De loonkloof tussen vrouwen en mannen in de Europese Unie: kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren Samenvatting van het rapport van het Belgische Voorzitterschap 2010 In samenwerking met DULBEA Departement Toegepaste Economie van de Brusselse Universiteit ULB (Leila Maron, onderzoekster, professor Danièle Meulders, professor Síle O Dorchai, professor Robert Plasman, Natalie Simeu, onderzoekster)
De doelstelling van dit rapport is tweezijdig: enerzijds een gedetailleerde beschrijving leveren van gegevens met betrekking tot de loonkloof in de verschillende lidstaten en anderzijds een evaluatie en modernisering voorleggen van de indicatoren van 2001, zodat de recente wettelijke en statistieke ontwikkelingen erin opgenomen kunnen worden. 1. Het beschrijvend gedeelte Ondanks aanzienlijke inspanningen van de lidstaten blijft de salariskloof een feit. Een groot deel van de salariskloof kan verklaard worden door het feit dat vrouwen vaker deeltijds werken dan mannen. Deeltijdse banen zijn vaak geconcentreerd in bepaalde sectoren en beroepen waar de lonen lager liggen en de opleidings- en carrièremogelijkheden beperkter zijn. Aangezien voornamelijk vrouwen dit soort werk uitoefenen bestendigt dit de loonkloof tussen vrouwen en mannen. Vrouwen die deeltijds werken verdienen gemiddeld 18 tot 40% minder per uur dan mannen die voltijds werken. Enkele landen vormen echter de uitzondering op de regel. Wanneer men de lonen van vrouwen berekent, rekening houdend met het verrichte werkvolume (in termen van werkdagen), dan kan men besluiten dat in de meeste landen de lonen van vrouwen verhoogd zouden moeten worden en het verschil loopt op tot 30 procent in bepaalde landen. Vrouwen vertonen bijgevolg een dubbele achterstand in vergelijking met mannen op de arbeidsmarkt wat loon betreft: de achterstand te wijten aan het feit dat hun gemiddeld uurloon lager ligt dan dat van mannen en de achterstand te wijten aan het feit dat ze vaker deeltijds werken. Hun nettoloon ligt bijgevolg een stuk lager dan dat van mannen. Ook de verschillen op vlak van activiteitssector en uitgeoefende beroepen liggen aan de basis van loonverschillen tussen vrouwen en mannen. De sectoren die het grootst aantal vrouwen tewerkstellen zijn over het algemeen de opleidingssector, de gezondheidssector, de sociale sector, de detailhandel, het hotelwezen, enz., terwijl mannen het vaakst tewerkgesteld worden in de bouwsector, de transport- en communicatiesector, de opleidingssector, enz. Die horizontale segregatie leidt tot sterk uiteenlopende gemiddelde lonen voor vrouwen en mannen. Uit cijfermateriaal blijkt dat lonen van mannen hoger liggen dan die van vrouwen in alle sectoren en in de meeste landen, of het nu gaat om de 5 grote sectoren waar mannen tewerkgesteld worden of die waar vrouwen het vaakst werken. Vrouwen die werken in de vijf
sectoren waar het aandeel mannen het hoogst ligt, krijgen gemiddeld een hoger loon dan zij die werken in de vijf sectoren waar het aandeel vrouwen het hoogst ligt. Hetzelfde geldt voor mannen. De sectoren die een groot deel van de mannen tewerkstellen worden dus in verband gebracht met hogere loonmaatstaven dan de sectoren waar voornamelijk vrouwen werken. De loonkloof tussen vrouwen en mannen is meer uitgesproken binnen de 5 sectoren waar voornamelijk vrouwen tewerkgesteld worden, waar hij oploopt tot 24%. Die loonkloof kan te wijten zijn aan verticale segregatie: binnen eenzelfde sector hebben mannen meer kans om een functie te bekleden met meer verantwoordelijkheid en een hoger loon dan vrouwen in dezelfde sector. Zelfs als ze hetzelfde scholingsniveau genieten, hebben vrouwen niet dezelfde carrièremogelijkheden en oefenen ze minder vaak leidinggevende functies uit. In de meeste landen ligt het gemiddeld loon van vrouwen hoger in beroepen die voornamelijk door mannen uitgeoefend worden dan in beroepen die vooral door vrouwen uitgeoefend worden. Het gemiddeld loon van mannen ligt dan weer hoger wanneer ze een beroep uitoefenen waarvoor de vrouwelijke tewerkstelling hoog ligt. Dit kan een verklaring vormen voor het feit dat de loonkloof systematisch kleiner is in mannelijke dan in vrouwelijke beroepen. Twee factoren die de loonbepaling en dus de loonkloof sterk beïnvloeden zijn de leeftijd en het opleidingsniveau. De professionele levenscyclus van vrouwen en mannen is vaak verschillend. Hoewel hun opleidingsniveau vandaag de dag gelijk is aan of hoger ligt dan dat van mannen, vloeien ze nog steeds door naar andere studierichtingen, hebben ze minder vaak de kans om zich bij te scholen en nemen ze veel vaker dan mannen ouderschapsverlof op. Dit alles belemmert de verdere ontwikkeling van hun loopbaan op vlak van promotie en loon. Er is over het algemeen een positief verband tussen de loonkloof en de leeftijd, hoewel er niet in alle landen een steeds groter wordende loonkloof waarneembaar is. De grotere loonkloof naarmate de leeftijd stijgt is een fenomeen dat verklaard kan worden door het feit dat leeftijd een weerspiegeling is van werkervaring en loopbaanontwikkeling. Het verband met opleidingsniveau is minder uitgesproken. In een reeks landen (zoals Duitsland, de Tsjechische Republiek, Nederland, Zweden, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk) is er een positieve correlatie: de loonkloof is groter bij hooggeschoolden. Dit resultaat is het gevolg van andere opleidingskeuzes, loopbaanontwikkeling, individuele loononderhandelingen die verschillend zijn tussen vrouwen en mannen, loopbaanonderbreking waar vrouwen vaker beroep op doen, professionele segregatie waar vrouwen het slachtoffer van worden, enz.
In andere landen zoals België, Cyprus, Estland, Litouwen, Letland, Polen en Roemenië is het omgekeerde verband zichtbaar: de loonkloof is minder uitgesproken bij hooggeschoolden. Er zijn tevens enkele persoonlijke kenmerken die een invloed uitoefenen op de loonkloof, zoals de gezinssituatie, de burgerlijke staat of het geboorteland. De gezinssituatie en de burgerlijke staat hebben over het algemeen een tegenstrijdige invloed op de lonen van vrouwen en mannen. In de meeste landen spelen het huwelijk en de aanwezigheid van (een) kind(eren) in het nadeel van vrouwen en in het voordeel van mannen. Bijgevolg maken die twee factoren de loonkloof tussen de geslachten nog dieper. Het geboorteland kan een negatief effect hebben op loon en vrouwen van buitenlandse afkomst worden dus dubbel gediscrimineerd. Gelijkheid tussen mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt betekent niet alleen loongelijkheid, maar ook een evenredige participatie van vrouwen en mannen. Het verband tussen het arbeidsniveau van vrouwen en de loonverschillen is echter niet voor de hand liggend: in noordelijke landen waar een groot aandeel van de vrouwen actief is op de arbeidsmarkt leunen de loonverschillen nauw aan bij het Europese gemiddelde en liggen ze zelfs hoger dan in bepaalde Zuid-Europese landen, waar de werkzaamheidsgraad van vrouwen laag ligt. Een hogere werkzaamheidsgraad brengt dus niet vanzelf meer loongelijkheid met zich mee. Aanvankelijk bestaat zelfs het risico dat een stijging van de vrouwelijke werkzaamheidsgraad de loonkloof negatief beïnvloedt. Die stijging komt immers ook ten goede aan laaggeschoolde vrouwen die voltijds of deeltijds tewerkgesteld worden in minder betaalde sectoren. Toch kan gendergelijkheid op de arbeidsmarkt enkel verwezenlijkt wordt indien de twee doelstellingen van loongelijkheid enerzijds en werkzaamheidsgraad op de arbeidsmarkt anderzijds tegelijkertijd nagestreefd worden. Loonverschillen worden ook beïnvloed door maatregelen om een gelijk loon te waarborgen, de strijd tegen de loonkloof tussen vrouwen en mannen, het effect van collectieve onderhandelingen op loongelijkheid en wegwerking van de loonkloof tussen vrouwen en mannen en tot slot flexibele arbeidsvormen. De lidstaten treffen maatregelen om loonverschillen tussen vrouwen en mannen de wereld uit te helpen, die verder gaan dan het wettelijk kader. Het betreft de oprichting van institutionele mechanismen (in het bijzonder de oprichting van organismen voor de bevordering van gelijkheid), het uitvoeren van actieplannen, de ontwikkeling van initiatieven (sensibiliserings-
en vormingsprogramma s, instrumenten). De relevante wetgeving blijft niet beperkt tot loongelijkheid, maar dekt ook de toegang tot werk en werkomstandigheden. Om te waarborgen dat de geldende wetgeving toegepast wordt hebben de lidstaten beschikkingen aangenomen met betrekking tot gerechtelijke procedures, sancties, bewijslast en bescherming tegen represailles. In de Europese richtlijnen die van toepassing zijn wordt vooropgesteld dat organismen voor de bevordering van gelijkheid slachtoffers moeten helpen, studies uitvoeren, rapporten uitbrengen en aanbevelingen formuleren. Uit feiten is gebleken dat zulke organismen in de lidstaten een taak op zich nemen die verder gaat dan het actiedomein gedefinieerd door de EU, waarbij aspecten zoals vorming of het opstellen van gedragscodes gedekt zijn. Institutionele mechanismen voor gendergelijkheid kunnen tevens de vorm aannemen van departementen, divisies en commissies, onder de bevoegdheid van een ministerie. Ook wordt de strijd voor gelijkheid en tegen loondiscriminatie gevoerd in verschillende landen in de hoedanigheid van initiatieven zoals informatie-, vormings- en sensibiliseringsprogramma en de ontwikkeling van instrumenten (bijvoorbeeld evaluatiesystemen voor functies). Die verschillende initiatieven kunnen afzonderlijk op touw gezet worden of geïntegreerd worden in een actieplan. Aan de uitwerking van een actieplan kunnen verscheidene actoren te pas komen zoals staatsinstellingen, sociale partners, verenigingen, enz. Het is moeilijk om een maatregel te beoordelen op vlak van doeltreffendheid wanneer er na de uitvoering ervan geen evaluatie gedaan wordt. Toch stellen we vast dat een dergelijke evaluatie geen vanzelfsprekendheid is in de landen van de EU. Algemeen gesteld brengen evaluaties aan het licht dat er wel vooruitgang opgetekend wordt, maar dat de getroffen maatregelen nog onvoldoende zijn om loonverschillen tussen vrouwen en mannen de wereld uit te helpen. Het verzamelen van gegevens en het opstellen van statistieken omtrent klachten rond loondiscriminatie zijn nog steeds ondergewaardeerde instrumenten binnen de EU, ondanks het feit dat die gegevens tot verschillende doeleinden zouden kunnen dienen. Naast overheden hebben ook tal van vakbonden en werkgeversorganisaties initiatieven uitgestippeld om loonongelijkheid en gendersegregatie te bestrijden. Met hun acties wilden ze het bewustzijn vergroten, zowel bij leden en aangeslotenen als bij een breder publiek. Wanneer men het probleem van loongelijkheid wil aanpakken tijdens collectieve onderhandelingen, is het belang van de rol van de sociale partners onmiskenbaar bij het verkleinen van de loonkloof. Het meest voorkomende collectieve onderhandelingsniveau kan verschillen van land tot land. Er wordt onderhandeld op nationaal niveau, op sectoraal niveau
of eerder op bedrijfsniveau. In vele landen zijn naast gemeenschappelijke verklaringen en akkoorden rond loongelijkheid ook de herziening van classificatiesystemen voor beroepen een actueel instrument in de strijd tegen mogelijke discriminatie bij beroepsclassificatie. Net zoals dat het geval is voor alle andere maatregelen die getroffen worden in de strijd tegen loonverschillen in de verschillende landen, wordt er geen systematische evaluatie uitgevoerd van de maatregelen aangenomen in het kader van collectieve onderhandelingen. Bovendien worden gegevens met betrekking tot collectieve overeenkomsten rond loonverschillen niet systematisch verzameld. Dat gebrek aan correcte en betrouwbare statistieken over collectieve overeenkomsten vormt een hinderpaal voor de inspanningen om de loonkloof weg te werken. Een van de belangrijkste oorzaken van de productiviteitsdaling in Europa is de dubbele last van betaald en onbetaald werk binnen een gezin, in combinatie met het risico op een gebrek aan diensten voor kinderopvang. Die dubbele last vormt tevens een hinderpaal voor de participatie van vrouwen op de arbeidsmarkt en voor het wegwerken van de loonkloof tussen vrouwen en mannen. De maatregelen die de lidstaten treffen om werksfeer en gezinsverplichtingen gemakkelijker met elkaar te verzoenen hebben over het algemeen betrekking op kinderopvang, ouderschapsverlof en flexibele arbeidsvormen. Toch zijn het voornamelijk vrouwen die ouderschapsverlof opnemen of die een beroep doen op andere vormen van arbeidsduurvermindering. Daarom zijn die maatregelen voor hen vaak heuse valstrikken die hen belemmeren in hun loopbaan en loonontwikkeling. De oorzaken van het bestaan en het voortbestaan van de loonkloof tussen vrouwen en mannen zijn bijgevolg veelzijdig, complex en onderling afhankelijk. Momenteel worden er onvoldoende maatregelen getroffen, hetgeen blijkt uit het voortbestaan van loonverschillen tussen de geslachten in de meeste landen van de Europese Unie. Om de loonkloof weg te werken moet er een bundel nieuwe maatregelen aangenomen worden, moeten de bestaande maatregelen, procedures en programma s uitgediept worden en de verschillende actoren nog beter gemobiliseerd worden. 2. Het deel van modernisering van indicatoren De reeks indicatoren van 2001 werden geëvalueerd en gemoderniseerd. De structuur, namelijk een onderverdeling in vier delen, werd daarbij behouden. Wat de kwantitatieve indicatoren betreft worden de volgende aanpassingen gesuggereerd:
De belangrijkste aanpassing die gesuggereerd wordt in vergelijking met de indicatoren van 2001 betreft indicator 1; de loonkloof berekend op basis van de gemiddelde brutolonen van vrouwen en mannen. De set indicatoren van 2001 stoelde op een salariskloof die berekend werd op basis van het gemiddelde brutoloon van voltijdse werknemers. Die methode werd op Europees niveau aangepast, zodat lonen van deeltijdse werknemers waaronder zich erg veel vrouwen bevinden opgenomen werden in de berekening. De belangrijke weerslag van de arbeidsduur op het maandloon wordt bijgevolg gecorrigeerd door zich te baseren op het brutouurloon om de berekening te maken. Met de eerste modernisering wenst men de coherentie met de structurele indicator van Eurostat te herstellen. Als tweede belangrijke aanpassing voor de eerste indicator wordt de werkzaamheidsgraad van vrouwen en mannen in rekening gebracht. Om een goede vergelijking te kunnen maken van de situatie van genderlijkheid op de arbeidsmarkt tussen de verschillende lidstaten, dient de loonkloof in de juiste context opgevat te worden. Een minder uitgesproken loonkloof gaat inderdaad vaak hand in hand met een lage werkzaamheidsgraad bij vrouwen. Dit kan verklaard worden door het profiel van vrouwen die werken; vaak gaat het om hooggeschoolde vrouwen met een beter betaalde baan. Ook voor de indicatoren 3 en 4, die betrekking hebben op deeltijds werk en op de loonkloof volgens leeftijd en opleidingsniveau, wordt de activiteitsgraag in rekening gebracht. Daarnaast heeft men geopperd om de indicatoren in die zin te wijzigen dat bijkomende factoren die een rol kunnen spelen in de loonkloof opgenomen worden, zoals burgerlijke staat, gezinssituatie en geboorteland. De nieuwe indicator 6 geeft de loonkloof weer volgens die kenmerken. In principe gaat het hier om persoonlijke kenmerken die geen rol zouden mogen spelen in een arbeidsmarkt die correct functioneert, maar die toch een invloed blijken te hebben op de loonkloof. Momenteel houdt de SES-enquête geen rekening met die gegevens. Hoewel het niet eenvoudig is om gegevens te verzamelen met betrekking tot persoonlijke kenmerken van werknemers, is dit toch een interessante uitbreiding van de set indicatoren. In het rapport werden de berekeningen gemaakt op basis van de SILC-enquête. Als die kenmerken opgenomen worden in de SES-enquête, zouden ze bestudeerd kunnen worden als factoren bij de analyse van de loonkloof volgens de Oaxaca-methode.
Aan de andere indicatoren werden slechts kleine aanpassingen aangebracht. Het betreft een correctie voor deeltijds werk in het kader van indicator 2, namelijk het aandeel vrouwen en mannen in de loonmassa, en een aanpassing van indicator 5, die de impact van segregatie op de arbeidsmarkt in kaart brengt. De drie kwalitatieve indicatoren werden op een eenvoudigere manier geformuleerd, waarbij er rekening gehouden werd met de wettelijke ontwikkelingen sinds 2001 en met het belang van een gecoördineerde aanpak voor de belangrijkste actoren. De Europese Unie heeft baanbrekend werk verricht op vlak van loongelijkheid, door artikel 119 op te nemen in het Verdrag voor de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, ondertekend in Rome op 25 maart 1957. Artikel 119 stelt dat < Iedere lidstaat de toepassing van het loongelijkheidsprincipe tussen mannelijke en vrouwelijke werknemers voor gelijkwaardig werk ten uitvoer legt en op lange termijn waarborgt >. De eerste richtlijn met betrekking tot gelijke behandeling komt er echter pas in 1975, na de eerste uitbreiding van de gemeenschap. Die richtlijn verbiedt elke vorm van loondiscriminatie in al haar facetten op basis van geslacht voor gelijk of gelijkwaardig werk. Het loongelijkheidsprincipe werd op dat moment opgenomen in de nationale wetgevingen. Ondanks die wettelijke maatregelen blijkt uit statistieken dat de loonkloof nog steeds duidelijk bestaat: vrouwen verdienen gemiddeld 18% minder dan mannen. Hoewel de wet zonder twijfel onmisbaar is, volstaat ze niet om loonverschillen tussen vrouwen en mannen de wereld uit te helpen, noch om een einde te maken aan structurele oorzaken van die loonkloof en van ongelijkheden tussen vrouwen en mannen op de arbeidsmarkt. Het wegwerken van de loonkloof tussen vrouwen en mannen blijft bijgevolg een ware uitdaging. Om de vooruitgang in dit domein te versnellen, moeten alle betrokken partijen blijk geven van een sterke inzet. Lidstaten en sociale partners worden verzocht om hun acties op elkaar af te stemmen in het kader van een doelgerichte aanpak. Die aanpak combineert wettelijke en niet-wettelijke maatregelen om de veelzijdige oorzaken aan te pakken van loonverschillen tussen vrouwen en mannen, zowel op nationaal vlak als op Europees vlak in het kader van de tenuitvoerlegging van de Europastrategie 2020.
Geactualiseerde lijst indicatoren 2010 : voorstel van het Belgische Voorzitterschap I. Algemene indicatoren omtrent de loonongelijkheid tussen vrouwen en mannen Indicator 1: Ratio voor alle werknemers Indicator 2: Ratio voor de totale loonkosten II. Factoren die de ongelijkheid in de hand werken Indicator 3: Ratio voor deeltijds werk Indicator 4: Ratio naar leeftijd en opleidingsniveau Indicator 5: Segregatie op de arbeidsmarkt Indicator 6: Ratio naar persoonskenmerken (nieuwe indicator 2010) III. Het relatieve gewicht van deze factoren Indicator 7: Decompositie van de loonkloof tussen vrouwen en mannen op basis van uurlonen volgens de Oaxaca- techniek IV. Beleidsmaatregelen in de strijd tegen de loonkloof Indicator 8: Maatregelen voor de bevordering van loongelijkheid en de strijd tegen de loonkloof tussen vrouwen en mannen Indicator 9: Impact van de collectieve onderhandelingen op de bevordering van loongelijkheid en de strijd tegen de loonkloof tussen vrouwen en mannen Indicator 10: Effecten van flexibele vormen van tewerkstelling op de loonverschillen tussen vrouwen en mannen