Nederlandse Mededingingsautoriteit BESLUIT Nummer 103145_12/8 Betreft zaak: Bezwaar vaststelling maximum nettarieven elektriciteit 2009 Beslissing op bezwaar van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit op de bezwaren van de Vereniging voor Milieu, Energie en Water tegen het besluit tot vaststelling van de maximum nettarieven elektriciteit voor het jaar 2009 voor Cogas Infra & Beheer B.V. 1. Bij besluit van 12 december 2008, met kenmerk 103044-5/13 (hierna: bestreden besluit of bestreden tariefbesluit ), heeft de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad ) de maximum nettarieven elektriciteit voor het jaar 2009 voor Cogas Infra & Beheer B.V. (hierna: Cogas ), vastgesteld. Dit besluit is vastgesteld in het kader van de vierde reguleringsperiode elektriciteit. 2. Tegen dit besluit is door de Vereniging voor Energie, Milieu en Water (hierna: VEMW) proforma bezwaar gemaakt d.d. 22 januari 2009. 3. Bij brief van 3 april 2009 heeft VEMW het proforma bezwaarschrift aangevuld. 4. Bij brief van 4 juni 2009 is VEMW uitgenodigd voor een gezamenlijke hoorzitting op 19 juni 2009 met andere partijen die bezwaarschriften hadden ingediend tegen de tariefbesluiten 2009 Elektriciteit. 5. Op 19 juni 2009 is VEMW verschenen op een hoorzitting ten kantore van de NMa, waarbij de gronden van het bezwaarschrift op een aantal punten nader mondeling zijn toegelicht. Omdat diverse partijen ter hoorzitting kritiek uitten op de gevolgde procedure, onder meer vanwege afwijkingen tussen inventarislijsten, is op de hoorzitting besloten om deze te schorsen en te onderzoeken of een tweede zitting nodig was. 1
6. Bij brief van 31 juli 2009 is de datum van een nieuwe gezamenlijke hoorzitting bekend gemaakt, waarbij tevens nieuwe inventarislijsten zijn verstuurd, alsmede het verslag van de hoorzitting op 19 juni 2009. Daarbij is voorts opnieuw gelegenheid geboden tot inzage in het dossier. 7. Op 9 oktober 2009 is VEMW verschenen ten kantore van de NMa. Cogas is daarbij niet verschenen. Cogas heeft evenmin zienswijzen ingediend. Het verslag van genoemde hoorzitting is aan partijen verstuurd bij brief van 13 november 2009. II. 8. Netbeheerders hebben een wettelijk monopolie om netbeheerderstaken uit te voeren. 1 Er is geen sprake van een vrije markt. In de E-wet is daarom voorzien in regulering van netbeheerders door algemene regels. 2 Deze bepalingen zijn een implementatie van de Eerste Elektriciteitsrichtlijn, die later is vervangen door de Tweede Elektriciteitsrichtlijn. 3 9. Het doel van het reguleringssysteem is om netbeheerders een prikkel te geven om net zo doelmatig te handelen als bedrijven op een markt met concurrentie. Dit wordt tot uitdrukking gebracht in artikel 41, eerste lid, van de E-wet. Het reguleringssysteem zorgt ervoor dat eventuele overwinsten bij netbeheerders die qua omvang uitgaan boven het redelijk rendementsniveau, bij deze bedrijven worden teruggebracht tot een redelijk rendement. Voorts is het de bedoeling van de wetgever dat de netbeheerders moeten streven om zo efficiënt te werken als het meest efficiënte bedrijf in de sector. Ten slotte zullen alle netbeheerders gezamenlijk hun efficiëntieniveau moeten verhogen. 4 10. Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de E-wet stelt de Raad, na overleg met de gezamenlijke netbeheerders en met representatieve organisaties van partijen op de elektriciteitsmarkt, de methode vast tot vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering, van de kwaliteitsterm en van het rekenvolume van elke tariefdrager waarvoor een tarief wordt vastgesteld. Dit alles met inachtneming van het belang dat door middel van marktwerking ten behoeve van afnemers de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de meest doelmatige kwaliteit van het transport wordt bevorderd, voor netbeheerders, met uitzondering van de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet. 1 Ingevolge artikel 10, jo. de artikelen 12 en 16 van de E-wet. 2 Kamerstukken II, 1997-1998, 25621, nr. 3, p. 8. 3 Respectievelijk: Richtlijn 96/92/EG en Richtlijn 2003/54/EG. 4 Kamerstukken II, 2002-2003, 28174, nr. 28, p.13. 2
11. Op grond van artikel 41a, eerste lid, onderdelen a, b, en c, van de E-wet stelt de Raad voor iedere netbeheerder afzonderlijk voor een periode van ten minste drie en ten hoogste vijf jaar respectievelijk vast de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering (hierna: de x-factor), de kwaliteitsterm (hierna: de q-factor) en het rekenvolume van elke tariefdrager waarvoor een tarief wordt vastgesteld. 12. Via toepassing van de wettelijke formule in artikel 41a, eerste lid, onderdeel d, van de E-wet leiden de x-factor en de q-factor tot de tarieven die elke netbeheerder ten hoogste mag berekenen voor het transport van elektriciteit. De x-factor en de q-factor bepalen mede de totale inkomsten van een netbeheerder die hij met zijn transporttarieven mag verdienen in een bepaald jaar. 13. Ingevolge artikel 41b, eerste lid, van de E-wet zendt iedere netbeheerder jaarlijks voor 1 oktober aan de Raad een voorstel voor tarieven die deze netbeheerder ten hoogste zal berekenen voor de uitvoering van netbeheerderstaken genoemd in artikel 16 van de E-wet. Deze tariefvoorstellen moeten voldoen aan de wettelijke eisen, waaronder het vereiste van kostenoriëntatie, de door de Raad vastgestelde tariefstructuren, alsmede de door de Raad vastgestelde x-factor, q-factor en de rekenvolumina. Voorts moet het voorstel de formule van artikel 41b, eerste lid, onder d, E-wet in acht nemen. 14. De Raad stelt de tarieven, die kunnen verschillen voor de verschillende netbeheerders en voor onderscheiden tariefdragers, op grond van artikel 41c, eerste lid van de E-wet, voor iedere netbeheerder jaarlijks vast. 15. Op grond van het tweede lid van artikel 41c, E-wet heeft de Raad de bevoegdheid om deze tarieven te corrigeren als gevolg van beroepsprocedures, of indien gebruik is gemaakt van onjuiste of onvolledige gegevens, dan wel indien de tariefbesluiten zijn vastgesteld op basis van geschatte gegevens en gebleken is dat de feitelijke gegevens daarvan afwijken. 3
Bezwaargronden VEMW 16. De bezwaargronden van VEMW richten zich tegen hantering door de Raad van de term begininkomsten, tegen de vastgestelde TI2009 en tegen de wijze waarop de Raad toepassing heeft gegeven aan artikel Xa van de Wet onafhankelijk netbeheer (hierna: Won). 17. Tot slot verzoekt VEMW om vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, die zij hebben gemaakt voor het voeren van onderhavige bezwaarprocedure. 18. VEMW stelt ten eerste dat de Raad de formule uit artikel 41b, eerste lid onder d, van de E-wet onjuist heeft toegepast en derhalve de tarieven 2009 onjuist heeft vastgesteld. Hiertoe voert VEMW allereerst aan dat de Raad ten onrechte het begrip begininkomsten hanteert in plaats van het begrip Totale Inkomsten en dat voorts niet duidelijk is wat het begrip begininkomsten inhoudt. Daarnaast voert VEMW aan dat de Raad bij het vaststellen van de Totale Inkomsten per netbeheerder uit had moeten gaan van de Totale Inkomsten 2007 zoals deze kunnen worden afgeleid uit de door de Raad over dat jaar vastgestelde tariefbesluiten. Vervolgens had de Raad, aldus VEMW, met inachtneming van de formule uit artikel 41b eerste lid onder d per netbeheerder de Totale Inkomsten 2009 moeten bepalen. Volgens VEMW heeft de Raad deze berekening onjuist uitgevoerd, hetgeen geresulteerd heeft in te hoge tarieven. Ten tweede stelt VEMW dat uit de tariefbesluiten niet blijkt dat rekening is gehouden met artikel XA van de Won 5 waarin de doorwerking wordt geregeld die de overdracht van de HS-netten van de regionale netbeheerders aan TenneT heeft op de tariefregulering. Voor zover geen rekening is gehouden met artikel XA van de Won is er volgens VEMW sprake van strijd met de E-wet. 19. De Raad wijst er allereerst op dat met het begrip begininkomsten en met het begrip Totale Inkomsten voor het jaar 2007 (verder: TI 2007) hetzelfde wordt bedoeld. De 5 Artikel XA van de Won luidt: Bij de vaststelling van de tarieven, bedoeld in artikel 41c, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 voor het jaar 2008 wordt de formule, vervat in artikel 41b, eerste lid, onderdeel d, van de Elektriciteitswet 1998, toegepast met een zodanige correctie voor de gevolgen van de wijziging in het beheer van de netten met een spanningsniveau van 110 kv of 150 kv door de in artikel I, onderdeel A, voorgestelde wijziging van artikel 10, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998, dat deze wijziging geen gevolgen heeft voor de betrokken netbeheerders anders dan voortvloeit uit de wijziging van het beheer. 4
wijze waarop de begininkomsten worden vastgesteld is omschreven in het methodebesluit vierde reguleringsperiode. In het navolgende zal de Raad daarom eerst kort ingaan op de reguleringssystematiek in zijn algemeenheid. Vervolgens zal de Raad nader in gaan op het begrip begininkomsten. Geconcludeerd wordt dat dit begrip zowel voldoet aan artikel 41b, eerste lid onderdeel d als aan artikel XA van de Won. 20. De Raad past elk jaar, middels de in artikel 41b, eerste lid, onderdeel d van de E-wet genoemde formule, de doelmatigheidskorting (verder: x-factor) en de kwaliteitsterm (verder: q-factor) toe op het product van de transporttarieven uit het voorgaande jaar en de rekenvolumina. Dit rekenvolume is het aantal eenheden dat de netbeheerder van die dienst zal afzetten, zoals ingeschat door de Raad. De Raad baseert deze verwachting op de gerealiseerde afzet uit het meest recente jaar waar data over beschikbaar zijn. De x- factor en de q-factor bepalen zodoende de totale inkomsten die een netbeheerder, op basis van de rekenvolumina, met zijn transporttarieven en met de tarieven voor de periodieke aansluitvergoeding mag verdienen in een bepaald jaar. 21. Toegepast op de huidige (vierde) reguleringsperiode betekent dit het volgende. Via toepassing van de x-factor, de q-factor en de rekenvolumina zorgt de Raad er voor dat hij de totale inkomsten van een beginniveau voorafgaand aan de reguleringsperiode, dus voor het jaar 2007 (hierna: begininkomsten), naar een eindniveau aan totale inkomsten voor het jaar 2010 (hierna: eindinkomsten) brengt. 22. Voornoemde begininkomsten van de vierde reguleringsperiode worden door de Raad voor elke netbeheerder afzonderlijk gedefinieerd als de totale inkomsten voor het jaar 2007, zoals die volgens de wettelijke formule in artikel 41b, eerste lid, onderdeel d, van de E-wet gebruikt worden ter bepaling van de totale inkomsten voor het jaar 2008. De begininkomsten zijn zodoende gelijk aan het product van de (gecorrigeerde) tarieven in het jaar 2007 en de rekenvolumina voor de vierde reguleringsperiode. 23. VEMW heeft in haar argumentatie geen rekening gehouden met de (reken)volumestijging die heeft plaatsgevonden en is uitgegaan van de rekenvolumina voor de derde reguleringsperiode op basis waarvan de tarieven 2007 zijn vastgesteld. Deze rekenvolumina zijn gebaseerd op de gerealiseerde data over het jaar 2005. De rekenvolumina voor de vierde reguleringsperiode zijn echter gebaseerd op de gerealiseerde data over het jaar 2006 in plaats van de gerealiseerde data over het jaar 2005. De data uit het jaar 2006 zijn recenter en bieden daarom een betere schatting voor de volumina in de jaren gedurende de vierde reguleringsperiode. Doordat de prestatie van de netbeheerders door de stijging van de rekenvolumina groter is, is het redelijk dat daar ook een hoger inkomstenniveau tegenover staat. De netbeheerders zullen immers kosten moeten maken om een grotere afname mogelijk te maken. 5
24. Deze gevolgde aanpak is conform de wet. Artikel 41b, lid 1 onder d, van de E-wet stelt immers dat: TIt-1 = de totale inkomsten uit de tarieven in het jaar voorafgaande aan het jaar t, te weten de som van de vermenigvuldiging van elk tarief in jaar t-1 en het op basis van artikel 41a, eerste lid, onderdeel c, vastgestelde rekenvolume van elke tariefdrager waarvoor een tarief wordt vastgesteld. 25. Door het vaststellen en hanteren van andere rekenvolumina voor de vierde reguleringsperiode, gelden deze nieuwe rekenvolumina ook voor de TI 2007 oftewel de begininkomsten vierde reguleringsperiode. Het begrip begininkomsten is in onderhavig tariefbesluit juist gehanteerd om begripsverwarring, zoals die van VEMW, te voorkomen. 26. Uit vorenstaande volgt dat de Raad bij de vaststelling van de tarieven 2009, anders dan VEMW stelt, de term begininkomsten kan hanteren en de Totale Inkomsten 2007 juist heeft vastgesteld. 27. Voorts worden de begininkomsten indien van toepassing gecorrigeerd voor de effecten van de beheeroverdracht. Uit de artikelen X en XA van de Won en de daarop betrekking hebbende parlementaire geschiedenis 6 volgt dat in het aan onderhavig tariefbesluit ten grondslagliggende methodebesluit rekening moet worden gehouden met de effecten van de beheeroverdracht van de HS-netten van de regionale netbeheerders elektriciteit aan TenneT. De Raad heeft hiertoe de bevoegdheid om de totale inkomsten van de betrokken regionale netbeheerders aan het begin van de nieuwe reguleringsperiode elektriciteit eenmalig te corrigeren voor de diverse elementen die een rol kunnen spelen bij de beheeroverdracht 7. Het gaat derhalve om een correctie op de begininkomsten die samenhangt met de beheeroverdracht van de HS-netten per 1 januari 2008 (hierna: TIcorrectie). 28. De Raad heeft in voornoemd methodebesluit 8 vastgesteld op welke wijze de begininkomsten voor de beheeroverdracht worden gecorrigeerd. Onder verwijzing naar het methodebesluit geeft de Raad in het navolgende deze wijze van corrigeren beknopt weer. Kort gezegd vermindert de Raad de begininkomsten van de betrokken netbeheerder met de inkomsten die de regionale netbeheerder verkrijgt uit direct aangeslotenen op de HS-netten. Hiertoe worden de rekenvolumina die worden gebruikt 6 Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 212, nr. 3, p. 67 en 68 alsmede nr. 18, p. 23 en 24. 7 Het betreft Delta, Liander & Enexis. De HS-netten van Stedin en Liander randmeren zijn hiervan vooralsnog uitgezonderd omdat deze HS-netten zijn belast met zogenaamde Cross Border Lease-overeenkomsten. De overige netbeheerders, te weten NRE, Rendo, Westland en Cogas hadden en hebben geen HS-netten in beheer. 8 Zie met name Bijlage 3 De methode van overdracht van het beheer van HS-netten. 6
voor het berekenen van de samengestelde output gewijzigd. Vervolgens worden de begininkomsten verminderd met de inkomsten ter dekking van de ORV waterkruisingen dat tot de HS-netten behoort. Tot slot verrekent de Raad eventuele meerkosten HS-netten. Deze meerkosten betreffen eventuele door een regionale netbeheerder elektriciteit gerealiseerde kosten met een uniek eenmalig karakter, die gemaakt worden om de beheeroverdracht te faciliteren. 29. In de per netbeheerder vastgestelde besluiten tot vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering (verder: x-factorbesluit) wordt uitvoering gegeven aan de methode tot vaststelling van deze korting. Hiertoe worden onder andere per netbeheerder de begininkomsten vastgesteld op de wijze zoals beschreven in het methode besluit. 30. Voornoemde begininkomsten zijn de begininkomsten die als uitgangspunt zijn genomen om te komen tot de berekening van de tarieven 2009. Deze zijn derhalve gelijk aan de Totale Inkomsten 2007 zoals deze op grond van artikel 41d, eerste lid onder d worden berekend en zoals deze op grond van artikel XA van de Won worden aangepast. 31. Uit vorenstaande volgt dat de Raad bij de vaststelling van de tarieven 2009, anders dan VEMW stelt, wel degelijk rekening heeft gehouden met de beheeroverdracht en met artikel XA van de Won. 32. De Raad concludeert dat de bezwaren van VEMW ten aanzien van zowel de (berekening van de) begininkomsten als de toepassing van artikel XA van de Won geen doel treffen. Het bestreden tariefbesluit is een uitvoering van genoemd Methodebesluit. Naar het oordeel van de Raad was haar standpunt ten aanzien van vorenstaande punten voldoende kenbaar. Voor zover echter gesteld kan worden dat de tariefbesluiten op dit punt berusten op een gebrekkige motivering is hierin met bovenstaande voorzien. 33. In het ingediende aanvullend bezwaarschrift van VEMW is de Raad verzocht de kosten die in verband met de behandeling van het bezwaarschrift zijn gemaakt, op de voet van het bepaalde bij artikel 7:15 van de Awb te vergoeden. 34. Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, bepaalt dat de kosten van de bezwaarfase worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Nu de bezwaren van 7
VEMW de Raad geen aanleiding geeft het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk te herroepen wegens aan de Raad te wijten onrechtmatigheid, dient dit verzoek te worden afgewezen. 35. De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit besluit het volgende: I. verklaart de bezwaren van VEMW ongegrond; II. wijst het door VEMW ingediende verzoek om vergoeding van de door haar gemaakte kosten in deze bezwaarprocedure ex artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, af. Den Haag, 29 april 2010 De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, namens deze, Wg. J.Th.A. de Keijzer Lid Raad van Bestuur Tegen dit besluit kan degene wiens belang daarbij rechtstreeks is betrokken, binnen zes weken na bekendmaking beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA s-gravenhage. 8
9