.voorts is in de memorie van toelichting ingegaan op de gevolgen van een specifieke uitzonderingsbepaling voor de omvang van de kring van rechthebbenden en de uitvoeringspraktijk. Daarbij is rekening gehouden met de hierna te bespreken wijziging die op grond van het advies van de Raad van State is aangebracht in de aanvraagprocedure. 2. Op grond van het voorgestelde artikel 13, vierde lid, kan aan de belanghebbende die jonger is dan 65 jaar, op diens verzoek een langer verblijf buiten Nederland, tot een maximum van 13 weken, worden toegestaan, indien naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders een zwaarwegende bijzondere omstandigheid van belanghebbende een langer verblijf noodzakelijk maakt. Een dergelijke zwaarwegende omstandigheid, zoals ziekte, het overlijden van een familielid of hulp bij natuurrampen, zal zich veelal plotseling voordoen, mogelijk wanneer de belanghebbende zich al in het buitenland bevindt. Het kan dan van belang zijn dat de belanghebbende zo snel mogelijk zekerheid verkrijgt over de vraag of hij kan rekenen op toestemming voor een langer verblijf met behoud van het recht op bijstand. De toelichting bij het voorstel is zeer summier over de procedure tot het verkrijgen van toestemming. De algemene procedurele voorschriften van titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht lijken niet volledig op deze situatie toegesneden. Zo is denkbaar dat het mogelijk moet zijn een verzoek telefonisch te laten geschieden en kan onmiddellijke toestemming vereist zijn om te voorkomen dat de nu voorgestelde individuele uitzonderingspositie een dode letter blijkt. Bij de vormgeving van een eventuele spoedprocedure dient wel acht te Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 936, nr. 4 2

worden geslagen op het hierna, onder 3, te bespreken risico van fraudegevoeligheid. De Raad adviseert in de toelichting de procedure van artikel 13, vierde lid, nader te verhelderen en het voorstel zonodig aan te passen. 3. Het voorstel is, blijkens de toelichting, in een eerder stadium voorgelegd aan een panel van vertegenwoordigers van gemeenten, de VNG en Divosa. Dit panel heeft ernstige bedenkingen geuit bij de handhaafbaarheid van de voorgestelde regeling, mede omdat de toestemming voor 13 weken verblijf in het buitenland wegens zwaarwegende bijzondere omstandigheden ook vanuit het buitenland kan worden aangevraagd. Het zal volgens dit panel vaak niet of nauwelijks effectief te controleren zijn of deze bijzondere omstandigheden zich ook feitelijk voordoen. De Raad is van oordeel dat hier wordt gewezen op een reëel risico van fraudegevoeligheid. Hij wijst in dit verband ook op het feit dat het veelal om informatie gaat die afkomstig is uit het buitenland en daardoor moeilijker verifieerbaar is en de omstandigheid dat de belanghebbende zich vaak al in het buitenland zal bevinden wanneer hij een verzoek indient, hetgeen de communicatie kan bemoeilijken. De Raad is van oordeel dat in de toelichting onvoldoende wordt ingegaan op dit handhaafbaarheidaspect, en op mogelijkheden om eventuele fraude effectief te bestrijden. De Raad adviseert de toelichting in verband met het voorgaande aan te passen, en het voorstel zo nodig aan te vullen. Ad 2 en 3. Het door de Raad van State gestelde inzake de procedure tot het verkrijgen van toestemming voor een langer verblijf buiten Nederland en de veelal uit het buitenland afkomstige, en daardoor moeilijker verifieerbare, informatie is aanleiding geweest om het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan te passen. 4. Het voorstel schept door het voorgestelde artikel 13, zesde lid, Wwb een overgangsvoorziening voor hen die bij inwerkingtreding van de wet bijstand ontvingen en gedurende het kalenderjaar waarin het tot wet verheven voorstel in werking treedt, vallen onder de categorie van personen van 57,5 jaar en ouder die ontheven zijn van de plicht tot arbeidsinschakeling. De voorziening houdt in dat voor deze personen gedurende dat kalenderjaar het oude regime nog van toepassing blijft. De voorziening wordt, aldus de toelichting, onder meer in het leven geroepen met het oog op het feit dat bijstandsgerechtigden die onder dat regime maximaal 13 weken met behoud van bijstand buiten Nederland zouden mogen verblijven, al vóór de datum van de inwerkingtreding van het nieuwe regime verplichtingen kunnen zijn aangegaan met het oog op verblijf van langer dan vier weken buiten Nederland. Tegen deze achtergrond is niet duidelijk waarom de voorgestelde voorziening zich slechts uitstrekt over het kalenderjaar waarin dit wetsvoorstel in werking zal treden. Voor zover de inwerkingtreding in het laatste kwartaal van een kalenderjaar plaatsvindt, kan de bijstandsgerechtigde immers verplichtingen zijn aangegaan voor een verblijf tot 13 weken dat zich tevens uitstrekt over een deel van het eerste kwartaal van het kalenderjaar na de inwerkingtreding van dit voorstel. De Raad adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan, en het voorstel zo nodig aan te passen. Ad 4. Terecht wijst de Raad van State erop dat het overgangsrecht er geen rekening mee houdt dat voor zover de inwerkingtreding in het laatste kwartaal van een kalenderjaar plaatsvindt, de bijstandsgerechtigde verplichtingen kan zijn aangegaan voor een verblijf tot 13 weken dat zich tevens uitstrekt over een deel van het eerste kwartaal van het kalenderjaar na de inwerkingtreding van dit voorstel. Het voorstel is op dit punt aangepast. 5. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 936, nr. 4 3

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State, H. D. Tjeenk Willink Ik moge U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, H. A. L. van Hoof Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 936, nr. 4 4

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W12.06.0411/IV met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft. In het voorgestelde artikel 13, vierde lid, Wwb «een zwaarwegende bijzondere omstandigheid van belanghebbende» vervangen door: een zwaarwegende bijzondere omstandigheid van de belanghebbende. De inhoud van het voorgestelde artikel 13, zesde en zevende lid, Wwb als overgangsrechtelijke voorzieningen opnemen in de voorliggende wijzigingswet en niet in de Wwb zelf. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006 2007, 30 936, nr. 4 5