EUROPESE COMMISSIE DIRECTORAAT-GENERAAL LANDBOUW EN PLATTELANDSONTWIKKELING Directoraat I. Landbouwwetgeving en procedures I.1. Landbouwwetgeving; vereenvoudiging Datum van verspreiding 8.7.2015 INTERPRETATIENOTA Nr. 2015-01 Met deze interpretatie wordt niet vooruitgelopen op een eventueel besluit van het Hof van Justitie, dat exclusief bevoegd is om juridisch bindende uitspraken te doen over de geldigheid en de interpretatie van de door de instellingen van de Europese Unie vastgestelde handelingen. SECTOR: MAATREGEL: BETREFT: Biologische landbouw Ontbreken van nadere EU-voorschriften voor de productie van bepaalde diersoorten, bepaalde aquatische planten en bepaalde microalgen Behandeling van deze producten op de interne markt van de EU en in het kader van de geharmoniseerde invoerregeling BETROKKEN BEPALINGEN: Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad artikel 42, tweede alinea Vraag 1: Vallen in artikel 42, tweede alinea, bedoelde producten (dieren, aquatische planten en microalgen) binnen de werkingssfeer van Verordening (EG) nr. 834/2007? Bij artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 834/2007 is de werkingssfeer van die verordening vastgesteld. Zij is van toepassing op de volgende producten van de landbouw, met inbegrip van de aquacultuur, wanneer deze producten in de handel worden gebracht of het de bedoeling is deze producten in de handel te brengen: a) levende of onverwerkte landbouwproducten; b) verwerkte landbouwproducten voor gebruik als levensmiddel; c) diervoeder; d) vegetatief teeltmateriaal en zaaizaad. Levende dieren zijn opgenomen in bijlage I bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en zijn landbouwproducten die vallen onder artikel 1, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 834/2007 (levende of onverwerkte landbouwproducten). Aquatische planten vallen hoofdzakelijk onder hoofdstuk 6 of 7 van de in bijlage I bij het VWEU opgenomen Naamlijst van Brussel. Aquatische planten zijn daarom landbouwproducten die vallen onder artikel 1, lid 2, onder a) (levende of onverwerkte landbouwproducten) of onder d) (vegetatief teeltmateriaal en zaaizaad), van Verordening (EG) nr. 834/2007. Zeewier en andere algen maken deel uit van hoofdstuk 12 van de Naamlijst van Brussel, die is opgenomen in bijlage I bij het VWEU. Algen zijn daarom landbouwproducten die vallen onder Contact: DG AGRI-I.1, e.mail: agri-i1@ec.europa.eu RIPAC 2015-01 Blz. 1/5
artikel 1, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 834/2007 (levende of onverwerkte landbouwproducten). De in artikel 42, tweede alinea, bedoelde producten vallen derhalve alle binnen de werkingssfeer van Verordening (EG) nr. 834/2007. Vraag 2: Aan welke voorschriften moeten in artikel 42, tweede alinea, bedoelde producten voldoen om als biologisch in de EU in de handel te mogen worden gebracht en vrij te kunnen bewegen overeenkomstig artikel 34 van Verordening (EG) nr. 834/2007? Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 834/2007 stelt als doel van de verordening het bieden van "de grondslag voor een duurzame ontwikkeling van de biologische productie waarbij de effectieve werking van de interne markt gewaarborgd wordt, eerlijke concurrentie wordt gegarandeerd, het vertrouwen van de consument wordt verzekerd en de belangen van de consument worden beschermd". In artikel 1, lid 2, wordt voor de verordening een ruime werkingssfeer vastgesteld, die onder meer de in artikel 42, tweede alinea, bedoelde producten omvat (zie antwoord op vraag 1). In de artikelen 3 tot en met 7 zijn de doelstellingen en beginselen voor binnen de werkingssfeer van de verordening vallende biologische producten vastgesteld, waaronder specifieke beginselen die van toepassing zijn op de landbouw en de verwerking van biologische levensmiddelen en diervoeders. In artikel 8 is bepaald dat marktdeelnemers de productievoorschriften moeten naleven die in titel III van de verordening en in de in artikel 38, punt a), bedoelde uitvoeringsmaatregelen zijn vastgesteld. In de artikelen 9 tot en met 22 zijn productievoorschriften vastgesteld, waaronder voorschriften inzake landbouwproductie en met name inzake plantaardige productie, zeewier, dierlijke productie, aquacultuurdieren en inzake de verwerking van levensmiddelen en diervoeders. Artikel 23, leden 1 en 2, maakt duidelijk dat binnen de werkingssfeer van de verordening vallende producten in de EU als biologisch mogen worden geëtiketteerd en verkocht indien zij aan de vereisten van Verordening (EG) nr. 834/2007 voldoen. In artikel 34 wordt het beginsel van het vrije verkeer van biologische producten behandeld en in lid 1 ervan wordt gespecificeerd dat de bevoegde autoriteiten, controlerende autoriteiten en controleorganen het in de handel brengen van biologische producten die zijn gecontroleerd door een controlerende autoriteit die of een controleorgaan dat in een andere lidstaat is gevestigd, niet om redenen in verband met de productiemethode, de etikettering of de presentatie mogen beperken of belemmeren, voor zover die producten aan de voorschriften van die verordening voldoen. In artikel 42, tweede alinea, is het volgende bepaald: "Wanneer de uitvoeringsbepalingen voor de productie voor bepaalde diersoorten, bepaalde aquatische planten en bepaalde microalgen niet zijn vastgesteld, zijn de etiketteringsvoorschriften van artikel 23 en de controlevoorschriften van titel V van toepassing. In afwachting van de opneming van uitvoeringsbepalingen voor de productie zijn de nationale voorschriften, of, bij ontstentenis daarvan, particuliere normen die door de lidstaten zijn aanvaard of erkend, van toepassing". Terwijl uit de artikelen 1, 2, 8, 23 en 34 blijkt dat bij de verordening, voor producten die binnen de werkingssfeer van de verordening vallen en die worden geproduceerd, geëtiketteerd, gecontroleerd en in de handel gebracht als biologisch, een geharmoniseerd systeem wordt opgezet, dat geen ruimte voor verplichte nationale voorschriften laat, biedt artikel 42, tweede alinea, de lidstaten voor bepaalde producten hoewel deze producten onder de werkingssfeer van Verordening (EG) nr. 834/2007 vallen en bijgevolg aan het rechtskader van de geharmoniseerde voorschriften van deze verordening zijn onderworpen de mogelijkheid om nationale productievoorschriften vast te stellen of om particuliere normen te aanvaarden of te erkennen. Contact: DG AGRI-I.1, e.mail: agri-i1@ec.europa.eu RIPAC 2015-01 Blz. 2/5
Evenzeer blijkt uit de bovengenoemde artikelen echter dat de wetgever, teneinde het vrij verkeer van goederen in de EU te waarborgen, een harmonisatie op EU-niveau beoogde voor onder de werkingssfeer van de verordening vallende producten die in de EU als biologisch in de handel worden gebracht. Nadere nationale voorschriften of aanvaarde/erkende particuliere normen moeten derhalve volledig in overeenstemming zijn met de bepalingen van Verordening (EG) nr. 834/2007, inclusief de algemene beginselen van titel II en de (desbetreffende) algemene productievoorschriften van titel III. Bovendien mogen deze nadere nationale voorschriften of aanvaarde/erkende normen het in de handel brengen van uit andere lidstaten ingevoerde biologische producten verbieden noch beperken. Indien een product voldoet aan de voorschriften van de verordening en is gecontroleerd door een controlerende autoriteit die of een controleorgaan dat in een andere lidstaat is gevestigd, mag een lidstaat bijgevolg, daarnaast, geen nadere nationale productievoorschriften of erkende particuliere normen opleggen aan deze producten en evenmin de naleving van deze voorschriften controleren. Bijgevolg laat artikel 42, tweede alinea, de lidstaten niet toe nationale voorschriften of nationaal aanvaarde of erkende particuliere normen op te leggen aan biologische producten die op hun grondgebied zijn ingevoerd uit andere lidstaten voor zover deze producten in overeenstemming zijn met Verordening (EG) nr. 834/2007. Met betrekking tot de naleving van de productievoorschriften moet dit worden begrepen als een verwijzing naar de (desbetreffende) productievoorschriften in titel III van de verordening. In dit verband kunnen drie "lagen" van voorschriften worden onderscheiden: 1. Algemene productievoorschriften, die van toepassing zijn op alle vormen van biologische productie (de artikelen 8, 10 en 1) ("laag 1"). 2. Productievoorschriften voor verschillende sectoren: algemene voorschriften voor de landbouwproductie (de artikelen 11, 16 en 17) en productievoorschriften voor specifieke categorieën producten (plantaardige productie, zeewier, dierlijke productie, aquacultuurdieren) en productievoorschriften voor verwerkt diervoerder (artikel 18) en verwerkte levensmiddelen (de artikelen 19, 20 en 21) ("laag 2"), met inbegrip van de voorschriften ter uitvoering van de bepalingen. 3. Nadere productievoorschriften als bedoeld in artikel 42 ("laag 3"). De productie van alle binnen de werkingssfeer van de verordening vallende producten die als biologisch in de handel worden gebracht, moet in overeenstemming zijn met de algemene productievoorschriften van de artikelen 8 tot en met 10 ("laag 1"). Alle producten vallen normaal ook onder de productievoorschriften voor verschillende sectoren ("laag 2") en moeten in overeenstemming zijn met deze voorschriften. Voor bepaalde producten zijn nadere productievoorschriften vastgesteld die ook moeten worden nageleefd ("laag 3"). Artikel 42, tweede alinea, betreft specifiek de situatie van "bepaalde diersoorten, bepaalde aquatische planten en bepaalde microalgen" waarvoor op EU-niveau nog geen nadere productievoorschriften zijn vastgesteld. Indien een lidstaat nadere productievoorschriften voor deze producten heeft vastgesteld, moeten marktdeelnemers die deze producten op het grondgebied van deze lidstaat produceren, deze nadere productievoorschriften naleven, naast de op EU-niveau vastgestelde productievoorschriften ("lagen 1 en 2"). Wanneer een lidstaat echter geen nadere productievoorschriften voor deze producten heeft vastgesteld, moeten marktdeelnemers die op zijn grondgebied produceren enkel de in de verordening vastgestelde productievoorschriften ("lagen 1 en 2") in acht nemen, aangezien er geen aanvullende nationale productievoorschriften zijn. Het in artikel 34 van deze verordening neergelegde beginsel van het vrij verkeer van goederen geldt voor alle producten die in overeenstemming zijn met Verordening (EG) nr. 834/2007. Contact: DG AGRI-I.1, e.mail: agri-i1@ec.europa.eu RIPAC 2015-01 Blz. 3/5
Derhalve kunnen de lidstaten geen aanvullende nationale productievoorschriften uit hoofde van artikel 42 opleggen aan uit andere lidstaten afkomstige producten die in overeenstemming zijn met Verordening (EG) nr. 834/2007. Het specifieke geval van microalgen Wegens de kenmerken van microalgen is het onduidelijk in welke categorie producten waarvoor in de artikelen 12 tot en met 15 voorschriften zijn vastgesteld, microalgen vallen en welke productievoorschriften bijgevolg op microalgen van toepassing zijn. Zonder productievoorschriften voor de sector ("laag 2"), zouden enkel de algemene productievoorschriften ("laag 1") van toepassing zijn op de productie van microalgen. Uit artikel 1, artikel 3, de artikelen 11 tot en met 22, en artikel 42 volgt evenwel dat de wetgever niet het oogmerk had deze situatie te creëren. De wetgever hield geen rekening met het ontbreken van productievoorschriften voor de sector, maar enkel met het tijdelijk ontbreken van nadere productievoorschriften voor bepaalde diersoorten, bepaalde aquatische planten en bepaalde microalgen ("laag 3"). Het lijkt erop dat alle producten werden verondersteld onder een van de categorieën in titel III te vallen. Teneinde de handel op de interne markt niet te verstoren en in verband met invoer, is het passend ervan uit te gaan dat microalgen onder een van de categorieën van de artikelen 12 tot en met 15 vallen. Microalgen en planten zijn beide fotosynthetische organismen en de productievoorschriften voor planten zouden ook voor microalgen geschikt kunnen zijn, aangezien zij ook voor aquatische planten, zoals witte waterkers gelden. Hoewel de productie van microalgen niet in zee plaatsvindt, vertoont deze daarnaast veel overeenkomsten met de productie van zeewier. Wanneer microalgen worden gebruikt als diervoeder in de aquacultuursector zijn zij bovendien al onderworpen aan de productievoorschriften voor het verzamelen en kweken van zeewier overeenkomstig artikel 6 bis van Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie. Daarom zouden microalgen zowel onder de categorie van de planten als onder de categorie van het zeewier kunnen vallen. Totdat een op grond van artikel 38 vastgestelde uitvoeringshandeling duidelijkheid over deze situatie heeft gebracht, moeten marktdeelnemers die biologische microalgen produceren (behalve voor gebruik als diervoeder in de aquacultuursector) daarom de algemene productievoorschriften, die van toepassing zijn op alle vormen van biologische productie ("laag 1"), en de voorschriften voor de sector planten of zeewier ("laag 2") naleven. Overeenkomstig artikel 42 moeten marktdeelnemers die produceren in lidstaten die nadere productievoorschriften voor microalgen (behalve voor gebruik als diervoerder in de aquacultuursector) hebben vastgesteld, ook deze aanvullende nadere productievoorschriften in acht nemen. Vraag 3: Mogen in artikel 42 bedoelde producten het EU-logo voor biologisch productie voeren? De voorschriften inzake het EU-logo zijn te vinden in de artikelen 24 en 25 van Verordening (EG) nr. 834/2007. In artikel 25 is bepaald dat het EU-logo kan worden gebruikt voor de etikettering en de presentatie van en de reclame voor producten "die voldoen aan de voorschriften van deze verordening". In artikel 42, tweede alinea, is bepaald dat de voorschriften in artikel 23 inzake het gebruik van termen die verwijzen naar de biologische productiemethode van toepassing zijn op producten waarvoor geen nadere voorschriften zijn vastgesteld. Indien de termen die verwijzen naar de biologische productiemethode worden gebruikt, legt artikel 24 bepaalde verplichte aanduidingen op, waaronder het EU-logo in geval van voorverpakte levensmiddelen. Contact: DG AGRI-I.1, e.mail: agri-i1@ec.europa.eu RIPAC 2015-01 Blz. 4/5
Zoals is uiteengezet in het antwoord op vraag 2, moet de nakoming van de voorschriften van de verordening voor de productievoorschriften worden uitgelegd als een verwijzing naar de (desbetreffende) algemene productievoorschriften in de verordening ("lagen 1 en 2") Indien deze voorschriften worden nageleefd, mogen de termen die naar biologische productie verwijzen, worden gebruikt. Uit artikel 25 volgt dat dan ook het EU-logo mag worden gebruikt. Noch artikel 42, noch enige andere bepaling van de verordening bevat een aanwijzing dat de wetgever beoogde deze laatste mogelijkheid te verhinderen. Ook indien er sprake is van nadere nationale productievoorschriften, mag het EU-logo worden gebruikt, op voorwaarde dat de in de betrokken lidstaat verrichte productie, behalve met de bepalingen van Verordening (EG) nr. 834/2007, ook met de nadere nationale productievoorschriften in overeenstemming is. Vraag 4: Aan welke voorschriften moeten in artikel 42, tweede alinea, bedoelde producten voldoen om in de EU als biologisch te mogen worden ingevoerd? Uit derde landen ingevoerde producten mogen in de EU als biologisch product in de handel worden gebracht, indien, in het kort: a) alle vereisten van Verordening (EG) nr. 834/2007 zijn nagekomen en het product is onderworpen aan een controle door een erkende controlerende autoriteit of een erkend controleorgaan (artikel 32) ("nalevingsregeling"); of b) het product is geproduceerd en gecontroleerd overeenkomstig productievoorschriften die evenwaardig zijn aan die van Verordening (EG) nr. 834/2007 (artikel 33). Daartoe kan de Commissie hetzij de gelijkwaardigheid van het productiesysteem van een derde land als geheel erkennen (artikel 33, lid 2), hetzij controlerende autoriteiten of controleorganen erkennen die gelijkwaardige normen toepassen (artikel 33, lid 3) ("gelijkwaardigheidsregeling"). Wanneer een product eenmaal als biologisch in de EU mag worden ingevoerd en in de handel gebracht, mag het overeenkomstig artikel 25 het EU-logo dragen en mag het overeenkomstig artikel 34 vrij bewegen op de interne markt van de EU. Wat de productievoorschriften betreft, mag een product in een lidstaat als biologisch worden ingevoerd in het kader van de "nalevingsregeling" van optie a) indien, bij ontstentenis van nadere productievoorschriften van de EU, de algemene productievoorschriften en de productievoorschriften voor verschillende sectoren ("lagen 1 en 2") in acht worden genomen. In het kader van de "gelijkwaardigheidsregeling" van optie b) moet de gelijkwaardigheid van de voorschriften worden beoordeeld. Overeenkomstig artikel 2, punt x), van Verordening (EG) nr. 834/2007 betekent "gelijkwaardig" in de beschrijving van verschillende systemen of maatregelen "dat daarmee aan dezelfde doelstellingen en beginselen kan worden voldaan door de toepassing van voorschriften die hetzelfde overeenstemmingsniveau garanderen". De beoordeling van de gelijkwaardigheid voor producten waarvoor op EU-niveau geen nadere voorschriften zijn vastgesteld moeten worden verricht met betrekking tot de gelijkwaardigheid met de algemene productievoorschriften en de productievoorschriften voor verschillende sectoren ("lagen 1 en 2"). Wanneer eenmaal is erkend dat een derde land of een controlerende autoriteit of controleorgaan in een derde land gelijkwaardige normen toepast, mag de invoer van deze producten niet aan nadere voorschriften en controles worden onderworpen in een lidstaat die nadere nationale productievoorschriften op grond van artikel 42 heeft vastgesteld. Contact: DG AGRI-I.1, e.mail: agri-i1@ec.europa.eu RIPAC 2015-01 Blz. 5/5