LJN: BK5757, Hoge Raad, 09/01520 Datum uitspraak: 29-01-2010 Datum publicatie: 29-01-2010 Rechtsgebied: Civiel overig Soort procedure: Inhoudsindicatie: Cassatie Verbintenissenrecht. Afwijzing vordering om gemeente te ge-/verbieden te handelen overeenkomstig/in strijd met gedane toezeggingen (81 RO). Uitspraak 29 januari 2010 Eerste Kamer 09/01520 EE/MD Hoge Raad der Nederlanden Arrest in de zaak van: 1. DE STICHTING VRIJPLAATS KOPPENHINKSTEEG, 2. DE STICHTING ONTMOETINGSRUIMTE DE LINKSE KERK, 3. DE VERENIGING CULTUREEL CENTRUM BAR EN BOOS, alle gevestigd te Leiden, EISERESSEN tot cassatie, advocaat: mr. M.A.R. Schuckink Kool, t e g e n DE GEMEENTE LEIDEN, zetelende te Leiden, VERWEERSTER in cassatie, advocaat: mr. M.W. Scheltema. Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als Koppenhinksteeg c.s. en de Gemeente. 1. Het geding in feitelijke instanties Koppenhinksteeg c.s. hebben bij exploot van 21 juli 2008 de Gemeente in kort geding gedagvaard voor de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-gravenhage en gevorderd, kort gezegd, de Gemeente te gelasten het College van Burgemeester en Wethouders het besluit (a) van 13 juli 2008 tot stopzetting van het formaliseringsproces tot behoud van Vrijplaats Koppenhinksteeg op de bestaande locatie te doen terugnemen, (b) ten aanzien van Vereniging Cultureel Centrum Bar en Boos tot afwijzing van het door de vereniging ingediende bedrijfsplan te doen terugnemen, dan wel de gemeente te gelasten het College van Burgemeester en Wethouders op te dragen dit besluit niet uit te voeren. Voorts vorderen Koppenhinksteeg c.s. de Gemeente te gebieden binnen zeven dagen na betekening van het in deze te wijzen vonnis het overleg met Ons Doel te hervatten teneinde de formalisering en het behoud van de Vrijplaats op de bestaande locatie verder uit te werken en daarmee voortvarend te werk te gaan, althans binnen een door de voorzieningenrechter vast te stellen termijn en wijze, en de Gemeente te veroordelen om Koppenhinksteeg c.s. maandelijks schriftelijk te informeren over de voortgang van voornoemde processen. De Gemeente heeft de vorderingen bestreden. De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 4 augustus 2008 de vorderingen afgewezen. Tegen het vonnis van de rechtbank hebben Koppenhinksteeg c.s. hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-gravenhage. Bij arrest van 10 februari 2009 heeft het hof het vonnis van de voorzieningenrechter bekrachtigd. Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht. 2. Het geding in cassatie Tegen het arrest van het hof hebben Koppenhinksteeg c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is 1 van 5 29-1-2010 21:33
2 van 5 29-1-2010 21:33 aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. De zaak is voor de Gemeente toegelicht door haar advocaat. Koppenhinksteeg c.s. hebben afgezien van het geven van een toelichting. De conclusie van de Advocaat-Generaal J.L.R.A. Huydecoper strekt tot verwerping met toepassing van art. 81 RO. De advocaat van Koppenhinksteeg c.s. heeft bij brief van 18 december 2009 op die conclusie gereageerd. 3. Beoordeling van de middelen De in de middelen aangevoerde klachten kunnen niet tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien art. 81 RO, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. 4. Beslissing De Hoge Raad: verwerpt het beroep; veroordeelt Koppenhinksteeg c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op 384,34 aan verschotten en 2.200,-- voor salaris. Dit arrest is gewezen door de raadsheren A. Hammerstein, als voorzitter, O. de Savornin Lohman en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 29 januari 2010. Conclusie Zaaknr. 09/01520 Mr. Huydecoper Zitting van 4 december 2009 Conclusie inzake 1. De stichting Stichting Vrijplaats Koppenhinksteeg 2. De stichting Stichting Ontmoetingsruimte de Linkse Kerk 3. De vereniging Vereniging Cultureel Centrum Bar en Boos eiseressen tot cassatie tegen De Gemeente Leiden verweerster in cassatie 1. De kernvraag in het conflict dat hier in cassatie wordt voorgelegd, bestaat erin of de verweerster in cassatie, de Gemeente, ten opzichte van de eiseressen tot cassatie, Koppenhinksteeg c.s., toezeggingen heeft gedaan of anderszins vertrouwen heeft gewekt die eraan in de weg staan dat de Gemeente thans anders handelt zet dan met de gestelde toezeggingen e.a. verenigbaar zou zijn. Koppenhinksteeg c.s. verdedigen dat daarvan sprake is, en maken in kort geding vorderingen geldend die ertoe strekken dat de Gemeente wordt belet, de voorgenomen stappen te effectueren en dat de Gemeente wordt verplicht zich alsnog conform de gestelde toezeggingen e.a. te gedragen. Uit de zojuist gegeven korte samenvatting van het geschil springt naar voren dat het gaat om materie die in een zeer uitgesproken mate feitelijk van aard is. Het ligt dan ook voor de hand dat die zich niet of nauwelijks leent voor (her)beoordeling in cassatie; dit temeer in het kader van een procedure in kort geding, waarin wat betreft de motivering van vonnissen en arresten een enigszins soepeler beoordeling pleegt te worden toegepast(1). 2. Bij nadere bestudering van het dossier, het bestreden arrest en de middelen kom ik niet tot andere bevindingen dan die, die zich bij de eerste kennisneming al enigszins opdringen: het gaat om materie die zodanig feitelijk van aard is dat in cassatie de door de rechters in feitelijke aanleg gegeven beoordelingen zullen moeten worden gerespecteerd; en er is geen sprake van gebreken in de motivering, mede in aanmerking genomen de voor beslissingen in kort geding geldende, enigszins versoepelde toetsingsmaatstaf. Dat brengt mij tot de bevinding dat de klachten in dit cassatiegeding voor afdoening met toepassing van art. 81 RO in aanmerking komen, en dat met een enigszins verkorte conclusie kan worden volstaan. Het spreekt vanzelf - maar ik spreek het toch maar uit - dat ik bereid ben nader te concluderen wanneer de Hoge Raad tot een andere waardering van de zaak mocht komen dan ik zojuist in het kort heb aangegeven. 3. Zoals al even ter sprake kwam, vorderen in deze zaak Koppenhinksteeg c.s. ge- en verboden ten laste van de Gemeente, met als uitgangspunt dat de Gemeente gebonden is aan toezeggingen dan wel aan (anderszins) opgewekt vertrouwen. Die toezeggingen e.a. zouden zien op een project dat beoogde dat een tot nu toe illegaal gebruik, door
3 van 5 29-1-2010 21:33 met name de eiseressen De Linkse Kerk en Bar en Boos(2), van aan de Gemeente toebehorend onroerend goed aan (of rondom) de Koppenhinksteeg in Leiden, zou worden "gelegaliseerd". Zowel in de eerste aanleg als in hoger beroep oordeelden de rechters in de feitelijke instanties dat uit de aangevoerde documenten e.a. onvoldoende bleek van een onvoorwaardelijke toezegging van de Gemeente of van andere gegevens waaraan Koppenhinksteeg c.s. gerechtvaardigd vertrouwen mochten ontlenen, in die mate dat dat toewijzing van de vorderingen kon dragen. Dat oordeel wordt in cassatie door Koppenhinksteeg c.s. aangevochten, en van de kant van de Gemeente verdedigd. (Verkorte) bespreking van de middelen 4. Ik kies ervoor als eerste het tweede cassatiemiddel te bespreken. Dat opent de frontale aanval op wat ik hiervóór als de kern van de beslissingen in deze zaak heb aangemerkt: het oordeel over het al-dan-niet gedaan zijn van ondubbelzinnige en bindende toezeggingen (eventueel: in combinatie met andere gedragingen waardoor vertrouwen kon worden opgewekt), van de kant van de Gemeente. Het hof zou bij zijn oordeel hierover zijn voorbijgegaan aan, zoals ik het begrijp, de stelligheid en frequentie van als toezegging aan de Gemeente toe te rekenen uitlatingen en daarmee corresponderende gedragingen (zoals: uitvoeringshandelingen); en het hof zou tenminste zijn oordeel nader hebben moeten motiveren. Volgens mij ziet deze klacht eraan voorbij dat het hof tegenover de namens Koppenhinksteeg c.s. aangevoerde, als stellig gekwalificeerde uitlatingen (en "begeleidende" gedragingen) heeft geconstateerd - in aansluiting op de rov. 3.3 en 3.4 van de rechter van de eerste aanleg -, dat de desbetreffende handelingen steeds plaatsvonden in de context van een complexe situatie waarin nog een wezenlijk aantal problemen onopgelost bleef. Als zodanig worden genoemd de problemen rond financiering van het project, de problemen in verband met reguliere en verantwoorde exploitatie van de door Bar en Boos gebruikte ruimte, en de verbetering van de verhoudingen met omwonenden (bij voorkeur geformaliseerd in een convenant). 5. Het is noch rechtens onjuist noch onvoldoende begrijpelijk, wanneer uitlatingen gedaan in een context waarin een reeks wezenlijke nog op te lossen kwesties zoals de in dit verband door het hof genoemde, nog "open staan", niet worden uitgelegd als onvoorwaardelijk en als stellig-bindend bedoeld. Ik veroorloof mij - hoewel het hier een feitelijk waarderingsgegeven betreft - de opmerking dat de door de voorzieningenrechter en het hof gevonden andere uitleg mij bepaald aannemelijker voorkomt. Wanneer iemand - Gemeente of anderszins - zich er in een complexe situatie als de hier geblekene voor uitspreekt dat een bepaalde oplossingsrichting wordt gekozen, is redelijkerwijs aan te nemen dat de betrokkene bedoelt dat die oplossingsrichting zal worden onderzocht (en eventueel: dat aan blijkende problemen binnen de grenzen van het redelijkerwijs mogelijke het hoofd zal worden geboden) - maar niet, dat de beoogde oplossing verder, ongeacht de nog aan het licht tredende problemen en beletselen, als een gegarandeerde uitkomst mag worden beschouwd. Met dat gegeven voor ogen is te begrijpen dat ook uitlatingen die "prima facie" een zeer stellige indruk oproepen, binnen een context als deze als geclausuleerd mogen (en moeten) worden gelezen(3). 6. Het hof is dus niet aan de in het tweede middel genoemde gegevens voorbijgegaan, maar heeft beredeneerd aangegeven waarom daaraan niet de doorslaggevende betekenis toekwam die van de kant van Koppenhinksteeg c.s. werd verdedigd. Daarmee ontvalt zowel aan de materiële klacht als aan de motiveringsklacht van dit middel de bodem. 7. Het derde middel is gericht tegen 's hofs oordeel over de financieringsproblemen van het project. Mutatis mutandis geldt hiervoor hetzelfde als in alinea's 4 en 5 werd opgemerkt: het ligt (bepaald) niet voor de hand om uitingen, of die nu van een Gemeente of van een andere rechtsgenoot afkomstig zijn, ooit zo uit te leggen dat een min of meer onbeperkte garantie voor financiële "tegenvallers" wordt aanvaard. Omgekeerd ligt dan wél voor de hand om uitlatingen over de bereidheid om financiën beschikbaar te stellen, te begrijpen als geclausuleerd. Dat het hof voor een minder stellige uitleg heeft gekozen dan Koppenhinksteeg c.s. verdedigen is daarom niet onjuist en het tegendeel van onbegrijpelijk. (Ik wijs er, ter vermijding van ieder misverstand, nog eens op dat het hier om feitelijke oordelen van het hof gaat, en dat de beoordeling in cassatie in het licht van art. 419 lid 3 Rv. slechts van zeer beperkte omvang kan zijn(4).) 8. Het vierde middel ziet op argumenten van Koppenhinksteeg c.s. die voor de centraal staande vraag van uitleg van de door de Gemeente gedane "toezeggingen" e.a. slechts zijdelings van belang zijn. Als men, met Koppenhinksteeg c.s., de eerdere uitlatingen van de Gemeente als (zeer) stellig en daarmee als bindend of quasi-bindend beoordeelt, komt er veel gewicht toe aan de omstandigheden waaronder de Gemeente tenslotte aanleiding heeft gezien om van de aanvankelijk voorgenomen legalisatie van de gebruikssituatie in de in geding zijnde panden af te zien - hoe "klemmender" de toezeggingen, des te zwaarder de eisen die gesteld mogen worden aan de factoren die een besluit om van beleid te veranderen (kunnen) rechtvaardigen(5). 9. Als men, anders dan Koppenhinksteeg c.s. en mét het hof, de uitlatingen e.a. van de Gemeente niet als bindende toezeggingen waardeert maar - in mijn woorden - als aankondigingen van voorgenomen beleid dat mede berust op aannames ten aanzien van een reeksje nog onzekere "randvoorwaarden", komt ook de waardering van het verdere verloop van de omstandigheden in een wezenlijk ander daglicht te staan. Voor een Gemeente die zich vergaand heeft gecommitteerd kán dat feit meebrengen dat de Gemeente zich (een deel van) haar vrijheid heeft ontnomen als het -
4 van 5 29-1-2010 21:33 bijvoorbeeld - gaat om de bestemming van middelen die eventueel voor het tegemoetkomen aan gerezen problemen in het project waartoe men zich gecommitteerd heeft, kunnen worden aangewend. Omgekeerd, waar niet een dergelijk vergaand gecommitteerd zijn wordt vastgesteld, zal er vrijwel nooit sprake van zijn dat burgers kunnen verlangen dat bepaalde voor de Gemeente beschikbare fondsen dwingend worden bestemd om aan het door deze burgers voorgestane project te worden besteed. Uitgaand van zijn wezenlijk andere beoordeling van datgene wat Koppenhinksteeg c.s. als bindende toezeggingen (e.a.) waarderen, kon het hof zonder op alle (zeer vele) hier van de kant van Koppenhinksteeg c.s. aangevoerde details in te gaan, de argumenten verwerpen die ertoe strekten dat de Gemeente gehouden was méér middelen voor het legalisatieproject vrij te maken. Daarop stuit het vierde middel af. 10. Het vijfde middel gaat in op een van de deelargumenten van Koppenhinksteeg c.s. in verband met een gestelde verplichting van de Gemeente om zich méér in te spannen voor de tegemoetkoming aan het financieringsprobleem. Al het hiervóór gezegde - samengevat: in hoge mate feitelijk, en in de gegeven context zeker niet onbegrijpelijk - is hier van overeenkomstige toepassing. Voor het zesde middel, gericht op 's hofs overwegingen betreffende het niet tot stand komen van betere verhoudingen (en een convenant) met omwonenden, geldt datzelfde opnieuw. 11. Voor het zevende middel geldt nog eens, mutatis mutandis, hetzelfde. Ik voeg nog toe dat in dit middel wordt aangevoerd dat een door het hof als niet onderbouwd aangemerkt gegeven (de deugdelijkheid van het beleidsplan van Bar en Boos) wél door "diverse rapporten" zou worden ondersteund. Nu niet aangegeven wordt welke rapporten bedoeld zijn en ook niet, wáár in de stukken er op die rapporten stellingen van de kant van Koppenhinksteeg c.s. zijn gebaseerd, voldoet deze klacht niet aan de in art. 407 lid 2 Rv. besloten liggende maatstaf. In een dossier van deze omvang, waarin op circa honderdvijftig producties een beroep is gedaan, dringt zich op dat de klacht dat de "feitelijke" rechter aan een gegeven te weinig aandacht heeft besteed, nauwkeurig moet aanduiden hoe het desbetreffende gegeven dan wel aan die rechter is voorgehouden. 12. Bij de klachten van het zesde en het zevende middel is bovendien in aanmerking te nemen dat het hof het convenant en het bedrijfsplan van Bar en Boos in een overweging ten overvloede (rov. 11 geeft expliciet aan dat die "Ten overvloede" geldt), bij zijn beoordeling heeft betrokken. 13. Over blijven dan het eerste en het achtste middel. Het eerste middel klaagt over voorbijgaan aan een eiswijziging aan de kant van Koppenhinksteeg c.s. Wanneer echter, overeenkomstig het hiervóór besprokene, aan te nemen zou zijn dat de klachten gericht tegen de "rationes decidendi" van het hof niet opgaan, en dat de basis van het namens Koppenhinksteeg c.s. gevorderde dus niet als deugdelijk kan gelden, missen Koppenhinksteeg c.s. belang bij deze klacht: bij gebreke van deugdelijke basis komt ook hun gewijzigde vordering hoe dan ook niet voor toewijzing in aanmerking. 14. Overigens valt uit het dossier niet op te maken of de eiswijziging waarop Koppenhinksteeg c.s. vermoedelijk doelen inderdaad deugdelijk is ingediend. In het A-dossier bevindt zich een nadere akte, gedateerd 16 november 2008, die ertoe strekt de eis te wijzigen; de beslissing van het hof maakt echter geen melding van het nemen van die akte. Ik heb hierin aanleiding gezien om bij de griffie van het hof navraag te laten doen. De roljournalen maken geen melding van het nemen van deze akte, op 16 november 2008 of op enige andere datum. 15. Daarbij is nog rekening te houden met de rechtspraak van de Hoge Raad waarin beperkingen zijn neergelegd als het gaat om het ná het voordragen van de grieven in appel nog wijzigen van de eis. Gezien het eerder opgemerkte behoeft die rechtspraak in dit geval vermoedelijk niet te worden toegepast. Ik verwijs, ter oriëntatie, naar HR 19 juni 2009, RvdW 2009, 767, rov. 2.4.1-2.4.4. 16. En tenslotte: de in het (partij)dossier wél aanwezige akte vermeldt dat de eiswijziging geen wezenlijke verandering van het geschil oplevert. Kennisneming van de tekst bevestigt dat dat ook zo is. Ook daarom missen Koppenhinksteeg c.s. belang bij deze klacht: het is hierdoor volstrekt onaannemelijk dat het hof, had het zich van deze eiswijziging rekenschap gegeven, de zaak anders had kunnen beoordelen. 17. Het achtste middel bevat geen zelfstandige klacht. Conclusie Ik concludeer tot verwerping met toepassing van art. 81 RO. De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden 1 Bijwege van illustraties verwijs ik naar HR 4 september 2009, RvdW 2009, 899, rov. 4.6.4, HR 11 juli 2008, RvdW 2008, 728, rov. 3.6 en HR 11 juli 2008, NJ 2009, 451 m.nt. Dommering, rov. 3.4.13, 3.4.14, 3.7.4.4.
5 van 5 29-1-2010 21:33 2 Als ik het goed zie pretenteert de derde eiseres geen zelfstandige positie als gebruikster van ruimten in de desbetreffende onroerende zaken. (Aan de vraag op welke titel zij dan wél aanspraken tegen de Gemeente geldend zou mogen maken is in de feitelijke instanties, en ook in cassatie, tot dusver geen aandacht besteed. Ik ga daar dan ook aan voorbij.) 3 Zie over de grote rol die de context speelt bij de "plaatsbepaling" van mededelingen e.a. van de overheid o.a. Kortmann, Onrechtmatige Overheidsbesluiten, 2006, p. 152-153; Bok, in Schlössels c.s., In Beginsel, 2004, p. 98-99; De Haan c.s., Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat Deel 1, 2001, p. 138-140; Van Meegen, Het vertrouwensbeginsel, JBPlus 2001, p. 23-24; Addink, Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Mon AWB B8, 1999, p. 143-146; Verheij. Preadvies voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht vabn België en Nederland, 1997, p. 81-82; Menu, De toezegging in het privaatrecht, 1994, p. 6-22; Nicolaï, Beginselen van behoorlijk bestuur, 1990, p. 364-366. 4 Zie voor de beperkte toetsingsmarge als het gaat om een beroep op "opgewekt vertrouwen" bijvoorbeeld HR 11 april 2008, NJ 2008, 519 m.nt. Mok, rov. 3.3.4; HR 2 juni 2006, RvdW 2006, 544, rov. 3.3.3; HR 2 juni 1989, NJ 1989, 716 m.nt. MS, rov. 3.3. 5 Zie bijvoorbeeld Kortmann, Onrechtmatige Overheidsbesluiten, 2006, p. 151-152; Menu, De toezegging in het privaatrecht, 1994, p. 164 e.v.; Nicolaï, Beginselen van behoorlijk bestuur, 1990, p. 313-316.