Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1998 1999 26 303 Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 ten behoeve van het stellen van nadere regels ten aanzien van het netbeheer en de levering van elektriciteit aan beschermde afnemers A ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 21 september 1998 en het nader rapport d.d. 25 november 1998, aangeboden aan de Koningin door de minister van Economische Zaken. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt. Bij Kabinetsmissive van 17 juli 1998, no. 98.003639, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Elektriciteitswet 1998 ten behoeve van het stellen van nadere regels ten aanzien van het netbeheer en de levering van elektriciteit aan beschermde afnemers. Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 juli 1998, nr. 98.003639, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 21 september 1998, no. W10.98.0318, bied ik U hierbij aan. Algemeen 1 De tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie. 1. In de toelichting bij het wetsvoorstel (paragraaf 3) wordt opgemerkt dat het stelsel van voorstellen voor tariefstructuren, tarieven en voorwaarden alsmede de vaststelling daarvan door de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet (hierna: de directeur) en de minister een belangrijke verandering betekent in de wijze waarop tarieven worden vastgesteld. Niet langer zullen de door de bedrijven opgevoerde kosten als uitgangspunt gelden. In plaats daarvan zal worden beoordeeld hoe bedrijven presteren, gelet op een onderlinge en eventueel internationale vergelijking van de netbeheerders, respectievelijk de vergunninghouders, op basis van zogenaamde prestatieindicatoren (de zogenoemde «benchmarking»). De best presterende bedrijven zullen, aldus de toelichting, als richtpunt dienen voor hetgeen waaraan iedere overige netbeheerder dan wel vergunninghouder uiteindelijk zal moeten voldoen. Naar aanleiding van het vorenstaande is bij de Raad van State de vraag gerezen in hoeverre een reële vergelijking in internationaal perspectief mogelijk zal zijn, gelet op het feit dat de mate van liberalisering van de elektriciteitsmarkt in de lidstaten van de Europese Unie uiteenloopt en gezien de verschillen in structuur tussen en in die markten. Hoewel er in het kader van de voorgenomen marktwerking goede redenen zijn om de best presterende bedrijven tot richtsnoer te nemen, kan er niet aan worden voorbijgegaan dat zich tussen bedrijven, voor wat betreft hun KST32560 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 1998 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 1
concurrentiecapaciteit, aanzienlijke verschillen kunnen voordoen. Zo kunnen bedrijven om historische redenen bedrijfseconomisch zijn achtergebleven. In dit verband is niet zonder gewicht dat in de toelichting (paragraaf 4) gewezen wordt op een overgangsfase waarna voor leveringstarieven één landelijk geldende efficiencykorting zal gelden. De Raad mist evenwel een nadere motivering van de duur van de overgangsperiode. Het is met name onduidelijk of deze relatief korte overgangsperiode, die loopt tot 1 januari 2001 en kennelijk ook geldt voor netwerktarieven, voldoende zal zijn om eventuele nadelige effecten voor bedrijven te kunnen opvangen. Daarnaast zal deze termijn voor bedrijven acceptabel dienen te zijn om in economische zin volwaardig te kunnen concurreren. De memorie van toelichting dient in het licht van het vorenstaande te worden aangevuld. 1. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de memorie van toelichting aangevuld met een beschouwing over de vergelijking in internationaal perspectief van netbeheerders en vergunninghouders ten behoeve van het vaststellen van de tarieven. Ook is de memorie van toelichting aangevuld met een motivering van de duur van de overgangsperiode tot 1 januari 2001. Bovendien zijn de artikelen IV en V (voorheen de artikelen III en IV), mede gelet op deze opmerkingen van de Raad van State in dit punt en in punt 16 van zijn advies, aangepast om beter tot uitdrukking te brengen welke regels en tarieven in de overgangsperiode gelden. 2. In de toelichting (paragraaf 3) wordt vermeld dat in de komende jaren op internationaal niveau overleg zal plaatsvinden, met name met betrekking tot de tariefstructuren voor het landgrensoverschrijdende elektriciteitstransport. De uitkomst van dat overleg zal bij de eventuele structuurwijzigingen worden betrokken. Dit betreft de structuur voor de tarieven voor invoer, uitvoer en doorvoer van elektriciteit, alsmede de voorwaarden daarvoor. De uitkomst van voornoemd overleg, dat naar het voorkomt (ook) in communautair verband moet plaatsvinden, lijkt cruciaal voor de internationale positie van Nederland op dit terrein. Daarbij kan er niet aan worden voorbijgegaan dat de in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Elektriciteitswet 1998 nog aangekondigde vorming van het grootschalig produktiebedrijf (kamerstukken II 1997/98, 25 621, nr. 3, blz.1), bedoeld voor onder meer het versterken van de internationale concurrentiepositie van Nederland, in het afgelopen voorjaar is mislukt. De Raad adviseert in de toelichting, gelet op deze nieuwe omstandigheid, nader in te gaan op de positie van ons land in het toekomstige internationale elektriciteitsverkeer, mede in het licht van de ook in genoemde toelichting vermelde kwetsbaarheid van de Nederlandse elektriciteitsmarkt bij een marktopening die aanmerkelijk verder gaat dan waartoe artikel 19 van richtlijn nr. 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (PbEG 1997 L 27) (hierna: de richtlijn) verplicht. 2. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de memorie van toelichting aangevuld met een korte beschouwing over de positie van de elektriciteitssector op de Europese markt in het licht van de omstandigheid dat de vorming van het Grootschalig Productiebedrijf niet is gerealiseerd. 3a. Blijkens de memorie van toelichting (paragraaf 4) geldt als uitgangspunt dat vanaf 2001 tarieven voor netwerkdiensten en voor de levering van elektriciteit jaarlijks worden vastgesteld, gebaseerd op de tarieven van het daaraan voorafgaande jaar die worden vermenigvuldigd met een factor, afgeleid uit de consumentenprijsindex, gecorrigeerd met een factor voor efficiencykorting. Deze korting zal voor de netwerktarieven op grond van een aantal vooraf bekende indicatoren worden vastgesteld door de directeur van de dienst en voor de leveringstarieven door de Minister van Economische Zaken (artikelen 27a en 41). Over de wijze waarop de efficiencykorting zal worden bepaald, welke parameters en prestatie-indicatoren een rol zullen spelen en welke procedure daarbij zal worden gevolgd, zullen de directeur van de dienst alsmede de Minister van Economische Zaken beleidsregels ontwikkelen. De efficiencykorting is het centrale element van het voorgestelde systeem; daarin komt onder meer de «benchmarking» tot uitdrukking. Ten Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 2
minste zouden de factoren en criteria die bij de vaststelling van de korting een rol spelen bij algemeen verbindend voorschrift (wet of algemene maatregel van bestuur) moeten worden bepaald; hetzelfde geldt voor de mate waarin verschillende efficiencykortingen kunnen worden toegepast. b. Beleidsregels spelen ook met betrekking tot andere onderwerpen, zo blijkt uit het wetsvoorstel of de toelichting, een belangrijke rol, bijvoorbeeld ten aanzien van de tariefdrager voor de aansluittarieven, met betrekking tot de nadere invulling van de in artikel 26 bedoelde voorwaarden en de in artikel 27c bedoelde uniforme beginselen voor de inrichting en het gebruik van de financiële verslaglegging door de netbeheerder. Voorts bepaalt het voorgestelde artikel 40, eerste lid, dat de Minister van Economische Zaken in een beleidsregel een uniforme tariefstructuur vaststelt voor de leveringstarieven van alle vergunninghouders. Blijkens de toelichting zijn hierbij zaken aan de orde als de keuze van de tariefdrager, het onderscheiden van tariefperiodes voor delen van een dag en het onderscheiden van groepen afnemers. De Raad meent dat de keuze voor beleidsregels niet voor de hand ligt nu de aard en het belang van de genoemde onderwerpen uitwerking daarvan bij algemeen verbindend voorschrift (wet of algemene maatregel van bestuur) indiceren. Daar komt bij dat deze keuze bijvoorbeeld voor de in artikel 40, eerste lid, bedoelde uniforme tariefstructuur niet begrijpelijk is in het licht van de wens van de Tweede Kamer, weergegeven in de brief van haar voorzitter van 18 juni 1998, onderwerpen als deze niet in een algemene maatregel van bestuur maar bij wet te regelen. Het college adviseert het voorstel ook op deze onderdelen te heroverwegen en voorzover de keuze voor beleidsregels wordt gehandhaafd deze in ieder geval nader te motiveren. 3a. De raad adviseert de factoren en criteria die bij de vaststelling van de efficiencykorting een rol spelen bij algemeen verbindend voorschrift te bepalen. Deze factoren en criteria zijn zonder twijfel van groot belang voor de netbeheerders en vergunninghouders. Zij kunnen thans echter niet goed worden opgenomen in het wetsvoorstel of een algemene maatregel van bestuur, aangezien dat belemmerend zou werken voor de ontwikkeling van het tarieftoezicht. Het is naar mijn oordeel daarom beter om een heldere procedure te creëren, waarbij ook netbeheerders betrokken kunnen worden bij de vaststelling en publicatie van de factoren en criteria door de directeur van de dienst. Hetzelfde geldt voor de consultatie van vergunninghouders bij de vaststelling van de efficiencykorting op de leveringstarieven door de Minister van Economische Zaken. Indien de factoren en criteria na enige jaren voldoende zijn uitgekristalliseerd, kan overwogen worden die dan een formeel-wettelijke status te geven. Gelet hierop zijn de factoren en criteria niet neergelegd in het wetsvoorstel, maar is het wetsvoorstel aangevuld met een procedure voor de vaststelling van de efficiencykorting. 3b. Het advies van de Raad van State is aanleiding geweest om de verschillende door de raad genoemde beleidsregels te heroverwegen. Drie beleidsregels zijn vervallen, namelijk die voor de tariefdrager voor de aansluittarieven (zie daarvoor punt 8 van dit nader rapport), voor de nadere invulling van de in artikel 26 van het wetsvoorstel bedoelde voorwaarden en voor de uniforme beginselen voor de inrichting en het gebruik van de financiële verslaglegging door de netbeheerder. De uniforme tariefstructuur voor de leveringstarieven van alle vergunninghouders is in artikel 40, tweede lid, van het wetsvoorstel neergelegd. De toelichting is aangepast aan deze wijzigingen. Artikelsgewijs 4. Uit de toelichting op artikel II van het voorstel komt naar voren dat naast vergunninghouders en afnemers, niet zijnde beschermde afnemers, ook handelaren en de elektriciteitsbeurs voor programmaverantwoordelijkheid in aanmerking komen. In het voorgestelde artikel 1, eerste lid, onder o, dat niet alleen programmaverantwoordelijkheid omschrijft maar ook aangeeft op wie die verantwoordelijkheid rust, worden de laatstgenoemde actoren in de elektriciteitswereld niet vermeld. Artikel 1, eerste lid, onder o, dient te worden aangevuld. 4. Het advies van de Raad van State om in artikel 1, eerste lid, onderdeel o, van het wetsvoorstel ook handelaren en de elektriciteitsbeurs te noemen, is Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 3
niet gevolgd. Het genoemde artikel geeft aan op wie de programmaverantwoordelijkheid rust, namelijk op afnemers, niet zijnde beschermde afnemers, en vergunninghouders, de laatsten ten behoeve van de beschermde afnemers. Programma-verantwoordelijkheid houdt in dat afnemers de aanbieders en de verbruikers van elektriciteit ten behoeve van netbeheerders programma s moeten opstellen, waarin is aangegeven hoeveel elektriciteit zij op het net zullen invoeden of daarvan af zullen nemen, opdat netbeheerders weten hoeveel elektriciteit zij op ieder moment moeten transporteren. Afwijkingen van de programma s moeten door de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet als systeembeheerder worden opgevangen, waaraan kosten zijn verbonden, die verhaald moeten kunnen worden op de afnemer die van zijn programma afwijkt (vergelijk ook het antwoord op punt 10 van het advies). Derden, zoals handelaren en de elektriciteitsbeurs, spelen als zodanig geen rol bij het transport van elektriciteit. De programma-verantwoordelijkheid rust dan ook niet op hen, tenzij afnemers of vergunninghouders die verantwoordelijkheid aan hen overdragen. In dat geval hebben zij programma-verantwoordelijkheid totdat de afnemer of vergunninghouder de verantwoordelijkheid terugneemt of overdraagt aan een ander. Het zou dus onjuist zijn om in artikel 1, eerste lid, onderdeel o, van het wetsvoorstel ook deze handelaren en de elektriciteitsbeurs te noemen. Slechts is nodig mogelijk te maken dat afnemers en vergunninghouders de programma-verantwoordelijkheid aan hen kunnen overdragen en dat handelaren en de elektriciteitsbeurs dan de programma s opstellen. Een dergelijke mogelijkheid zal voortvloeien uit de voorwaarden, bedoeld in artikel 26, tweede lid, van het wetsvoorstel. In dat verband is artikel 1, eerste lid, onderdeel o, aangevuld om tot uitdrukking te brengen dat afnemers en vergunninghouders de programma s door anderen kunnen laten opstellen. 5. In het voorgestelde artikel 15, derde lid, is de bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken vastgelegd om eigenaren van netten waarop een beperkt aantal afnemers aangesloten is of zal worden, een ontheffing te verlenen van de plicht om een netbeheerder aan te wijzen. Blijkens de toelichting op artikel 15, derde lid, onder d, kan ontheffing worden verleend als een samenwerkingsovereenkomst wordt gesloten met de netbeheerder van het net waarop een «particulier net» is aangesloten, en het net toegankelijk is voor afnemers. Bovendien is, aldus de toelichting, vereist dat degene die de ontheffing aanvraagt geen netbeheerder is en evenmin in een groepsmaatschappij verbonden is met een netbeheerder. Deze laatste voorwaarde is evenwel niet in het desbetreffende artikelonderdeel opgenomen. Mede gelet op aanwijzing 214 van de Aanwijzingen voor de regelgeving dient het voorstel te worden aangevuld. 5. Overeenkomstig het advies van de raad is de tekst van het wetsvoorstel aangepast aan de memorie van toelichting. 6. Artikel 24, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 bepaalt dat de in het eerste lid bedoelde verplichting niet geldt voorzover de netbeheerder voor het gevraagde transport van elektriciteit redelijkerwijs geen capaciteit ter beschikking heeft. Op grond van artikel 27, tweede lid, onder a, worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop bepaald wordt of een netbeheerder voor het gevraagde transport redelijkerwijs geen capaciteit ter beschikking heeft als bedoeld in artikel 24, tweede lid. Het college stelt vast dat op basis van het wetsvoorstel deze delegatiebepaling evenwel vervalt doch dat de desbetreffende materie, in afwijking van de andere onderwerpen in artikel 27, niet in uitgewerkte vorm terugkeert. Nu blijkens het amendement van het voormalige lid Lansink (kamerstukken II 1997/98, 25 621, nr. 22) ook op dit punt is aangedrongen regels te stellen, geeft het college in overweging dit punt alsnog te regelen. 6. Het advies van de Raad van State heeft geleid tot een aanvulling van het wetsvoorstel (artikel I, onderdeel J, de artikelen 24a en 24b). Kern van deze regeling is dat het in beginsel verboden is transportcapaciteit te reserveren voor een bepaalde afnemer. In beginsel, omdat in twee gevallen wel capaciteit gereserveerd moet worden, namelijk voor noodzakelijk transport van elektriciteit ten behoeve van onderlinge hulp en bijstand voor de instand- Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 4
houding van de integriteit van de netten, en voor uitvoering van een besluit van de Minister van Economische Zaken of van de directeur van de dienst ten aanzien van bepaalde landsgrensoverschrijdende netten. Als de netbeheerder constateert dat hij te weinig transportcapaciteit heeft, moet hij de beschikbare capaciteit verdelen over degenen die een transportverzoek doen. 7. Op grond van het voorgestelde artikel 25 zenden de gezamenlijke netbeheerders aan de directeur van de dienst een voorstel met betrekking tot de tariefstructuren dat de elementen en wijze van berekening beschrijft van het tarief waarvoor afnemers zullen worden aangesloten op het net, waarvoor transport van elektriciteit met inbegrip van de invoer, uitvoer en doorvoer van elektriciteit, ten behoeve van afnemers zal worden uitgevoerd en waarvoor de systeemdiensten zullen worden bekostigd. In de toelichting op dit artikel wordt opgemerkt dat andere soorten tarieven dan vorengenoemde in het kader van het netbeheer niet zijn toegestaan. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Elektriciteitswet 1998 wordt evenwel een zestal te onderscheiden tariefcomponenten genoemd (kamerstukken II 1997/98, 25 621, nr. 3, blz. 36). Het verdient aanbeveling in de toelichting te motiveren waarom deze opzet is gewijzigd en daarbij met name aandacht te schenken aan de in voornoemde toelichting aangekondigde tariefcomponent voor collectief gemaakte kosten, nu in ieder geval deze niet lijkt te vallen onder één van de in artikel 25 limitatief opgesomde componenten. 7. Wat betreft de vergelijking van de tarieven voor de aansluiting op het net, het transport van elektriciteit en de systeemdiensten met de zes tariefcomponenten die in de memorie van toelichting bij de ontwerp-elektriciteitswet 1998 genoemd zijn, merk ik op dat er geen wijziging heeft plaatsgevonden in de opzet. Een aantal tariefcomponenten is evenwel samen genomen in het transporttarief, namelijk de in de eerdergenoemde toelichting bedoelde tarieven voor het systeemgebruik, voor de verrekening van netverliezen en voor de verrekening van transportbeperkingen. Ook het tarief ter dekking van collectief gemaakte kosten kan terug komen in de aansluit- of transporttarieven, aangezien artikel 27, tweede lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat een voorstel voor de tarieven tevens betrekking kan hebben op een uitzonderlijke en aanmerkelijke investering ter uitbreiding van het door de desbetreffende netbeheerder beheerde net. Paragraaf 5 van de toelichting is in deze zin aangevuld. 8. Met betrekking tot de drie soorten tarieven in artikel 25, te weten het aansluittarief, het transporttarief en het systeemtarief wordt in de toelichting opgemerkt dat per soort tarief wordt bepaald waarover het tarief mag worden berekend (tariefdrager) en bij wie het tarief in rekening mag worden gebracht. In het voorstel wordt met betrekking tot het systeemtarief de tariefdrager genormeerd (artikel 25c, derde lid). In de toelichting op dit artikel wordt opgemerkt dat geen tariefdrager is vastgelegd voor transporttarieven omdat op dit moment nog niet goed kan worden overzien welke tariefdrager in een geliberaliseerde elektriciteitsmarkt de beste keus is. Met betrekking tot de tariefdrager voor aansluittarieven wordt in het voorstel niets geregeld, doch komt uit de toelichting op artikel 25a naar voren dat in een beleidsregel van de directeur van de dienst kan worden uitgewerkt welke aansluitingen als standaardaansluitingen moeten worden aangemerkt en welke activiteiten begrepen worden onder het aanbrengen van standaardaansluitingen. Het aansluittarief wordt dan, aldus de toelichting, voor deze standaardaansluitingen vastgesteld. Het bevreemdt de Raad dat mede in het licht van de implementatie van de richtlijn, die liberalisering van de elektriciteitsmarkt nastreeft, thans nog geen duidelijkheid kan worden geboden over de tariefdrager voor transporttarieven. Hoewel moet worden aangenomen dat dit verband houdt met het internationale overleg, genoemd in paragraaf 3 van de toelichting, dringt het college erop aan op dit punt zo snel mogelijk duidelijkheid te scheppen en aldus zekerheid voor de betrokken bedrijven te creëren. De Raad adviseert alsdan, in aansluiting op het stelsel van systeemdiensten, de tariefdrager voor transporttarieven in een algemeen verbindend voorschrift (wet of algemene maatregel van bestuur) te normeren. Ten aanzien van de aansluittarieven meent het college dat nu deze kennelijk uitsluitend standaardaansluitingen als object hebben, zulks in het voorstel ook Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 5
uitdrukkelijk dient te worden geconcretiseerd, zo nodig met gebruikmaking van een begripsbepaling. Voor het stellen van beleidsregels, lijkt in aansluiting op hetgeen in punt 3 van dit advies is betoogd, geen reden. De Raad adviseert het voorstel aan te passen. 8. Het advies van de Raad van State heeft geleid tot een heroverweging van de tariefdragers voor het aansluittarief en het transporttarief. Wat het aansluittarief betreft kan in wezen niet gesproken worden van een tariefdrager, maar gaat het er veeleer om de verschillende componenten van standaardaansluitingen te waarderen. De toelichting is op dit punt verduidelijkt. Wat betreft de tariefdrager van het transporttarief zijn belangrijke voordelen verbonden aan het uitdrukken van dat tarief in een bedrag per getransporteerde hoeveelheid elektriciteit in kwh. Aangezien het overleg met de (toekomstige) netbeheerders en marktpartijen hierover nog niet is afgerond, is thans in het wetsvoorstel opgenomen dat de tariefdrager door de Minister van Economische Zaken wordt vastgesteld vóór 1 juli 1999. Hetzelfde geldt voor de tariefdrager voor het leveringstarief. Dit is in de toelichting uiteengezet. 9. Ingevolge het voorgestelde artikel 25b, vierde lid, worden de tarieven waarvoor invoer, uitvoer en doorvoer van elektriciteit ten behoeve van de afnemers zal worden uitgevoerd, zodanig berekend dat het landgrensoverschrijdend handelsverkeer daardoor niet wordt belemmerd. De vraag rijst of deze bepaling, gelet op de relevante communautaire bepalingen, in het bijzonder artikel 30 van het EG-Verdrag, en het feit dat het desbetreffende handelsverkeer hoofdzakelijk met de andere lidstaten plaatsvindt, zelfstandige betekenis heeft en derhalve noodzakelijk is. De bepaling dient te worden heroverwogen. 9. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is het tariefstelsel voor de invoer, uitvoer en doorvoer van elektriciteit nog eens bezien. Inderdaad kan worden betwijfeld of de norm dat de tarieven zodanig worden berekend dat het landsgrensoverschrijdend handelsverkeer daardoor niet wordt belemmerd, zelfstandige betekenis heeft in het licht van het EG-recht. Dergelijke tarieven moeten echter niet ongereguleerd blijven, juist ook met het oog op het handelsverkeer op de interne markt. Daarom wordt thans in EU-verband overleg gevoerd over deze tarieven. De desbetreffende bepalingen zijn aangepast, met dien verstande dat in beginsel het tariefstelsel voor nationaal transport van elektriciteit van overeenkomstige toepassing is op internationaal transport, maar dat bij algemene maatregel van bestuur de tarieven voor invoer, doorvoer en uitvoer van elektriciteit nader kunnen worden gereguleerd, mede gelet op eventuele internationale afspraken. Een ander punt dat verband houdt met het elektriciteitsverkeer op de interne markt, betreft de aanleg van landsgrensoverschrijdende verbindingen («interconnectors») door anderen dan de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet. Om de aanleg van dergelijke verbindingen te faciliteren, is voorzien in een regeling waarbij de directeur van de dienst op aanvraag toestemming kan verlenen transportcapaciteit op die verbindingen te reserveren. Langs die weg krijgen degenen die grote investeringen hebben gedaan om deze verbindingen tot stand te brengen, de zekerheid dat zij de investeringen kunnen terugverdienen door middel van een lange-termijncontract met bepaalde exclusieve rechten. Het wetsvoorstel en de toelichting zijn ook op dat punt aangevuld. 10. Het voorgestelde artikel 25c geeft een regeling inzake het tarief voor systeemdiensten. Deze diensten zijn noodzakelijk voor het waarborgen van een veilig, betrouwbaar en doelmatig elektriciteitstransport. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het systeem, bedoeld in het eerste lid, in rekening wordt gebracht bij iedere afnemer die elektriciteit verbruikt en een aansluiting heeft op het net dat wordt beheerd door een netbeheerder of, voorzover het betreft het tarief voor het handhaven van de energiebalans, bij de natuurlijke of rechtspersoon die programmaverantwoordelijkheid heeft of de programmaverantwoordelijkheid van anderen heeft overgenomen. Het tarief wordt uitgedrukt in een bedrag per verbruikte hoeveelheid elektriciteit in kwh. Uit de toelichting op dit artikel komt naar voren dat ook de zelfopwekkers die slechts incidenteel gebruikmaken van het net, als hun eigen elektriciteits- Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 6
produktie ontoereikend is, op dezelfde voet als alle andere eindgebruikers aan deze «verzekering» moeten bijdragen. De vraag rijst evenwel of deze zelfopwekkers, vanwege het incidentele gebruik dat zij van het openbare net maken, op dit punt volledig ook voor wat betreft de hoogte van het tarief gelijk kunnen worden gesteld met reguliere gebruikers of afnemers; voor zelfopwekkers is het openbare net als het ware niet meer dan een «vangnet» waarop zij kunnen terugvallen. In dat verband rijst ook de vraag of de voorgestelde opzet niet op gespannen voet staat met artikel 20, eerste lid, van de richtlijn op grond waarvan de lidstaten de nodige maatregelen nemen opdat onafhankelijke producenten en zelfopwekkers kunnen onderhandelen over toegang tot het net met het oog op de bevoorrading van de in dezelfde of een andere lidstaat gevestigde eigen vestigingen en dochterondernemingen via het koppelnet. In het licht hiervan dient de plicht voor zelfopwekkers om bij te dragen aan de kosten van systeemdiensten in ieder geval nader te worden gemotiveerd. 10. Het advies van de Raad van State is aanleiding geweest om het tarief voor systeemdiensten opnieuw te bezien. Dat heeft geleid tot het aanbrengen van een scherper onderscheid in het tarief voor het verrichten van systeemdiensten in enge zin en de prijs voor het handhaven van de energiebalans door middel van het systeem van programma-verantwoordelijkheid. Het eerstgenoemde tarief voor het verrichten van de systeemdiensten in enge zin heeft betrekking op voorzieningen die voor iedere afnemer die op het net is aangesloten, zijn getroffen, ongeacht het feitelijke gebruik dat van de voorzieningen wordt gemaakt. Het gaat met name om het beschikbaar houden van reserve- en regelvermogen en van black-start-voorzieningen. Omdat het profijt dat afnemers hebben van deze systeemdiensten niet individualiseerbaar is, heeft dit tarief in zekere zin het karakter van een collectieve verzekering. Er is geen reden om één soort afnemer, de zelfopwekkers, niet te laten betalen voor deze verzekering waarvan zij evengoed profiteren als de andere afnemers. De prijs voor het handhaven van de energiebalans heeft een andere functie. Het gaat daarbij niet om de vergoeding van gemaakte kosten, maar om een prikkel voor afnemers om zich te gedragen overeenkomstig de door of voor hen opgestelde programma s. Daarbij is er wel een groot verschil tussen zelfopwekkers, die slechts incidenteel gebruik maken van het net, en afnemers die altijd via het net elektriciteit ontvangen: eerstgenoemden zullen slechts incidenteel geconfronteerd worden met afwijkingen van hun programma s, waarvoor zij moeten betalen, en zijn daardoor aanzienlijk minder verschuldigd voor het handhaven van de energiebalans. Deze prijs wordt niet vastgesteld door de directeur van de dienst. Laatsgenoemde houdt er wel toezicht op in het kader van de vaststelling van de voorwaarden met betrekking tot de systeemdiensten. Wat betreft de verwijzing door de raad naar artikel 20, eerste lid, van de elektriciteitsrichtlijn, merk ik op dat het daar genoemde recht voor zelfopwekkers om te onderhandelen over de toegang tot het net gelezen moet worden in het licht van artikel 17 van de richtlijn. Artikel 17 van de richtlijn bevat daarbij twee varianten: enerzijds een «puur» systeem van nettoegang via onderhandelen (eerste lid), anderzijds een systeem van gereguleerde nettoegang dat een gelijkwaardig recht op nettoegang als de onderhandelde nettoegang geeft (vierde lid). In de Elektriciteitswet 1998 is gekozen voor de gereguleerde nettoegang die geldt voor alle afnemers, de zelfopwekkers daarbij inbegrepen. Het is in lijn met die keuze dat zelfopwekkers, net als alle andere afnemers die elektriciteit verbruiken, moeten betalen voor de door de directeur van de dienst vastgestelde systeemdiensten. Met inachtneming van de hierboven genoemde uiteenzetting is het wetsvoorstel aangepast en de memorie van toelichting aangevuld. 11. Ingevolge het voorgestelde artikel 26, eerste lid, zenden de gezamenlijke netbeheerders aan de directeur van de dienst een voorstel voor de voorwaarden met betrekking tot de in dat artikellid genoemde onderwerpen. Op basis van het tweede lid van dit artikel worden in de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, in ieder geval de voorwaarden opgenomen met betrekking tot de programmaverantwoordelijkheid van afnemers, niet zijnde beschermde afnemers, en vergunninghouders, waarbij wordt bepaald dat de Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 7
programmaverantwoordelijkheid kan worden overgedragen aan een andere natuurlijke persoon of rechtspersoon, met uitzondering van een netbeheerder. Het is de Raad niet duidelijk waarom in artikel 26, tweede lid, tevens is voorzien in de mogelijkheid van overdracht van programmaverantwoordelijkheid door de houders van een leveringsvergunning als bedoeld in artikel 36 van de Elektriciteitswet 1998. In paragraaf 7 van de memorie van toelichting wordt op dit punt slechts ingegaan op de overdracht door afnemers. Het verdient aanbeveling de toelichting op dit punt aan te vullen. 11. Overeenkomstig het advies van de Raad van State is de toelichting aangevuld met een motivering van de mogelijkheid voor vergunninghouders om de programma-verantwoordelijkheid over te dragen. 12. Ingevolge het voorgestelde artikel 26b, eerste lid, voeren de gezamenlijke netbeheerders overleg met representatieve organisaties van afnemers over voorstellen met betrekking tot de tariefstructuren en de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 26 en 26a, eerste lid. In de toelichting (paragraaf 8) wordt opgemerkt dat het begrip afnemers in dit verband ruim dient te worden uitgelegd, zodat ook leveringsbedrijven en handelaren hiertoe gerekend kunnen worden. Uit artikel 1, eerste lid, onder h, van de Elektriciteitswet 1998, dat een omschrijving geeft van het begrip handelaar, volgt niet zonder meer dat een dergelijke persoon kan worden aangemerkt als een afnemer in de zin van artikel 1, eerste lid, onder c, van de wet. Artikel 26b, eerste lid, dient te worden aangepast. 12. Artikel 26b, eerste lid, is aangepast met inachtneming van het advies van de raad, doordat over «representatieve organisaties van partijen op de elektriciteitsmarkt» wordt gesproken in plaats van «representatieve organisaties van afnemers». 13. Ingevolge het voorgestelde artikel 26e, eerste lid, stelt de directeur van de dienst de tariefstructuren en voorwaarden vast met inachtneming van de resultaten van het overleg, bedoeld in artikel 26b, eerste lid (onderdeel a) en een tweetal nader genoemde belangen (onderdelen b en c). Het is de Raad opgevallen dat de voorstellen van de gezamenlijke netbeheerders daarbij als zodanig geen rol spelen, terwijl zulks wel voortvloeit uit het derde en vierde lid van dit artikel en ook de toelichting daarvan uitgaat. Het college constateert overigens dat uit het derde en vierde lid een rangorde voortvloeit die bepalend is bij de vaststelling van de tariefstructuren en voorwaarden. In het eerste lid komt die rangorde niet terug. Het college adviseert artikel 26e, eerste lid, te heroverwegen. 13. Aan de artikelen 26e, eerste lid, en 26f, derde lid, is toegevoegd dat de directeur van de dienst ook de voorstellen van de gezamenlijke netbeheerders bij de vaststelling in acht moet nemen. Wat de tweede vraag van de raad betreft, merk ik op dat artikel 26e, derde lid, bedoeld is om de gezamenlijke netbeheerders de gelegenheid te geven een voorstel te wijzigen als daartoe aanleiding bestaat. Als zij dat niet op tijd doen, heeft de directeur van de dienst op grond van het vierde lid de bevoegdheid om de tariefstructuren en voorwaarden vast te stellen, waarbij hij de noodzakelijke wijzigingen ten opzichte van het voorstel van de netbeheerders kan aanbrengen. Anders dan de raad meen ik niet dat uit deze leden een rangorde zou voortvloeien die in het eerste lid tot uitdrukking zou kunnen komen. 14. Artikel 8 van de Elektriciteitswet 1998 voorziet erin dat de directeur van de dienst in bepaalde gevallen bepaalde bevoegdheden uitoefent in overeenstemming met de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit. Gezien het feit dat artikel I, onder B, deze verplichting uitbreidt tot de bepalingen die aanvankelijk in de in artikel 27 van de wet voorziene algemene maatregel van bestuur zouden zijn opgenomen, verdient het aanbeveling in de toelichting nader aandacht te besteden aan de positie van de Nederlandse mededingingsautoriteit bij de toepassing van deze bepalingen. 14. Mede gelet op het advies van de Raad van State is de positie van de Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet (de dienst) ten opzichte van de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa) nogmaals bezien. Besloten is de Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 8
dienst als kamer bij de NMa onder te brengen. Daarmee wordt ook invulling gegeven aan de aankondiging terzake in de Eerste Kamer (Handelingen I 1997/98, blz. 1810). Gelet hierop moeten de bevoegdheden van de directeurgeneraal van de NMa ten opzichte van die van de directeur van de dienst anders worden geregeld dan thans het geval is in artikel 8 van de Elektriciteitswet 1998. In de toelichting op de voorgestelde wijzigingen wordt overeenkomstig het advies van de raad ook ingegaan op de postitie van de NMa bij de toepassing van de bepalingen met betrekking tot de vaststelling van de tariefstructuren, tarieven en voorwaarden. 15. Het voorgestelde artikel 27a, eerste lid, bepaalt dat de directeur van de dienst de tarieven, die kunnen verschillen voor de verschillende netbeheerders, vaststelt met toepassing van een in dit artikelonderdeel uitgewerkte formule. In deze formule is onder meer opgenomen: P t-1. Dit onderdeel van de formule staat voor de tarieven die golden in de periode voorafgaand aan de periode t. De Raad is niet duidelijk geworden op welke tarieven wordt gedoeld, te weten de tarieven vastgesteld met toepassing van artikel 26e danwel de feitelijke marktprijzen. Indien gedoeld wordt op eerder vastgestelde maximale tarieven, dient in de toelichting te worden verklaard hoe kostenvermindering bij de producenten tot prijsverlaging kunnen leiden, anders dan door een ingreep via de efficiencykorting. Indien daarentegen de feitelijke marktprijzen bedoeld zijn, dreigt de formule de exploitanten te «dwingen» steeds de maximale tarieven te hanteren. De toelichting op artikel 27a dient te worden aangevuld. Hetzelfde geldt voor het op dit onderdeel identieke artikel 41. 15. Naar aanleiding van de vraag van de raad welke tarieven bedoeld zijn met de aanduiding p t-1 in artikel 27a, eerste lid, merk ik op dat daarmee worden bedoeld de tarieven die de directeur van de dienst in het voorafgaande jaar met toepassing van artikel 27a heeft vastgesteld. Op grond van artikel 26e worden geen tarieven, maar tariefstructuren vastgesteld. Evenmin zijn de feitelijke marktprijzen bedoeld. Voorts kan een kostenvermindering bij producenten slechts in beperkte mate gevolgen hebben voor het tarief dat netbeheerders in rekening brengen, aangezien de laatsten slechts voor bepaalde systeemdiensten elektriciteit inkopen bij producenten en voor het overige niet van hen afhankelijk zijn. Daarbij kan een tariefverlaging bij netbeheerders alleen door middel van de efficiencykorting, de x t in de formule waarnaar de raad verwijst, worden doorgevoerd. Dat laatste geldt ook voor leveranciers: ten aanzien van hen kan een kostenvermindering bij producenten alleen tot verlaging van leveringstarieven leiden als met die kostenvermindering rekening wordt gehouden bij vaststelling van de efficiencykorting. De toelichting op artikel 27a is met inachtneming van het vorenstaande verduidelijkt. 16. Het valt op dat met betrekking tot de overgangsbepalingen die zien op de tarieven in de twee overgangsjaren 1999 en 2000 (de artikelen III en IV) deze jaren slechts impliciet uit deze bepalingen voortvloeien. Voorts vloeit uit deze artikelen niet eenduidig voort dat de tarieven voor het jaar 2000 kunnen worden aangemerkt als starttarief en nulpunt voor het systeem van «benchmarking» en tariefmutatie. De Raad adviseert het voorstel op deze onderdelen te verduidelijken. 16. Overeenkomstig het advies van de raad zijn de artikelen IV en V (voorheen de artikelen III en IV) verduidelijkt om beter aan te geven welke regels en tarieven gelden in de overgangsperiode tot 2001. Bovendien is daarbij afgezien van de mogelijkheid om eventuele aanmerkelijke verhogingen van de net- of leveringstarieven in 1999 onmiddellijk te corrigeren na inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Thans wordt als beleidslijn gehanteerd dat dergelijke aanmerkelijke en ongemotiveerde verhogingen bij de vaststelling van de tarieven voor 2000 en daarna bij de bepaling van de efficiencykorting zullen worden gecompenseerd. 17. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage. 17. De redactionele kanttekeningen zijn verwerkt. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 9
Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog een aantal aanvullingen en verbeteringen in het wetsvoorstel en de toelichting aan te brengen. Voorgesteld wordt in artikel 1, tweede lid, van de Elektriciteitswet 1998 concreet aan te geven welke rechtspersonen niet als beschermde afnemers kunnen worden gezien. Om de handhaving van de reciprociteitsregeling te bevorderen is een artikel 33a aan het wetsvoorstel toegevoegd met een regeling die het verstrekken van onjuiste informatie aan de landelijk netbeheerder sanctioneert. Toegevoegd is een regeling voor de herstructurering van de elektriciteitsproductiebedrijven en de afwikkeling van niet-marktconforme investeringen. Deze regeling, die de huidige artikelen 75 tot en met 77 van de Elektriciteitswet 1998 vervangt, is aangekondigd aan de Tweede Kamer (kamerstukken II 1998/99, 25 097, nr. 24). Verder is een nieuw artikel VI met een overgangsregeling voor ontheffingen van de plicht tot de aanwijzing van een netbeheerder die verleend zijn op grond van de Elektriciteitswet 1998, maar die op grond van het nieuwe artikel 15 van de wet niet of in een andere vorm verleend zouden zijn. Daarnaast zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting geactualiseerd en op enkele punten van ondergeschikte betekenis gewijzigd. De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. De Vice-President van de Raad van State, H. D. Tjeenk Willink Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten- Generaal te zenden. De Minister van Economische Zaken A. Jorritsma-Lebbink Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 10
Bijlage bij het advies van de Raad van State van 21 september 1998, no. W10.98.0318, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft. In het voorgestelde artikel 15, derde lid, onder c, van de Elektriciteitswet 1998 «van de kwaliteitseisen» vervangen door: van de voorwaarden. In het voorgestelde artikel 25 «bekostigd» vervangen door: verricht. Tweede Kamer, vergaderjaar 1998 1999, 26 303, A 11